臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年12月16日辯論終結

原告

甲○○

輔佐人

丙○○

被告

臺中縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　己○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國98年9月22日台內訴字第0980155591號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告不服被告民國71年7月13日71府建都字第10047 8號「公布實施變更台中港特定區計畫（龍井鄉部分）案」公告（下稱系爭公告），於98年7月9日提起訴願，請求撤銷系爭公告，並依法就台中港特定區○○號道路（沙田路）沿線以東暫緩核發執照，先禁限建速改善。經訴願決定不予受理，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分（即台中縣政府71年7月13日71府建都字第100478號公告所為處分）均撤銷。

⒉請求被告作成以下行政行為：

⑴台中港特定區○○路沿線（近海線鐵路）以東未改善前暫緩核發執照，先禁限建俟改善後恢復。

⑵「擬定中部科學工業園區臺中基地附近特定區計畫」，其中涉及龍井鄉與大肚鄉之村人口數已納入相關計畫檢討，該部分應暫緩納入檢討俟改善後恢復。

⒊被告承辦人員（不知姓名）有瀆職嫌疑，請求移送檢調單位偵辦。

⒋請求被告給付原告新台幣16億元，及自本件判決日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠程序部分：系爭公告適用69年8月21日頒都市計畫定期通盤檢討實施辦法，其台中港特定區計畫未達該辦法之新增計畫人口數8萬人，新增7鄰里之檢討，台灣省政府於核定台中港特定區計畫時（該府60年12月30日建四字第133184號令）責成被告對龍井鄉鄉地區，依其發展需要，另案擬定修訂計畫報核，並未核定准其增加計畫人數與鄰里，應就原中區區域計畫指導下擬定修訂計畫報核，該新增計畫人數與鄰里，屬違法變更藉通盤檢討擬定增加之計畫。或若原龍井鄉本就納入台中港特定區計畫之假設，其新增是龍井鄉外，分布在其他台中港特定區計畫地區內，以新增龍井鄉部分之都市計畫為結構違法行政，掩護非法新增計劃人數與鄰里。是未合法增加鄰里之一定區域之檢討，符合行政程序法第92條之適用，改變一定區域內「土地使用區分」，該區域內人民之權利、利益（勾串利益），具有公權力的行為，確屬是行政處分，參照釋字第156號解釋及最高行政法院59年判字第192號判例意旨，得提起行政爭訟以資救濟。另依都市計畫法第26 條之檢討變更，台中港特定區計畫主要適合檢討辦法係當時之「69年8月2l日頒內政部（69）台內營字第4l447號令都市計畫定期通盤檢討實施辦法」。該辦法顯示台中港特定區計畫新增計劃人數與鄰里，是違法之檢討變更，藉機掩護非法之行政行為，依行政程序法第111條第5款、第7款規定，係無效之行政，自應列入法律追訴，自無非行政處分之程序問題。又關於土地使用分區與建物管理，屬行政管理範疇，其都市計畫之擬定變更等均是行政行為之處分，係依行政程序法第92條、第97條第4款、第163條規定，「公告」替代第164條「公開及聽證程序」之行政計畫亦是行政處分。另按，系爭變更計畫或台中港特定區計畫都應受中區區域計畫的約束，就中區區域計畫而言，住於該區域內之人民含原告，即屬利害關係人，而得提起本件訴訟。

㈡實體部分：台灣省政府於核定台中港特定區計畫時，責成台中縣政府對龍井鄉鄉地區，依其發展需要，另案擬訂修訂計畫報核。台中縣政府未緩公告實施，或依時於公告後重新修訂計畫報核公告實施，延宕至7l年授權由龍井鄉公所擬定「變更台中港特定區計畫（龍井鄉部分）」，逐級呈報核定，違法失職在先。台中港特定區計畫原定以50萬人為計畫人口，依87年之通盤檢討，住宅區之使用率（20.7l%）甚低，未達原計畫面積之80%，依據通盤檢討實施辦法第4章第15條第1款規定，不得增加住宅用地，顯然71年授權龍井鄉檢討變更新增該區8萬人至58 萬人之違法。又台中港特定區，包括台中縣之梧棲、清水、沙鹿與龍井等4鄉鎮及大肚鄉之一小部份，計畫面積為17,692.55公頃。75年通盤檢討計畫範圍不包括龍井鄉通盤檢討都市計畫範圍，檢討範圍面積為15,982.04公頃，依此推算龍井鄉納入台中港特定區為1710.51公頃，而7l年龍井鄉變更該計畫區域面積確是包含村總面積為3804公頃，其間誤差2093.49公頃，合理懷疑推估可能亦係台中港特定區計畫（不包括龍井鄉），供新增計劃人口與鄰里之用。按都市計畫定期通盤檢討實施辦法，係64年5月29日發布實施。依都市計畫法第26條規定，每5年僅能做適時調整，其變更也僅對非必要之公共設施用地檢討，其是否能新增鄰里受定期通盤檢討實施辦法規範，依該辦法通盤檢討後，若無須變更者，仍依該法第5條（現行第12條）規定，將檢討結果於報請核定機關查核後公告週知。由台中港特定計畫說明書一覽表，未見台中港特定區計畫至71年之通盤檢討之違法，若有亦可能配合新增計畫人數與鄰里，而隱匿串改。台中港特定區計畫未整體檢討，違反69年都市計畫定期通盤檢討實施辦法第3條（現行第5條）及第4條及該辦法之土地使用分區之檢討標準第15條規定，足認新增計畫人數8萬人及7鄰里，是藉通盤檢討新增變更是藉機之違法行政，造成公共設施開設之延遲。是前揭違誤待60年核定之原計畫公開比對釐清前，應先暫緩核發執照，先禁限建俟改善後恢復方屬合法，乃依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。又被告前揭違失已對於中部區域生活圈整體環境品質因此造成之影響，建屋供過於求，製造特權利益有失社會公義原則，社會發展不公，貧富差距擴大等社會問題，乃依國家賠償法第2條、第5條、第7條、民法第72條、第148條及第184條規定請求精神賠償及其他反射利益的平衡。

四、被告答辯略以：

㈠台中港特定區計畫範圍含清水、梧棲、沙鹿、龍井等4鄉鎮（及大肚鄉部分），計畫面積17692.55公頃，該特定區計畫於民國61年公告實施並同時廢止清水、梧棲、沙鹿等3鄉鎮都市計畫，龍井鄉位於該特定區之南，於原規劃內容大部分屬農業區，惟考量該鄉與北側清水、梧棲、沙鹿等3鎮同屬被告轄內之行政單位，由於台中港特定區計畫之實施，發展受限殊屬不宜，是以台灣省政府責成被告對龍井鄉鄉地區，依其發展需要，另案擬訂修訂計畫報核。系爭「變更台中港特定區計畫（龍井鄉部分）」通盤檢討案，業經台灣省政府核准、內政部核定並報行政院准予備案，被告據以於71年7月13日以71府建都字第100478號公告發布實施，其檢討法令係依都市計畫法第26條規定屬擬定機關依法辦理之定期通盤檢討，其中有關公開展覽、層報核定、發布實施等法定程序均依都市計畫法及都市計晝定期通盤檢討實施辦法相關規定辦理，並無違法。

㈡按司法院大法官釋字148號解釋主文：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。復參照司法院大法官釋字156號解釋主文：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。」其理由書第3段亦明確指出「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」準此，內政部於69年12月8日台以69訴字第14143號函釋，針對都市計畫之擬定或變更得否提起訴願，宜斟酌情形，依下列原則辦理：⑴主管機關依都市計畫法第24條、第27條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願。⑵都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官釋字156號解釋文所稱「自應許其提起訴願」之列。是系爭「變更台中港特定區計畫（龍井鄉部分）」通盤檢討案，係屬都市計晝擬訂機關依法辦理之定期通盤檢討，按上開大法官解釋及內政部函釋，非屬得提起訴願或行政訴訟之標的。

㈢都市計畫通盤檢討既非屬行政處分（最高行政法院93年判字1628號判決、94年裁字第835號裁定及大院97年訴字第277號判決參照），原告遽行對之提起訴願即屬於法不合。退而言之，如原告認為系爭通盤檢討案已致使原告權利或利益受損，仍應依訴願法第1條、第14條第1項及第2項規定，於法定期間內提起訴願。惟系爭都市計畫案於71年7月13日公告實施，原告延至98年7月始向內政部提起訴願，明顯已逾公告次日起算3年之期限。另關原告訴之聲明改善乙節，依據都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條規定：「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」是原告聲明改善事項涉及都市計畫變更範疇，請原告依人民陳情相關規定於法定期間內提出意見（都市計畫法第19條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第39 條參照）。

五、本件兩造之爭點為：㈠原告對系爭公告提起本件撤銷訴訟，是否已逾訴願期間？又系爭公告是否為行政處分？原告得否以其權益因此遭受不當或違法之損害為由，提起本件行政訴訟？㈡原告依行政訴訟法第8條規定，提起本件給付訴訟，是否有請求權依據？

六、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「訴願自機關之行政處分或決定書達到或之次日起，應於30日內提起之。」為本件系爭公告時之訴願法第1條及第9條1項所分別明定。又起訴不合程式或不備其他要件者，如有不能補正之情形，行政法院應以裁定駁回之，為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。經查，本件系爭公告於71年7月13日公告(本院卷54頁)，該公告如為影響該區域內人民之權利及利益，依大法官釋字第156號解釋意旨，屬被告具有公權力的行為，具有行政處分之性質，惟原告於98年7月8日始向訴願機關內政部提起訴願，依上開規定，距系爭公告期日多年，自已逾提起訴願之法定期間，系爭公告業已確定；又系爭公告係被告依都市計畫法第26條及台灣省政府71,6,29(71)府建四字第54256號函件所為之「公布實施變更台中港特定區計畫（龍井鄉部分）案」，原告稱其係於84、85年間購買台紙社區，其所購之房屋縱屬位於該計畫區域內，如系爭公告具有行政處分之效力，亦已確定多年，原告事後方居住於該計畫區域內，原告亦非為系爭公告為公告時權利及利益受影響之利害關係人，自亦不得以其權益因該公告不當或違法受有損害為由，而對系爭公告提起訴願，是訴願機關就原告對系爭公告所提起之訴願，為不受理之決定，並無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分（即系爭公告）之部分，依上開規定及說明，於法不合，併於本件判決駁回。

七、關於原告請求被告為⑴台中港特定區○○路沿線（近海線鐵路）以東未改善前暫緩核發執照，先禁限建俟改善後恢復。

⑵「擬定中部科學工業園區臺中基地附近特定區計畫」，其中涉及龍井鄉與大肚鄉之村人口數已納入相關計畫檢討，該部分應暫緩納入檢討俟改善後恢復之部分，原告主張被告應為上開行政行為，因該部分係要求被告為事實行為或作成一定之行政處分，並不明確，經本院對原告闡明結果，原告堅稱係依行政訴訟法第8條之規定，請求被告為該事實行為，然再經本院請原告提出該部分請求之法律依據，原告並無法提出(同卷128頁言詞辯論筆錄)，難謂原告對被告有上開事實行為之請求權，是其該部分請求為無理由，應予駁回。

八、次按訴訟事件不屬受訴行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，為行政訴訟法第107條第1項第1款所規定。又按最高行政法院96年12月份庭長法官聯席會議曾就96年8月15日修正施行之行政訴訟法等相關問題，作成若干決議，其第1則為：「修正行政訴訟法施行後，於施行前已繫屬高等行政法院而尚未終結之訴訟，高等行政法院認其為民事事件，或性質雖屬公法爭議但依法已劃歸其他法院審判者（如交通異議事件等），應適用修正行政訴訟法第12條之2第2項規定，依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。但如屬刑罰案件者，應逕以裁定駁回，不必移送。」原告如認被告承辦人員有瀆職嫌疑，得依法向檢調單位告發，由該等單位偵辦處理，方屬正辦，是其請求本院將被告承辦人員（不知姓名）有瀆職嫌疑，移送檢調單位偵辦之部分，依法無據，亦併於本件判決駁回，不另為裁定。

九、復按行政訴訟法第7條規定「提起行政訴訟，得於同一程序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第三點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據、、、。」是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，此有最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡可資參照。

十、從而，本件原告主張因被告系爭公告有違失，對於中部區域生活圈整體環境品質因此造成之影響，建屋供過於求，製造特權利益有失社會公義原則，社會發展不公，貧富差距擴大等社會問題，乃依國家賠償法第2條、第5條、第7條、民法第72條、第148條及第184條規定請求精神賠償及其他反射利益的平衡，並依行政訴訟法第7條規定，附帶於本件撤銷訴訟，提起給付訴訟，請求被告給付原告新台幣16億元，及自本件判決日起至清償日止，按年息5%計算之利息之部分，因原告該給付訴訟部分，係與前開撤銷訴訟(請求撤銷原處分即系爭公告)一併提起，而本件撤銷訴訟部分，因有行政訴訟法第107條第1項第10款之情形，經本院駁回，有如前述，是原告該部分請求，自失所附麗，併予駁回之。

、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭