最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1690號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1690號

上訴人

陳鴻文

相對人

教育部

代表人

吳清基

上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國100年3月3日臺北高等行政法院99年度訴字第2063號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人係私立元培科技大學（下稱元培科大）健康學院環境工程衛生系助理教授，於民國95年間，在EnvironmentalContamination Toxicology期刊發表論文「Gallium,Indium,and Arsenic Pollution of Groundwater from aSemiconductor Manufacturing Area of Taiwan」，經新竹市環境保護局（下稱新竹市環保局）與新竹科學工業園區（下稱新竹科學園區）認為該研究論文中未陳述實驗取樣地點、委請分析之機構以及檢測之分析數據等，有交代不清且不實之處，乃於97年間分別函請上訴人提供相關研究資料，並請元培科大查明。元培科大乃將之提送系、院、校三級教師評審委員會（下稱教評會）審議，經98年7月1日校教評會97學年度第2學期第7次會議決議停聘上訴人1年，並以同年月10日元科大人字第0980005418號函報請被上訴人核准，惟被上訴人以同年月20日台人㈡字第0980120876號書函，請該校究明上訴人停聘所適用法規及其事由，並依規定程序辦理。元培科大復將上訴人之停聘案再次提交教評會審議，經98年7月31日校教評會97學年度第2學期第9次會議決議，依該校聘約第10點規定予以解聘，惟考量上訴人教師生涯並給予澄清機會，故以停聘方式辦理，並以98年8月26日元科大人字第0980006553號函再次報請被上訴人核准。經被上訴人數次函請該校查明有無確實保障上訴人陳述意見之權利，俟元培科大以98年12月2日元科大人字第0980010194號函復略以，該校校教評會於98年7月31日決議以停聘方式辦理，且教評會審議上訴人之停聘案時，均通知上訴人列席說明，符合專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案作業流程。被上訴人遂以98年12月22日台人㈡字第0980220940A號函（下稱原處分）同意元培科大依教師法第14條第1項第8款規定停聘上訴人1年，該校復以99年1月14日元科大人字第0990000385號函知上訴人停聘1年（停聘期間自99年2月1日起至100年1月31日止）。上訴人不服元培科大停聘處分，向該校教師申訴評議委員會提出申訴，案經評議決定駁回，上訴人遂向被上訴人中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，同時向臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提起民事訴訟。嗣中央申評會以上訴人業向新竹地院提出民事訴訟，依教師申訴評議委員會組織及評議準則第16條規定停止評議上訴人所提再申訴案，並以99年10月21日台申字第0990182201號函知上訴人在案。上訴人不服原處分，提起行政訴訟，請求確認原處分無效，經原審以99年度訴字第2063號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴(上訴人另為備位聲明請求撤銷原處分，原審法院裁定駁回其訴，上訴人不服提起抗告，此部分另行裁定)。

二、上訴人起訴主張：原處分未敘述事實理由及其法令依據，亦未記載救濟之方法、期間及其受理機關，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款、第6款之規定，自有重大明顯之瑕疵，依同法第111條第1項第7款規定，自屬無效。又元培科大與上訴人間之聘約並無停聘之約定，元培科大即無停聘上訴人之實體權利，更無適用教師法第14條之1有關停聘規定之餘地，元培科大所為停聘行為，洵屬違法，被上訴人自不應核准。另原處分以密件處理，故意未通知上訴人，卻行文予上訴人以外之元培科大、被上訴人技職司、環保小組、人事處等單位，其將事關上訴人工作權及生存權之停聘處分，對環保小組公開，已有未合，原處分即有重大明顯之瑕疵，為無效之行政處分。為此，訴請確認原處分無效。

三、被上訴人則以：被上訴人對停聘處分之內容及其程序雖得進行審查，惟對於停聘案具有實質決定權者，為學校教評會，被上訴人依教師法第14條第3項規定所為核准，性質上僅為主管教育行政機關之事前行政監督，係使學校所為停聘處分發生效力之條件，非損害教師之原措施，尚難視為行政處分。又原處分非直接對上訴人所為之停聘處分，自無發給上訴人之必要，且因本案涉及環境保護與教育議題，副知被上訴人環保小組，亦屬正當，無違行政程序法第6條禁止差別待遇之規定。另原處分非直接對上訴人所為之停聘處分，被上訴人業對元培科大敘明法令依據、該校應以學校名義發文通知上訴人，並依行政程序法詳載救濟方法、期間、受理機關等事項，不構成行政程序法第111條第1項第7款之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）元培科大以上訴人有該校聘約第10點約定之情事，經提交該校教評會審議，決議予以解聘，惟考量上訴人教師生涯並給予澄清機會，故以停聘方式辦理，元培科大依教師法第14條第3項規定，報請主管教育行政機關即被上訴人核准，被上訴人乃以原處分同意元培科大依教師法第14條第1項第8款規定停聘上訴人1年，該校復以99年1月14日元科大人字第0990000385號函知上訴人停聘1年（停聘期間自99年2月1日起至100年1月31日止）。準此，主管教育行政之被上訴人就元培科大報請對上訴人停聘一案之核准行政處分，其使元培科大對上訴人為停聘行為產生一定之法律上效果，性質上為形成私法效果之行政處分，上訴人自得對之提起行政爭訟。（二）原處分係被上訴人基於行政監督立場，審查元培科大辦理上訴人停聘一案之作業確已遵守法律程序後，所為同意元培科大停聘上訴人之行政行為，非直接對上訴人所為之停聘處分；且被上訴人於原處分中並教示元培科大應以學校名義發文通知上訴人，並依行政程序法詳載救濟方法、期間、受理機關等事項，原處分並不構成行政程序法第111條第1項第7款之情形。（三）上訴人與元培科大間之聘用契約所形成之私法上法律關係，即使法令賦予主管教育行政機關對學校使該等契約關係之發生、變更或消滅之行為有一定之監督權限，被上訴人依該權限所作為之行政處分，仍不影響上訴人與元培科大間原有契約關係之性質。本件元培科大係以上訴人有該校聘約第10點約定之情事，該校校教評會於98年7月31日決議予以解聘，惟考量上訴人教師生涯並給予澄清機會，故以停聘方式辦理，被上訴人在審查元培科大在作成停聘決定之過程，確已依教師法等相關法令規定辦理，方為核准之行政處分，是原處分係同意元培科大依教師法第14條第1項第8款規定停聘上訴人1年，核無不合。至上訴人與元培科大間之聘約有無停聘之約定，元培科大有無停聘上訴人之實體權利，要屬私法上之糾紛，應循民事訴訟程序解決，非被上訴人所得置啄。（四）被上訴人於98年12月22日所作成之原處分，其內容乃就元培科大於98年12月2日所報請擬依教師法第14條第1項第8款規定，停聘上訴人1年乙案，同意照辦，函文中並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，且該處分內容亦無何一望而知之重大明顯瑕疵，核與行政程序法第111條第7款規定亦不相符，該處分並非當然無效。又原處分非直接對上訴人所為之停聘處分，自無發給上訴人之必要，且因本案涉及環境保護與教育議題，副知被上訴人環保小組，亦屬正當，無違行政程序法第6條禁止差別待遇之規定等詞，為其判斷之依據。

五、本院按：

(一)行政訴訟法第6條第4項規定：「應提起撤銷訴訟、課予義務訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」其立法意旨在於行政處分無效與得撤銷之救濟途徑不同，惟在具體個案，行政處分之違法，究導致無效或得撤銷，其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，恐已遲誤提起訴願期間而不可得，始規定高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願之時，以維其權益。可見行政法院受理確認行政處分無效之訴訟，如認該行政處分並無構成處分無效之事由，而有應提起撤銷訴訟之情形，應將該事件移送於訴願管轄機關。

(二)行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」第96條第1項第2款及第6款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」是以無行政程序法第111條所列情形者，行政處分即使違法，亦僅是得撤銷。換言之，違法行政處分以有效為原則，無效為例外。本於「例外從嚴」之法律解釋原則，無效事由之解釋應從嚴。查教師與私立學校間基於聘用契約所形成之法律關係，為私法契約關係。主管教育行政機關依教師法第14條第3項規定，就私立學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘所為之核准，有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為發生效力之效果，性質上為形成私法效果之行政處分，受解聘、停聘或不續聘之教師自可對該核准處分提起行政爭訟。本件被上訴人同意元培科大依教師法第14條第1項第8款規定停聘上訴人1年之98年12月22日台人㈡字第0980220940A號函為行政處分（即原處分)。原處分顯無行政程序法第111條第1款至第6款之事由。而上訴人以原處分違反行政程序法第6條、第96條第2款及第3款(未敘述理由)，原處分未通知上訴人，及上訴人與元培科大間之聘約並無停聘之規定，主張原處分構成行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」事由而無效。然行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」第96條第1項第2款及第6款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……二、主旨、事實、理由及其法令依據。…六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」上訴人所指本件聘約既無停聘之約定，元培科大即無停聘上訴人之實體權利，更未適用教師法第14條之1有關停聘之程序規定而停聘上訴人，其所為停聘行為，洵屬違法，自不應核准；自98年7月間起至原處分作成時，元培科大停聘上訴人案之事實均未改變，被上訴人先指摘停聘之程序及實質違法，卻又在作成退回及核駁處分後，變更立場而核准停聘，顯係自相矛盾，且違反行政程序法第6條禁止差別待遇之規定等節，該等疵瑕核屬一般性違法，且原處分是否確有該瑕疵亦非一望即知，該等瑕疵非重大明顯。另上訴人係原處分之利害關係人，原處分之作成未通知上訴人，係違反行政程序法第110條第1項規定，惟此種情形，依訴願法第14條第1項及第2項規定，自上訴人知悉，而非自送達行政處分起30日內起算訴願期間(未教示或錯誤教示救濟事宜者另有規定)，足見行政處分未送達利害關係人，法律已預定其起算救濟期間效果，不認其無效。又原處分如違反行政程序法第96條第1項第6款，同法第98條及第99條已規定法律效果，自非無效。至原處分未敘述理由，依行政程序法第114條第1項第2款，既可能因事後記明而補正該瑕疵，亦非無效。是以原處分非屬無效，上訴人所指各項違法事由，係原處分應否撤銷之問題，亦即對之不服，應提起撤銷訴訟。原判決認其非屬無效行政處分，此部分結論固屬無誤。然原處分於98年12月22日作成，並未載明「不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關」，依行政程序法第98條第3項，救濟期間為1年，即至99年12月22日屆滿。又行政訴訟法第6條第4項立法目的既在防止因行政處分無效與得撤銷之救濟途徑不同，在具體個案，行政處分之違法，究導致無效或得撤銷，其區辨非人民所易知，如人民應提起撤銷訴訟誤為提起確認行政處分無效之訴訟，之後欲重行救濟，其未經訴願程序者，發生遲誤提起訴願期間之不利益，是以雖然上訴人於原審同時為備位聲明，請求撤銷原處分，經原審以未經訴願程序而裁定駁回(此部分上訴人提起抗告本院另行裁定)，因上訴人未經訴願(申訴)程序，該備位聲明係多餘無益，仍應認有行政訴訟法第6條第4項之適用。上訴人於99年10月15日對原處分未經訴願(申訴)而向原審起訴確認無效，尚在上述1年行政救濟期間內，原審應依行政訴訟法第6條第4項規定處理，惟原審漏未為之，於法未合。上訴人提起上訴雖未指摘及此，然原判決既有可議，仍應認其上訴為有理由，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院，著依行政訴訟法第6條第4項規定，就行政處分無效確認訴訟為判決，同時將案件移送於訴願管轄機關。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異