最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1964號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1964號

上訴人

蔣文白

訴訟代理人

王惠光 律師

被上訴人

國防部

代表人

高華柱

上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國99年12月2日臺北高等行政法院99年度訴字第1863號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人以上訴人領有被上訴人前所屬總政治部民國49年1月11日（49）詳議部字第0041號撥地命令（下稱撥地命令），於臺北市○○○路○○巷9號現址興建眷舍（下稱系爭房屋）住用；復於57年12月31日獲配住臺北市○○路大直東村眷舍，嗣於74年間改遷建臺北市○○街○○○巷54號7樓（即大安新城）安置，涉重複配舍，乃依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務處理要點）第拾壹二㈠規定，於98年10月8日以國政眷服字第0980014136號函註銷前開撥地命令，並據以辦理返還土地相關事宜（下稱原處分）。上訴人不服，以45年1月11日發布之國軍軍眷業務在臺處理辦法（下稱軍眷業務處理辦法；86年1月22日改稱「國軍軍眷業務處理辦法」並於91年12月30日廢止）第94條所稱之眷舍，係指由公款所建，及產權屬國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限，系爭公地自建之房舍不符合眷舍之要件，並無同辦法第144條第1款收回眷舍規定之適用，且系爭房屋上訴人居住約50年，原處分要求返還土地，違反比例原則、信賴保護原則，應予撤銷云云，提起訴願，遭決定駁回。上訴人不服，循序提起行政訴訟，亦經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張略以：被上訴人一方面以原處分註銷撥地命令；另又於對上訴人提起拆屋還地民事訴訟中，主張終止使用借貸關係請求返還系爭房屋坐落土地，已有矛盾。且所謂「註銷」如係撤銷，被上訴人據57年5月27日修正發布之軍眷業務處理辦法，撤銷系爭49年之合法撥地命令亦屬違法，有違信賴保護及不溯既往原則；且系爭房屋尚可循都市更新或其眷村改建更新之方式處理，惟被上訴人所採取之手段（即註銷撥地命令要求上訴人返還土地），並未採取對上訴人侵害最小之方式進行處理，復與被上訴人所欲維護之法益顯不合乎比例，亦有違比例原則。況依上述辦法及要點規定，所謂「眷舍」係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。系爭房屋係上訴人自費興建且取得所有權者，並未經列為公產管理，自非眷舍。是原處分及訴願決定均有違誤等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：㈠、系爭撥地命令為行政處分，而上訴人經核准於獲撥地自建眷舍後，就該國有土地與土地管理機關間並同產生民法上之使用借貸關係。被上訴人係因上訴人有「重複配舍」情事，註銷原撥地命令，核屬廢止合法授益處分。㈡、又依78年6月26日修正公布之軍眷業務處理辦法第131條第1項之規定可知，上訴人既於國有土地上興建眷舍，其眷舍自應列為公產管理，且不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議，系爭房屋確屬眷舍無疑，此參國軍老舊眷村改建條例第3條第1項第3款規定益明。㈢、上訴人於49年1月11日經前被上訴人總政治部核發撥地命令並於其上自費興建系爭房屋，復於57年12月31日獲配住臺北市北安路501巷12弄9號「大直東村」眷舍，依已廢止而於57年5月27日修正公布之軍眷業務處理辦法第78條規定眷舍分配以一戶一舍為原則，上訴人涉重複配舍之事實，乃於禁止重複配舍之規定制定後始完全實現，即上訴人於獲配「大直東村」眷舍時即重複配舍，違反該原則，被上訴人依93年5月14日修正發布之軍眷業務處理要點第拾壹二㈠規定收回上訴人系爭眷舍，無違不溯及既往原則。縱認本件上訴人所涉重複配舍此一事實於該要點制定前即已完全具體實現，惟此上訴人經重複配舍之違規事實，持續存在而未見改善，仍不生溯及既往之問題。而上訴人未告知被上訴人其已有「曾經奉准撥地自建眷舍」之事實，致使被上訴人誤以其並無眷舍，因而做成另配臺北市○○路○○○巷12弄9號「大直東村」眷舍之授益行政處分，亦顯無值得保護之信賴。㈣、再國家資源有限，有關行政措施必須考量國家經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，並注意平等原則，以妥善分配福利資源，不得超過達成立法目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。上述禁止重複配舍之規定，其目的乃在貫徹一戶一舍之原則，原處分因上訴人涉重複配舍，而註銷系爭撥地命令，有助於上開目的之達成，符合適當性原則。而被上訴人選擇以損害上訴人權益較小之收回舊有眷舍手段，亦符合必要性原則，衡諸上訴人因遭註銷撥地命令所受之損害與被上訴人所欲維護之公益，亦無失衡，而無違衡平性原則等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按57年5月27日修正發布之軍眷業務處理辦法第78條前段、71年6月8日國防部修正之同辦法第152條、86年1月22日改名為國軍軍眷業務處理辦法所修正發布第20條、軍眷業務處理要點第5條第2項、第8條規定及93年5月14日修正發布之同要點陸二前段、拾壹二㈠等規定可知，關於眷舍分配均以一戶一舍為原則，其規範意旨實係避免眷戶重複享有配舍或貸款之雙重權益，乃為達公平分配眷舍目的所必要，以期有限之資源發揮最大之效益。查上訴人於49年1月11日經前被上訴人總政治部撥地命令，撥用被上訴人代管臺北市○○○路現址國有土地興建眷舍住用。復於57年12月31日核配入住臺北市○○路大直東村眷舍，嗣經改遷建臺北市○○街大安新城30坪型國宅，於74年6月21日入住安置，上訴人有接受重複配舍權益之情形，堪以認定。至上訴人是否因當時作戰需要而配住大直東村，並不影響上訴人有重複配舍事實之成立。被上訴人以上訴人有重複配舍之由，依軍眷業務處理要點第拾壹二㈠規定，註銷前被上訴人總政治部撥地命令，收回土地，並無違法。㈡、上訴人主張被上訴人引用嗣後發布之前揭規定認其49年撥地建屋之命令違法，違反法律不溯及既往原則，惟按行政法規係以不溯及既往為原則，以溯及既往為例外，以維持法律生活之安定。惟上訴人既係於57年間接受重複配舍，被上訴人依行為時軍眷業務處理辦法第78條規定眷舍分配，以一戶一舍為限，並不得重複配舍之意旨，註銷前被上訴人總政治部撥地命令，並未違反法律不溯及既往原則。㈢、又系爭撥地命令為前被上訴人總政治部為照顧上訴人之眷屬生活而單方面無償提供國有土地供其興建眷舍，核屬授予上訴人利益之行政處分，自不因其用語、形式而有異。被上訴人以上訴人重複配舍，違反行為時軍眷業務處理辦法第78條規定，註銷前被上訴人總政治部撥地命令，核屬廢止授益行政處分，並非撤銷違法行政處分，自無行政程序法第121條第1項規定適用之餘地。另外持續性授益處分，其授益效果隨著時間經過反覆向將來發生，只要實證法本身無明文限制，處分機關隨時可以本諸最新之實證或規範環境，廢止該授益處分。本案中上訴人違法獲配二眷舍，違法狀態存在於第2戶眷舍配給時，但此持續授益之違法狀態一經被上訴人發覺，即可在上開二眷舍中擇其一予以廢止該授益處分，其因考量其中一眷舍已經轉換為「私法上所有權」，而為此對上訴人影響較輕系爭處分，並無違法可言。㈣、再依86年1月22日修正前之軍眷業務處理辦法第131條第1項和國軍老舊眷村改建條例第3條第1項之規定，上訴人既以軍眷身分經核准興建眷舍，列為公產管理，自符合軍眷眷舍。上訴人明知其已奉准撥地自費興建系爭房屋使用，卻未告知眷管機關其已有曾經奉准撥地自建眷舍之事實，顯有對重要事項提供不正確資料或陳述，致使眷管機關誤以其並無眷舍，因而另配置臺北市○○路大直東村眷舍，是上訴人之信賴顯然不值得保護。而不論軍眷業務處理辦法或軍眷業務作業要點，均係被上訴人本於職權發布之命令，頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住改建等給付，其中關於規範眷舍改建之給付方式與利用之關係，就有關限制一戶一舍之規定，乃為達公平分配眷舍目的所必要，與平等原則、比例原則無違。況被上訴人曾函知上訴人系爭房屋不符合國軍老舊眷村改建條例第11條第1項第6款及第22條第4項規定辦理都市更新之要件，尚難認被上訴人可循都市更新或其眷村改建更新之方式處理。從而，上訴人所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合等由，因而駁回上訴人之訴。

五、本院查：

㈠、按政府為安定國軍在臺眷屬生活，使將士無後顧之憂，藉以振奮士氣，提高戰力，於45年1月11日由國防部以（45）通甲字第003號令公布國軍在臺軍眷業務處理辦法，以39條規定，處理軍眷範圍、申報程序、管理、給與、眷舍等事項。因該等規定不足處理繁雜之軍眷業務，且於51年12月31日以國防部(51)公憲字第0397號令修正該辦法，公布189條規定以求規範週延；並於86年1月22日修正且改名為國軍軍眷業務處理辦法。嗣該辦法於91年12月30日廢止後，國防部基於同一目的，另依行政程序法第159條規定，訂頒國軍軍眷業務處理作業要點，以延續各項軍眷權益與公產管理工作。其中有關政府基於照顧國軍暨其眷屬基本生活目的之眷舍分配，為期有限之資源能發揮最大之效益，造福大多數軍眷，自以一戶一舍為限，而嚴格禁止重配、兼配眷舍；51年12月31日修正之軍眷業務處理辦法第85條規定：「眷舍分配以一戶一舍為限，其眷屬擔任公職已配有眷舍或當事人服務地區調動，未申請調換原配之眷舍者，不再重配、亦不得兼配…」即在申述此旨。是45年1月11日發布之軍眷業務處理辦法雖未為此明文，仍應遵循；此參當時該辦法雖無撥地供現役軍人自建房屋之規定，然在上述51年修正辦法明列前，即有如本件之撥地自建情形，而該51年修正辦法規定，無非在重申有關撥地自建之性質及管理方式（詳後述），是51年以前撥地供現役軍人自建之處分，並不因乏法令依據即屬違法之處分甚明。

㈡、次按「經核定有案之有眷志願役現役軍人及遺眷、無依軍眷均得申請分配眷舍。但義務役軍人之遺眷不包括在內。」、「（第1項）眷舍分配，由本部動員局依照三軍單位有眷無舍官兵比例分配各總司令部。各總部得視本軍種實際情形依據需要，訂定配住原則及優先次序，但…已自建有房屋不需居住眷舍者，暫不配舍，俾解決貧困眷屬居住問題。」「（第1項）凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按照陸海空軍懲罰法…之規定予以記過處分……其情節重大者，並送請法辦。（第2項）前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」首見於上述51年12月31日發布之軍眷業務處理辦法第五章「眷村組織及眷舍管理」第30條、第80條、第102條第1項規定。而由該第102條明定未配眷舍為准撥地自建之要件，第80條第2項復以自建有房屋為暫不配舍之理由；又同辦法第111條、第112條且將已在營（公）地自建眷舍列入營產管理者與已配眷舍者同視，均列入不得享有軍眷房租補助費範疇等節可知，核准劃撥營公地或准在眷村範圍內自費建築房舍者，與公有眷舍之分配，同係由國家提供資源解決現役軍人之基本居住需求，為達公平分配及資源有效運用之目的，兩者自無法併存，此由57年5月27日國防部(51)公憲字第0397號令修正第92條第1項雖已規定，在公地自建之房舍歸房主所有，然於同條第2項仍明定：「前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍。」益明。故上述「一戶一舍」原則，獲准撥地自建房屋者自應適用，亦即一眷戶不得有同時享有獲配公有眷舍及准撥地自建房屋之利益。

㈢、復依71年6月8日國防部(71)淦湜字第2542號令第138條第1項、第140條第1款、第3款規定：「國軍現役有眷無舍官兵及各軍事學校編制內聘任文職教員得申請輔導貸款購（建）宅，但一人以輔導一次一戶為限。」、「具有左列各款情形之一者，不得申請輔導貸款購（建）住宅：一、已配舍及輔導購宅者（含軍眷住宅公用合作社建宅）。…三、經核准已輔導貸款之一者（貸款後自行向代辦銀行繳清者，仍視同已享貸款權益）。」及現行軍眷業務處理要點伍二、陸、拾壹二規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。」、「一、志願役現役軍人、撫卹期間遺眷及核定有案無依軍眷…尚未配眷舍、輔助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。二、眷舍分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限…」、「對重配眷舍之處理規定如下，當事人或軍眷並不得請求任何補償或賠償：㈠、配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係改建之眷（國）宅，則收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅。㈡、配舍又貸款者…㈢、貸款又購宅者…㈤、對於重複申請配舍、貸款或購宅之當事人，及後核定配舍、貸款、購宅之單位業務主管與承辦人，應查明其所涉違失，予以議處。（71年6月8日國防部（71）淦湜字第2542號令修正發布之軍眷業務處理辦法第165條即有相類之規定）」可見輔助貸款購（建）住宅與眷舍之分配、獲准撥地自建等，均係國家為解決軍眷基本居住需求之多元方案之一，基於國家資源有限，及旨在使政府照顧軍眷居住需求之福利能均霑於每一眷戶之考量，僅允許眷戶享有其一，亦屬不能併存之權益；而現行軍眷業務處理要點所稱「眷舍」且已明文規定包括撥地自建之情形。如前所述，重複配舍自始為軍眷業務處理辦法所嚴格禁止事項，則現行軍眷業務處理要點對於重配眷舍（含輔助貸款購宅），為上述擇一向後收回眷舍或貸款規定，要不生信賴保護或溯及既往之問題。

㈣、再按「行政法院於撤銷訴訟，應依職調查證據…」、「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。…（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」行政訴訟法第133條前段及第189條著有規定。另依同法第209條第1項第7款、第3項規定，判決書記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。違反上開規定者，判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，判決當然違背法令。原判決以上訴人前於49年1月11日獲前被上訴人總政治部准撥地命令，於臺北市○○○路○○巷9號現址興建系爭房屋住用；復於57年12月31日配住臺北市○○路大直東村眷舍，嗣於74年6月21日經改遷建入住大安新城上址安置，為被上訴人認重複配舍，而依現行軍眷業務作業要點第拾壹二㈠規定，註銷前被上訴人總政治部撥地命令，收回系爭房屋坐落土地，並無違法等節，固非無見。惟查，上訴人於獲准撥地自建系爭房屋後，復於57年12月31日獲配大直東村眷舍，固違當時軍眷業務處理辦法規定之一戶一舍原則；惟其於74年6月21日另經安置於大安新城上址，為上訴人於原審審理時，即爭執此部分法律關係未明，應調查究明。而觀諸被上訴人提出之被上訴人總務局大安新城眷戶名冊（見原審卷第162頁），上訴人雖在（74）積秒字第3056號核配入住人員之列；然依上訴人提出之承購國民住宅暨貸款契約書記載：「立契約書人蔣文白茲向臺北市政府承購自用國民住宅乙戶…」（見本院卷第102頁）等語，則其取得上述大安新城住宅又似向臺北市政府承購而來，究其取得該住宅係經被上訴人核配，終局享有該配舍之利益（僅就應負擔之自備款部分，另經被上訴人與臺北市政府洽商，由該府提供優惠之國民住宅貸款利率予軍眷戶），抑或係上訴人向臺北市政府承購；倘係上訴人向臺北市政府承購，則被上訴人於98年間為系爭處分當時之事實狀態，是否仍得認符合上開軍眷業務處理要點第拾壹二㈠規定之重複配舍，而有應收回之事由，容有重予斟酌之餘地。故上訴人主張其於74年間簽訂承購國民住宅暨貸款契約書，向臺北市政府承購上述大安新城住宅，無違一戶一舍原則，原審未予查明，顯有重要證據未予調查及判決不備理由之違法等語，尚非無可採。

㈤、綜上所述，原判決未就上述疑點予以調查釐清，且該疑點復影響判決結果。故上訴人執以指摘，求予廢棄，為有理由；又本件事實尚有未明，而有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異