最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第197號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第197號

再審原告

新北市政府環境保護局(原臺北縣政府環境保護局)

代表人

劉和然

訴訟代理人

林合民 律師

再審被告

台灣電力股份有限公司

代表人

陳貴明

訴訟代理人

吳雨學 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，再審原告對於中華民國100年8月4日本院100年度判字第1340號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告以再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書之貯存場未興建，認再審被告未依環境影響說明書審查結論之承諾執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條之規定；且再審被告核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書均分別載明用過燃料貯存池貯滿期限，如今貯存池均已貯滿，再審被告仍未興建貯存場，因發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，再審原告因認再審被告應依環評法第18條第3項提出因應對策，經限期命再審被告提出，再審被告以再審原告並無命其提出因應對策之權限，而未提出，再審原告即以再審被告核一廠、核二廠均有違反環評法第17條、第18條第3項情事，均依同法第23條第1項第1款、第2款規定，各裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，合計4次，並均限期命再審被告於民國96年10月31日前完成改善，嗣再函限期命再審被告於96年11月26日前完成改善，因再審被告逾期仍未完成改善，再審原告乃依同法第23條第1項第1款、第2款規定，自96年11月27日至97年2月26日止，按日連續處罰再審被告30萬、60萬、90萬、150萬元不等之罰鍰，合計裁罰處分共368件（詳如原審判決附表所示），金額共540,000,000元（已執行完畢），再審被告不服，循序提起行政訴訟，經原審判決將系爭368件按日連續處罰之處分及其訴願決定均撤銷；並命再審原告給付再審被告540,000,000元，及自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；並駁回再審被告其餘之訴後，再審原告不服，就其中不利部分提起上訴，經本院100年度判字第1340號判決（下稱原確定判決）：「原判決關於命上訴人（即再審原告）給付被上訴人（即再審被告，下同）利息部分暨該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。其餘上訴駁回。廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」；再審原告對原確定判決仍表不服，以有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由（同條項第14款部分，另由本院裁定移送原審法院裁判），提起本件再審之訴。

二、再審原告再審主張：現行環評法規制下，臺北縣政府（現改制為新北市政府，下同）就轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項有執行權限，再審原告基於其法定監督權限，認定再審被告核一廠、核二廠違反環評法規定，作成科處罰鍰之系爭處分，並限期命再審被告改善，及於再審被告未改善時按日連續處罰之處分，均係有權處分。行政院環保署（下稱環保署）於審峻「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之環境影響評估案件，亦函請再審原告納入監督工作，再審原告依環境影響評估個案監督作業執行原則第5條第2項規定自有第二優先順位得執行監督事項。再審被告長期未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」之承諾於期限內興建核燃料之中期貯存場，仍將用過核燃料持續貯存於水池中，對環境造成嚴重影響，再審原告基於維護轄區環境之業務需要，對再審被告是否執行上揭承諾事項，亦有優先監督之順位。原審判決及原確定判決將再審原告有監督權限之環境評估審查及監督事項，違法認定為專屬環保署之責，除紊亂法制外，也造成中央主管機關限於人力、時間而長期怠於監督全國各縣市政府之環境評估事項之開發行為，所適用之法規顯有違反環評法第2條以及其施行細則第5條第4款之法律規定，有行政訴訟法第273條第1項第l款所定「適用法規顯有錯誤」之法定再審事由等語，求為判決廢棄原確定判決及原審判決。

三、再審被告則以：再審被告之中央目的事業主管機關為經濟部，而就環評法所定主管機關之層級，自應係環保署，而非新北市政府或再審原告。系爭開發案有關環評法所定之監督事項，亦僅有環保署為主管機關，雖其於必要時得委託下級主管機關辦理，然環保署並未踐行將監督權限交付予再審原告執行之公告程序，自難認已將系爭開發案之監督權限委辦再審原告執行，再審原告自不具備監督開發單位之權限。再審原告依環評法施行細則第5條第4款之規定，僅具轄區內各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項而已，並不包括命再審被告提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查權在內。再審原告提起本件再審之訴之理由，仍主張原確定判決對於管轄機關之認定，有消極不適用地方制度法第19條第9款、環評法施行細則第5條第4款及行政程序法第13條第l項前段等規定之理由，均已被本院99年度判字第1041號判決駁回再審之訴在案，再審原告仍執完全相同之再審理由提起本件再審之訴，顯係就業已判決再審駁回之事再為爭執，自難謂適用法規顯有錯誤之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：

(一)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款固定有明文。惟所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由（本院97年判字第360號、62年判字第610號判例參照）。

(二)原確定判決係以：

1.按「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（下稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」及「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」環評法施行細則第3條第3款、第4款及第12條分別定有明文。本件再審被告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告及85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告審查通過，可知再審被告開發行為之環評主管機關在中央為環保署，而其中央目的事業主管機關為經濟部，是有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限（環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定及同日環署訴字第0960010426號訴願決定之理由，亦認定臺北縣政府無權命再審被告提出本件環境影響調查報告書及因應對策進行審查）。是臺北縣政府無權以其96年8月27日北府環一字第0960057950號公告，將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即再審原告執行，換言之，上開公告中所謂「公告委任本府環境保護局執行……環境影響評估法……所規定之本府權限事項……」，應係指環評法施行細則第5條規定之「本法所定縣（市）主管機關之權限」事項，而不包含屬於環保署之權限事項。再審原告自無權基於上開委任公告，命再審被告限期改善，或命再審被告提出環境影響調查報告書、因應對策進行審查，自亦無權以再審被告未遵其命提出環境影響調查報告書或因應對策以供審查，及經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰。

2.又依環評法第23條第1項規定，主管機關裁處按日連續處罰，其要件有二，除行為人須有該條項各款所定違反環境影響評估法相關規定之行為外，尚須經主管機關限期命改善而未改善。惟再審原告據以實施本件按日連續處罰之基礎行政處分，即再審原告前以：（1）再審被告未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處再審被告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善；（2）再審被告未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處再審被告30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善；（3）再審被告未依限期於96年9月20日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處再審被告30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善；（4）再審被告未依限期於96年9月20日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處再審被告30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善等4件處分及其訴願決定，業經原審以97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回再審原告之上訴而確定在案。準此，再審原告以再審被告違反環境影響評估法第17條及第18條第3項規定，所為罰鍰及限期改善處分既經撤銷確定，再審被告於基礎處分所命期限內改善之義務，即因該基礎處分被撤銷而溯及不存在，自無再審原告所指經主管機關命限期改善而未改善之情事，故再審原告以再審被告有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環評法第23條第1項規定實施按日連續處罰，已失所據。

3.從而原審以再審原告無權依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰，及原命限期改善之處分既經撤銷確定，再審被告已無再審原告所指經主管機關命限期改善而未改善之情事，爰判決撤銷系爭368件按日連續處罰之處分及其訴願決定，於法並無不合。且再審原告既將系爭368件裁處書移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，經扣押再審被告存款5億4千萬元而執行完畢，則於系爭368件罰鍰處分被撤銷時，再審原告執行取得上開罰鍰之法律原因，即溯及失其存在，原審乃以再審原告無法律上原因而受領前開數額之罰鍰，致再審被告受有損害，再審被告自得依公法上不當得利法律關係，請求如數返還，爰判決再審原告應給付再審被告5億4千萬元，於法亦無不合。

4.惟原審同時判命再審原告應給付再審被告自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，由於公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」自明。經查有關罰鍰處分被撤銷後，已繳納罰鍰之返還義務，尚無法律或其授權訂定之命令設有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，原審類推適用民法第182條第2項就知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，就再審被告請求之利息，在自98年2月20日起至清償日止之範圍內，予以准許等語為由，判決再審原告應給付再審被告自98年2月20日起至清償日止，依其返還之5億4千萬元按週年利率百分之五計算之利息，容有未洽，再審原告請求廢棄此部分判決，為有理由，爰將原審判決此部分廢棄，並駁回再審被告在第一審之訴。

(三)經核原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，亦與解釋判例不相牴觸。蓋依行政程序法第11條第1項、第5項、第15條第1項及第3項：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」、「管轄權非依法規不得設定或變更。」、「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」及「前2項情形，應將委任……事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」等規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更（管轄恆定原則），縱行政機關將部分權限為委任，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任。是原判決依環境影響評估法施行細則第3條第3款、第4款及第12條規定，認本件係由中央目的事業主管機關經濟部轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項，而由環保署公告審查通過，則其各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限，是臺北縣政府無權將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即再審原告執行，再審原告自亦無權基於臺北縣政府之公告，而為系爭處分等情，因而駁回再審原告在前程序之上訴，揆諸前揭規定，於法即無不合。再審原告起訴意旨所執各詞，或係重述其在前訴訟程序業經主張而為原審判決及原判決摒棄不採之陳詞，或係執其法律上見解之歧異再為爭議，與行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」尚屬有間，揆諸首揭本院判例意旨，尚難遽認原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤之再審事由。再審原告之訴為無理由，應予駁回。又再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由提起再審之訴部分，本院則另為移送之裁定，均附此敍明。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異