最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第957號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第957號

上訴人

國防部

代表人

高華柱

訴訟代理人

徐克銘 律師

被上訴人

姚國棟(兼送達代收人)

　姚何素英

　姚國樑

　姚國蓓

上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國101年5月31日臺北高等行政法院100年度訴更一字第225號判決，提起上訴，本院判決如下

主文

理由

一、上訴人以被上訴人等之被繼承人姚志斌先於民國63年6月28日獲前陸軍總部工兵署（63）械究署字第13356號土地使用權同意（證明）書（下稱系爭同意書），在臺北市○○路○段○○○巷66弄42號（原臺北市○○區○○街○○○巷6弄6號）興建（整修）眷舍（下稱系爭眷舍）住用，復於68年奉國防部勁劭字第13248號令，核定配貸臺北市莒光新城眷舍一戶，涉重複配舍權益，依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷作業要點，原處分書誤載為國軍軍眷業務處理作業要點暨作業注意事項【下稱注意事項】）拾壹、二㈠規定，以98年8月6日國政眷服字第0980010888號函（下稱原處分）註銷系爭同意書，並收回國有土地。姚志斌不服，依法循序提起本件行政訴訟，前經原審法院99年度訴字第1349號判決（下稱原審前判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起上訴，經本院100年度判字第2008號判決（下稱本院前判決），將原判決廢棄，發回原審法院更為審理；姚志斌於101年1月25日死亡，由被上訴人承受訴訟後，原審法院復以100年度訴更一字第225號判決（下稱原審判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人猶不服，復提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：

（一）上訴人依據性質為行政規則之軍眷作業要點，剝奪姚志斌依眷改條例享有之原眷戶權益，違反法律保留原則；且按軍眷作業要點拾壹、二㈠：「「配兩眷舍者，收回其後配之眷舍，如係改建之眷（國）宅，則收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅。」之規定，係以收回後配之眷舍為原則，上訴人恣意註銷姚志斌前配系爭眷舍之土地使用權同意書，顯然違反該規定；又縱認上訴人對於收回先配之眷舍或後配之眷（國）宅有選擇裁量之權限，原處分亦不符合比例原則等一般法律原則。

（二）另上訴人早於90年間，即知其核發系爭同意書予姚志斌之處分有撤銷原因，既未依行政程序法第117、121條規定，於知悉後2年內行使撤銷權，遲至98年8月6日，始以原處分註銷系爭同意書並收回國有土地，顯然與法有違等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：

（一）姚志斌領有系爭同意書在前，復獲上訴人核定價購臺北市莒光新城在後，實涉重複配舍情事，依在臺軍眷辦法第137條、軍眷處理辦法第20條及軍眷作業要點拾壹、二㈠之規定，上訴人自得依法撤銷其一。又莒光新城為67年間改建之眷村，依軍眷作業要點拾壹、二㈠，上訴人得收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅。從而，上訴人註銷系爭同意書，並收回國有土地，洵屬於法有據。況原處分僅以被上訴人之父姚志斌違反前揭軍眷作業要點規定，註銷系爭同意書，並收回國有土地，並未註銷姚志斌莒光新城之居住憑證及其依眷改條例享有之原眷戶權益，故原處分並未侵害姚志斌之權益。

（二）另就姚志斌是否違反不得重複配舍之規定，上訴人係經所屬陸軍司令部於98年3月9日以國陸政眷字第0980001122號呈通知後始知悉，故其於同年8月6日即以原處分註銷姚志斌前領有之系爭同意書，未逾行政程序法第121條所定2年除斥期間等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審將訴願決定及原處分撤銷，係以：

（一）按上訴人自45年1月1日起，訂定在臺軍眷辦法，對於軍眷眷舍房地之管理及處理予以規範，其後並多次修正，於86年1月22日更名為軍眷處理辦法，另於該辦法廢止後，在91年12月30日制定軍眷作業要點。上述處理辦法及作業要點，均係上訴人本於職權發布之命令，頒訂目的係為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，由國家擔負照護軍眷生活之職責，而為之給付行政，參諸司法院釋字第443號解釋意旨，核與法律保留原則無違而得適用。而無論係先前之在臺軍眷辦法、軍眷處理辦法（現已廢止），抑或嗣後訂頒之軍眷作業要點，關於眷舍之分配，均以一戶一舍為原則，其規範意旨係為避免眷戶重複享有配舍或輔導貸款之利益，乃為達公平分配及資源有效運用目的所必要。

（二）經查，姚志斌既於63年6月28日先獲前陸軍總部工兵署出具系爭同意書核准在公地自費建築系爭眷舍，其後又經上訴人於68年9月15日令准配貸莒光新城，自屬重複獲配眷舍，與當時有效之在臺軍眷辦法（67年9月9日修正公布）第137條揭示之「一戶一舍」配舍原則，及同辦法第142條禁止已配舍再申請輔導貸款購宅之規定，均相違背，自屬違法。

（三）被上訴人雖主張上訴人依據性質為行政規則之軍眷作業要點，剝奪姚志斌依眷改條例享有之原眷戶權益，違反法律保留原則云云。惟依司法院釋字第443號解釋理由揭示之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，自應給予行政機關整體性考量之自由形成空間。而上訴人所訂頒在臺軍眷辦法、軍眷處理辦法及軍眷作業要點，規定以一戶一舍為原則，違反者得撤銷眷舍居住權益，係屬保留廢止權或附負擔之授益決定，依上說明，與法律保留原則無違，被上訴人主張上訴人依軍眷作業要點規定，以原處分剝奪姚志斌配舍權益，與法律保留原則有悖，自無可採。

（四）被上訴人復主張上訴人恣意註銷姚志斌前配系爭眷舍之土地使用權同意書，顯然違反軍眷作業要點拾壹、二㈠規定；又縱認上訴人對於收回先配之眷舍或後配之眷（國）宅有選擇裁量之權限，原處分亦不符合比例原則等一般法律原則云云。惟姚志斌先後獲配之兩眷舍，其中之一既為改建之眷宅，自應適用軍眷作業要點拾壹、二㈠後段之規定，即上訴人得選擇收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅，則原處分註銷陸軍總部工兵署前於63年間對姚志斌核發之系爭同意書，與該軍眷作業要點規定並無違背。況姚志斌既已享有依國宅條例所定優惠利率，貸款購買上訴人所配莒光新城眷舍之福利，自不應重複享受配舍權益，則原處分將系爭同意書予以註銷，係上訴人基於有限國家資源分配之公平性所為合理措置，且對姚志斌獲配莒光新城眷舍之權益並無影響，自無被上訴人所指違反比例原則或其他一般法律原則之情事。

（五）承前所述，重複配舍乃在臺軍眷辦法、軍眷處理辦法及現行軍眷作業要點所明文禁止，配住眷戶若違反該禁止規定，所獲配之兩眷舍中即應依規定收回其一，該應收回之眷舍，既屬不應配舍而誤配，原本核發作為確認受配人具有眷改條例原眷戶權益資格之居住憑證確認行政處分，亦因違反禁止規定而屬違法。按行政程序法第117條及第121條第1項之規定，原處分機關應自知悉其作成行政處分有撤銷原因時起2年內，行使撤銷權；又所謂「知有撤銷原因」，係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。且依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」之規定，原處分機關對於撤銷權存在之構成要件事實，即何時知悉撤銷原因，且在2年內行使權利之事實，應負證明責任。經查，上訴人之下級機關即陸軍後勤司令部，早在94年3月間召開「臺北市『樂群新村』原眷戶姚志斌先生重複配舍案會勘會議」前，已知姚志斌先經核發系爭同意書，撥地自建位於樂群新村之系爭眷舍，嗣又獲配莒光新城眷舍，且經聽取姚志斌在該次會議中之發言後，更確認其有重複配舍情事，故決定呈請上訴人審查姚志斌有無違反軍眷作業要點之規定，並於同年4月1日將上述會勘紀錄，函送上訴人職司眷舍分配業務之另一下級機關即前陸軍總司令部之內部單位，則陸軍司令部就此已屬明確之事實，斷無必須耗費將近4年時間始得確認之理。退步言之，縱認陸軍司令部確於98年3月間，方查明姚志斌重複獲配眷舍之事，其行政權之行使亦不無怠惰之嫌，上訴人身為陸軍司令部之上級機關，未善盡指揮監督之職權，予以糾正，卻主張其於接獲陸軍司令部98年3月9日通知後，始知悉被上訴人確有違反重複配舍規定情事，並於98年8月6日作成原處分云云，難認符合行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用方式為之」之規定。故上訴人所辯上情，尚不足據為對其有利之認定，自無足取。

（六）綜上所述，被上訴人等之被繼承人姚志斌先獲核發系爭同意書，在國有土地上自費興建系爭眷舍，嗣獲核定配貸莒光新城眷舍，固違反當時有效之軍眷處理辦法及現行軍眷作業要點關於重複配舍之規定，惟上訴人於94年間即知悉此事，卻遲至98年8月6日始以原處分註銷姚志斌系爭土地使用權同意書，其撤銷權之行使，已逾行政程序法第121條所定之2年期間，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等語，資為其判斷之論據。

五、上訴人上訴意旨略謂：

（一）按行政程序法第117條、同法第121條、本院100年度判字第1428號、96年度判字第646號、原審法院96年度訴字第3024號、97年度訴字第680號判決，違法行政處分之撤銷，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。而所謂「知有撤銷原因」係指行政機關特別是有權決定或審查違法行政處分之撤銷之公務員明知及確實了解對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言，僅懷疑有違法情事而未經調查確實者，難謂知有撤銷原因。本件上訴人就被上訴人是否確實有違反不得「重複配舍」乙事，係經陸軍司令部於98年3月9日以國陸政眷字第0980001122號呈通知後始知悉，是以本件違法行政處分2年除斥期間實應自98年3月9日為起算之始點，則上訴人於98年8月6日即做成系爭原處分註銷被上訴人之父前所領有之土地使用權同意書，自難謂有逾越行政程序法第121條2年除斥期間之情事。原審法院誤認本案違法行政處分之撤銷逾越兩年之除斥期間而撤銷之，顯屬判決違背法令。

（二）按司法院釋字第485號解釋文、國軍軍眷業務處理作業要點第陸點第2項及第拾壹點第2項規定，眷舍分配，以一戶一舍為原則，凡屬一戶兩舍者，均應收回先配之眷舍，或後建之眷（國）宅，其規範意旨係避免眷戶重複享有配舍或貸款之雙重權益，致行政資源分配不均而有違公平原則。國防部知悉眷戶違反一戶一舍原則，於除斥時間內註銷同意書，並收回國有土地，洵屬於法有據，無違誠實信用之原則。而原審法院認為上訴人未盡指揮監督之職權，惟此應屬不同層次之問題，如確有違反一戶一舍之情事存在，有權註銷之機關於除斥期間內以行政處分註銷之，係依法行政，於法有據。至於，陸軍司令部於98年3月間方查明姚志斌有重複獲配眷舍之事，若有怠惰之嫌，應屬行政機關內部懲處之問題。原審法院認為陸軍司令部於98年3月間方查明姚志斌重複獲配眷舍之事，上訴人未盡監督，予以糾正，註銷系爭同意書係違反誠實信用原則云云，顯係判決適用法規不當等語，求為判決廢棄原判決不利於上訴人部分，並駁回被上訴人於原審之訴。

六、本院查：

（一）按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第118條、第119條及第121條第1項分別定有明文。可知，違法之行政處分，原處分機關於法定救濟期間經過後，仍得依職權自為撤銷，僅是其撤銷受有自知有撤銷原因時起2年之除斥期間，暨行政程序法第117條但書2款情形之限制。再依行政程序法第117條規定違法之行政處分僅原處分機關或其上級機關有權予以撤銷，且行使撤銷權之2年除斥期間，應以原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起算。且所謂「知有撤銷原因」係指行政機關特別是有權決定或審查違法行政處分之撤銷之公務員明知及確實了解對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。

（二）查被上訴人之被繼承人姚志斌確有重複獲配眷舍情形，業經本院前判決認定原審前判決關於此部分之判斷，並無違誤，並詳細說明理由，茲援用之，不再贅言。次查原審判決已依本院前判決意旨調查並論明本件註銷同意書之原處分，性質上為違法行政處分之撤銷，應有上開行政程序法第117條及第121條第1項之適用，核無不合。再查上訴人之下級機關陸軍後勤司令部，於94年3月間召開「臺北市『樂群新村』原眷戶姚志斌先生重複配舍案會勘會議」後，即知悉並確認姚志斌有重複配舍情事，而決定呈請上訴人審查姚志斌有無違反軍眷作業要點規定，並於同年4月1日將上述會勘紀錄函送上訴人職司眷舍分配業務之陸軍總司令部（已依下述修正後國防部組織法改編為陸軍司令部）之內部單位（即政治作戰主任室）辦理，陸軍司令部遲至98年3月9日始以國陸政眷字第0980001122號呈通知上訴人，上訴人遂於98年8月6日依行政程序法第117條規定作成本件撤銷違法處分之原處分等節，乃原審本於職權調查審認之事實，核與卷證相符。

（三）次按「國防部主管全國國防事務。」「國防部掌理下列事項︰……九、關於國防資源之規劃及執行事項。……一七、其他有關國防事務之規劃、執行及監督事項。」「（第1項）國防部設陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部及其他軍事機關；其組織以命令定之。……（第3項）陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部，在3年內改編為陸軍司令部、海軍司令部、空軍司令部。必要時，得延長1年。」91年2月6日修正發布之國防部組織法第1條、第4條、第10條定有明文。復按93年5月14日修正發布之軍眷作業要點貳、一、規定：「軍眷業務處理權責劃分如下：（一）國防部負責軍眷服務政策之制定。（二）國防部陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、國防部參謀本部軍事情報局負責所屬軍眷服務業務之執行。……」陸、二、規定：「眷舍分配、……以一戶一舍為限，由本作業要點貳、一、（二）所定之機關、單位核定。……。」可見上訴人所屬陸軍司令部及聯合後勤司令部均為上訴人辦理軍眷業務之執行機關，且有核定所轄眷舍分配之權限。本件上訴人之被繼承人姚志斌係63年6月28日獲前陸軍總部工兵署出具系爭同意書核准在公地自費建築系爭眷舍，業如前述；依該等事實及軍眷作業要點之規定，本件因重複配舍應撤銷之系爭同意書處分，其「原處分機關」應為現隸屬上訴人之陸軍司令部，且該陸軍司令部既為本件眷舍分配核定爭議之執行機關，就其或其所屬下級或內部單位所為核定配住眷舍處分是否違法應加撤銷，自有決定或審查之權限。依原審確認屬實之上訴人所屬陸軍後勤司令部94年4月1日函所示，該函已檢送該部辦理姚志斌重複配舍案會勘紀錄予上訴人所屬陸軍司令部之政治作戰主任室，而依國防部陸軍司令部辦事細則第7條規定，該政治作戰室主任執掌陸軍之軍眷服務、老舊眷村改建、遷建、修繕工作之規劃、協調及督導等業務，其主任自為有權審查系爭同意書是否違法之公務員，原審因而認定本件行使行政程序法第117條規定撤銷權之除斥期間之起算點，應為94年4月間，上訴人所屬陸軍司令部遲至98年3月9日始行通報由上訴人作成系爭原處分，已逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，揆諸上開規定及說明，尚屬相合，原判決據之將訴願決定及原處分均予撤銷，洵無違誤。

（四）至原判決另以上訴人未能依舉證責任分配規定，證明係在2年除斥期間內，行使違法處分撤銷權，即應採信被上訴人所為上訴人撤銷權之行使已逾2年之除斥期間而屬違法處分之主張，及縱認陸軍司令部確於98年3月間，方查明姚志斌重複獲配眷舍之事，其行政權之行使亦有怠惰之嫌，上訴人為其上級機關，未善盡指揮監督職權予以糾正，卻主張係於接獲陸軍司令部98年3月9日通知後，始知悉有違反重複配舍規定情事，有違行政程序法第8條誠信原則等由，論證原處分違法部分，核屬贅述，其當否與判決結果尚不生影響。上訴論旨猶就原審贅述部分，並以原審採證、認事之職權行使指摘原判決違背法令，求予廢棄，非有理由。

（五）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均撤銷之結論，尚無不合。上訴論旨就此部分，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異