最高行政法院(含改制前行政法院)102年度判字第153號

最　高　行　政　法　院　判　決

102年度判字第153號

上訴人

經濟部

代表人

張家祝

訴訟代理人

阮建忠

訴訟代理人

曲天強

訴訟代理人

楊敦琪

被上訴人

洪永和

上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國101年11月28日臺北高等行政法院101年度訴字第930號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以被上訴人於民國98年9月14日未經許可，僱用訴外人劉宏志駕駛挖土機，在南投縣埔里鎮○○○段眉溪河川區域內採取國有土石共計2,808.05立方公尺，經南投縣政府警察局當場查獲，因認被上訴人違反水利法第78條之1第3款規定，乃依同法第92條之2第7款規定，以100年10月12日經授水字第10020268350號處分書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）500萬元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：本件業經臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）檢察官為緩起訴處分並繳納公益金在案，其行為既已依刑事法律論處，基於一事不二罰原則及行政罰法第26條規定，不得再課予行政罰鍰。又縱認上訴人得依據「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（下稱水利法案件裁罰要點）裁罰，被上訴人與訴外人劉宏志共同採取土石合計2,808.05立方公尺，上訴人未審酌上開採取數量非被上訴人一人所為，竟同時對渠等各處以最高額500萬元罰鍰，則上訴人就系爭採取砂石之同一案件裁罰共計1,000萬元，明顯有違比例原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人則以：按「刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之。」業經法務部96年2月27日法律決字第0960004138號書函釋在案，且為杜爭議，行政罰法於100年11月23日修正發布之第26條第2項已明定將緩起訴列入規範。另依同法第45條第3項規定及其立法理由可知，於前揭修正條文施行前，一行為同時違反刑事法律及行政法上義務規定，其經檢察官為緩起訴確定後，且行政機關已依行政罰法第26條第2項規定裁罰者，基於法安定性之考量，並無修正後同法第26條第3項規定之適用。本件經南投地檢署檢察官緩起訴處分書為緩起訴處分確定後，上訴人依水利法第92條之2第7款、水利法案件裁罰要點及其附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第7款第1、2目規定，依被上訴人採取之土石數量2,808.05立方公尺，應處罰鍰金額為340萬元；又其行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一，因已超過水利法第92條之2第7款規定之最高罰鍰上限500萬元，故以500萬元計，應無爭議等語，資為抗辯。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分係以：

(一)按行政罰法第26條第2項於100年11月23日修正：「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定……者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」另增訂第3項：「第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、……，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」並同法第45條第3項增修規定及其修正理由載明：「本法修正施行前，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，其經檢察官為緩起訴確定後，行政機關依第26條第2項規定裁處行政罰者，因已為裁處，不宜再適用修正條文第26條第3項規定，以免有違法安定性原則。……」足徵若非屬上開第26條第3項修正施行前未裁處之案件，或曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，依第45條第3項規定，並無適用該規定之餘地。本件非屬上開第26條第3項於100年11月23日修正施行前未裁處之案件，核無該規定之適用。

(二)本件被上訴人採取砂石之違法行為固堪認定，惟審酌行政罰法第18條規定係為「求處罰允當」之立法理由，並參酌法務部曾以98年12月1日法律決字第0980049815號函復財政部，釋示行為人因緩起訴處分之支付金錢負擔一節，得斟酌行政罰法第18條第1項規定，於法定罰鍰金額範圍內裁量減輕罰鍰額度等語之見解，應認就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項。故依南投地檢署檢察官98年度偵字第4540號緩起訴處分書所載，被上訴人應自緩起訴處分確定之日起3個月內繳納25萬元。而上訴人僅依其所制定之裁罰基準表規定，就客觀上採取土石之體積加以裁處，並未慮及被上訴人有否因本件之同一行為受緩起訴處分而支付之金錢負擔致影響其資力，即逕依裁罰基準表所定金額科處罰鍰，依上述規定及說明，其裁量即有怠惰，而構成裁量濫用，自有違法。

(三)另就本件未經許可在河川區域內採取或堆置土石之案情而言，因土石採運費力耗時，且需一定資力，其參與者通常為多數人，依行政罰法第14條第1項規定均為共同行為人，倘裁處機關未審酌行為情節之輕重分別處罰之，一律依該集團所採取或堆置之土石體積裁罰，依本案情形而論，若行為人有10人，豈非總罰鍰數額高達5,000萬元，非但不符比例原則，且有違個別責任原則，其不合理甚明。復衡諸水利法案件裁罰要點第7點及附表一「裁罰基準表」第7款規定，就行為人「個人」採取或堆置土石之體積，及行為期間是否為汛期、他人有無受損、是否累犯或首度查獲等因素，固設有處罰金額之標準；惟性質上多屬多數行為人違犯之此類案件類型，因各行為人之行為情節輕重態樣各有不同，在無設有相關裁處標準下，上訴人依現行裁罰要點之標準加以裁罰，對土地所有權人之被上訴人科處罰鍰500萬元，對身為公司負責人兼駕駛之訴外人劉宏志亦科處罰鍰500萬元。然該裁罰標準僅供決定機關作決定之參考依據，而非作為唯一且絕對之標準，因此上訴人單依上開裁罰要點及裁罰基準表之規定，就本件遭採取土石之體積計算其裁罰金額，未依行政罰法第18條第1項、第14條第1項規定，就個別行為情節之輕重等要素加以審酌，一律科處相同罰鍰，足徵原處分就上開應裁量事項未經衡酌。依上述規定及說明，其裁量即有怠惰，而構成裁量濫用，亦屬違法等語，為其論據。

五、本院查：

(一)按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第14條第1項、第18條第1項定有明文。可知，行政罰法對於共同實施違反行政法上義務之行為人，係採分別處罰之立法原則，除各別行政法規有特別規定，應優先適用其規定外（行政罰法第1條但書參照)，行政機關應依各行為人之行為介入程度及其可非難程度，在法定處罰範圍內分別裁量決定對其處罰程度。又「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰……二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」亦為行政程序法第159條規定。經濟部基於中央水利主管機關職權，為公平辦理違反水利法之裁罰案件，依上述規定頒訂水利法案件裁罰要點，作為下級機關行使裁量權之準則，該要點除訂定原則性或一般性裁量基準外，另訂有免除或減輕處罰之裁量基準，其中該要點第7點及其附表一「裁罰基準表」第7款規定，對於違反水利法第78條之1第3款規定，未經許可採取或堆置土石，應依同法第92條之2第7款規定處以100萬元以上500萬元以下罰鍰者，係依行為人採取或堆置土石之體積、行為期間是否為汛期、他人有無受損、是否累犯或首度查獲等因素，訂定不同之處罰額度及倍數，核已審酌行為人個別行為情節輕重、應受責難程度及造成損害結果等因素，並未牴觸上述行政罰法第14條第1項、第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權目的及範圍，自得予適用。

(二)次按，行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」經查，被上訴人未經許可，於98年9月14日僱用訴外人劉宏志駕駛挖土機，在南投縣埔里鎮○○○段眉溪河川區域內採取國有土石，共計2,808.05立方公尺等情，為原審依調查證據之辯論結果所確認之事實，核與卷內之證據並無不符，則上訴人以被上訴人與訴外人劉宏志故意共同違法採取土石，違反水利法第78條之1第3款規定，依同法第92條之2第7款及上述水利法案件裁罰要點第7點暨其附表一裁罰基準表第7款第1目：「採取土石在500立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺(不足100立方公尺，以100立方公尺計之)加罰10萬元」之規定，因本件採取土石數量2,808.05立方公尺，應以2,900立方公尺計算，罰鍰金額為340萬元；且其行為發生於汛期，依同款第2目規定，按上述罰鍰金額加罰二分之一(即510萬元)，因已超過水利法第92條之2第7款規定之最高罰鍰上限500萬元，故以原處分對被上訴人裁處罰鍰500萬元，徵諸上開規定及說明，原無不合。惟查，被上訴人因本件違法採取土石之行為，同時觸犯刑事法律，而經南投地檢署檢察官為緩起訴處分，並命被上訴人向該署指定之公益團體支付25萬元等情，為原審依法確認之事實，並有南投地檢署檢察官98年度偵字第4540號緩起訴處分書附原審卷可按，則上訴人於100年10月12日以原處分對被上訴人處以罰鍰500萬元，雖因非屬行政罰法第26條第3項100年11月23日修正施行前未裁處之案件，依同法第45條第3項規定，核無上開第26條第3項規定：「……經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、……或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額……者，其所支付之金額……，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」之適用。惟緩起訴處分所命支付一定金錢之負擔，既屬受緩起訴處分者應遵守或履行之內容，且屬對受緩起訴處分者所有財產之拘束，則因同一行為受緩起訴處分而附隨有支付金錢負擔之受罰者，此支付金錢之負擔即難謂與該受罰者另受行政罰時之資力無直接關連，則依上述行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，『並得考量受處罰者之資力』」之規定，暨本條係為「求處罰允當」之立法理由，應認就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項，即裁罰機關應就此情狀予以審酌之裁量權已減縮至零，始符行政罰法第18條第1項之規定意旨。至該受罰者之資力是否已因此受影響致應酌減罰鍰額度，則屬個案裁量結果是否妥當或適法之問題，且此項裁量應由處罰機關為之，非得由行政法院代為。故原判決以上訴人就被上訴人本件違法採取土石所為之裁罰，未審酌被上訴人有否因本件之同一行為受緩起訴處分而支付之金錢負擔致影響其資力，即逕依上述裁罰基準表所定金額科處罰鍰，其裁量即有怠惰，構成裁量濫用之違法，而撤銷訴願決定及原處分，依上述規定及說明，並無不合。上訴意旨主張原處分係行政罰法第26條第3項100年11月23日修正施行前裁罰之案件，為免有違法安定性，不宜再適用上開修正第26條第3項規定，故上開緩起訴處分所命被上訴人支付之公益捐款25萬元應不予扣抵云云，並無可採。

(三)又按，上述行政罰法第14條第1項所稱之「分別處罰」，係依共同行為者個別行為情節之輕重，分別處罰之，並非「分擔處罰」，亦非「平均處罰」，故除法定處罰金額上限外，本無一定罰鍰總額之限制，因此，若有數人故意共同實施違反行政法上義務之行為，則行政機關依上述行政罰法第14條第1項規定對上開共同行為人分別裁處之罰鍰，經合計之總額即有可能超過法定處罰金額上限或數倍以上，此乃適用法律之當然結果；而共同行為人之處罰，上述法條規定「依其行為之輕重，分別處罰之」，而未設有罰鍰總額之限制，核屬於立法政策之考量，尚無牴觸比例原則。又本件上訴人於原處分之「處分理由或適用理由欄」載明「依水利法案件裁罰要點第7點及其附表一第7款第1、2目規定處罰」，已足明瞭上訴人審酌被上訴人個別行為情節輕重之考量因素。則原判決既未指出上訴人審酌被上訴人行為情節之輕重所為之原罰鍰處分，尚有何其他應裁量事項未經衡酌之具體情事；亦未敘明被上訴人與訴外人劉宏志共同實施本件違法採取土石行為，渠等各自介入行為程度及可受非難程度之情節有何輕重之別，而應裁處不同罰鍰金額之理由，逕以上訴人對身為地主之被上訴人及身為公司負責兼司機之劉宏志均科處罰鍰500萬元，遽認上訴人未就個別行為情節輕重等因素加以考量，一律按採取土石之體積對被上訴人與劉宏志裁處相同之罰鍰金額，進而謂原處分有裁量怠惰之違誤，即嫌速斷，上訴人主張此部分原判決有理由不備之疏誤，固非無據，惟因不影響判決之結果，是雖上訴意旨執以指摘，原判決仍應維持。

(四)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，核無違誤，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異