最高行政法院(含改制前行政法院)104年度裁字第1150號

最　高　行　政　法　院　裁　定

104年度裁字第1150號

抗告人

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

陳偉德

訴訟代理人

莊鈺德

抗告人

誠毅紙器股份有限公司

代表人

鍾子毅

訴訟代理人

張名賢律師

訴訟代理人

劉怡孜律師

訴訟代理人

楊雅雯律師

相對人

黃建源

相對人

蘇益生

相對人

王誌明

相對人

薛智仁

相對人

趙滿足

相對人

林明春

相對人

于錦鳳

相對人

何金鎮

相對人

薛水源

相對人

黃瓊瑤

相對人

葉聖儒

相對人

黃冠盛

共同訴訟代理人

詹順貴律師

簡凱倫律師

蔡易廷律師

上列當事人間聲請停止執行事件，對於中華民國104年5月4日高雄高等行政法院104年度停字第4號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、抗告人誠毅紙器股份有限公司(即開發單位，下稱誠毅公司)於民國61年11月22日核准設立，所營事業為紙器製造買賣、有關紙器之紙張文具買賣及印刷業，以及包裝機器之製造與買賣等類別。誠毅公司現有仁武廠(面積2.3公頃)及九曲堂廠(面積3.5公頃)兩處廠區，共計5.8公頃，因其有擴廠需求，乃規劃於坐落高雄市○○區○○○段595、596-1、596-4等3筆地號土地(下稱系爭土地，面積合計24.5717公頃)進行「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發行為，為此向目的事業主管機關即高雄市政府經濟發展局提出「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」(下稱系爭環說書)，並經目的事業主管機關轉送環境影響評估(下稱環評)主管機關即抗告人高雄市政府(下稱高雄市政府)審查。嗣經高雄市政府先後2次於100年6月17日、同年9月2日召開環評審查委員會(下稱環評委員會)第4次、第7次會議，於該第7次會議作成有條件通過環評審查後，即依環境影響評估法(下稱環評法)第7條規定及100年9月2日高雄市政府環評委員會第7次會議結論，以100年11月11日高市府四維環綜字第1000124768號公告誠毅公司系爭環說書審查結論(即原處分，下稱系爭環評審查結論)：「……一、本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆及採取之減輕與預防措施後，經主席裁示有條件通過環境影響評估審查；開發單位應依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環境影響說明書送委員及相關單位確認定稿，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：(一)本案放流水水質標準之生化需氧量：15mg/L、化學需氧量：50mg/L、懸浮固體：15mg/L、真色色度275。(二)施工期間空氣、噪音、振動、地面水水質、交通、地下水之監測請每個月執行一次，另施工期間請每日於施工基地內進行噪音自主監測。(三)因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1環境監測內容一覽表(1/2)進行一季施工前監測，以建立環境資料背景值。(四)應訂定明確可行之地方(永安區)回饋計畫。(五)應提報土石方運送計畫，其計畫內容應包含運輸路線敏感點之環境監測、運送時間控管、運輸車輛車速管制、污染防制措施及內運土石方檢測等項目，並於開工前提送環保主管機關。(六)建築物應規劃設計取得綠建築標章。(七)於營建工程進行期間，應於營建工地內之裸露地表，採行覆蓋防塵布或防塵網、植生綠化。(八)本環境影響說明書定稿經本府備查後始得動工。(九)開發單位應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及原審查之主管機關其預定施工日期。(十)說明書或評估書內容採分段(分期)開發者，以提報各段(期)開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。二、本案經高雄市政府環境影響評估審查委員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。……」又於100年11月17日將系爭環評審查結論刊登在100年冬字第13期高雄市政府公報。另行政院農業委員會前於86年1月6日原則同意核定改制前高雄縣永安養殖漁業生產區，劃設面積為500公頃(嗣依申請將其中33公頃劃出生產區範圍，開發為養老院)；相對人黃建源、蘇益生、王誌明、薛智仁、趙滿足、林明春、于錦鳳、何金鎮、薛水源、黃瓊瑤、葉聖儒、黃冠盛等12人(下稱黃建源等12人)及原審聲請人林群庭、蔡敏川、黃中成、陳文閣、林武田、陳同漢、蔡光俊、陳錦香等8人(下稱林群庭等8人，其等與黃建源等12人合稱陳文閣等20人)均為高雄市永安區居民，且於永安區從事養殖漁業，基於系爭土地鄰接永安養殖漁業生產區，渠等認為誠毅公司規劃於系爭土地設置紙器工廠及工業區之開發行為，將對永安養殖漁業生產區內養殖漁業環境有顯著不利之影響，嚴重影響渠等之生存權、財產權及程序參與權等權益，乃對系爭環評審查結論表示不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟(高雄高等行政法院【下稱原審法院】104年度訴字第69號)，併就系爭環評審查結論聲請停止執行。關於聲請停止執行部分，經原審法院104年度停字第4號裁定(下稱原裁定)高雄市政府於100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告系爭環評審查結論之行政處分，於本件行政爭訟確定前，停止原處分之效力、執行及程序之續行；林群庭等8人之聲請均駁回。抗告人對於原裁定關於准予停止執行部分均表不服，提起本件抗告(按，林群庭等8人就原裁定關於駁回部分未表不服)。

三、本件原裁定略以：

(一)我國環評法制係採預防原則(環評法第1條參照)，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查(環評法第5條參照)。由於重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性，端賴法定之環境影響評估程序及具備各項專業能力之環評委員予以審查(環評法第3條、第6條及第7條參照)。是以，開發單位為開發行為前應提出環說書，由專業委員為環評審查；且環評審查結論為目的事業主管機關核發許可開發之前提要件，在環說書未經完成審查或環境影響評估報告書(下稱評估書)未經認可前，目的事業主管機關不得為開發行為之許可，其經許可者，無效(環評法第14條第1項參照)，俾發揮環評制度之功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。因此，環評委員會對於應實施環評之開發行為所作之審查結論，受開發行為影響之人民，依保護規範理論，環評法第5條第1項、第7條、第8條及第14條第1項應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權等法律上權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益(公共利益)為目的，且就開發行為對環境有重大影響之虞，因可能危害當地居民生命、身體或財產之實體權益，乃賦予當地居民立於權利主體之地位，享有得知悉相關資訊並適時向主管機關陳述意見，參與環評審查結論形成過程之程序基本權，則上揭環評法之規定，係具有保障因生存環境受影響之人民為規範目的之意旨，應屬保護規範，則因該環評審查結論受影響之法律上利害關係人，自得對該環評審查結論提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格。

(二)參諸中央主管機關行政院環境保護署(下稱環保署)依環評法第5條第2項規定授權訂定之開發行為環境影響評估作業準則第6條第1項：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「審查要件」欄：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」中「範圍」欄：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件：一、地理位置圖，以比例尺5千分之1或1萬分之1臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」等規定可知，上揭法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令所為法律上之評價判斷，係認為距開發行為5公里範圍內者，乃受開發行為影響之地區。故其他環保專業法規另有規定可資認定受開發行為影響之人民外，於上揭範圍內之居民應可認係屬於受開發行為影響之人民，具有提起撤銷訴訟之原告適格。而非居於上揭法令所規定區域內之人民，如依開發案之性質、規模及開發行為所在地之特性，衡酌具體個案所處環境資源或環境特性等相關情狀，顯具有受開發行為影響之可能性者，渠等當亦可認係屬因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，而得就開發行為之環評審查結論提起行政救濟，具有撤銷訴訟之原告適格。基此，因環評審查結論而受影響之法律上利害關係人，既得對環評審查結論提起撤銷訴訟，同理言之，為避免法律救濟之緩不濟急，而給予當事人暫時適當法律保護之「暫時權利保護」制度，如具有撤銷訴訟之原告適格，自亦可認具有聲請停止執行之聲請人適格。

(三)觀諸誠毅公司之系爭開發行為及所在地區環境資源之特殊性，並參酌行政院農業委員會漁業署(下稱漁業署)就誠毅公司於永安養殖漁業生產區旁興建紙廠案表示，該署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入新臺幣(下同)3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，而於該區興建紙廠恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖漁業發展之努力等情，且誠毅公司亦陳述其設廠地址最遠僅距離陳文閣等20人住家約2公里，足徵陳文閣等20人主張渠等居住於系爭開發行為所在地之永安區，並於當地從事養殖漁業生產，渠等之生存權、財產權及程序參與權之法律上權益，因系爭開發行為而受影響乙節，核屬有據。從而，陳文閣等20人雖非系爭環評審查結論之相對人，然係受系爭環評審查結論影響之法律上利害關係人，則渠等就系爭環評審查結論具有撤銷訴訟之原告適格，據此亦可認渠等具有聲請停止執行之聲請人適格。

(四)由誠毅公司所舉證人黃明太之證言可知，其親身見聞者，並未逸脫高雄市政府及誠毅公司所辯稱林群庭等8人已知悉系爭環評審查結論之證明範圍。又系爭開發案縱經永安區里長或平面媒體廣為宣傳或報導，或部分當地居民曾有抗議活動，或誠毅公司已開始於系爭土地整地施工之客觀事實，然衡諸未必所有開發行為均須實施環評審查程序(環評法第5條參照)，而開發單位之施工行為亦非可視同主管機關所為通過或有條件通過環評審查之公權力措施，於無積極證據足證黃建源等12人於103年8月19日前業已知悉系爭環評審查結論之情形下，尚難僅憑誠毅公司主張之事由而主觀推想高雄市政府有條件通過系爭環評審查結論之事實，必為當地全部居民所知悉，自亦無從於103年8月19日前即開始起算其訴願期間。黃建源等12人自承於103年8月19日知悉系爭環評審查結論，且提出傳真文件為憑，應可採認，故渠等應自103年8月19日開始起算其訴願期間。是以，系爭環評審查結論雖經高雄市政府於100年11月11日公告，並於100年11月17日刊登在100年冬字第13期高雄市政府公報，而誠毅公司亦已開始整地施工，然黃建源等12人自103年8月19日知悉時起至103年9月16日提起訴願，並未違反訴願法第14條第2項規定，且渠等於104年1月14日收受訴願決定書後，於104年2月16日提起撤銷訴訟，其本訴未有不合法之情形。

(五)依環評法就環境影響評估之立法設計，第一階段環境影響評估之審查機制，係由開發單位依開發行為環境影響評估作業準則自行預測評估開發行為可能引起之環境影響，並作成環說書，由主管機關審查研判開發行為是否對環境有重大影響之虞，而須進行第二階段環評程序。是以，主管機關於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環評程序，故開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否須「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提要件。本件聲請案件，依環評委員會之審查過程及其所據為審查基礎之環說書形式觀察環評委員會所為之判斷，可知高雄市政府所召開100年9月2日環評委員會第7次會議中，環評委員對於誠毅公司所生產紙器製程使用之化學物質安全性及廢水如何處理排放等重要事項提出諸多審查意見，惟該次會議並未經環評委員依環評法第3條第4項規定授權訂定之「高雄市政府環境影響評估審查委員會組織規程」(下稱環評委員會組織規程)第8條規定之法定程序及方式作成環評審查結論之決議，即逕由會議主席裁示有條件通過環境影響評估審查，足徵該次會議結論已有嚴重之程序瑕疵。甚且，高雄市政府於100年9月2日第2次環評委員會有條件通過環境影響評估審查後，仍持續於101年1月6日以書面審查方式針對誠毅公司所生產紙器製程使用之化學物質之明確成分(英文或化學式)及對人體是否具有致癌性，廢水是否全數回收澆灌使用等重要事項提出審查意見，則高雄市政府100年9月2日第2次環評委員會是否基於充足之資訊及正確之事實認定，實質確認誠毅公司所提出環境保護對策足以預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響，對環境並無重大影響之虞，而作成有條件通過環境影響評估審查，亦非無疑。從而，黃建源等12人以前開情詞主張渠等之本案勝訴具有相當蓋然性乙節，核屬有據。

(六)所謂開發行為，係包括該行為之規劃、進行及完成後之使用(環評法第4條第1款參照)。本件衡酌誠毅公司刻正動工整地興建廠區相關工程，而依系爭環說書說明永安區係一個漁業繁盛，蘊藏豐富文化資源，以抽海水養殖石斑魚為主之魚鄉，石斑魚年產量占全國4分之1，年產值近20億，且漁業署亦就誠毅公司於永安養殖漁業生產區旁興建紙廠案，表示該署為改善生產區水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供、排水管線，而於該區興建紙廠恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養殖漁業發展之努力等情，則黃建源等12人主張本件有急迫情事，應值採信。又誠毅公司所實施之興建工程及營運規劃對永安養殖漁業生產區之養殖環境有不良影響之虞，而應實施環境影響評估，而開發行為之適法性，係以環評審查結論之合法性為其前提要件，系爭環評審查結論既有合法性之疑義，則於系爭環評審查結論經審查確定合法之前，誠毅公司如繼續施工或營運，可能破壞黃建源等12人所賴以維生之養殖環境，造成難於回復之損害，且渠等本於環評法所賦予如因開發行為而遭受顯著不利影響之程序參與權亦無從回復，實難謂無停止之必要。況考諸我國環評法制係採風險預防原則，須於開發行為之事前規劃階段，即先實施環評審查程序，確保環境保護之目的，並非於實害發生後再開始評估採取相關之危害防禦措施。故誠毅公司之施工行為，縱使迄今並未發生實害之結果，仍不足據此作為不應停止執行之理由。復斟酌本件停止執行之聲請目的，並非發生永久禁止誠毅公司實施系爭開發行為之效力，而係於本案行政爭訟確定前，暫時停止原處分之效力、執行、程序之續行，對公益之影響，至多僅為減少少數居民就業機會之經濟損失，對公益尚無重大影響。至於誠毅公司為取得本件開發設廠之經濟利益，縱已投入初期整地興建成本及費用，然揆諸無合法之環評審查結論，誠毅公司亦無從保有其開發許可利益，且於現階段暫時停止執行，亦可降低誠毅公司繼續投入開發設廠之投資風險，是經權衡公共利益之維護及個人權益之保障結果，應認本件黃建源等12人之聲請，符合停止執行之要件，亦無違反比例原則。

(七)綜上，暫時權利保護制度之規範目的，係藉由迅速之簡式審查以決定是否給予人民暫時性之權利保護，並非實質審查原處分實體內容所作成之終局性決定。本件依兩造及誠毅公司所提出之證據資料，及原審法院可即時依職權調查所得，足認黃建源等12人之本案勝訴具有相當蓋然性，原處分如不停止執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事，而原處分之停止執行，對於公益並不致產生重大影響，且經權衡公共利益之維護及個人權益之保障結果，亦有停止執行之必要性。從而，黃建源等12人聲請停止原處分之效力、執行、程序之續行部分，核與行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件尚無不合，為有理由，應予准許，而裁定高雄市政府於100年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號公告「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結論之行政處分，於本件行政爭訟確定前，停止原處分之效力、執行及程序之續行。

四、誠毅公司抗告意旨略謂：

(一)誠毅公司已提出多次會議紀錄及相關抗爭之媒體報導，應認其已盡相當舉證責任，黃建源等12人即應就渠等係於103年8月19日始知悉原處分負舉證責任，但渠等僅提出一張傳真文件，上無傳真號碼，無從知悉係由何人傳真予何人，傳真目的為何，何人於何地點收到該傳真而知悉原處分，詎原裁定僅憑該紙傳真文件，逕認渠等已盡舉證責任，而未詳為調查，實有未當。況黃建源等12人為漁會或養殖漁業成員，其中蘇益生為高雄縣養殖漁業發展協會理事長、葉聖儒為高雄市永安區石斑魚產銷班第14班班長、林明春為永安區里長，皆為永安區內熱心當地事務之有名人士，依經驗法則，應可認定渠等至少於103年年中即已知悉原處分。

(二)依本院101年度裁字第483號、99年度裁字第1984號、98年度裁字第1037號及97年度裁字第1076號等裁定意旨，行政訴訟法第116條第2項、第3項之停止執行之審查，毋須審查原處分之合法性及本案請求勝訴之蓋然率，是原裁定以「原行政處分之合法性是否顯有疑義」、「本案請求勝訴之蓋然率」為是否停止執行之審查內容，除違反停止執行之要件規定外，且對於本案應實質審理之爭點即「高雄市政府100年9月2日第2次環評委員會是否基於充足之資訊及正確之事實認定」，做出對誠毅公司不利之停止裁定，犧牲誠毅公司程序上之權利，形成本案訴訟未判先輸之局面。又本件開發案僅進行至整地階段，尚未開始興建廠房，故無因生產行為而造成環境污染之虞，且自開始施工迄今，均按環說書進行監測，亦符合環評標準，未造成任何污染，並無急迫性及不可回復性。誠毅公司現已投入近20億元之成本，如裁定停止執行，貸款銀行將會抽走資金，損失立即產生，外資亦不再投入，致誠毅公司將因該開發案之工程延宕而面臨破產情形，4、5百名員工失業，家庭生活陷入困境。永安區除於原審所提出之2百多位居民之陳情書外，另有409名居民陳情表示希望誠毅公司至當地設廠，渠等之利益要難非屬公益，應併予考量。是考量本件開發案並不會造成污染，且無急迫性，再參以上開公益，則停止執行之損害顯然大於利益，並不符合比例原則。

(三)環評委員會組織規程第8條第1項僅規定決議方法須過半數，並未規定決議應以舉手表決為之；另參酌臺北高等行政法院100年度訴字第118號判決意旨，環評委員會組織規程並未規定決議應以表決方式為之者，如以共識決議即得取得過半數之同意時，並無表決之必要，則本件並無決議方法之瑕疵。又100年6月17日第1次環評審查會議中，誠毅公司已經提出原物料MSDS安全資料表及檢測報告，證明不含對身體有害物質及列為危險品，101年1月6日僅係補充環評委員要求之誠毅公司生產紙器製程使用之化學物質之明確成分(英文及化學式)。環評委員係基於誠毅公司提出回收70%廢水，對環境有無重大影響之虞為判斷，作成有條件通過環評之結論；其後基於養殖區之特別條件，希望誠毅公司能以更高標準處理廢水，故誠毅公司再提出全數回收廢水，並補充該資料，但此並非以附款之方式取代實質審查，實不應執此反指之前通過係未基於正確資訊所為之判斷。是100年9月2日第2次環評審查會議中，環評委員係就誠毅公司所提出之資訊及環評委員命補充之資訊，充足審議後始作出有條件通過環評之結論，並非基於不正確之資訊作成判斷。

(四)行政訴訟法第116條第2項關於停止執行要件「難以回復之損害」係專指「私益」受難以回復之損害，不含「公益」受難以回復之損害，有本院95年度裁字第179號、臺北高等行政法院99年度停更一字第2號裁定意旨可參。本件黃建源等12人聲請停止執行之理由略為：系爭環評審查結論違法、本案勝訴蓋然率高、該處分之執行將造成渠等財產、生計受嚴重侵害而難藉金錢補償，以及將造成永安環境污染及破壞而難以回復、永安地區的養殖業受破壞等抽象的公益維護問題，而非具體的私益受難以回復之損害，與前開裁定意旨不符。且是否難以回復是由客觀情事認定，則黃建源等12人現實上既未因原處分而產生任何法律上負擔或損害，則渠等所稱系爭開發案將影響永安地區之環境，純屬渠等片面臆測之詞。倘停止本件原處分之執行，勢必影響系爭開發案之進行，對誠毅公司將造成相當、實質之損害，是本件難謂符合停止執行之聲請要件。

(五)黃建源等12人於聲請停止執行時並未具體指出所謂之「程序參與權」為何，倘係指「無法進入第二階段環評」，則依臺北高等行政法院99年度停更一字第2號裁定意旨，系爭環評審查結論之停止並不能使環評程序進入第二階段，是黃建源等12人執此聲請停止執行，即無可採。

(六)高雄市永安區宜居城市促進會於103年7月20日成立，且黃建源等12人均出席並於簽到單上簽名，足見渠等早於該日即已認識。又依該促進會章程及總報告可知，其成立目的係為維持永安區之居住環境，保障居民之生活品質，且特別針對養殖業，自然會關注永安區當地之重大開發案，尤其是否可能影響養殖業。本件開發案既廣為永安區居民所知悉，所涉及者又為養殖業，難認黃建源等12人均不知悉本件開發案通過。另林群庭等8人擔任該促進會要角，於該促進會成立前已知悉原處分內容，並積極參與地方會議表示反對或質疑意見，依經驗法則，豈有可能不告知其他會員，並尋求所有會員之支持與行動，是黃建源等12人至少於103年7月20日即已知悉原處分之內容，實難認渠等直至103年8月19日始知悉原處分之內容。況原處分之主要內容為誠毅公司之開發案通過環評審查，准予於永安區設立工廠，進行開發，附款內容僅係對誠毅公司事後開發行為若未達要求，依環評法第23條規定，可能遭受罰鍰處分，並不影響環評審查通過一事，依本院95年度裁字第402號裁定意旨，黃建源等12人僅需知悉原處分之主要內容，亦即開發案已通過環評審查准予開工之結果，即可判斷開發行為是否造成環境污染，對其權利是否造成影響，決定是否提起訴願以撤銷原處分，故渠等不得以不知悉整個處分內容而認非屬知悉。從而，黃建源等12人遲至103年9月17日始提起訴願，實已逾越法定訴願期間。

五、高雄市政府抗告意旨略謂：

(一)系爭環評審查結論於100年11月17日刊登在100年冬字第13期高雄市政府公報供人民查閱，且系爭開發案之環評書件及審查結論皆已上傳至環保署環評書件查詢系統供民眾查閱。又本案自102年11月起，附近居民屢次針對永安區誠毅公司設廠環評案抗爭，有102年11月25日自由時報、102年11月24日中央通訊社、102年11月21日自由時報可稽，足見附近居民已知悉原處分內容。

(二)高雄市政府環評委員會決議運作方式係主席詢問全體委員是否同意以下決議(由主席宣讀)，如委員無反對意見即全體同意通過，實務上以共識決為主，如有委員仍對決議有疑義，與會委員亦予尊重，致全體不同意決議事項，故決議之通過自符環評委員會組織規程，雖無表決之形，但有表決之實，並無違背合議制之精神。又高雄市政府環評委員會召開2次會議審查系爭開發案，實質審查開發行為，環評委員依開發單位所提環說書內各項評估報告及經環評委員會實質討論後始作成審查結論。系爭環說書已就開發計畫內容之預估空污排放量、廢水排放量及水質、廢棄物產生量等數據明確載明，故原處分係基於完整資訊下所為之判斷，並無不明確之處。各具不同專業面向之環評委員於環評審查會議中所提之建議，開發單位皆須於會議中答覆並承諾執行，後續要求開發單位補充之資料係屬系爭環說書之補充說明與參照環保署「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」所為之定稿確認程序，非屬系爭環說書件額外新增未經實質審查之資料。

(三)暫時權利保護制度係要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性、暫時性決定是否要給當事人適當之法律保護，而非預為本案訴訟之判斷。法院審查聲請停止執行之法定要件時，並不審酌「本案請求勝訴之蓋然率若干」及「原處分合法性問題」，原裁定除錯估黃建源等12人本案請求勝訴之蓋然率外，未經實體審理即遽為原處分合法性之判斷，顯然溢脫該制度之目的，侵越本案審理之權限。又本案正值施工階段，誠毅公司皆依系爭環評審查結論、環說書件進行施作及環境監測，且誠毅公司尚未營運，故無製程廢水產出、回收澆灌等可能污染地下水之急迫情事，顯無渠等所述影響生產區及地下水水質、養殖環境之疑義，惟有恐影響養殖業者受政府協助養殖漁業發展之努力情事，此為私利並非公益。本案若停止執行，將致環評主管機關無從監督、已施工工地逕行停工無法施作，雨季將至恐使已整地、無人管理監督之施工污染物逕流沖刷污染週邊環境。

(四)環評因係對於開發行為之抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，本質上非保障特定人之特定權利而具有保護規範之意旨，縱認黃建源等12人因程序地位(如環評法第8條)具備訴願及訴訟本案權能(此點仍有爭議)，並不能使渠等之程序參與權回復，亦因環評法其他相關規定之規範非屬保護規範，渠等聲請停止系爭環評審查結論之執行，縱本案停止執行，亦不致對渠等權利或法律上利益產生保護效果。

(五)本案位於石斑魚養殖專區，於環評委員會審查時，環評委員及高雄市政府海洋局、農業局、水利局、環保局即提出相關環保措施要求誠毅公司應納入系爭環說書內容，並確實執行，故所附加之5個條件係經環評委員會實質審議系爭環說書後，課予開發單位除一般環保法規外，更加嚴苛應遵守之條件，係屬承諾。

(六)綜上，系爭環評審查結論係拘束誠毅公司依原處分及環評書件施工及營運，並有利於環境保護、黃建源等12人養殖環境之維持及經濟發展，原裁定認高雄市政府違反環評委員會組織規程、審查會議未必基於充足之資訊及正確之事實認定等程序瑕疵及黃建源等12人確有因開發行為致難以回復之急迫情事為由，因而准予停止執行之聲請，即有適用法規不當之違法事由。

六、本院核原裁定關於准許停止執行部分固非無見，惟查：

(一)按訴願法第14條第1項、第2項前段規定：「(第1項)訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。(第2項)利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。」經查，誠毅公司於抗告程序進行中提出高雄市永安區宜居城市促進會相關資料等影本，主張該促進會於103年7月20日成立，保護養殖業之環境為該促進會成立之主要目的之一；黃建源等12人於103年7月20日出席該促進會成立大會，至少於該日即已知悉原處分，卻遲至103年9月17日始提起訴願，已逾越上揭規定之訴願期間等語，是否可採？尚待原審法院調查釐清。

(二)又按行政訴訟法第116條第2項、第5項規定：「(第2項)行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。……(第5項)停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」由該規定可知，聲請停止執行之法定要件為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」及「原告之訴在法律上非顯無理由」。其所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」。而所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上認為難於回復之損害，當非屬該條項所指之難於回復之損害。又關於停止執行之事由，行政法院固得依職權調查，惟因聲請人亦有協助行政法院進行行政訴訟之義務，故聲請人對於符合聲請停止執行之法定要件事實，應負有提出證據以盡釋明之責，且依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定，其釋明事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切能即時調查之證據。

(三)原裁定就黃建源等12人在原審之訴於法律上非顯無理由等節固論述綦詳，惟系爭環評審查結論中公告事項第1點除要求誠毅公司(開發單位)應依各環評委員暨相關機關意見補充、說明及修正環說書送委員及相關單位確認定稿外，並附加10項負擔，要求該公司於施工及營運階段應履行各該負擔，如未切實執行，係屬違反環評法第17條規定，應依同法第23條規定予以處分；則誠毅公司依該第1點審查結論，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾於施工及營運階段切實履行各該負擔，究竟會對環境造成何不良影響，而有停止執行該第1點審查結論，避免發生難於回復損害之急迫必要性？且抗告意旨主張本開發案僅進行至整地階段，尚未開始興建廠房，亦未營運，迄無因生產行為致廢水污染環境之虞，則誠毅公司整地行為究竟對環境有何影響，而有停止執行該第1點審查結論，避免發生難於回復損害之急迫必要性？黃建源等12人均未釋明，原裁定亦未查明，於法尚有未合。另系爭環評審查結論中公告事項第2點乃在敘明環評委員會審查後，因認誠毅公司未來於施工及營運階段，倘能確實履行所提各項預防及減輕污染物對環境影響之措施及上開各項負擔，即無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，故無須進行第二階段環評；因該第2點審查結論未經本案訴訟撤銷，倘僅停止執行之，本開發案亦無從進行第二階段環評，而回復黃建源等12人之程序參與權，則原裁定所謂渠等之程序參與權究何所指，有何避免遭受侵害之急迫必要性，何以停止執行該第2點審查結論，渠等之程序參與權即可回復，原裁定均未論明，於法亦有未合。另養殖漁業之經濟利益何以大於其他行業(包括本件之紙業)擴展之經濟利益，本開發案之停止執行，影響所及是否僅係原裁定所謂減少少數居民就業機會之經濟損失而已，倘因維護養殖漁業，致能妥為預防及減輕污染物對環境造成不良影響之其他行業停滯不前(誠毅公司抗告意旨主張其業已提出全數回收廢水，並補充該資料)，對公益有無重大影響，容有再予探討之必要。

(四)綜上所述，抗告意旨指摘原裁定關於准許停止執行部分違法，為有理由；又前開事項未臻明確，有由原審法院調查釐清後更為裁判之必要，爰裁定如主文。

七、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異