臺北高等行政法院裁定

聲請人

王錫溪

聲請人

陳嘉聰

聲請人

陳楊金花

聲請人

陳水木

聲請人

陳嘉福

聲請人

陳嘉富

聲請人

程家人

聲請人

潘世聰

聲請人

陳葉木麵

聲請人

陳同意

聲請人

陳正宗

聲請人

陳蔡千金

共同代理人

洪韶瑩 律師

複代理人

陸詩薇 律師

共同代理人

詹順貴 律師

相對人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）住同上

代理人

潘正芬 律師

代理人

陳修君 律師

相對人

行政院國家科學委員會

代表人

李羅權

參加人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

楊文科（局長）住同上

代理人

蔣大中 律師（兼送達代收人）

代理人

莊郁沁 律師

參加人

內政部

代表人

江宜樺（部長）住同上

代理人

鄭思宜

林世民

陳曉祺 律師

上列當事人間環境影響評估事件，聲請人聲請停止原處分（相對人於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論）之執行，經本院99年度停字第11號裁定後，相對人行政院環境保護署及參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局不服，提起抗告，經最高行政法院99年度裁字第2034號裁定廢棄發回，審理中聲請人另為聲請追加，本院合併裁定如下：

主文

理由

一、本件源起：

１、相對人行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論（以下簡稱原處分），有條件通過環境影響評估審查，聲請人不服提起訴願，嗣並具狀依行政訴訟法第116條規定聲請停止原處分的執行。

２、99年7 月30日本院以99年度停字第11號裁定相對人環保署就原處分於聲請人對原處分提起行政救濟事件裁判確定前，停止關於開發程序之續行。相對人環保署及參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（以下簡稱中科管理局）不服，提起抗告，經最高行政法院以99年度裁字第2034號裁定廢棄，發回本院更為裁定。

３、行政院於99年8 月4 日決定駁回前述訴願，聲請人不服，於99年9 月17日提起行政訴訟（本院99年度訴字第1882號）。就本件聲請停止執行事件，聲請人於99年11月25日追加內政部及中科管理局為相對人，並變更聲明為「相對人環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號公告審查結論之行政處分，於聲請人對之提起行政爭訟救濟程序確定前，停止原行政處分之執行及關於開發程序之續行」。100 年3 月11日聲請人再追加行政院國家科學委員會（以下簡稱國科會）為相對人，又變更聲明為「1 相對人環保署於98年11月10日環署綜字第0980102814號公告中科四期之環評審查結論，於聲請人對之所提起行政訴訟判決確定前，停止執行；2 相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人國科會中科管理局之開發許可，於聲請人就聲明第1 項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行；3 相對人內政部於98年11月16日台內營字第09808114091 號函所為之開發許可處分，於聲請人對第1 項聲明所提起之行政訴訟判決確定前，停止執行。」100 年3 月14日則再撤回追加內政部為相對人部分。

二、聲請人主張：

１、中部科學工業園區第四期二林園區（以下簡稱中科四期）的開發計畫其環境影響評估審查結論（以下簡稱系爭環評審查結論）有關健康風險評估部分與中科三期犯相同錯誤，存有相同問題，結論諸多模稜兩可，頗多重要事項未釐清，相對人環保署貿然作成有條件通過的處分，顯逾判斷餘地，欠缺具體明確而違法，聲請人將因該處分執行，受莫大損害，為避免相同三輸情況，聲請停止執行。中科四期徵收程序已於98年12月17日由彰化縣政府開始啟動，開發計畫已於98 年12月25日動工，此種對農民生計、良田生產力破壞的行為，難藉金錢補償回復，縱以公告地價補償聲請人損失，僅賠償一小部分土地價值，對聲請人環繞農村生活群聚、模式、村落情感無可彌補回復，環評結論若持續進行，聲請人的生命、身體、財產等權利將遭嚴重侵害。

２、聲請人有聲請停止執行權能：

⑴、依最高行政法院98年度判字第475號判決意旨肯認人民依環境影響評估法（以下簡稱環評法）有程序參與權，如環評結論僅停留在第一階段環說，對居民程序參與權有重大影響。再者，新舊保護規範理論，非互斥而係互為補充關係，依立法目的解釋不足認為保護規範時，於法無明文限制時，得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人意旨，高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號判決意旨更指出環評法第8 條係保護規範，兼有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益及其他環境所生利益目的。高雄高等行政法院96年度訴更一字第19號判決意旨，更清楚認為環評制度非只是程序機制，尚具規範實體權利義務的作用，未依環評法第8 條規定進入第二階段環評，即剝奪環評法給予居民對開發行為表示意見等相關權利，居民權益有受侵害可能，有提起行政爭訟權能。

⑵、國立臺灣大學法律學院環境永續政策法律中心所發表的「台灣當前環境影響評估的問題與興革」一文指出「在第一階段公開說明會，使人民有參與環評機會，在說明會進行程序中參與人員也有表示意見機會，但由於制度上欠缺，整個程序充其量只是即將進行開發的說明會。所謂公聽會規定，就現行法觀察，欠缺實質拘束力明文，使此等參與規定形同具文；制度上參與機會不足以及資訊公開機制的缺乏，也是導致參與機能無從發揮原因。如目前民眾參與除第二階段環評前公聽會係強制性程序外（人民得主張程序權），其他多數的參與都是環境主管機關可職權決定，對人民主體性重視較為不足夠」亦可說明未進入第二階段環評，對人民程序參與權影響確屬重大。

⑶、與本件相關之中科三期案，最高行政法院99年度判字第30號判決亦認為依不充足資訊作成有條件通過環評的結論，應認構成行政機關判斷係出於錯誤事實認定或不完全資訊之違法。聲請人土地於中科四期開發計畫進行後，土地將受到變更、徵收，聲請人係居住於彰化縣濁水溪沿岸居民，用水為民生基本需求，濁水溪為民生用水主要來源，系爭環評審查結論排放廢水是「濁水溪方案」或「舊濁水溪方案」擇一，廢水排放量高達每日13.2公噸，足徵系爭環評審查結論通過將影響聲請人健康。又開發地點廢氣排放總量預估一年1,093公噸，且開發地點是彰化地區95年10月至96年7 月最大下陷速率發生點，下陷速率高達每年8.4 公分，本件開發行為對彰化居民，甚至全國居民身體、健康及環境權，有莫大影響。

⑷、暫時權利保護制度在保護人民權利不會因訴訟程序進行而喪失有效救濟。是有權提起本案訴訟之人即有權聲請停止執行，當地居民為環評審查結論之利害關係人，依環評法第8 條有提起撤銷訴訟權能，自有權聲請停止執行。最高行政法院99年度裁字第2029號裁定意旨亦認聲請人依環評法第23條第8 項及第9 項規定享有主觀公權利。聲請人12名中，王錫溪、陳楊金花、陳水木、程家人、陳葉木麵、陳同意、陳正宗、陳蔡千金等人是土地所有權人，而陳嘉聰、陳嘉福、陳嘉富是與土地所有權人陳楊金花、陳水木同住之人，潘世聰是與土地所有權人許猜同住之人，均為系爭環評審查結論利害關係人，有權聲請停止執行。

⑸、環評結論所依環評法第7 條及第8 條屬保障開發行為當地居民生命、身體及財產權益不因開發行為而遭不利益影響之保護規範，當地居民如主張環評結論有損權利或法律上利益可能而提起撤銷訴訟，即具訴訟權能（參最高行政法院99年度判字第709 號、第30號判決意旨）。

３、系爭環評審查結論的實體部分：

⑴、本件有應進入而未進入第二階段環評的違法：

①、由兩階段程序比較，第一階段只是從書面形式審查開發單位自行提出的預測分析，過濾開發行為對環境有無重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入較縝密且踐行公共參與程序。依環評法第8 條規定可知，開發案具環評法施行細則第19條其中一款情形之虞即應進行第二階段環評，非開發案對環境有重大影響時始足當之。系爭環評審查結論有條件通過環評，認為不須進行第二階段環評，理由何在？

②、中科四期主要計畫係供光電產業及其他高科技產業使用，系爭環評審查過程迭生爭議，開發計畫屢受質疑，對環境所生重大影響如下：1 廢氣排放總量預估一年1,093 公噸，未來空氣品質變化、民眾健康難以預料。2 開發計畫營運後，每日產生污水量13.2公噸，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全，有相當影響，大量廢水將嚴重影響周遭居民、農民、漁民及養殖業者所使用之民生水、灌溉水。3 中科四期開發地點係彰化地區95年10月至96年7 月最大下陷速率發生點，下陷速率高達每年8.4 公分。透水農地大量水泥化，地下水補注減少，開發高耗水產業，搶水問題不斷引起爭議，難保事後無法管制抽取地下水行為，更難禁止抽取長期水源大度攔河，由低往高逆勢設置6 個加壓站強迫供水。復參周圍存在大度山背敘、八卦山背敘、清水斷層、彰化斷層、大肚溪斷層、車籠埔斷層等客觀情事，未來非常有可能爆管湧出80萬噸巨流災害，具潛在地質災害影響相鄰地區及基地安全可能性。4 本件開發案符合環評法施行細則第19條第2 、4 、5 、6、7 款要件，是環評法第8 條所稱對環境有重大影響之虞的開發行為，不應剝奪居民參與環評程序權利，系爭環評審查結論縱未認定不應開發，亦應進行第二階段環評。

⑵、系爭環評審查結論有應斟酌而未審酌情事，有判斷餘地瑕疵：

①、原處分未考量對國民健康及安全重大影響或其他法應查事項，構成裁量濫用違法。中科三期環評結論帶有「如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案」條件，仍遭法院指摘違法，系爭環評審查結論未有任何承諾，在完全未為健康風險或其他環境生態評估下所作判斷，無判斷基礎，屬恣意濫權。

②、系爭環評審查結論違反開發行為環境影響評估作業準則（以下簡稱環評作業準則）：1 中科四期開發案廢水排放問題涉及河口潮間帶或海域，依環評作業準則第12條第2 項應評估對該水體水質、水域生態的影響，並訂定因應對策，依海洋生態評估技術規範（以下簡稱技術規範）第4點規定，辦理下列評估：與海洋生態有關之環境現況說明；海洋生態調查、分析及調查時間與頻率；海洋生態影響評估；海洋生態影響減輕對策及替代方案，應考量對重要棲地及海洋生物之影響並為補償；海洋生態監測計畫等。本件環說書及環評結果未依上開規定所示項目評估，顯有違法。2 本件環評審查過程，就排放方案雖略有說明，但顯因作業不及未遵照環評作業準則第6 條規定為詳細調查評估分析，資料的正確性遭雲林縣政府指摘錯誤百出，專案小組結論建議所提方案與行政院指示方案，完全未為調查評估，如此草率審查過程及結論，難認適法。

③、系爭環評審查結論的審查，有違工業區開發環境影響評估審議規範（以下簡稱審議規範）：1 本件環評審查過程，一再有彰化、雲林漁民陳情抗議廢水將對漁獲及食物安全造成重大不利影響，專案小組及審查結論未依審議規範第11條規定，要求中科管理局提出說明及因應對策，顯有違誤。2 彰化地區自來水水源高達百分之98抽取自地下水供應，自來水公司明白表示供應中科四期新增用水，仍須取用地下水支應。系爭環評審查結論表示營運期間不得抽用地下水，彰顯為了有條件通過而訂定違背事實的條件，確非適法。

④、系爭環評審查結論欠缺具體明確、所附加條件籠統模糊不具預見可能性，不符明確性原則，未具體說明相關法令依據，違法不當。該等條件程序、內容均不明確，若無法執行，條件將形同具文，只是安撫選民的空中樓閣。

４、本件具備停止執行要件：

⑴、系爭環評審查結論的執行將發生難以回復損害：

①、徵收處分將使聲請人生計中斷，流離失所，剝奪收入來源，損害難以回復。中科四期計畫用地的徵收，已於98年12月17日由彰化縣政府開始辦理，通知、發放補償費等徵收作業程序。聲請人將因徵收不得再增加地上物，農地任其荒蕪，聲請人面臨斷炊、農地乾涸，開挖改變土質不再適用農耕，對農民生計，良田生產力的破壞，難藉金錢補償。開發單位在台灣糖業股份有限公司（以下簡稱台糖公司）的土地已開始進行整地施作排水等工程，此等即將大規模啟動的整地及週邊公設施作等工程，將對原有農路、水源、灌溉系統造成全面性破壞，中台灣肥沃良田將摧毀於一旦，隨即而來的建物拆遷及居民被迫遷移，損害難以回復。

②、中科四期開發計畫造成的污染及其他損害，對居民生命、身體、健康、當地自然環境將造成難以回復損害：1 依環評說明書修訂本，園區VOCs排放總量對臭氧日益嚴重的中部地區而言，未來空氣品質變化、民眾健康等，實屬嚴重。2 中科管理局位於台中縣之第一、二、三期園區，經檢測有排放致癌物質，中科四期再引進此種具高污染、高健康風險產業，將立即對當地空氣造成嚴重毒害，隨時影響民眾身體健康。況致癌物質對人體損害乃是累積而不可逆，一旦致癌物質進入人體將難以排出，此種生命身體健康的損害難以回復，非金錢物質可彌補。3 本院96年度訴字第1117號判決有關中科三期見解，每日排放6.3 公噸已足影響國民健康及安全，遑論本件每日13公噸廢水。如此大量廢水將自排放日起，立即嚴重影響周遭居民、農民、漁民及養殖業者所使用民生水、灌溉水、養殖用水。水體一旦遭到超量廢水污染，難以回復原有潔淨程度，海洋、溪流生態系亦將遭到破壞，各種水生物種之存續將面臨危機，遑論當地居民可能因仰賴水源遭污染致農、漁、養殖業無以為繼，居民生命身體健康將受損害，此種損害程度巨大且無法回復。4 開發高耗水產業，抽取地下水、搶水等問題，未來可能的巨流災害，對自然環境破壞已不待言，對人民生命身體財產安全隨時存在隱憂，一旦發生危害損失難以計算，也無法回復。5 系爭環評審查結論對廢水及毒性有機物排放方式、監測標準、因應對策等規範付之闕如，一旦開始排放廢水或毒性物質，主管機關根本無從監督，亦無法確實掌握其對人體健康及自然環境的實際影響，只能任污染擴散，造成對海洋或溪流難以回復損害。

③、系爭環評審查結論程序違法，無法事後補正。第二階段環評賦予民眾參與的程序性權利一旦被剝奪，無法藉由審查結論附條件或其他方式予以回復彌補。環評制度核心的民眾參與權被剝奪，整個環評制度形同虛設，此制度性損害非審查結論附條件可彌補或回復。

④、相較於中科三期，中科四期將對環境產生更嚴重不可回復影響。系爭環評審查結論附加19項條件，每項條件的附加都等於將環境及當地居民之健康安全置入高度危險中，結論所立基資訊不完整且草率，將使環境及當地居民健康安全產生難以回復損害。附加的19項條件中有6 項係關於廢水排放，顯見放流水標準對審查通過與否，有舉足輕重地位，牽涉環評法施行細則第19條第2 款、第4 款、第6 款之審查。然結論作成時卻對污水放流方式與放流地點仍未確定，甚至作成結論後，又提出更改排放模式（海洋放流模式）方案。這樣不確定的審查結論，坐實係基於不完整資訊作成的違法行政處分外，對於環境及當地居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能性，且未經較縝密之第二階段環評程序，無法排除難以回復損害之高度風險。

⑤、本件環評說明書未經第二階段環評程序，欠缺內容可信性、缺少民眾參與所代表之民主正當性基礎，未經合法正當程序檢驗的環評說明書，不能排除有難以回復損害存在。難於回復損害不是以金錢衡量為唯一標準，須考量回復蓋然性、回復費用，參之最高行政法院89年度裁字第1575號裁定意旨、最高行政法院95年度裁字第2380號裁定意旨、97年度裁字第4594號裁定意旨，將來系爭環評審查結論若遭撤銷，後續開發許可亦自始無效時，可能產生的金錢損失，除對當地居民造成身體、健康、財產之損害均須賠償外，對信賴違法開發處分廠商有契約賠償義務，已然動工的開發行為更耗費國家資源，不論金錢、人力、物力耗損，均非金錢得以計算、彌補。

⑥、環評法與其他環境法規最大不同在於制度設計以事前、程序確保為規範重心，此非指不重視實體權利，而係藉由事前程序之確保達到保障實體權利目的。是程序規範是否被遵守，是環評制度能否發揮功能重要的檢驗點，判斷是否符合停止執行要件，應著重程序權利的被侵害是否難以回復而有急迫情事。環評程序一旦被破壞將影響制度目的無法達成，因此在衡酌要件時，應將程序規範遵守作為衡量停止執行實體要件重心，亦即應著眼於程序規範被違反時是否難以回復危險且急迫，非著眼於有無實體權利發生難以回復損害且急迫。本件即使由實體權利受侵害角度觀之，開發單位續行施工當下，對環境及當地居民之諸多權利仍造成難以回復之重大損害如下：1 相關廠商愛民衛材預計100年3月動工，友達光電預計100年底於園區租地，農地經工業整地使用或經嚴重污染後，即難回復。一旦廠商進駐園區並開始施工，施工期間將產生嚴重污染及重大不可回復損害，已達應予停止執行程度。2 農地一旦經開挖、打樁、注入水泥、不同土石配給、夯實等整地措施，土壤天然特性即遭破壞難回復。彰化縣農產品產量為全國翹楚，中科四期所在二林鎮更有豐富農產品，開發行為產生之嚴重污染，損害環境及當地居民權利。中科四期所在彰化縣二林鎮，總面積9,285 公頃，農業耕地面積有7, 806公頃，盛產全國知名之巨峰葡萄、紅薏仁、蕎麥等，號稱二林三寶，彰化縣為我國極重要糧倉，包括稻米、蔬菜、花卉、雞肉雞蛋等產量均居全國前兩名。中科四期進駐產業以光電產業與半導體產業為主，光電產業廢水毒性極強，將對環境造成極大危害，有環保署、國科會針對新竹科學園區、中科一、二期園區進行之研究報告可證。聲請人生存權、健康權、財產權、工作權將面臨難以回復損害，一旦施工，縱環評遭撤銷，權利已無法獲得有效保障，一旦廠商陸續進駐施工，縱本案訴訟勝訴，聲請人世代賴以維生農地已遭鋼筋水泥灌漿打實，難回復原狀，遑論再恢復農用，生產作物。嗣後相關廠商量產營運，土地一經污染，將遭受較整地施工更嚴重之污染與傷害而難以回復。

⑵、有急迫情事：

①、系爭環評審查結論准許的開發計畫已於98年12月25日動工，98年12月17日開始辦理徵收程序，對聲請人生計及當地自然環境造成急迫危害。中科四期動土典禮於98年12月25日舉行，目前尚未正式施工，然開發行為所需取得法律上許可及先行程序皆已完備，廠商有權於任何時候開始施工。若認需有實質施工行為，才該當急迫性要件，無異阻絕人民利用停止執行程序，獲得暫時權利保護機會。因為一旦開始施工，依目前受理訴願機關及法院受理案件流程及時效，絕不可能即時阻止開發行為對居民生計、健康及當地環境所造成危害，是縱開發單位因個別市場投資因素考量，尚未進行實際施工，此時停止執行是聲請人唯一可獲得暫時權利保護的機會。

②、依中國醫藥大學調查研究、檢測及監測結果顯示，中科第一、二、三期園區在空氣中排放致癌物質。中科四期開發計畫預估廢氣及廢水排放，排放方式、監測標準、因應對策全無，加以土地下陷速率、有釀災之虞，可知開發計畫地點鄰近地區空氣、水源、地質土壤、溪流海洋等重要環境資源都將因本件開發行為即刻遭到破壞，居民生命、身體、健康將隨時遭無以迴避污染危害，當地長期發展的農業、漁業、養殖業可能遭受徹底破壞，難再負起糧食供應角色，各種損害已伴隨開發行為快速發生，危害甚為急迫。

③、依中科管理局所稱本件開發案進行情形，雖目前施工部分位於台糖公司土地，大規模農地生產力、水源、灌溉系統之破壞尚未進行，但可合理預期將於相關整地及籌備工程施作後，佐以大規模人力機具，全力對業已徵收之聲請人農地，進行填土整地。一旦農田土壤受到汙染或摻雜穢物，生產力即受破壞，不再適於耕種生產供國人食用之農產品；一旦水源灌溉系統遭破壞或污染，除徵收之農地外，徵收範圍外的農田所產農作物，小則殘留重金屬，重則污染農地，依現今科技水準無法回復土地生產力，僅能閒置或另作他用，此時縱本案勝訴亦無法回復違法開發對農地生產力損害，聲請人權益的被侵害迫在眉睫，具急迫性。

④、開發行為動工開始時，即已對環境及當地居民產生污染及影響。環境污染具擴散性、繼續性、累積性本質，急迫性判斷無法拘泥於現況，應考量人民權利損害是否已然開始、若不及時阻止將無法彌補，則屬急迫。開發行為的污染從動工開始，如施工噪音振動污染、施工時塵土飛揚、車輛進出產生空氣污染，施工中所產生排放廢水汙染，已直接影響當地居民健康安全。聲請人為世代居住農民，對當地土地、氣候、水文有濃厚感情及相當密切人際網絡，如今面臨被迫搬遷，憲法保障居住遷移權利已遭剝奪．情形已然急迫。

⑤、100 年3 月廠商即將進駐，本件有高度急迫性。原處分縱有公益考量，駁回本件聲請，此等公益不會遭到無法回復損害，然聲請人生存權、工作權與財產權將立即因土地開發整地受到難以回復損害。駁回本件聲請，相對人所承受的只是行政目的推遲實現之損害，但可及時避免違法行政處分執行、對國民健康、糧食安全造成危害、使進駐廠商負擔額外不確定成本與風險，以整體國家與社稷角度觀之，利多於弊。\

⑶、停止執行是維護重大公共利益所必要：

①、系爭環評審查結論剝奪民眾程序參與權，對當地居民甚至全國民眾身體健康權造成侵害。人民的生命、身體、健康皆屬重大公益。再考量環境污染的跨界特性，本件開發計畫將對台灣土壤、空氣、水體等自然環境，甚至農、漁、養殖業等產業造成損害，影響範圍不可謂不大，公益受損情形嚴重。此外，考慮環境污染不可逆性，大規模破壞將致環境自我復育能力完全喪失。維護台灣有限資源之永續利用，亦屬重大公益。

②、若未停止執行，一旦行政處分事後被撤銷，開發廠商投入工程成本將可請求國賠，是一筆潛在鉅額損失，停止執行當然是維護公益所必要。所謂重大公共利益，判斷結果需以各種利益比較衡量才可確認，中科四期尚未開始施工，未投入實際資金成本，本案訴訟終結前暫緩原處分執行，不至損害公益。若任原處分效力發生、開發行為續行，將遭受無以計數生命、身體、財產、自然環境、農漁業糧食生產、國土資源大規模損害，此等損害急迫且不可逆轉、又無以回復。兩相權衡，停止執行所維護公益顯較繼續原處分執行所保全利益明顯重大，是維護重大公益必要舉措。

③、中科管理局所稱中科四期開發效益，溢美誇大又偏頗不全．編織宛如童話故事的旖麗遠景，只是畫餅充飢、不切實際的天方夜譚。所稱若停工工程損失情形，實不知竹科、中科、南科等亦有廠商外移，行政機關不知反躬自省，規劃開發時，視法令如無物，待生違法爭議，反稱停工將打擊國際投資形象，對最高行政法院確定判決，踞傲不遵，依法行政流於口號，又豈是吸引國外穩定投資當有之舉？行政機關徒握有龐大國家資源，眼中公益卻如此短狹，盲目追求就業機會、年億營業額，認聲請人之生命、身體、財產微不足道，本件停止執行反係為維護重大公益所必要。

５、環評法建構的環評制度是必須經環評的開發行為，在通過環評後才可以進行開發行為。由中科三期案件可知相對人環保署藐視司法、製造憲政危機，中科四期開發行為持續開發興建，將來土地徵收完成，廠商進駐，即使法院最終撤銷系爭環評審查結論，想見相對人環保署依循中科三期前例，無視法院判決，繼續開發，為免前車之鑑確有停止執行必要。又為避免國家、開發單位、人民三輸情況，有在系爭環評審查結論是否違法爭議未定之際，先行停止開發行為的實施。

６、錯誤的開發決定造成影響深遠，停止執行正足以彌補、緩衝錯誤決策衝擊力，使行政處分有受司法審查檢驗機會，避免違法處分繼續執行造成損害無限擴大。環境法學者葉俊榮基於其98年所進行研究調查關於對環評程序不服救濟案件，實體判決與暫時權利保護案件的勝訴率數據，指出對環境有破壞急迫可能性的情形，也存有暫時權利保護制度以資救濟。自法實證主義角度，我國法院雖已大幅肯認環評制度應踐行的法定程序及審查要件，並進行實體內容的積極審查，然對具環境破壞急迫性及不可回復性案件，似仍未積極介入，無法實現行政訴訟法暫時權利保護規範所賦予人民的程序正義。

７、相對人環保署依環評法第7 條規定對開發行為可能對社會、自然、生態環境產生影響的程度及範圍，事先為預測分析審查做出系爭環評審查結論。依環評法第14條第1 項規定程序上需先經環保署對環評說明書進行審查或認可，國科會才得接續為開發行為許可。至區域計畫法第15條之2 之開發審議，乃在審查開發計畫是否符合國土利用、土地利用或環保計畫、與公共設施公用設備能互相配合等條件後，才由內政部為開發許可，而彰化縣政府的徵收處分則是延續內政部開發許可，由地方政府依法進行徵收程序。至各廠興建、營運許可處分，則由中科管理局依不同期程，對園區內符合各項投資興建要件廠商，為准許興建營運決定。以上各階段程序，目的不同、保護公益不同、主管機關不同、審查客體亦不同，若只單純對其中一個處分有爭執，自應以各該主管機關為相對人。然對一個如本件中科四期般涵蓋層面及範圍廣大的開發計畫，前後需經歷各個不同階段主管機關之處分決定，環評就是其中最前階段的審查程序，後續各階段審查程序之啟動，均以環評通過為前提。假使國科會、內政部、彰化縣政府、中科管理局的後階段處分均合法，僅相對人環保署的處分違法，縱聲請人只針對其他後階段處分提出異議或聲請停止執行，亦因後階段處分合法性無疑，無法使聲請人真正獲得救濟。又如除相對人環保署所為處分違法外，國科會、內政部、彰化縣政府、中科管理局等後階段處分亦違法，縱聲請人只對其他階段提起爭訟或聲請停止執行，各該機關仍可本於效力始終存在之系爭環評審查結論，重新再為一個合法開發許可、徵收、興建或營運等後續處分，聲請人仍無法獲得救濟，所以只有環評審查結論停止執行，才能有效停止後續程序續行。由上可知，聲請人對後階段處分聲請停止執行及爭訟，是無法撼動相對人環保署最先作成通過的環評結論。因此，參酌多階段處分理論及實務見解，為使聲請人權利獲即時有效救濟，聲請人有直接對環評審查結論聲請停止執行必要。

８、我國對停止執行採效力說，即阻止行政處分效力發生，因處分而生之作為或不作為義務或為其實現處分內容之行為均暫不履行，所形成之權利義務關係或所確認之法律關係，亦不生形成或確認應有效果。參以最高行政法院90年裁字第168號裁定意旨，足見原處分若經法院裁定停止，則後續開發許可，及奠基於開發許可之行政程序與行政處分（如土地徵收處分及其後之拆除地上物、雜項執照取得程序、發給雜項執行之處分及其後之雜項工程施作、變更編定使用分區等），依行政訴訟法第116 條第5 項規定亦可裁定停止執行，可避免後續開發行為對聲請人所生難以回復損害，中科管理局對於本件聲請無實益的主張，顯對行政訴訟法第116 條第5 項規定有嚴重誤解。

９、國科會與內政部的開發許可，二者審查目的、範圍不同，但均受環評結論效力直接影響，縱環評程序結束，系爭環評審查結論若准停止執行，國科會與內政部的開發許可效力將受影響。徵收移轉登記完成後，中科管理局持續進行的拆屋、整地、公共設施工程均與徵收效力無關，此等行為來自內政部開發許可，內政部開發許可效力繫於環評結論，故在拆屋、整地、公共設施工程等行為尚未終結前，有停止執行實益。又強制遷移、地上物拆除是徵收處分持續執行行為，在此行為結束前，徵收處分執行效力仍持續，徵收程序未終結，停止執行亦有實益。

、追加中科管理局為相對人部分：

⑴、本件開發單位中科管理局同時取得內政部及國科會核發的開發許可，以進行相關開發程序，這些開發程序均立足於系爭有條件通過的環評審查結論，是兩個以上行政處分共同實現一行政目的者，因此，對其中一行政處分提起撤銷訴訟，其請求暫時停止執行為有理由時，效力應及於與該處分共同達成同一行政目的之另一行政處分執行。前審99年7 月9 日調查中聲請人即表示停止執行範圍應包括停止原處分執行及後續程序續行，內政部及中科管理局均經准許參加本件聲請事件，且以參加人身分表達意見，已受相當程序保障。後續開發處分之作成以系爭環評審查結論有效為前提，當環評結論效力遭停止，後續處分效力失所附麗，而為無效行政處分，為有效達成暫時性權利保護以及紛爭解決一次性目的，使本件停止執行裁定效力同時及於環保署、內政部及中科管理局，謹遵本件最高行政法院99年度裁字第2034號裁定意旨，依行政訴訟法第111 條規定，追加內政部及中科管理局為本件相對人（嗣表示撤回追加內政部為相對人），並變更聲明。

⑵、本件開發計畫是以有效的環評審查結論為前提，內政部之開發許可及中科管理局實施之開發行為為進展性法律關係，二種行政處分，皆在實現中科四期開發計畫完成之行政目的，故對系爭環評審查結論停止執行，後續有關開發程序亦應停止，即停止執行效力及於內政部及中科管理局。

⑶、國科會為本案目的事業主管機關，依科學工業園區設置管理條例第14條規定、環評法第14條規定可知，國科會的許可是以環評結論有效為前提，若環評結論效力停止，國科會所為開發許可效力將失所附麗，應一併停止。

⑷、系爭環評審查結論與內政部開發許可皆係為實現同一目的所為行政處分，當請求停止執行環評結論為有理由時，停止效力應及於內政部許可處分。二者雖係不同主管機關主導進行之程序，為對同一開發行為作成不同行政處分，然具內容上關連性，效力息息相關，未獲環評認可而核發之許可處分無效，即環評審查結論的認可，是目的事業主管機關作成許可開發行為處分的前提要件，是真正階段式程序關係。

、停止執行程序係緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度以釋明為已足，不要求完全證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行（參最高行政法院99年度裁字第2032號裁定意旨）。因此，當聲請人主張之事實已使法院獲得蓋然心證時，即應准予停止執行。

、系爭環評審查結論具重大瑕疵，本案勝訴蓋然率甚高，原處分作成前，未要求開發單位依環評作業準則第12條第2 項及技術規範第4 點規定辦理評估而違法，審查又違反審議規範第11條規定未要求中科管理局提出說明與因應對策而違誤，所以本案勝訴蓋然率甚高。法院在決定是否停止執行時，基於保全急迫性與本案權利存在蓋然率的互補關係，本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性標準可降低一些，當保全急迫性情況很明顯，本案請求勝訴機率值或可降低一些，不必要求兩者證明皆須達相同高程度。

、請求法院命相對人中科管理局提出國科會依本件環評審查結論核發的開發許可函文及附件影本，以利確認該行政處分文號。無環評、無許可、無開發，不應被曲解為無環評、有許可、照樣開發，開發許可不是單一專有概念，而是開發行為之許可泛稱，重點在開發行為不是許可。因此，環評法無法也無庸窮盡明定各種開發行為的許可，只需考量與環境保護有關問題，構成啟動各種專業許可前置性樞紐。凡與具體開發行為有關之任何許可、核准、同意、證照等行政處分，皆屬環評法所稱之開發許可，至用語為何，應非所問。環評審查結論一旦被停止執行，相關之開發許可亦應併同停止執行。是本件對系爭環評審查結論、國科會對中科管理局的開發許可及內政部對中科管理局的開發許可，併同聲請停止執行，並追加作成處分機關即國科會、內政部，及開發單位即中科管理局為相對人，使其受停止執行效力所及。

、追加國科會為相對人，是請求其停止開發許可效力；追加中科管理局為相對人，係請求其停止開發許可處分之執行；關於對內政部之請求，經研議後，撤回聲請追加為本案相對人，維持其訴訟參加人身分。聲請人追加相對人部分，主要考量權利保護有效性及急迫性，基於判決效力相對性與紛爭一次解決性要求，更能確保人民權利保護有效性、避免裁判矛盾及達到訴訟經濟要求。

、關於本件的聲明：

⑴、原為：1 相對人環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號公告審查結論之行政處分，於聲請人對之所提起行政訴訟判決確定前，停止執行。2 聲請費用由相對人負擔。

⑵、嗣變更聲明為：1 相對人環保署98年11月10日環署綜字第0980102814號公告審查結論之行政處分，於聲請人對之所提起行政訴訟判決確定前，停止執行。2 相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人中科管理局之開發許可，於聲請人就聲明第1項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行。3 聲請費用由相對人負擔。

三、相對人環保署主張：

１、聲請人無提起本件聲請權能：

⑴、聲請人不是系爭環評審查結論的相對人，亦未舉證是否為利害關係人，況主張涉及的權利不是法秩序保護的公權利，僅係反射利益。聲請人不是系爭法規所要保護第三人的範圍，原處分未侵害其權利，非法律上利害關係人。

⑵、因權利或法律上利益受侵害的人，才能以利害關係第三人資格就他人的行政處分提起撤銷之訴。所謂法律上利害關係的判斷，可參酌司法院釋字第469 號解釋理由自明。準此，非處分相對人起訴主張受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷權利或法律上利益受損害，可認具訴訟權能，惟所謂行政處分係指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體法律效果，且以該處分損害其現實權利或利益為限，若恐將來有損害發生而預行請求行政救濟，非法之所許，此可參最高行政法院96年度判字第1601號判決意旨。

⑶、聲請人是否住居中科三期發展區鄰近，將因三期發展區之開發而權益受損害，而為利害關係人，未見聲請人陳明並提出事證以實其說，難僅以聲請人住所逕認具法律上利害關係。

⑷、環評是對於開發行為抽象風險所為的預防性評估，以預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，本質上非保障特定人之特定權利而具保護規範意旨，縱認聲請人因程序地位具備訴訟本案權能，亦因環評法其他相關規定之規範非屬保護規範，且依前審裁定見解，停止系爭環評審查結論執行不能使環評進入第二階段，所以不停止不致對聲請人權利或法律上利益產生損害，不具聲請權能。

２、退步言，縱認聲請人為系爭處分利害關係人，本件亦不符停止執行要件：

⑴、聲請人無法釋明有何可能發生不能回復之損害、無法釋明有何可能發生之損害。部分主張非私益損害不符難以回復要件，而所稱損害屬私益損害非公益，不得以原處分執行將發生公益上難以回復損害為由聲請停止執行。

⑵、無法釋明急迫情事：

①、按「聲請人等既未因該審查案之執行，而已受有難以恢復之損害，縱認該審查案之環評有瑕疵而經臺北高等行政法院將訴願決定及原處分均撤銷，亦難認該處分已對於當地生態環境有立即重大污染情事，亦無時間上之急迫性，故聲請意旨核與停止執行規定要件不合。」為相似案件最高行政法院98年裁聲字第146號裁定駁回停止執行聲請理由之一。

②、原處分係有條件通過環評審查，所附條件諸如「放流水排放以保護人體健康為第一優先」、「放流水排放專管施設完成後，始得同意進駐廠商營運」、「除自來水公司同意供給之0.48萬噸/ 日之水源外，開發單位應確保其與進駐廠商於施工與營運期間不得抽用地下水」等皆係預防並減輕未來開發行為對環境與周遭居民之影響。原處分繼續執行，不但不致造成環境及居民健康侵害，反而得提供更完善保障。中科四中各廠尚未取得興建、營運許可處分，未有任何損害，更遑論急迫。

⑶、系爭環評審查結論如停止執行，則開發行為無法繼續推動結果，對下列公益有重大影響：

①、地區及民眾公益部分：增加地方就業機會、提升國民所得及消費服務業發展、增加當地公共建設數量及品質。

②、社會整體公益部分：公共工程投資總效益、廠商投資總效益、產業群聚效果提升國家整體競爭力。

３、停止執行事件非確定實體上權利程序，聲請人所指大多涉及實體爭執事項，是本案訴訟有無理由問題，另主張針對他案臧否，亦非本件所應審認。聲請人聲請停止執行標的為系爭環評審查結論，非環評法第14條第1 項規定國科會對開發單位中科管理局所提開發行為之許可處分，亦非區域計畫法第15之2 條規定之許可開發（主管機關為內政部），更非聲請人所提徵收土地之徵收處分（主管機關為內政部），也非未來中科四期各廠興建、營運之許可處分（主管機關為中科管理局），是本件聲請有打擊錯誤之嫌，顯非適法。聲請人所稱徵收程序開始啟動，用地被徵收等，足證聲請人陳稱權利受影響係因區域計畫法第15條之2 規定之許可開發及土地徵收，非系爭環評審查結論。關於內政部審查中科四期開發計畫與細部計畫案時，業針對案中私有土地徵收問題及基地內私有土地及建物安置議題，作成相關決議並許可開發，內政部於98年12月14日以台內地字第0980232953號函核准徵收，對系爭土地中私有農地地主權益多有保障及相關配套機制（如洽租鄰近農地繼續耕作、確保農保資格及提供園區就業機會等），並經彰化縣政府公告，聲請人如有爭議，似應針對許可開發決定、土地徵收決定，抑或土地徵收補償決定為之，非針對系爭環評審查結論。另聲請人對內政部開發許可，前已聲請停止執行（鈞院99年度停字第24號及99年度停字第37號二案），皆經最高行政法院裁定駁回確定；對內政部的核准徵收聲請停止執行（鈞院99年度停字第37號），亦經最高行政法院裁定駁回確定。

４、系爭環評審查結論是獨立的行政處分，非多階段處分中前階段處分，亦非確定計畫裁決程序一環，更非開發程序（許可）及徵收程序主管機關或開發單位，縱停止執行，效力亦不及於同為獨立行政處分之國科會及內政部分別所為之開發許可及徵收處分。聲請人主張其權益（尤其是用地變更，受徵收影響棲身之所）符合停止執行要件，應適時針對適格機關相關處分為之，始達其暫時權利保護必要，不應針對非直接影響其權益的系爭環評審查結論。

５、本案訴訟請求無理由，勝訴蓋然性甚低：

⑴、判斷環評是否進入第二階段，以及判斷所需資訊是否充分，均屬環評委員專業判斷的任務範圍，依環評法第8 條規定必須第7 條的審查結論認為對環境有重大影響之虞，才繼續進行第二階段環評。環評委員會就環評法第8 條、同法施行細則第19條所定「對環境有重大影響之虞」的不確定法律概念涉具高度屬人性、專業性、經驗性之評定，具專業判斷餘地。環評委員會依規定作成審查結論時，具附加附款裁量權，經合議判斷或以表決方式處理歧見後，對於不附加附款或附加附款後已可確信足以於預防及減輕開發計畫的環境影響，使其不致有嚴重影響環境之虞時，則予通過環評報告書之審查。是環評法第8 條所指審查結論應進行第二階段環評，是指開發行為經開發單位委託執行環評的工程顧問公司，依科學技術、專業經驗，為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響之要求，規劃未來採取之相關措施後，經環評委員會依現勘及公眾參與公聽審查程序後，為作成審查結論而合議進行判斷時，認為資訊不夠充分，不知如何附加條款以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞時，則要求開發單位進行第二階段環評以取得足夠資訊進行判斷。因此做成判斷資訊是否充分，及是否不需附加條件或附加多少條件才可確信開發計畫無嚴重環境影響之虞，均為環評委員的專業判斷餘地，屬合目的性審查範圍。已通過環評審查的案件，不可以其通過時所附條件多少作為判斷開發計畫執行後環境影響大小的準據，開發單位確實遵守其規劃的預防與減輕措施及環評結論所附條件後造成影響的實際絕對量大小，才是考量因素。

⑵、第一階段環評非僅書面審查：

①、所謂書面審查係僅就開發單位提送之環評書件，審查內容是否完備後，提請環評委員會就書面報告內容，提出審查意見並做成審查結論。環評法第4 條第2 款規定環評工作，包括第一階段、第二階段環評及審查。實務運作上，該二階段均有民眾參與機制，依第5 條第2 項訂定之環評作業準則、環評法及施行細則等規定與環保署審查實際作業，一階環評作業中之公民參與，包含下列程序：1 開發單位於開發行為規劃階段，開始進行環評時，應於主管機關指定網站，刊登相關事項並公開15日供民眾表達意見（作業準則第5條之1第1項）。2 將公開內容以書面告知開發行為之所在地直轄市政府、縣（市）政府、直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市、區）公所、鄉（鎮、市）代表會及鄉（鎮、市、區）之村（里）長辦公室（作業準則第5條之1第2項）。3 開發單位應參酌相關機關、團體、學者、專家及居民代表表達之意見，檢討評估範疇；必要時，得邀請意見表達者召開範疇界定會議討論之（作業準則第5條之1第3 項）。4 開發單位作成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理回應，編製於說明書。並得視需要再舉行公聽會、協調會、討論會、公開展覽計畫內容或其他適當方式供民眾參與表達意見（作業準則第10條之1 ）。5 主管機關審查前，邀請開發行為所在地居民、相關團體、相關機關、議會、公所、代表會、村（里）長辦公室、開發單位、目的事業主管機關等辦理現場勘查（審查實際作業）。6 主管機關審查結論認不須進行二階環評並經許可者，開發單位應舉行公開說明會（環評法第7 條第3 項）7 主管機關應將審查結論及環評委員會會議紀錄公開於網際網路（細則第13條）。

②、環評審查是由環評委員會委員進行科學、客觀與理性審查，相對人環保署自98年起，更積極推動公眾參與、專家代理機制，屬公民參與之另一重要管道，可有效連結風險評估、管理與溝通等三部分，運用於重要開發及環保案件，妥善解決環保與經濟發展衝突，獲取雙贏結果。環評審查案件專家會議，係由環評委員會或初審專案小組就特定重大議題，決議召開專家會議及專家推薦機制，並函請爭議各方（居民及當地地方政府、環保團體、開發單位及目的事業主管機關等）推薦專家進行專業對話，對爭議事項事實與推論，進行價值與利益中立、客觀的查核討論，確保最終獲得的共識，未受爭議各方及權益相關者的影響及扭曲，此制度在第一階段環評就啟動，實務上絕非進入第二階段環評才有民眾參與。

⑶、所有第一階段、第二階段案件，相對人環保署基於環保職責，儘量作成精細、科技、嚴格、控管之條件要求，有條件通過環評審查之結論，即表示提至環評委員會審查的環評書件或參考資料，已足供環評委員在審查上作為判斷釐清本開發行為風險評估大小資料，審查結論所附條件即為環評委員在風險大小確定後，在風險管理上認為環境可接受、開發單位應採行的因應對策。換言之，有條件通過環評審查的基礎上，環評委員已掌握充足評估資料，得以衡量出環境可接受之因應對策，環評審查結論不認為開發行為在採行因應對策後，還有對環境有重大影響之虞的情形，開發單位無須再進行第二階段環評來提供委員更多判斷資訊。

⑷、中科三期相較於本件中科四期，本案請求勝訴蓋然率的判斷基準不同，條件對比不恰當：

①、基準不同部分：中科三期判決主因為審查過程健康風險評估專長環評委員異議，認為未提供完整健康風險評估資訊送審，但中科四期審查過程無該情形發生，也沒有評估不完全情形。

②、二案在環評審查上，無論環境敏感受體、環境背景、送審時間、開發行為內容等均有所不同，中科四期環評審查結論要求的環境保護對策等級更為嚴謹。

③、本案環評審查與中科三期時空背景不同。本案審查時，中科

二、三期、南科已有類似案例完成健康風險評估，環評委員會同意本案有條件通過，僅因各方仍有諸多健康方面質疑，乃要求本案營運前，應再以多介質模式進行健康風險評估，並結合流行病學之調查，以解除居民疑慮，進一步達成保護當地居民目的，無聲請人主張開發計畫對環境有重大影響之虞，應進入第二階段環評餘地。

６、本案請求勝訴蓋然率若干，非審查停止執行法定要件：暫時權利保護制度是按當事人提出有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當法律保護，非預為本案判斷，可參酌最高行政法院98年度裁字第1037號裁定意旨、最高行政法院98年度裁字第952 號裁定意旨、最高行政法院99年度裁字第843 號裁定意旨。

７、系爭開發行為無保全必要性：

⑴、系爭環評審查結論是課予開發單位除一般環境保護法規外，更嚴苛之負擔，降低開發行為對環境品質之衝擊或不良影響，由原「有嚴重環境影響之虞」變成「無嚴重或低環境影響之虞」，藉以達成環保目的。

⑵、審查結論是針對水資源、水污染、空氣污染及毒性化學物質，進行較一般環保法規更為嚴格規定，課予開發單位更多保護環境義務，使全案對環境影響衝擊降至最低程度，是環評委員會為維護環境品質、居民健康及經濟發展三方衡量後所增加的條件，為創造三贏所做的付出與努力。

８、聲請人未能釋明將發生難於回復損害之要件：

⑴、聲請人就損害確係難以回復之事實，應負釋明責任。

⑵、依行政訴訟法第116條規定，聲請停止執行係為提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分執行將發生難於回復損害，屬私益損害而非公益之損害，不得以原處分執行將發生公益上難於回復損害為由，聲請停止執行，況本案未有公益上難於回復損害情事。

⑶、環評結論所訂條件複雜度越高，代表環評委員已就開發行為該條件所述可能引發之風險進行充分評估及管理，所代表意義應為環境之風險越低，與將發生難以回復損害，無直接或推論關係。

９、系爭環評審查結論處分的停止，對公益事項將有重大影響：本件開發行為籌設目的係秉持綠色矽島指導原則，結合周邊未來發展需要，落實永續與在地考量，並結合地方優良產業、藉由園區開發，提昇生產技術水準，帶動地方繁榮，串連既有之台中園區，係刺激關聯性產業於中部地區投資設廠，進一步創造產業群聚效果。該一產業有其一定之設廠進度規劃，我國恐僅三至五年在國際領先之優勢，如停止執行，將使前揭目的之推展中斷，促使原進駐廠商出走或向國家主張高額賠償，原積極扶植產業發展，繁榮國家經濟之執行成效將受挫，嚴重影響當地就業機會之促進、當地工商服務業內在需求之增加、國民所得之創造乃至國家競爭力之提升，同時嚴重斲傷國家經濟投資環境之形象，加深國際訂單疑懼，影響政府公信力。

、聲明為：1 聲請駁回。2 聲請訴訟費用由聲請人負擔。

四、參加人中科管理局的意見：

１、中科管理局為中科四期開發單位。本件開發計畫依環評法第5 條規定應實施環評，中科管理局依環評法第6 條及環評作業準則規定作成環境影響說明書，再依環評法第7 條規定向目的事業主管機關國科會提出，由國科會轉送環保署審查。環評會依法對中科管理局提出的環境影響說明書進行審查，並依環評法施行細則第43條規定作成有條件通過之審查結論，環保署於98年11月10日公告審查結論，國科會於98年11月11日以台會協字第0980082944號函通知中科管理局，為開發許可。另中科管理局依區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款規定向內政部申請辦理分區變更，經內政部區域計畫委員會審議後於98年11月16日以台內營字第09808114091 號函核發開發許可。本件開發計畫所需用地中之609 筆私有土地部分，內政部於98年12月14日以台內地字第0980232953號函核准徵收。彰化縣政府並依內政部徵收許可，進行土地徵收作業，土地徵收作業已完成，原所有權人均已非所有權人。行政院於99年8 月13日指示應改以聚落保留及住戶耕地集中方式辦理，故中科管理局於99年8 月24日邀集國有財產局、地政司、營建署及彰化縣政府等相關單位，研商討論聚落保留與耕地專案讓售方式及後續作業，並於99年8 月28日在中科二林園區工務所召開二林園區相思寮聚落及耕地保留說明會，向住戶說明聚落及耕地保留後續相關作業，聽取住戶意見。就保留耕地部分，已於當日完成配地位次抽籤作業，並於99年9月24日召開耕地保留及農水路配置說明會。

２、中科四期所需用地，公有土地面積約46.7公頃，占百分之7.36，私有土地面積約589.21公頃，其中台糖公司土地占百分之78.55 ，台電及彰化縣農田水利會土地占百分之1.12，至其他私有土地占約百分之12.97 。而二林園區原住戶計28戶，除零星住戶7 戶外，餘住戶坐落於相思寮及相思寮北側共21戶，面積約2.2 公頃，其中私有土地面積僅約0.8 公頃，公有土地面積1.4 公頃。二林園區內公共工程已於98年12月開始進行，已完成開發工程細部設計及監造工作之委託，相關廠商陸續進行相關工程工作，先期設施工程已於99年4 月20日完工，其他工程則仍進行中。

３、本件不符停止執行要件：

⑴、適用行政訴訟法停止執行的前提，在於原處分或決定如經停止執行，可以達成聲請人期待目的始有實益。本件內政部已核發開發許可，且二林園區私有土地徵收程序已於99年4 月28 日 完成，系爭環評審查結論縱經停止執行亦不影響開發許可及土地徵收效力，本件聲請無實益。況縱原處分經停止執行，或甚至撤銷確定，內政部的開發許可及已完成的土地徵收程序處分仍屬有效，不受原處分效力暫時受阻影響，本件二林園區開發計畫仍得依該開發許可續行。再內政部的開發許可及徵收處分，除審酌原處分外，尚須適用區域計畫法及土地徵收條例相關要件，再依適用結果核發相關處分，與原處分間無必然續行程序關係。本件徵收程序已執行完畢，縱聲請人主張應一併停止後續徵收程序等亦無從停止。因此，聲請人所欲達成停止土地徵收及相關開發行為目的，非本件停止執行效力所及，屬無實益。

⑵、原處分之執行，於聲請人無難以回復損害：

①、依本件聲請人主張，無非是認為其生命、身體及財產權將遭到嚴重侵害，然聲請人既已非二林園區用地所有權人，亦已遷離，自無任何生命或身體權利將因本件開發案受影響，所稱財產權亦應係指本件被徵收的土地，依最高行政法院89年度裁字第1575年裁定意旨及最高行政法院94年度裁字第316號裁定意旨，縱土地徵收違法仍得由土地的客觀市價用金錢加以填補，非難以回復。

②、聲請人所稱一輩子務農為生、面臨斷炊、缺乏農地耕作收入等情。查本案內政部徵收許可說明二已載明決議「私有農地地主，如仍有耕作意願，請申請人協助洽台糖公司承租鄰近台糖農地，供其繼續耕種，並確保其農保資格；如無耕作意願，請申請人提供就業訓練及於園區就業之機會」，顯然將配合聲請人需求協助於其他農地續為耕種，或提供其他就業訓練及就業機會，無聲請人所述損害。

③、聲請人所稱農地荒蕪、土質改變不適農耕等語，均與聲請人公法上權利無涉，無造成聲請人難以回復損害之可能。

⑶、急迫性部分：

①、本件開發計畫園區面積廣達635.91公○○○區○○○○○○○段分區開發方式推動，分三期五區（包括東一區、東二區、東三區、西一區及西二區），施工進度為98年12月26日動土，目前僅完成先期設施工程（99年4 月20日完工，工程內容為日後施工所需之工務所興建工程及第一期開發區彰130線旁之主要施工便道工程）○○○區○○○○○○道路及管線工程、滯洪池開發工程及萬興排水路工程，已分別於99年5月及6月完成發包。

②、廠商進駐情形，99年2月時已有友達光電股份有限公司、愛民衛材股份有限公司、和勤精機股份有限公司等16家廠商表達進駐意願，然目前僅前列引述三家廠商完成入區申請。其中愛民衛材公司原定自99年7 月起租用相關土地、9 月起動工，友達光電公司原定自99年12月起租，101 年動工，和勤精機公司原預定100 年進駐，惟迄未開始進行設廠工程，目前尚無法預測廠商實際營運及生產時程，可知本件無任何急迫情形。

③、本件無庸審查是否有急迫性，縱予審查，系爭環評審查結論之執行，對聲請人無任何急迫損害。系爭環評審查結論效力既已發生，內政部的開發許可已核發生效，相關土地徵收程序亦已完成，系爭環評審查結論縱停止執行，亦不影響開發許可及土地徵收效力，無停止執行急迫性。

⑷、退萬步言，縱認本件聲請可以達成聲請人目的（包括得停止本件開發行為）及符合難於回復損害及急迫性要件，逕予停止本件開發行為將對公益有重大影響，亦不得為之：

①、聲請人檢附「台灣當前環境影響評估的問題與興革」乙文，針對目前環評制度提出許多寶貴意見，得供日後修法參考。其中第7 頁已說明「任何開發計畫皆不可能只涉及環境因素，一個負責任的完整決策過程，毋寧是決策者必須權衡所有相關因素，全盤考量後作出決策並擔起政治責任，這也正是責任政治所要求的」實屬的見。

②、中科管理局評估申請二林園區開發案時，考量諸多開發效益，包括對地方發展及實質建設之幫助、對全國及地區經濟發展之幫助、及提供相當就業機會等，詳予說明如下：1 對地方發展及實質建設，幫助如下：增開及拓寬多條道路，改善彰南地區交通現況及易達性；園區內綠地、公園、自行車道、公共空間、建物及設施可提供周遭地區使用，改善當地環境，提高民眾生活品質及增加休憩空間；園區內實驗中小學設置可增加當地教育資源；區域滯洪池配合中科開發提早完工，改善地區淹水情形；封閉園區內11口地下水井，減緩地層下陷情形；提高地方稅收，改善當地基礎建設。2 對全國及地區經濟發展，幫助如下：二林園區是依經建會「中部高科技產業新聚落方案」政策，配合光電旗艦廠商新世代面板廠投資計畫，以光電業為園區主領產業，整合光電產業鏈上、中、下游與半導體、精密機械、生物科技及綠色能源等新興產業，發展為綜合性科學園區；預估每年可創造9,200 億新台幣營業額，促進我國經濟發展；園區設置後可與既有中部科學園區互補共生形成科技產業群落、促進彰化及中部地區產業整合與升級，並連結全台科技產業走廊；除園區人員帶入消費外，廠商衍生之洽公需求將刺激包括旅館、餐飲、金融等產業發展，塑造新的商圈及商機；將增加區域性購買力與消費支出。3 提供就業機會所產生效益如下：二林園區預計提供30,000名就業機會，為照顧在地居民，中科管理局將請進駐園區廠商配合優先考量聘用在地居民，至少6 至7 成係提供當地民眾就業機會，其他提供中部地區民眾就業；吸引在外地工作年輕人回流，提高人口成長率；依台中園區發展現況，增加台中市（西屯）、縣（龍井、大雅、潭子、沙鹿）等地區服務產業進駐之間接就業機會更數以萬計；未來將與園區內廠商成立敦親睦鄰推動小組，定期按年統計園區就業員工戶籍狀況，檢討包括加強當地農漁產品採購、提供當地民眾就業機會、協助改善當地公共設施……等各項敦親睦鄰措施執行情形。

③、如逕予停止相關開發行為，從國家經濟發展及促進地方繁榮角度，將嚴重影響國家經濟發展競爭力，有形、無形損失難以估計，並將由全民負擔，詳述如下：1 已進行公共工程停工損失：公共工程於98年12月啟動，已完成二林園區開發工程細部設計及監造工作委託，廠商已陸續進行相關工程細設工作，已有多標完成工程細設，其中第1 標「先期設施工程標」已於99年4 月20日完工，工程費3,460 萬，如遭停工將有立即工程損失，造成已投入公共建設經費浪費，及後續面臨已簽約廠商投入人力及金額賠償及訴訟。2 總體經濟損失無法估計：光電產業係國家重點發展計畫「兩兆雙星計畫」之一，其帶動之上、下游產業發展龐大，可有效促進國內科技產業升級，本計畫如撤銷開發，除將加速廠商外移腳步，嚴重影響國內就業環境，造成對國內高科技發展及國家總體經濟損失無法估計。3 嚴重影響國家形象：本計畫案若遭停工，將嚴重影響國家科學園區形象及未來廠商進駐意願，同時造成國內外投資廠商對國內經濟投資環境之不確定性產生疑慮，將嚴重打擊國家經濟投資環境形象，損害本國於國際上競爭力。

④、如逕予停止本件開發行為對公益有重大影響，縱認聲請人財產權因本件開發案可能受有損害，此等財產權損害與公益之重大影響顯不成比例，不符合行政訴訟法停止執行的消極要件。

４、本件開發計畫對環境不會造成重大不利影響，無急迫情事，不符合停止執行要件：

⑴、就聲請人主張之損害，逐一釐清如下：

①、聲請人主張揮發性有機化合物（Volatile Organic Compounds,簡稱VOC ）排放問題：1 本件開發計畫環境影響說明書原係以揮發性有機污染物VOC 排放量1,093 公噸/ 年進行未來排放影響之預估，就此原即已定相關管理措施，包括由園區管理單位進行園區排放總量核配管理、輔導進駐廠家提出空污排放許可申請、要求進駐廠商依污染物排放特性設置空氣污染防制設備、要求廠商設置密閉排氣系統(Closed Vent System)，將揮發性有機物捕集並輸送至污染防制設備等。此外，中科管理局將可能造成污染增量及交通增量與背景空氣品質進行疊加（最大至24小時濃度增量疊加），依此等方式合成濃度評估模擬結果，確認仍符合空氣品質標準。2 系爭環評審查結論公告後，更嚴格要求本件開發案之揮發性有機污染物VOC 排放量以800 公噸/ 年為上限，對空氣品質影響更為有限。3 針對廢氣對人體健康可能風險，中科管理局已於環境影響說明書進行評估說明，該評估係依美國環保署建議簡化毒性物質健康影響分析方法，進行本案揮發性有機物空氣品質健康風險分析，其分析結果顯示對鄰近區域增加之健康風險小於百萬分之一，顯不致產生不利健康影響。依本件環評結論，營運前中科管理局將再以多介質模式進行健康風險評估及完成背景健康調查，營運後並每5年進行流行病學調查，將確實掌握相關影響趨勢並進行監控管制，以積極避免對健康產生任何不良影響。

②、聲請人主張致癌物質排放問題：聲請人主張中科一、二、三期經檢測排放致癌物質，本件開發計畫亦將使用該等致癌物質。惟聲請人提出的研究報告是95年1 月16日提出，內容係針對中科一、二期空氣污染進行研究，斯時中科三尚未開始營運，聲請人據該文件指稱中科三期排放致癌物質已屬無據。而聲請人僅節錄該報告部分內容，未能顯示完整評估，以此逕稱中科一、二期園區排放致癌物質亦屬不實。另聲請人未提出實證證明中科四期排放何種致癌物質，主張顯不足採。

③、聲請人主張污水排放問題：1 聲請人主張每月污水量13.2萬公噸，影響居民民生水、灌溉水、養殖用水。然系爭環評審查結論公告後，已要求開發計畫全區營運後放流水量由13.2萬公噸/ 每日減少為12萬公噸/ 每日，對附近用水造成影響將減少。2 本件開發案對污廢水已加嚴處理，並明定極為嚴格之排放濃度限值，處理後之放流水排放水質遠比環保署預定於105年始公告實施之放流水標準更嚴格，相關重金屬管制標準已可符合「保護人體健康相關環境基準」，且就環保署尚未列入管制的總氮、氨氮、總磷等項目，開發單位已承諾進行管制，對環境污染影響風險已降至最低。3 至毒性化學品使用議題，為強化源頭管制，中科管理局將依審查結論要求廠商依歐盟REACH 制度相關規定，進行化學品管理，此率先遵照歐盟REACH 精神進行化學品管制之措施，已創全國首例。開發案在施行REACH 制度強化源頭管制措施及放流水加嚴管制之末端管理等環保措施下，已可確保對環境及鄰近居民之健康不致產生任何重大不良影響。

④、聲請人主張潛在地質災害問題：1 彰化地區因當地居民超抽地下水確有地層下陷問題，二林地區原即有淹水問題，本件開發案有助於改善此等情況，水利署已於本件開發案園區外規劃設置區域性滯洪池（位於本計畫區東南側），為不影響區外排水功能，開發案之排水將於區外之排水系統各自獨立，亦即區內排水系統及滯洪池，將與區域滯洪池採分流、分治，且區內滯洪池將以完全容納園區開發增加逕流之原則進行設計。2 為調蓄園區開發後因逕流係數改變而增加之逕流量，中科管理局將於園區內各排水幹線最下游分別設置滯洪兼沉砂設施。各排水幹線流量以25年頻率暴雨所產生之逕流為設計依據；排水支線採用10年頻率、分線及U 型溝以5 年頻率暴雨逕流量為設計依據；園區滯洪池容量採100 年重現期暴雨入流量設計，滯洪池出口排放量並將落實萬興排水系統總量管制，以確保園區內外不致產生任何淹水情形。3 中科管理局人已就二林園區鄰近地區10年重現期淹水範圍進行模擬評估，依模擬結果顯示，配合本園區開發所調整之排水系統規劃方案，對減少鄰近地區淹水面積效果較水利署原規劃方案更佳（約可減少24公頃），顯示園區開發所增加之地表逕流，透過基地內部滯洪、排水路改善與區外截流等措施，能有效地減輕區域排水負擔，是本基地之開發，除能滿足區域排水之綜合治水原則，亦不會影響區域防洪安全。

⑤、聲請人主張缺乏廢水及毒性有機物排放方式、監測標準、因應對策問題：除前所述，中科管理局針對排放水及揮發性有機污染物VOC之排放，均進行嚴格管制，就排放方式、監測標準及因應對策均於環境影響說明書第八章詳為說明，如將定期查核園區廠商空氣污染排放、實施各項空氣污染物之減量措施、就排放水水質進行持續監測、持續進行地層下陷監測。聲請人主張，並非事實。

５、聲請人王錫溪、陳楊金花、陳水木、程家人、陳葉木麵、陳同意、陳正宗、陳蔡千金等8 人均已非園區內土地所有權人，蓋園區內土地於99年4 月28日徵收執行完成後，已變更登記所有權人為中華民國，且該8 人土地均非位於相思寮保留方案區域內。前述8 人目前僅王錫溪、陳正宗、陳蔡千金仍居住園區，另5 人及陳嘉聰、陳嘉福、陳嘉富、潘世聰等4人目前均非居住園區內。

６、本件停止執行之聲請無實益，且不符停止執行的消極要件及積極要件。至聲請人關於中科三期的說明，以及針對原處分是否違法的主張，均與是否符合聲請停止執行要件無涉。

７、聲明為：1 聲請駁回。2 聲請訴訟費用由聲請人負擔。

五、參加人內政部的意見：

１、中科管理局依區域計畫法第15條之1 規定向彰化縣政府提出申請中科四期開發計畫與細部計畫案，經彰化縣政府初審填具查核表後將計畫書圖函送內政部。內政部依規定辦理區域計畫委員會專案小組現地會勘、8 次區域計畫委員會專案小組會議，俟相對人環保署進行環評審議通過後，提送區域計畫委員會審議通過，會議決議略以：「……以上意見請申請人於3 個月內補充修正，送內政部營建署查核無誤後，核發許可函」。中科管理局於98年11月13日補正計畫書圖函送內政部，經查核無誤後，以內政部98年11月16日台內營字第09808114091 號函核發開發許可。嗣中科管理局向內政部申請徵收彰化縣二林鎮○○○段123-19號等609 筆土地，經內政部土地徵收審議委員會第226 次會議決議通過，以98年12月14日台內地字第0980232953號函准予徵收，並經彰化縣政府於98年12月18日公告徵收，99年4月28日完成徵收程序。

２、聲請人曾對內政部98年11月16日的開發許可處分聲請停止執行被駁回（鈞院99年度停字第24號），部分聲請人再就同一行政處分併內政部的徵收許可處分聲請停止執行（鈞院99年度停字第37號），亦被駁回確定。

３、本件不具急迫性、不發生難於回復損害、無停止執行必要：

⑴、依行政訴訟法第116 條第2 項規定，聲請停止執行，以有避免難於回復損害之急迫必要為要件。所稱難於回復損害，指損害不能回復原狀或不能以金錢賠償或在一般社會通念上，如予執行可認達回復困難程度而言。參之鈞院98年度停字70號裁定意旨，本件聲請人既已遷離其生命及健康權不會因本件開發案受影響，開發案的進行僅影響聲請人的財產權，非不能以金錢賠償，無造成難於回復損害之虞，不具停止執行原因。

⑵、依鈞院99年度停字第24號裁定意旨，本件已進行至完成徵收階段，聲請人仍對系爭審查結論公告聲請停止執行，已無實益，不具急迫性。

⑶、依關於中科三期環評停止執行之最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定意旨，本件環評審查結論是否違法不當尚待司法機關認定，中科三期環評已遭法院撤銷情形下，最高行政法院尚認無時間上急迫性，而本件開發計畫目前進行程度遠不及中科三期開發情形，舉重以明輕，顯不具急迫性，無停止執行必要。

４、相對人環保署既非開發單位，依最高行政法院99年度裁字第2034號裁定發回意旨，法院不得就開發程序之續行為停止執行裁定，否則逾越聲請範圍而屬訴外裁判。

５、內政部不是本件訴訟標的之原處分機關，不得為本案訴訟被告，亦顯不具本件停止執行程序相對人之當事人適格，聲請人於本件停止執行程序追加內政部為相對人，於法不合：

⑴、依行政訴訟法第24條、第26條規定可知，得作為行政訴訟被告機關，以前開條文明文規定為限，範圍十分明確；其餘機關僅得視是否具利害關係而判斷得否依行政訴訟法第41條以下規定成為行政訴訟程序中之參加人，斷無成為被告可能。停止執行程序係依附於行政訴訟程序，為避免原處分或訴願決定之執行將發生難於回復損害而設置之制度，聲請人及相對人資格的認定，應與本案訴訟原被告判斷標準相同。

⑵、本件聲請停止執行標的為環保署的系爭環評審查結論，內政部不是原處分機關，無權對環保署之環評審查結論進行任何處置，非得為被告機關，當然不得為停止執行程序之相對人。

６、本件中科四期開發案雖為多階段行政處分，但環保署之環評審查結論、內政部之開發許可、國科會之開發許可，各自為獨立行政處分，不得混為一談。

７、聲明為：1 聲請駁回。2 聲請程序費用由聲請人負擔。

六、本院的判斷：

１、關於本件的聲請人：

⑴、本件經最高行政法院99年度裁字2034號裁定除確定部分外廢棄發回本院審理之聲請人原為87人，嗣未委任代理人之陳嘉新等73人具狀撤回聲請，另未委任代理人之劉為、陳金顧等2 人因已死亡，由其繼承人聲明承受訴訟後亦已撤回聲請，是本件聲請人僅為當事人欄所記載之12名。

⑵、依行政訴訟法第186 條準用民事訴訟法第168 條、第173 條規定：「當事人死亡者，訴訟程序在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人承受其訴訟以前當然停止。」、「第一百六十八條、第一百六十九條第一項及第一百七十條至前條之規定，於有訴訟代理人時不適用之。但法院得酌量情形，裁定停止其訴訟程序。」本件聲請人之一陳葉木麵委任代理人，其雖已於100 年5 月10日死亡，有卷附個人基本資料查詢結果表特殊記事之記載可參，依前揭規定意旨，訴訟程序不當然停止，本院亦認無停止之必要。

２、關於聲請人於最高行政法院將本院99年度停字第11號裁定除確定部分外廢棄發回後的追加相對人及聲明問題：

⑴、本件聲請人原追加國科會、中科管理局及內政部為相對人，追加的聲明為「相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人國科會中科管理局之開發許可，於聲請人就聲明第1 項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行」及「相對人內政部於98年11月16日台內營字第09808114091 號函所為之開發許可處分，於聲請人對第1 項聲明所提起之行政訴訟判決確定前，停止執行」，嗣聲請人撤回追加內政部為相對人，故可知本件聲請人是追加國科會、中科管理局為相對人，而追加的聲明即為「相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人國科會中科管理局之開發許可，於聲請人就聲明第1 項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行」。

⑵、行政訴訟法第111 條第1 項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」本件聲請人於最高行政法院廢棄發回本院審理後，追加國科會、中科管理局為相對人及上開聲明，相對人環保署認有延滯程序而不同意。

⑶、再者，行政訴訟的停止執行制度在構築公法訴訟的權利暫時保護體系，目的在於確保個別主觀公法權利有效的保護。主要是針對行政訴訟上的撤銷訴訟，由行政法院命行政機關停止原處分的執行或原處分的效力。由調閱之本院99年度訴字第1882號聲請人與相對人環保署間環境影響評估事件（以下簡稱本案訴訟）全卷可知，聲請人於本案訴訟是以環保署為被告，而訴之聲明則係請求撤銷系爭環評審查結論，亦即爭執的原處分為系爭環評審查結論，本案訴訟的被告為環保署，聲請人就本件停止執行之聲請卻追加國科會、中科管理局為相對人，並追加聲明要求國科會核發予中科管理局的開發許可處分，於本案訴訟判決確定前停止執行，明顯逾本案訴訟的範圍，本院認為顯不適當，自不應准許。

３、關於聲請人陳同意部分：

⑴、行政訴訟法第116條第2項係規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」

⑵、本件聲請人陳同意雖曾就系爭環評審查結論提起訴願，然訴願經行政院決定駁回後，聲請人陳同意並未提起行政訴訟，此經調閱本院本案訴訟卷查明屬實，並有本案訴訟起訴狀及所附208 位原告附表在卷可佐，是關於聲請人陳同意部分，明顯與行政訴訟法第116 條第2 項規定要件不合，其聲請應予駁回。

４、關於聲請人陳同意以外的11名聲請人部分：

⑴、本件聲請的訴訟權能問題：

①、訴權是行政訴訟的核心概念，經由訴權連結了訴訟法與實體法，其作用分兩階段，首先審查訴的容許性，再以有無主觀權利受侵害作為違法性關連的實體上審查。所謂主觀權利乃係規範所賦予的法律力量，亦即主觀權利的有無，應以法律為基礎。

②、按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，此最高行政法院75年判字第362 號判例意旨可參。而所謂法律上利害關係的判斷係以新保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準，亦即法律規範保障目的的探求，應就具體個案而定，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；惟如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律的整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知也有保障特定人的意旨時，亦應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非處分相對人主張其受侵害，若可藉由新保護規範理論判斷其權利或法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，應得透過行政訴訟請求救濟。

③、環境影響評估法立法目的在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，並以實施環境影響評估達到環境保護與維護國民生活品質的目標。評估範圍包括開發行為的規劃、進行及完成後的使用，評估的內容不僅限於自然環境的保育，尚包括開發行為對生活環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能的影響。凡開發行為對環境有不良影響之虞者，即應實施環境影響評估，評估的工作包括第一階段、第二階段環評及審查、追蹤考核等程序。參酌環評法施行細則第6 條的規定，實施環評的目的除維護環境公益外，亦在預防或減輕開發行為對所在區域內水、空氣、土壤、噪音等危及居民健康的污染情形，保障當地居民對於自然資源的合理利用，可知環評法是為公共利益或一般國民福祉而設的規定，由法律的整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷，有保障特定因開發行為而生存環境受影響的自然人。是本件開發案坐落地或鄰近地的住民，如因開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護的公權利（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。

④、本件中科四期開發案的開發場所位於彰化縣二林鎮，範圍界址約為台76延伸線規劃路權線以南的台糖萬興農場及台糖大排沙農場，東至二林鎮鎮界，此見本件開發計畫環境影響評估說明書關於開發場所的記載可知。而本件11名聲請人中，其中王錫溪、陳楊金花、陳水木、程家人、陳葉木麵、陳正宗、陳蔡千金等7 人均為開發計畫土地原所有權人之事實，為兩造所不爭執，陳嘉聰、陳嘉福、陳嘉富等3 人則為與陳楊金花、陳水木同住之該二人之子，潘世聰則係與開發計畫土地另名所有權人潘清山同住之潘清山之子，復有戶籍謄本查詢結果表在卷可憑。是此11名當地居民之聲請人就本件停止執行聲請案而言，雖非系爭環評審查結論的相對人，然因其生存環境因開發行為而直接受影響，為環評法保護其權利或法律上利益的對象，依前揭意旨，屬法律上的利害關係人，故有本件聲請權能。惟其等係為保障自身權益而爭訟，與行政訴訟法第9 條所稱維護公益訴訟情形，仍屬有別。

⑵、本件停止執行聲請有無理由的問題：

①、現行行政爭訟制度，為了避免將來即使在行政法院取得勝訴判決，然因違法行政措施已施行，造成人民不能回復的損害，而規範暫時權利保護制度。然提起行政訴訟，是否當然停止原處分或原決定的執行，各國立法不盡相同，我國法制基於維護行政效率觀點，採提起行政爭訟不停止執行規定，行政訴訟法第116 條第1 項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」即揭示不因提起救濟而停止執行的原則。惟考慮當事人利益與公益之均衡及避免不停止執行原則造成人民權利無可彌補或回復的損害，行政訴訟法第116 條第2 項復規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」由條文結構觀察可知，允許停止執行必須具備四個要件，其中難於回復之損害、有急迫情事屬積極要件，另於公益無重大影響、原告之訴在法律上非顯無理由則為消極要件。

②、其實，暫時性決定是否予當事人適當的權利保護，核心的問題雖在於聲請人私益與行政處分公益或決定所追求公益間的利益衡量，對於停止執行的四個要件不宜公式化的先審查難於回復之損害是否存在，繼而審查有無急迫情事，再審查是否對公益有重大影響及原告之訴是否在法律上顯無理由。但是，停止執行的四個要件，都是行政法院在決定是否停止行政處分的考量因素，缺一不可，缺其一者即應駁回聲請。所以，針對停止執行四個要件的審查順序，實務的運作與學者對階段審查模式的看法或有不同，惟四個要件的具備仍然是必要的，聲請人本案勝訴蓋然性的高或低，並不能當然取代其餘三項要件的審查，是本案訴訟顯無理由時，法院得逕予駁回聲請，固無疑義，然本案訴訟非顯無理由或本案勝訴蓋然性無從判斷時，法院仍應進行保全必要性與急迫性的利益衡量。

③、本件聲請人聲請停止執行，主張理由略為：系爭環評審查結論處分違法、本案勝訴蓋然性高、該處分的執行將造成原告生命、身體、健康、財產、生計、農田生產力、村落情感、人際網路受嚴重侵害而難藉金錢補償；系爭環評審查結論未進入二階環評，剝奪原告環評程序參與權而無可回復；以及將造成自然環境污染及破壞而難以回復、彰化地區的農業、漁業、養殖業受破壞；且均具急迫情事，是維護重大公益所必要，另系爭環評審查結論的停止，會影響國科會的開發許可效力、內政部的開發許可及徵收處分效力，所以有停止實益等語。經查：1 本件聲請人提起本案訴訟實體上主張系爭環評審查結論處分違法，相對人環保署則主張環評結論是依法作成，無違法情事，足見兩造對本案訴訟各有主張，須經詳予審理後始能判斷本案訴訟的有無理由。因此，本案訴訟自非顯無理由，先予敘明。2 停止執行是停止原處分或決定的效力、處分或決定的執行或程序的續行，自僅以原處分或決定為停止執行標的，而且必須是對於聲請人的權益保全、防止損害的發生或擴大有直接助益者，才可為之，如停止執行已不能使聲請人權益回復原先狀態，不能認為有聲請停止執行的利益。又依環評法的規定，環評程序分為第一階段與第二階段環評及審查、追蹤及考核等程序，環評法第5 條即規定開發行為對於環境有不良影響之虞者，應實施環評。而環評審查結論認為開發行為對環境有重大影響之虞，應進行第二階段環評。在第二階段的環評程序中，當地居民對於開發單位的說明可以在一定時間提出書面意見、主管機關應邀集居民代表界定評估範疇、開發單位應參酌當地居民意見編製評估書、對當地居民意見的處理情形是評估書初稿應記載的事項之一，此見環評法第9 條、第10條、第11條的規定自明，顯然當地居民的程序參與權應該也是環評程序中給予保障的權利。但是，環評制度的原意非僅在滿足開發者個人企業經營管理上有關風險評估的需要，而是政府基於環境生態維護的公共目的所作的要求，使開發活動能充分考慮其對環境生態的影響。在第一階段開發單位作成環評說明書送審由環評主管機關進行審查，審查的結果可能是不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評是對於環境有重大影響之虞的開發行為續行的審查程序，所謂重大影響，是強調開發行為對於環境造成的顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形，足認系爭環評審查結論處分的停止，並不能使環評程序進入第二階段，聲請人以其等參與第二階段環評程序機會被剝奪而無可回復為由聲請停止執行，即無可採。3 聲請停止原處分的執行，是為提起撤銷訴訟之權利保護目的，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，屬私益之損害而非公益之損害，殊不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行，此有最高行政法院95年度裁字第179 號裁定意旨可參。足見聲請人為避免日後縱使獲勝訴判決，因原處分或決定之執行所生損害已難回復而聲請停止執行，所主張者必須是自己的權利或法律上利益，如係主張他人的損害或公益的損害，即難認與停止執行要件相符。再者，法律上所稱的公益，不是抽象的屬於統治團體或其中某一群人的利益，不是執政者、立法者或官僚體系本身的利益，也不是政治社會中各個成員利益的總和，而是各個成員的事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成理想整和的狀態。又自然環境是包含動植物與微生物組織在其生存空間、水、土地與空氣之存在狀態，環境的品質是一種公共財，環境保護就是減去或避免造成環境負擔或危險所採取的措施或整體行為，環評制度的設計即是為達到環境保護目的。本件聲請人主張因系爭環評審查結論的執行將造成自然環境污染及破壞、彰化地區農漁業、養殖業受破壞而難以回復，核屬公益維護的問題，依前開意旨，與聲請人提起本案撤銷訴訟的權利保護目的不符，聲請人以此為由聲請停止執行，即有未合。4 暫時權利保護程序與本案救濟程序不同，在時間壓力下，性質上屬於簡略程序，對於停止執行決定之要件事實認定，僅能適用較本案救濟程序審查密度較低的審查模式，是有關事實方面訴訟資料，限於現存的證據方法，應由聲請人就難以回復損害且急迫之情事盡其釋明責任，法院不能於聲請人未為釋明情況下，逕行准許停止執行。所謂難於回復損害，是指損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難程度而言，而在審查這個要件時，固然不應只以能否金錢賠償損失當作唯一標準，如果損失的填補金額過鉅或計算有困難，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或衍生耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮將此等後果列為難以回復的範圍，然終究是以能否金錢補償作為考量因素。又是否難以回復是由客觀情事認定，不是依聲請人的主觀認識，而原處分或決定的執行若不發生難於回復損害，通常即可認定為無急迫情事。5 關於聲請人主張生命、身體、健康、財產、生計、農田生產力、村落情感、人際網路的侵害難以回復部分：A 系爭環評審查結論的處分，如何造成聲請人生命、生計的侵害，未見聲請人釋明。B 系爭環評審查結論處分的執行，縱如聲請人主張造成聲請人財產、農田生產力的損害，然土地所有權因徵收而失去，農田因地貌變更而失去生產力，客觀上是可以金錢補償的，並非屬於難以回復的損害。況聲請人土地被徵收的補償計算方法及金額，經徵收公告在案，亦無金額過鉅或計算困難情形，此部分不能認為聲請人有難以回復的損害。C 系爭環評審查結論處分的執行，縱如聲請人主張造成聲請人村落情感、人際網路的侵害，是聲請人主觀的感情因素，並不是難以回復的財產上損害。D 環評是事前就開發行為對於環境可能產生的影響程度及範圍，由政府主管機關基於專業險所進行的風險分析及評定，性質上是一種預防原則，預防人民實體權利受開發行為的不法侵害，在時間的面向上，是事前的評估，取向於未來。聲請人認為其身體健康將因系爭環評審查結論處分的執行受害而難以回復，係以依系爭環評說明書所示，中科四期開發案園區每年廢氣排放量預估1,093 公噸，每日污水排放量達13.2萬公噸，對健康有相當影響，中科一期、二期、三期經檢測排放致癌物質為理由。然中科四期與中科一、二、三期的周遭環境、開發範圍、審查過程及開發程度均有差異，難僅以聲請人主張中科其他三期致癌物質的排放，推認中科四期將來可能排放致癌物質，聲請人就此及將來中科四期若排放廢氣、污水、超抽地下水是否已達對聲請人所指將發生難以回復的損害，並未釋明，亦無法具體描述身體健康受損害的程度，自不符合行政訴訟法第116 條第2 項停止執行要件。至於聲請人所提出本院、高雄高等行政法院或最高行政法院對於其他案件的裁判、多位行政法學者的著作、中科四期的招商電子報等不能作為釋明的依據，而所提出內政部函文及會議紀錄、國科會函文，系爭環評說明書內容、彰化鎮二林鎮公所網頁、彰化縣二林鎮農產品生產報導、農委會農產品統計年報、友達光電網頁、國科會及環保署共同委託的研究報告內容、執行期間為91年8 月至92年7 月的國科會補助專題研究計畫成果報告等，觀其內容亦與中科四期是否將排放致癌物質與否，以及聲請人的身體健康是否有難以回復損害的釋明無關，均不足為有利聲請人之認定。

七、綜上，本件聲請人之停止執行聲請，與行政訴訟法第116 條第2 項要件不符，不應准許，為訴訟經濟並與聲請追加國科會為相對人及追加聲明部分，一併予以駁回。至於實體上爭執，應由本案訴訟審理，非本件審究範圍，併此敘明。

八、兩造、參加人的其餘攻擊防禦方法及相關資料，與本件認定結果不生影響，爰不一一論述。

九、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

臺北高等行政法院第四庭