最高行政法院(含改制前行政法院)99年度裁字第2029號

最　高　行　政　法　院　裁　定

99年度裁字第2029號

抗告人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

抗告人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔣大中 律師

訴訟代理人

莊郁沁 律師

相對人

丙○○

　丁○○

　戊○○

　己○○

　庚○○

　　　　　　辛○○

上列當事人間聲請假處分事件，抗告人對於中華民國99年7月30日臺北高等行政法院99年度全字第43號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、抗告人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局(即原審參加人，下稱中科管理局)經由行政院國家科學委員會(下稱國科會)提出「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地─七星農場部分)開發計畫」(下稱中科三期七星農場)環境影響說明書送審，經抗告人行政院環境保護署(下稱環保署)有條件通過環境影響評估審查，並於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地－七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」審查結論(下稱系爭審查結論)。相對人不服，循序提起行政訴訟，經原審以96年度訴字第1117號判決將訴願決定及原處分(即系爭審查結論)均撤銷」，抗告人不服，提起上訴，經本院以99年度判字第30號判決駁回在案。相對人因而依環境影響評估法(下稱環評法)第23條第8項規定，向環保署提出公民告知函，主張環保署應依環評法第22條之規定，命開發單位停止實施開發行為，繼而依同法第23條第9項規定向原審提起本案訴訟，請求判命環保署應命中科管理局於本件重新辦理環境影響評估審查並合法通過前，停止本件之開發行為(原裁定法院99年度訴字第1179號)，訴訟繫屬中相對人為免損害擴大，遂依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態假處分，經原裁定法院以99年度全字第43號裁定(下稱原裁定)命抗告人環保署應於本裁定送達後7日以內，就中科管理局之中科三期七星農場開發行為，逕命中科管理局自即日起，至中科三期七星農場環境影響說明書重新通過環境影響評估審查時止，停止實施開發行為。抗告人不服，乃提起本件抗告。

三、本件原裁定以：相對人以系爭審查結論業經本院判決撤銷確定在案，依環評法第14條第1項規定，本案開發行為之許可已失所附麗，而為無效之行政處分，已依環評法第23條第8項規定，以書面敘明疏於執行之內容告知環保署，環保署自告知送達之日起60日內未依法執行命開發單位即中科管理局停止實施開發行為等職務，遂以環保署怠於執行職務行為提起公民訴訟，其本案請求在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高。系爭審查結論附加條件涵蓋水污染、空氣污染、毒性化學物質多項對當地環境及國民健康安全具有高度危害之控管條件，已足以顯示本件開發行為「對環境有重大影響之虞」之成分不低，具體化呈現「保全急迫性及必要性」。系爭審查結論第5項條件係對中科管理局所附加之最嚴格要件，對環評監督作用具有關鍵重要性，惟自系爭審查結論於95年7月31日公告至今已有4年之久，中科管理局所提之健康風險評估，迄未經環保署審查通過。系爭審查結論已經本院於99年1月21日以99年度判字第30號判決撤銷確定在案，開發行為在未完成環境影響評估之情形下，繼續進行，日夜加緊趕工，友達光電股份有限公司(友達公司)預計於100年3月初量產，以七星農場園區營運規模及污水排放量之龐大，營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，七星農場園區廠商開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，所產生之危害可能性也隨之急遽升高。目的事業主管機關國科會及環評主管機關即環保署均明白拒絕命中科管理局停止施工，對自然環境、國民健康及當地居民之生命、身體、財產均已造成急迫之危險。本件中科管理局在未完成環境影響評估之情形下繼續施工行為，綜合衡量比較自然環境、相對人及環保署之公私利益，有准予定暫時狀態假處分之必要，爰裁定命環保署應於本裁定送達後7日以內，就中科管理局之中科三期七星農場開發行為，逕命中科管理局自即日起，至中科三期七星農場開發計畫環境影響說明書重新通過環境影響評估審查時止，停止實施開發行為。

四、抗告人環保署抗告意旨略謂：(一)本件相對人本案訴訟請求並無理由，勝訴蓋然性甚低。並非原裁定所謂「開發許可無效」、「勝訴之蓋然率甚高」。蓋依環評法第14條規定之立法意旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完全環評審查」之環評案件情況。中科三期七星農場環評報告書並非自始未完成審查之案件，其經完成審查後獲得國科會合法許可，因本院判決撤銷系爭審查結論使得原發給許可所依據之事實發生變更，致生許可處於違法之狀態。此違法許可之狀態並非違反環評法第14條規定程序致生之無效狀態，自非原裁定所稱「自始、當然、絕對無效」，而係於環評法第14條規定程序之外，致生之違法許可，非屬違反環評法第14條所可規範者，其有效性須依行政程序法決之，法務部及陳清秀教授亦採相同見解。而行政程序法第117條對於違法許可之處理，尚有「不得」撤銷許可之適用者，原裁定完全忽略行政程序法之作用，導致錯誤估算勝訴之蓋然性。(二)又「本案請求勝訴之蓋然率若干」並非法院審查定暫時狀態假處分聲請之法定要件，原裁定逕自認定本案許可屬「自始、當然、絕對無效」錯誤估算勝訴之蓋然性並作為裁定之基礎，替本案訴訟作成決定，顯然溢脫該制度之目的，侵越本案審理之權限，且與學理上「本案先取」禁止原則有所違背，顯然違法。(三)依環評法第4條第2款規定，環境影響評估工作包括第一階段第二階段環評及審查、追蹤考核等程序，並無孰始為「真正的」評估程序之區別，○○○區○○○○段環評程序是書面審查程序，而第二階段始為真正環評程序乃嚴重誤解。且「精細、科技、嚴格、控管」之條件要求，係基於為環境把關之立意而定，凡所有一階段、二階段均須符合上開條件要求，系爭審查結論所謂「有條件通過」即是環評委員在風險大小確定後，在風險管理上認為環境可接受，而開發單位在採行因應對策後，不會有「對環境有重大影響之虞」之情形，是「精細、科技、嚴格、控管」之條件要求即足達成環境保護目的，原裁定反視該等條件為「對環境有重大影響之虞」之判斷基準，實不合邏輯。況環評委員會就環評法第8條、同法施行細則第19條所定「對環境有重大影響之虞」之不確定法律概念具有高度屬人性、專業性、經驗性之評定，具有專業判斷餘地，屬於合目的性審查範圍，法院應予尊重。總之，原裁定因邏輯之錯誤、跳躍及對環評制度之誤解，影響其對於保全必要性之誤判並侵越至合目的性之判斷。

(四)系爭開發行為健康風險評估，屬於可接受之風險。然原裁定僅考量相對人把開發結果說成各種環境影響都會非常嚴重之定性式敘述，視專業的環評說明書及環評委員之專業審查結果如無物，則有率斷之嫌。(五)本院96年度裁字第1672號裁定意旨認為：「……依聲請定暫時狀態假處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之，且聲請人對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。」惟查相對人於原審就定暫時狀態之請求，未見足以證明如不為之將有何「可能發生重大損害」或「具有急迫之危險」而有「有定暫時狀態之必要」等法定要件，原裁定仍於明知滿足性處分之保全須要較高之證明度，在抗告人舉出未有損害及急迫性之事證，相對人未能釋明法定要件之情況下，且未加以衡量各方權益之情況下，逕認其具備「保全之必要性」，違反定暫時狀態假處分之要件規定，且違證據法則。(六)抗告人於原裁定法院主張定暫時狀態之假處分，將使「綠色矽島」及扶植產業發展帶動地方繁榮之目的無法推展，喪失我國領先國際3至5年之優勢，促使原進駐廠商出走或向國家主張高額賠償，影響當地就業機會、國民所得之創造乃至國家競爭力之提升，同時嚴重斲傷國家經濟投資環境之形象，加深國際訂單疑懼，並將影響政府公信力。惟原裁定全未衡量抗告人上開陳述因定暫時狀態假處分所受公益損害部分，除裁定不備理由外，亦未符假處分要件。(七)相對人與抗告人間並無「公法上法律關係」，因缺乏「具體」之公法爭執關係，且未有聲請權能，原不得依行政訴訟法第298條第2項之規定聲請為定暫時狀態之處分，原裁定逕認其聲請符合要件，已顯然違反該條項規定及規範本旨，並與本院見解有悖。(八)相對人如對行政處分之效力有爭執，原可利用停止執行程序作為暫時性權利保護途逕，並不適用假處分程序，且相對人業已另提停止執行案獲准裁定(原裁定法院99年停字第54號)足見原聲請案既不合法，且無實益，原裁定仍予准許，顯非適法。

五、抗告人中科管理局抗告意旨：(一)原裁定法院於作成本件假處分裁定時，未確實審酌本件假處分裁定之執行所可能對於社會公益造成之危害，例如：1.已投資數十億元公共建設及預期將可增加8,000人之就業機會均將延後，影響當地之經濟狀況至鉅。2.承包廠商無法領得工程款，影響400個家庭。3.已進駐之旭能光電股份有限公司(下稱旭能公司)、友達光電公司無法繼續營運，影響4,102個家庭生計面臨困難。4.旭能公司於接單、貸款、吸收資金均面臨困難，而友達公司因建廠延後，損失將超過百億。況全世界光電產業競爭激烈，貽誤商機損失重大。5.政府機關將因開發計畫之暫停須對相關廠商巨額賠償，最終乃由社會全體負擔，非全民之福。6.本件開發計畫之停止執行勢將造成產業對於政府政策之不信，影響國內外廠投資意願，打擊我國政府之公信力。原裁定法院對於上開說明置若罔聞，確已違反行政訴訟法第298條第2項規定對於「必要性」之要求，故本件假處分裁定實屬違法。(二)本件開發計畫究竟是否對環境有重大影響之虞，係屬專業問題，理應依據證據認定之，並應尊重學者專家的意見，原裁定法院竟捨本件開發計畫自實施以來之各項檢測數據及學者專家根據該等檢測數據所作成之判斷不論，徒以文字邏輯片面解釋自行認定本件開發計畫有重大之損害或是急迫之危險，顯然逾越司法權對於行政權之合法性審查範圍，而且是在毫無公共衛生或環境毒物學專業知識之情況下，恣意越權進行判斷，實非可取。事實上本件開發計畫並無造成重大損害之虞，中科管理局前委託學者專家共組研究團隊，參考美國環保署之評估方法及行政院衛生署國民健康局所訂健康風險評估指引，評估空污排放對於飲用水及地下水所造成之影響，兩次評估結果增量致癌風險為百萬分之0.213及百萬分之0.262，遠低於美國環境保護署認為可忽略不予考慮之百萬分之一之標準。(三)原裁定認為系爭審查結論既因撤銷而不存在，國科會開發許可之合法性基礎亦失所附麗而為無效，且為自始、當然、絕對無效。惟查環評法第14條第1項規定，於修正時，修正理由特別提及有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法之規定，故將現行條文第1項後段「並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之」予以刪除。顯見依據其立法意旨，上開條文應只適用於從未取得環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可之情形，就已完成審查之環評結論事後遭撤銷，應適用行政程序法第117條之規定，是原裁定對於環評法第14條第1項規定適用範圍之見解顯然有違誤。(四)原裁定無非以「七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量，最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000平方公尺/日，污水排放量甚為可觀。且排放區域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響」及「友達公司預計於100年3月初量產，以七星農場區營運規模及污水排放量之龐大，營運期間污水量隨廠商之開發量產進度而成長，七星農場園區開發量產進度越多，污水排放量越大，對農民灌溉、當地居民用水、聲請人之生命、身體、國民健康及安全等，所產生之危害可能性也隨之急遽升高」認定本件開發計畫之污水排放將造成重大之損害或急迫之危害。惟查中科管理局於原審審理過程中即已提呈諸多客觀檢測資料，例如：1.稠坑溝雖屬臺中縣管轄之區域排水，惟本件開發計畫之環境影響說明書係採加嚴標準，即生化需氧量(BOD)≦10mg/L(7日平均)、化學需氧量(COD)≦80mg/L(7日平均)、懸浮微粒(SS)≦10mg/L(7日平均)。2.牛稠坑溝之放流水，自98年7月營運迄今，平均為50立方公尺/日(CMD)遠低於初期預估排放牛稠坑溝之水量(22,000立方公尺/日)是本件開發計畫目前之營運不致對牛稠坑溝目前之水質產生任何重大影響。3.目前牛稠坑溝在評定灌溉用水標準時，其導電度為572～2160μmho/cm，界於良好及尚可用灌溉水之間。4.前引用牛稠坑溝灌溉之馬鈴薯重金屬含量均低於毒害範圍，可證本開發計畫對於農作物並不會造成毒性危害。5.日後預定經由放流專管排放至大安溪之排放水均經精密處理後始為排放，目前水質符合放流水標準及地面水體分類及水質標準，幾乎符合飲用水水質標準，無對民眾用水有重大損害或急迫危害之可能。以上資料已足資判斷本件開發計畫之污水排放並無造成任何重大損害或急迫之危害之情形，然原審完全無視此等明確檢測資料，反而單憑個人臆測錯誤認定相關事實，違反行政訴訟法第189條及本院62年判字第402號判例意旨，顯屬違法。(五)原裁定無非以「第一階段環境影響評估程序多僅是『書面審查程序』，真正(實質)的環境影響評估程序始於第二階段……如果二者(有條件通過第一階段環評、對環境有重大影響之虞的成分很低)貫徹，我們得到的條件一定是純的、不繁複的、毋須精細控管的……假如條件是『精細、科技、嚴格、控管』就意味著『對環境有重大影響之虞』的成分不低」因而認定本件開發計畫對環境有重大之損害或急迫之危害。惟查環保署就第一階段環評與第二階段環評所採取之審查態度與標準完全相同，並非於第一階段採取寬鬆標準，原審法院對於環境影響評估程序顯有誤解。(六)縱認原裁定法院所認定之本件開發計畫可能對環境造成重大影響之情況存在，其所認為之重大影響部分亦僅限於本開發計畫中之放流水部分，故其假處分之範圍僅須針對放流水部分即已足，然本件假處分裁定之範圍卻擴及於本件開發計畫之全部，顯然逾越必要之範圍，而違反行政訴訟法第298條第2項規定中有關「必要性」之要求。

六、本院經核原裁定結論並無不合，茲就抗告理由再論斷如下：

(一)「……。(第2項)於爭執之公法上之法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之假處分。(第3項)前項處分，得命先為一定之給付。……」行政訴訟法第298條定有明文。上開定暫時狀態之假處分，其目的並非全然保護當事人日後之強制執行，亦在保護一般之利益、防止發生重大之損害或避免急迫之危險，故行政法院定暫時狀態，如有暫時實現本案請求之必要者，得命先為一定之給付；而聲請人得有定暫時狀態之處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定之暫時狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。本件相對人人結合環境影響評估法第23條第8項及第9項規定後所形成之主觀公權利，其請求內容為要求負有義務之主管機關，按程序設計採取一連串接續之作為，以預防或減輕開發行為對環境之重大損害或避免急迫之危險。因此，在進行利益權衡時，已不能侷限於考量「聲請人之生命權、身體權及財產權」等私人利益，更應考量對「預防或減輕開發行為對環境之不良影響」之環境利益(公共利益)。原裁定法院審酌本件開發案之營運規模龐大，對環境有重大影響之虞之成分不低，本件中科管理局在未完成環境影響評估之情形下繼續施工行為，自然環境及相對人因未准定暫時狀態假處分，若本案行政爭訟勝訴所生損害與抗告人因定暫時狀態假處分所受公益損害，綜合衡量比較，認本件有准予定暫時狀態假處分之必要，因而命環保署依環評法第22條之規定命中科管理局停止開發行為，尚非無據。(二)本件相對人與國科會間停止執行事件，經原裁定法院於99年7月30日以99年度停字第54號裁定命國科會於95年8月3日以臺會協字第0950039651號函檢附行政院環境保護署95年7月31日環署綜字第0950060540B號函及「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論公告影本予中科管理局之開發籌備處所作成之開發許可，於原裁定法院99年度訴字第1179號裁判確定前，停止執行。國科會與中科管理局(該案參加人)均不服，提起抗告，業經本院認開發許可之執行將造成難以回復之損害且有急迫情形，而另案駁回抗告確定在案。則上開開發許可之效力既經裁定停止，中科管理局原依該開發許可所實施之開發行為，已欠缺法律上之依據，自應一併停止，不得再依該經停止效力之許可，繼續開發行為，乃屬當然。承上，中科管理局前曾取得本案之開發許可而為開發行為，縱與環評法第22條前段所定之「於未經主管機關依第7條或依第13條規定作成認可前，即逕行為第5條第1項規定之開發行為」情形有間，惟在開發行為進行中，環保署原對中科管理局之開發許可既已因行政法院之確定裁定停止其法律上效力，中科管理局即應停止開發行為，乃中科管理局猶表示不服，主管機關環保署有依環評法第22條後段之規定逕命中科管理局停止實施開發行為之必要，否則行政法院裁定停止開發許可效力，豈非形同具文？而環保署迄未為之，依上開說明，原裁定法院依相對人之聲請及釋明，認本件之開發行為對環境有重大影響之虞，且具有保全之急迫性與必要性，為防止發生重大之損害，就上開公法上之法律關係定暫時狀態之處分，亦有其必要。至於抗告人所提行政訴訟抗告狀所述其餘各節亦無非抗告人以其對法律上見解之歧異，就原裁定取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均非可採，其抗告均無理由，應予駁回。(三)另中科管理局主張為避免衍生公共安全之危害，依據行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第491條第2項規定，聲請就原裁定准許中科管理局就中科三期七星農場開發行為於停止前採取下列必要處分：1.放流專管施工工程應繼續完成至雙向地中接合貫通，並完成以環片支撐之二次襯砌工程，以確保該放流管掘進潛盾工程閉合無虞。2.基地聯絡道南橋工程P7～P8鋼箱型樑結構工程應繼續進行最後吊裝作業，並完成確認鎖錠無虞。3.基地聯絡道南橋工程之4M*2M排水箱涵介面銜接工程應繼續完成。4.聯絡道旱溝跨越橋樑工程應尚未清除掘除或已整地之開挖裸露面完成臨時邊坡保護措施乙節。經查，民事訴訟法第491條第2項係規定「原法院或審判長或抗告法院得在抗告事件裁定前，停止原裁定之執行或為其他必要處分。」係在抗告事件裁定前為之，本件抗告業經本院裁定，即無依該條項規定為何處分之必要。至所謂「開發行為」，依環評法第4條第1款規定，係指依同法第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。而同法第5條第1項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立○○○區○○○○○○道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」上開中科管理局所列各情況，是否屬開發行為而應停止實施之範圍，自依各該具體事實狀況，依上開規定認定之，併予敘明。

七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異