最高行政法院(含改制前行政法院)105年度裁字第1548號

最　高　行　政　法　院　裁　定

105年度裁字第1548號

抗告人

林春志

參加人

臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會

代表人

鄭登文

上列抗告人因與相對人臺南市政府間土地重劃事件，對於中華民國104年12月30日高雄高等行政法院104年度訴字第113號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣相對人於民國98年3月30日以南市都劃字第09816515190號公告發布實施「變更臺南市安南區中洲寮（第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」（下稱細部計畫變更案），並自同年月31日起生效，依上開計畫書規定，第4期發展區應以市地重劃方式開發，且由民間自行籌辦市地重劃。嗣相對人地政局依前開細部計畫變更案，於100年12月27日以南市地劃字第1000958362號函（下稱100年12月27日籌備會核定函）核定訴外人林王玉里等7人申請之「臺南市福國（三）自辦市地重劃區籌備會」（下稱籌備會）成立，相對人並於101年7月9日以府地劃字第1010511439號函（下稱101年7月9日重劃範圍核定函）核定該籌備會所提重劃範圍（抗告人共有坐落臺南市○○區○○段0○0○00○號土地《下稱系爭土地》位於重劃範圍內），復於103年5月2日以府地劃字第0000000000A號函（下稱103年5月2日計畫書核定函）核定該籌備會所提「臺南市福國（三）自辦市地重劃區重劃計畫書」（下稱重劃計畫書），該籌備會並於103年5月5日公告重劃計畫書，公告期間自103年5月12日起至同年6月10日止計30日，並通知重劃區內土地所有權人（含抗告人）至籌備會聯絡處或臺南市安南區州南里里辦公室閱覽。嗣籌備會於103年7月26日召開第1次會員大會，決議通過重劃計畫書追認與重劃會章程等案，並選任理事7人及監事1人，復於會員大會後召開第1次理、監事會議，辦理選任理事長及宣布重劃會成立等事宜。嗣相對人依據籌備會檢送之第1次會員大會會議紀錄、章程及相關文件，於103年8月28日以府地劃字第1030786543號函（下稱103年8月28日重劃會核定函）核定成立「臺南市第137期福國（三）自辦市地重劃區重劃會」即參加人。抗告人對細部計畫變更案、100年12月27日籌備會核定函、101年7月9日重劃範圍核定函、103年5月2日計畫書核定函、103年8月28日重劃會核定函均不服，提起訴願，訴願機關內政部僅就103年8月28日重劃會核定函部分予以決定駁回，其餘訴願部分則未予置理，抗告人不服，提起行政訴訟，訴請：1.先位聲明：確認細部計畫變更案、籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效；2.備位聲明：細部計畫變更案、籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分均撤銷；3.訴願決定及原處分（即103年8月28日重劃會核定函）均撤銷；4.相對人應給付抗告人新臺幣（下同）478,052元。高雄高等行政法院（下稱原審法院）就先位聲明：確認籌備會、重劃範圍、重劃計畫書之核准核定處分無效；備位聲明：重劃計畫書之核准核定處分撤銷；訴願決定及原處分均撤銷部分，以104年度訴字第113號判決駁回其訴，抗告人猶表不服，提起上訴，本院以105年度上字第295號另為審理。至其餘先位聲明：確認細部計畫變更案無效；備位聲明：細部計畫變更案、籌備會、重劃範圍之核准核定處分均撤銷；相對人應給付抗告人478,052元部分，由原審法院以104年度訴字第113號裁定駁回其訴，抗告人不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：㈠抗告人先位聲明請求確認細部計畫變更案無效及備位聲明請求撤銷細部計畫變更案部分：本件抗告人請求確認無效及撤銷之細部計畫變更案，乃係依都市計畫法第26條第1項規定所為定期通盤檢討予以變更，此觀之該都市計畫名稱及變更都市計畫之法令依據自明，依司法院釋字第156號解釋理由意旨，該變更都市計畫案，性質上非屬行政處分，即不得作為撤銷訴訟及確認行政處分無效訴訟之對象，抗告人對之該等訴訟，起訴即不合法，應以裁定駁回。

㈡抗告人請求相對人應給付478,052元部分：依抗告人之主張，其係認相對人擬定發布之都市計畫及細部計畫變更案，將其系爭土地劃為道路用地，致其無法使用造成損失，應屬公法上侵權行為，而為國家賠償範疇。又抗告人先位聲明請求確認細部計畫變更案無效及備位聲明請求撤銷細部計畫變更案部分，既因起訴不合法，則其依行政訴訟法第7條規定附帶提起國家賠償之訴部分，依本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）決議意旨，已失所附麗，自應一併裁定駁回。㈢抗告人訴請撤銷籌備會及重劃範圍之核准核定處分部分：因系爭土地被劃入本件重劃範圍內，抗告人於101年9月4日向相對人陳情將核定重劃範圍之處分撤銷，經相對人地政局函復略以，本件重劃區如依法核准辦理後，抗告人仍應依規定參與重劃。抗告人不服，向內政部提起訴願（內政部收文日期為101年11月12日），嗣經內政部移請相對人審理，經相對人以地政局函復內容非屬行政處分，程序不合法為由，予以訴願不受理在案。則由抗告人陳情書及訴願書內容可知，抗告人於101年11月12日提起訴願時，即已知悉100年12月27日籌備會核定函及101年7月9日重劃範圍核定函之內容，是抗告人至103年10月30日始以利害關係人之身分，向內政部對上開2函提起訴願，均已逾1年期間，揆諸訴願法第14條第1項至第3項及行政程序法第98條第3項規定，其訴願顯已逾期，而不合法，則本件既未經合法訴願，抗告人對上開2函提起撤銷訴訟，自有未合等由，裁定駁回抗告人之訴。

四、抗告意旨略謂：細部計畫變更案雖名為通盤檢討案，然其執行之結果直接限制抗告人之權益，增加抗告人之負擔，依司法院釋字第156號、第423號解釋意旨，即屬行政處分。又抗告人依行政訴訟法第7條規定，合併請求損害賠償，行政法院就國家賠償部分取得審判權，自應併合審理。又參多階段處分理論、違法性承繼理論，以行政機關最後作成決定時為準，並得推衍出行政程序法第112條規定，該相關處分為全部無效，抗告人提起本件訴願及行政訴訟，未有時效之誤，原裁定逕認本件之訴願不合程式，要非適法。又相對人應實質審查籌備會成立之要件，並於處分中記明理由，方符行政程序法第96條第1項第2款規定；另應勘驗除林王玉里外之其餘籌備會發起人之簽署文件；且更換籌備會代表人林王玉里，更有違論理與經驗法則，原裁定對上開事實認定有所違誤，應予撤銷。又系爭土地形狀方整，商業活動頻繁，有公共設施，無利用土地重劃消除畸零不整土地之必要；且系爭土地重劃後反成近三角形之土地，相對人將系爭土地列入重劃範圍，行使裁量權顯有逾越、濫用，更無法律授權。再依違法性承繼理論，核定籌備會成立之處分既屬無效，則核定重劃範圍之處分，亦屬違法，應併予撤銷云云。

五、本院查：

（一）關於抗告人先位聲明請求確認細部計畫變更案無效及備位聲明請求撤銷細部計畫變更案部分：按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」都市計畫法第26條第1項定有明文。而「……主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。……」則經司法院釋字第156號解釋理由書闡述在案。可知，都市計畫之擬定機關依都市計畫法第26條規定為都市計畫之定期通盤檢討所作必要之變更，因非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，核其性質非屬行政處分，人民即不得對之提起行政爭訟以為救濟。經查，本件抗告人請求確認無效及撤銷之細部計畫變更案，為相對人於98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告實施之「變更臺南市安南區中洲寮（含第3、第4期發展區部分）細部計畫（第1次通盤檢討）案」，乃係依都市計畫法第26條第1項規定所為之都市計畫通盤檢討，且檢討面積達88.01公頃，此觀諸該變更案計畫書自明，顯無藉通盤檢討之名行個案變更之實，依上開司法院解釋理由意旨，系爭細部計畫變更案，性質上非屬行政處分。則依行政訴訟法第4條及第6條規定，提起撤銷訴訟及確認行政處分無效訴訟，其對象為行政處分，以此作為撤銷訴訟及確認行政處分無效訴訟之特別實體判決要件之一，是抗告人對之提起撤銷訴訟及確認行政處分無效訴訟，顯屬起訴不備合法要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應予裁定駁回。

（二）抗告人請求相對人應給付478,052元部分：按當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）意旨參照）。查抗告人於原審主張，被上訴人因細部計畫變更案將其所有系爭土地列為公共設施道路用地，致其無法利用而造成損失云云。惟抗告人先位聲明請求確認細部計畫變更案無效及備位聲明請求撤銷細部計畫變更案部分，既不備訴訟要件，而應以裁定駁回之，業如前述，則其依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償部分，依上開本院聯席會議決議意旨，已失所附麗，應一併裁定駁回。

（三）抗告人訴請撤銷籌備會及重劃範圍之核准核定處分（即100年12月27日籌備會核定函及101年7月9日重劃範圍核定函）部分：按訴願法第14條第1項、第2項及行政程序法第98條第3項分別規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，提起訴願之期間，原則上應自行政處分達到或公告之次日起30日內為之，但利害關係人如未受送達者，例外自知悉時起算；又利害關係人因原處分未有救濟期間之附記致遲誤上開期間者，則自其知悉後1年聲明不服，仍可視為於法定期間內所為。經查，被上訴人地政局以100年12月27日籌備會核定函准予核定本件籌備會成立，被上訴人繼以101年7月9日重劃範圍核定函准予核定本件重劃範圍。抗告人因系爭土地被劃入重劃範圍內，於101年9月4日向相對人陳情將上開重劃範圍核定處分撤銷，經抗告人地政局101年9月14日南市地劃字第1010752709號函復略以：本件重劃區如依法核准辦理後，抗告人仍應依規定參與重劃等語。抗告人不服向內政部提起訴願（內政部收文日期為101年11月12日），其訴願書意旨略以：「緣於98年3月30日南市都劃字第09816515190號公告，將中洲寮地區安和路以東之福國段，應辦市地重劃餘辦地區，全部納入重劃範圍內，代表人林王玉里，不依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條規定成立籌備會，由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向臺南市政府地政局申請核定，臺南市政府地政局明知違背法令，竟予違法核定，另該籌備會申請核定擬辦重劃範圍，臺南市政府地政局竟不依行政程序法之規定，以101年7月9日府地劃字第1010511439號函復准予核定，……。」等語，嗣經內政部移請相對人審理，經相對人以其所屬地政局上開函復內容非屬行政處分，程序不合法為由，決定訴願不受理在案。觀諸上開抗告人訴願書內容可知，抗告人至遲於101年11月12日提起上開訴願時，即已知悉100年12月27日籌備會核定函及101年7月9日重劃範圍核定函之內容，抗告人於103年10月30日始以利害關係人之身分，以不服上開2函向內政部提起訴願，則不論上開2函有無救濟期間之教示，抗告人自知悉後至提起訴願時已逾1年之期間，依訴願法第14條第1項、第2項及行政程序法第98條第3項規定，其訴願顯已逾期，而不合法，則抗告人訴請撤銷籌備會及重劃範圍之核准核定處分部分，既未經合法訴願程序，自有未合，應予裁定駁回。

（四）綜上，原裁定以細部計畫變更案非屬行政處分，抗告人附帶提起之國家賠償訴訟失所附麗及訴願逾期為由，裁定駁回抗告人之訴，要無不合。抗告人執詞主張細部計畫變更案限制其權益，增加其負擔，應屬行政處分；依違法性承繼理論，以行政機關最後作成決定時為準，本件未有時效之誤，應廢棄原裁定等云，無非執其一己之歧異見解，再為爭執，其抗告難認為有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異