最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第449號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第449號

再審原告

正鎘工業股份有限公司

代表人

林松源

訴訟代理人

陳雅萍 律師

再審被告

臺中市政府環境保護局

代表人

白智榮

上列當事人間有關行政執行事務事件，再審原告對於中華民國104年10月22日本院104年度判字第599號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告代表人於民國105年5月1日由洪正中變更為白智榮，經白智榮聲明承受訴訟，應予准許。

二、緣行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大隊）於民國101年2月14日督察查獲再審原告自96年至100年度計有約3,237公噸之污泥等事業廢棄物委由未領有公民營廢棄物清理許可文件之慶展環保工程股份有限公司（下稱慶展公司）清除處理，將事業廢棄物清運於現有石業有限公司所有土地（地址：臺中市○○區○○路00巷000號之1，下稱現有公司場址）處理掩埋，認違反101年8月30日修正公布前之廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條第1項第3款規定，移由再審被告依同法第52條規定，以101年5月2日中市環廢字第1010032679號函附裁處書（下稱前處分），裁處再審原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，及就非法棄置於上開現有公司場址之事業廢棄物提出清除處置（有害）事業廢棄物計畫書，並限期於101年6月15日改善。因再審原告未依限清理改善完成，且計畫書亦未經再審被告准予核備，再審被告遂以101年8月30日中市環廢字第1010079141號函（下稱原處分），依廢清法第71條、行政執行法第27條、第29條及同法施行細則第32條之規定，命再審原告於101年9月28日前繳納代履行費用4,855萬5,000元。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原審法院）以101年度訴字第509號判決原處分及訴願決定均撤銷。再審被告不服，提起上訴，經本院103年度判字第298號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，復經原審法院以103年度訴更一字第13號判決撤銷訴願決定，理由略以「被告（即本件再審被告）101年8月30日函係被告延續前處分，依行政執行法第29條所規定之執行機關為進行執行程序，命義務人繳納代履行之費用之情形……該函同時具有執行命令及行政處分之性質，原告（即本件再審原告）不服該函……被告仍應依行政執行法第9條規定聲明異議之程序辦理，再由被告直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，原告對該異議決定如有不服，應依法提起訴願，再循序提起行政訴訟……。」而告確定。再審被告依上開判決意旨，改按行政執行法第9條第2項規定認為異議無理由，以103年9月24日中市環廢字第1030099874號函加具意見，送直接上級主管機關，經臺中市政府以103年11月17日府授環廢字第1030230100號函為異議決定書駁回。再審原告仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第88號判決（下稱前程序原審判決）駁回，提起上訴，復經本院104年度判字第599號判決（下稱原確定判決）駁回。再審原告猶未甘服，以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起本件再審之訴。另再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第14款事由提起再審之訴部分，本院另以裁定移送原審法院，併予敘明。

三、再審原告起訴主張：㈠本件前處分所確認僅為罰鍰數額，並無確認或形成法律關係，關於再審原告違反廢清法行為之惡性是否重大、委託慶展公司傾倒事業廢棄物之重量或該廢棄物有害或無害，均非屬前處分本身之效力，更無構成原處分之先決問題。故原處分並非前處分之構成要件效力範圍，原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。㈡依廢清法第28條、第52條、第53條規定，可知事業違反廢清法第28條規定，乃視其清理標的為一般事業廢棄物或有害事業廢棄物為不同之處罰，亦即事業僅就其自己行為負行為責任。而前處分係依廢清法第52條規定，處再審原告罰鍰，即是確認再審原告所委託清除處理之廢棄物為一般事業廢棄物，且綜觀廢清法亦無條文規範，倘有害事業廢棄物與一般事業廢棄物已混雜無從篩分時，行為人應負清除有害事業廢棄物之狀態責任，臺中高等行政法院101年度訴字第457號判決即同此意旨。原確定判決未察上情，認再審原告應負清除有害事業廢棄物之責任，混淆行為責任與狀態責任，實有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之違誤。㈢原處分所依據之條文既包括廢清法第71條規定，又包括行政執行法第27條、第29條及行政執行法施行細則第32條等規定，顯違反本院103年度判字第298號判決所示，主管機關究採廢清法第71條規定以行政處分方式向其求償必要費用，抑依行政執行法方式預估代履行費用，應擇一為之，非得二者同時為之意旨，原處分顯違反行政行為明確性原則。又再審被告未依前處分，先對再審原告採取侵害較小之手段，即按日連續處罰3萬元，逕以原處分命再審原告繳納高額代履行費用，原處分顯違反行政執行法第3條規定之比例原則。原確定判決予以維持，即有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。㈣行政執行法第9條規定之聲明異議，僅能對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事為之，不若訴願法第1條規定，舉凡行政處分之違法或不當，致損害人民之權利或利益者，均得作為訴願審查之對象。前程序原審判決既肯認原處分具有執行命令及行政處分之性質，則何以僅准再審原告依聲明異議程序救濟，致使其喪失就行政處分之違法或不當予以救濟之機會。況原處分既為再審被告對於代履行費用之核定函，依高雄高等行政法院98年度訴字第150號判決意旨，原處分具有確認及下命處分之性質，再審原告若對其是否應負擔該費用或金額有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟針對行政處分之違法或不當救濟之，不應侷限再審原告救濟之範圍。行政法院給予原處分之救濟程序僅為假救濟，原確定判決實有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由云云。為此，求為判決廢棄前程序原審判決及原確定判決，並撤銷訴願決定、異議決定及原處分。

四、再審被告則以：㈠本案係再審被告針對再審原告於96年至100年委託未領有清除許可文件之慶展公司清除處理污泥事業廢棄物共3,237公噸，並逕行清運至現有石業廠址堆置，除依廢清法第52條暨「臺中市政府環境保護局處理違反廢棄物清理法事件裁罰基準」處3萬元罰鍰，並限期提出「清除處置（有害）事業廢棄物計畫書」及限期清除改善完成，於屆期不為清除，而依行政執行法第29條規定，預估代履行費用命再審原告繳納，並非針對該公司產製之廢鑄鐵砂之再利用處理作成處分。故再審原告產製之廢鑄鐵砂應如何回收再利用？應否申請許可證？與本案無關。㈡再審原告於原審起訴時，即已提出其於94年間與慶展公司簽約時，慶展公司交付之許可證，由該許可證即已載明許可期限至96年1月11日，再審原告實難諉為不知或難以預見慶展公司之許可證已到期。然再審原告於96年後仍繼續委由已無清除處理許可執照之慶展公司清運該公司產製之事業廢棄物，又未向慶展公司取得依規定開立之廢棄物妥善處理記錄之文件，難謂無重大過失。另再審被告係依再審原告所提供之進貨明細及應付票據明細之記載，認定再審原告委託慶展公司於96年清運數量約為714公噸、97年度清運數量約為1,061公噸、98年度清運數量約為595公噸、99年度清運數量約為554公噸、100年度清運數量約為313公噸，總計3,237噸，並據以作成本件行政處分，於法並無違誤。㈢本案係因再審原告未依限期於101年6月15日前清除改善完成，再審被告乃依行政執行法第29條規定，參考數家清除處理業者所提供之有害廢棄物處理報價單，以15,000元為計算基準，估算再審原告非法棄置之事業廢棄物3,237公噸，需花費4,855萬5千元之清除費用；再依行政執行法施行細則第32條規定，以原處分詳列執行機關、義務人、受委託之第三人或指定之人員、代履行之標的、代履行費用之數額、代履行之期日等應記載事項，限期命再審原告先行繳納代履行費用，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回再審之訴。

五、本院查：

（一）按「（第1項）有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤。」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。而前開所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律之規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言；至於法律上見解之歧異，或在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，不得指為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由，本院著有62年判字第610號、97年判字第360號、97年判字第395號判例可稽。

（二）次按「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。(二)經執行機關同意，委託其清除、處理。(三)委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(四)委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(五)委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。(六)委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。」「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項、第31條第1項、第4項、第34條、第36條第1項、第39條第1項規定或依第29條第2項所定管理辦法者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向高等行政法院聲請假扣押、假處分。」為廢清法第28條第1項、第52條及第71條第1項所規定。又按「（第1項）義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。（第2項）前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。（第3項）行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。二、怠金。」「（第1項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘額或追繳其差額。」「執行機關依本法第29條第1項規定，委託第三人或指定人員代履行時，應以文書載明下列事項，送達於義務人：一、執行機關及義務人。二、受委託之第三人或指定之人員。三、代履行之標的。四、代履行費用之數額、繳納處所及期限。五、代履行之期日。」分別為行政執行法第9條、第27條、第28條第1項、第29條及同法施行細則第32條所規定。行政執行法上所稱「代履行」為間接強制方法之一，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務，依前開規定，負有履行一定行為義務者，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，並於上開文書載明不依限履行時將予強制之意旨，逾期仍不履行，其行為能由他人代為履行者，得由執行機關委託第三人或指定人員代為履行，為避免執行機關代為履行後，義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的，執行機關代履行前，即得估計其數額，命義務人繳納。依上，事業對其產生之事業廢棄物有依廢清法第28條第1項規定方式為清除、處理之義務，倘事業未依上開規定清除、處理事業廢棄物，經主管機關依同法第52條規定裁罰，並限期改善，事業未依命履行改善之行為義務，地方主管機關除得代為清除、處理後，依廢清法第71條規定向事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人求償清理、改善及衍生之必要費用外；必要時，地方主管機關亦得選擇以間接強制方式令義務人履行。

（三）再按「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，……」經本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議（三）作成決議，為本院所採之見解。

（四）原確定判決以前程序原審判決認再審被告以前處分裁處再審原告3萬元罰鍰，並命其於文到14日內就其棄置於現有公司場址，已與其他有害事業廢棄物混同之事業廢棄物，提出清除處置有害事業廢棄物計畫書，及限期於101年6月15日前清除改善完成，逾期未改善完成，將按日連續處罰。再審原告雖提出「清除處理事業廢棄物處置計畫書」經再審被告審查結果，認再審原告所提計畫書並未依再審被告要求補正事項辦理，核定駁回，並通知再審原告將依廢清法第71條及行政執行法第29條查處。認再審原告未依前處分所定期限清除改善完成，再審被告按行政執行法第29條規定，參考數家清除處理業者所提供之有害廢棄物處理報價單，以1萬5千元為計算基準，估算再審原告非法棄置之事業廢棄物3,237公噸，須花費4,855萬5千元之清除費用。判決理由，已論明原處分係依行政執行法第29條規定命再審原告繳納代履行費用，而非依廢清法第71條規定，尚無再審原告所指違反行政行為明確性問題，亦與本院103年度判字第298號判決所採見解，並未衝突。至原確定判決肯認前程序原審判決，以清除處理業者所提供之有害廢棄物處理報價單，以1萬5千元為計算基準估算再審原告應繳納之代履行費用，係因再審原告所負清除、處理義務之一般事業廢棄物，因已經慶展公司違規棄置，導致與他事業所生產之有害事業廢棄物混同無法篩分處理，性質上已變成有害事業廢棄物，係認代履行費用之估算，以有害事業廢棄物之處理所需費用估算之合理性，並非認再審原告應負清除有害事業廢棄物之狀態責任。從而，原確定判決以原處分依行政執行法施行細則第32條規定，限期命再審原告先行繳納代履行費用，並無不合，認前程序原審判決駁回再審原告之起訴，尚無違誤。揆諸前開說明，難認原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事。再審原告仍執前詞指摘原確定判決有再審事由，請求廢棄原確定判決、前程序原審判決，並撤銷訴願決定、異議決定及原處分，難認為有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異