最高行政法院(含改制前行政法院)106年度裁字第271號

最　高　行　政　法　院　裁　定

106年度裁字第271號

抗告人

國家通訊傳播委員會

代表人

詹婷怡

訴訟代理人

魏啟翔 律師

相對人

中國廣播股份有限公司

代表人

趙少康

訴訟代理人

劉緒倫 律師

葉慶元 律師

羅名威 律師

上列抗告人因與相對人中國廣播股份有限公司間聲請停止執行事件，對於中華民國106年2月14日臺北高等行政法院105年度停字第142號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、緣相對人之音樂網及寶島網（以下合稱系爭二網）所使用之頻率（下稱系爭二網頻率）原係為「遏制匪播」之特定政策目的而核配予相對人，嗣行政院於民國93年9月6日以院臺聞字第0930088788號函核定終止「遏制匪播」政策。嗣相對人於96年間申請股權轉讓及負責人變更時，由相對人現任代表人與出讓人共同出具書面承諾系爭二網頻率於經主管機關指配予他人後即無條件繳回，抗告人遂於96年6月26日以通傳營字第09605099690號函許可相對人股權轉讓及負責人變更案。又抗告人於相對人前次申請換發廣播執照時，曾以99年7月14日通傳營字第09941044541號函（下稱99年處分）附加附款，要求相對人系爭二網頻率如經抗告人指配予他人時，該執照即予廢止，相對人應配合停止播送且無條件繳回頻率及執照（下稱99年附款）。針對99年附款，相對人提起訴願，經行政院以99年12月30日院臺訴字第0990108816號訴願決定書（下稱99年訴願決定），認定99年附款具有「欠缺處置上之合理正當性、不備正當理由而為差別待遇、悖於廣電法關於廣播執照6年效期規定」之違法，加以撤銷。其後，行政院於103年1月20日以院臺科字第1020159058號函，就抗告人經通盤檢討後所報「第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃」（下稱系爭釋照規劃）草案，有關規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照一節，原則同意，並請抗告人依照行政院102年12月2日所召開「第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃草案」審查會議結論辦理；該會議結論略以：「有關通傳會規劃收回中國廣播股份有限公司音樂網及寶島網兩全區網保留予客家委員會（以下簡稱客委會）及原住民族委員會（以下簡稱原民會）部分，請客委會及原民會共同研議，就未來廣播事業之營運模式及經費需求，以半年為期，提出完整規劃與評估，並請通傳會及行政院科技會報辦公室予以協助，俟客委會及原民會完成規劃方案，由通傳會報院續行審查。」抗告人嗣以104年6月5日通傳內容字第10448017330號函（下稱相對人104年6月5日函）知相對人經行政院核定原則同意之系爭釋照規劃草案，涉及應收回相對人系爭二網頻率之規劃，請相對人宜及早準備配合。由於相對人所有之18紙廣播執照有效期限至105年6月30日止，故相對人前於104年12月依據廣播電視法（下稱廣電法）第12條之規定向抗告人申請換發廣播執照，相對人並於抗告人105年5月6日廣播換照審查委員會第5次會議就面談題目二「針對本會104年6月5日通傳內容字第00000000000函，有關行政院核定原則同意之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』草案，如收回該公司音樂網及寶島網所用頻率，未來電臺經營規劃之因應作法。」乃以書面說明略以：「兩網……為本公司獲利主要的來源，如被收回，造成本公司相當大的經營壓力，不論在聽眾、股東權益或是員工生計上，都造成莫大的影響與衝擊。如貴會執意收回該兩網，本公司將進行節目、業務、管理三大方向因應……。」嗣抗告人於105年6月30日以通傳內容字第10400679870號函（下稱換照處分，含其負擔及保留廢止權之附款）許可換照，執照有限期限為9年，自105年7月1日起至114年6月30日止，並附加負擔及保留廢止權附款如下：「基於廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』案，貴公司（即相對人）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會（即抗告人）通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分」（下稱換照處分附款）。相對人於105年7月27日對換照處分附款不服，提起訴願，並於105年11月28日就換照處分附款申請停止執行，行政院迄今尚未准駁。其後，抗告人於105年12月5日以通傳資源字第10543027930號函，謂其已將系爭二網頻率依法核配予財團法人原住民族文化事業基金會（下稱原民會）及客家委員會（下稱客委會）使用，並於主旨載明：「本會（即抗告人）105年6月30日通傳內容字第10400679870號函換照處分中，供貴公司（即相對人）音樂網（臺北總臺96.3MHz；苗栗廣播電臺96.1MHz；臺灣廣播電臺96.3MHz；嘉義廣播電臺96.1MHz；高雄廣播電臺96.3 MHz；宜蘭廣播電臺96.1MHz；花蓮廣播電臺96.3MHz；臺東廣播電臺96.3MHz）及寶島網（臺北總臺105.9MHz；苗栗廣播電臺101.5MHz；臺灣廣播電臺106.9MHz；嘉義廣播電臺104.3MHz；高雄廣播電臺105.9MHz；宜蘭廣播電臺102.9MHz；花蓮廣播電臺105.7MHz、106.9MHz；臺東廣播電臺106.9MHz）使用之頻率核准，予以廢止，貴公司並應自106年3月1日起停止使用該等頻率，請查照。」（下稱原處分）另於說明六敘明：「旨揭頻率核准之廢止處分，自106年3月1日生效，貴公司依法須停止使用該等頻率，已涉及貴公司營運計畫內容之變更，請貴公司依廣播電視法第10條之1第2項規定，於文到之日起1個月內向本會提出營運計畫變更之申請；……。」相對人不服，提起訴願，請求撤銷，並逕向原審法院聲請停止原處分之執行。經原審法院以105年度停字第142號裁定（下稱原裁定）原處分於其行政爭訟終結確定前，停止執行。抗告人不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定略以：（一）抗告人於105年6月30日作成換照處分後，相對人即就換照處分附款提起訴願，並於105年11月28日向行政院申請停止執行換照處分附款，迄今已長達2月餘，然行政院仍未為准駁之決定，而依換照處分附款意旨作成本件廢止系爭二網頻率使用之核准，其停止使用之始日為106年3月1日，至今已不足1個月，是已難期待訴願機關尚有餘裕得加以審酌，故本件確有急迫之情事，非即時由原審法院予以處理，則難以救濟。故相對人未經訴願程序，而向原審法院聲請停止執行，即有權利保護之必要。（二）相對人既有之頻道分別為流行網、音樂網、寶島網、新聞網、鄉親網，其中系爭二網之營業收入約占相對人總營收之3分之1，是倘廢止系爭二網頻率使用之核准，系爭二網所有節目恐將停播，此影響相對人之整體營收，業務亦大幅減縮，且相對人恐將面臨資遣多位員工之窘境。為避免前述影響相對人營運及員工生計之危險，相對人勢須重新進行節目內容之規劃、頻道之調整、員工職務之大幅調動、廣告業務之安排，及對聽眾之預告，所涉事務既廣且雜，所波及之法律關係包括勞僱契約、受任契約、廣告契約等等，不一而足，勢將需要一段期間因應規劃。惟原處分所命廢止系爭二網頻率使用之核准，並自106年3月1日起停止使用，至今已不足1個月，相對人顯然無法於短期間內調整其整體營運計劃，以避免營運危機，是本件確有急迫之情事。且抗告人104年6月5日函或相對人105年5月6日赴會之書面說明，均難認相對人得以知悉系爭二網頻率收回之時程。況抗告人於換照處分所附加之附款提起訴願，則在該行政爭訟程序未確定前，相對人亦難預期抗告人會在訴願期間而為原處分。系爭二網頻率何時收回，涉及系爭二網節目是否停播，該等節目之員工是否續任，倘無可得確定之收回日期，相對人即無從規劃因應。（三）系爭二網之營業收入占相對人總營收約3分之1左右，如將系爭二網頻率收回使相對人營收銳減3分之1，影響所及，除廣大之聽眾外，尚包括股東權益及員工之生計，損害顯然重大。系爭二網頻率一旦收回，該二網之節目恐將停播，聽眾即被迫轉而收聽其他頻道，日後恐難期待再重新扭轉其收聽習慣。是倘立即執行原處分，必然使相對人原節目主持人及技術人才喪失，且原電臺聽眾收聽習慣亦將隨之改變而流失，甚且影響相對人於媒體界之競爭力，危及生存，損其營業權，則縱嗣後原處分因違法而被撤銷，相對人所流失之人才及聽眾，致生營運之損害，實無從以金錢回復其原有狀態，及恢復其經營多年始於廣播界站穩之優勢。故本件已該當原處分之執行，將發生難於回復之損害之要件。又相對人營業登記項目雖除廣播業、廣播節目製作業、廣播電視節目發行業及廣播電視廣告業外，尚有其他項目，但營業登記項目與實際營業項目未必相同，且每種營業項目均有其專業存在，相對人顯然不易在短期之內將其實際經營之項目順利轉換，而不致影響整體營運。（四）按對公益是否有重大影響，係屬對當事人利益與立即執行公益的利益衡量，因為單純公益無從具體判斷，是以必須與相對人之利益併同考量，蓋私益之集合體即為公益，兩者無法迥然劃分。所謂公益原則，係指組成政治社會各分子事實上之利益，經比較交互影響過程之理想狀態，即由特殊私益與公共利益共同組成之綜合概念。查系爭二網頻率之收回，固為保留予客家電臺及原民電臺使用，而涉有公共利益，惟客家電臺、原民電臺係於105年11月30日方經抗告人通過核配之申請，則在軟、硬體均缺乏之情形下，客家電臺、原民電臺顯然無法在106年3月1日即有使用系爭二網頻率之必要，此觀原審法院依職權查閱之客家委員會於105年11月7日所公告之「客家廣播電臺竹子山及中寮轉播站調頻發射系統設備」採購案業已流標，而重新於106年1月25日公開招標即明。反之，系爭二網頻率倘於106年3月1日即予收回，則相對人在未及規劃因應之情形下，業務即將大幅減縮，則對於廣大之聽眾及股東權益暨員工之生計，都造成莫大的影響與衝擊。是以，兩相權衡之下，顯然停止原處分之執行，對於抗告人所欲達成之公益並無重大之影響。

四、抗告意旨略謂：（一）於系爭頻率已依另2件行政處分而核配予原民電臺、客家電臺之情形下，原裁定停止執行原處分，勢將造成前述電臺電波與相對人電波相互干擾之後果，對相對人亦無實益可言，相對人本件聲請欠缺權利保護之必要。（二）相對人經送達原處分至原處分生效之日，實有距離近3個月之時間，即便是自相對人向原審法院聲請停止執行之日起算，其距離原處分生效之日，仍有2個月時間有餘。本件相對人乃故意不依訴願法向受理訴願機關提出停止執行之申請，相對人105年12月28日向原審法院提起本件停止執行之聲請時，悉無「情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟」之情形，原審法院以原裁定作成之時（而非相對人聲請之時）認定相對人本件聲請「至今已不足1個月」，再以佐有「難以期待訴願機關尚有餘裕得加以審酌」之臆測，顯然違背本院向來裁定（本院102年度裁字第1795號、102年度裁字第1673號、100年度裁字第1563號、99年度裁字第3005號、99年度裁字第2733號、98年度裁字第3282號、98年度裁字第3373號等裁定意旨及高等行政法院行政訴訟89年度法律座談會就法律問題七所採大會結論參照）見解，容許相對人規避訴願程序，其適用法令自有違誤。（三）抗告人104年5月預先通知相對人預為準備因應，系爭頻率之核給對象已經確定，105年換照諮詢會議請相對人代表人前來說明因應措施，相對人更是明知系爭頻率之核給對象。且依相對人代表人於原審法院106年1月25日調查程序之陳稱，是遲至105年7月12日相對人即知悉客委會相關採購之招標訊息，故前揭換照處分內縱無收回系爭頻率之特定日期，但相對人早已確知客委會之廣播電臺籌設已進入招標採購階段，系爭頻率收回即將發生乃明白可見，此時距離原處分生效之106年3月1日仍有半年以上之時間。是原裁定遽認原處分之執行有急迫情事云云，有違證據法則及經驗法則。況抗告人為使相對人得以及早規劃營運事宜，抗告人於各辦理階段皆事先詳知相對人，且相對人就系爭頻率將被回收早確有具體預見，其繳回期限縱非特定，惟仍屬可得確定及相對人早已明知勢將發生之狀態，而非完全無法預期。故於抗告人作成系爭處分前，相對人既有相當時間得以事前規劃因應措施，設若相對人故不為預先安排因應，則顯屬可歸責於相對人之事由所造成，依本院103年度裁字第1883號、104年度裁字第431號及105年度裁字第558號裁定意旨，即無所謂急迫情事可言。（四）相對人就其稱營收銳減並未提出足供即時調查之證據以資證明，且此等損失即便果會發生，其性質均屬金錢上之損害，又縱果有員工人數或業務減少、員工或主持人受影響、喪失市場競爭力之營業損失等情，在社會一般通念上亦非不能以金錢估價賠償。是以，原裁定無異是將廣大聽眾、股東權益及員工生計均認定為相對人之權利或法律上利益，其據此認定相對人受有難於回復之損害乙節，亦屬違誤。且國內目前無線廣播頻率資源使用有所失衡，相對人擁有頻率數量偏高，收回相對人系爭頻率後，相對人擁有之頻率數量仍居全國之冠，仍具有絕對之優勢，原裁定認定立即執行原處分必然影響相對人於媒體界之競爭力而危及相對人之生存及優勢云云，均與證據及事實不符。又原處分之執行將使相對人承受多少損失、其營運資金是否發生調度困難、虧損情形、財務狀況是否發生困難致公司無法正常營運、以及原裁定所指勞僱契約、受任契約及廣告契約等內容究竟為何，是否果無設定任何解除條件或契約期限，其契約內容是否果真難以安排等情，相對人實未具體說明，更無提出任何證據資料以資釋明。原裁定以相對人片面空泛砌詞，認定相對人有難以回復之損失，誠有認定事實不憑證據之違法。相對人爭執之系爭頻率乃因為遏制匪播之目的而受核配，抗告人於今依法收回系爭頻率，充其量僅能認相對人前開無法律上原因之商業利益或有減少，要難謂相對人受有損害可言。（五）相對人系爭頻率之收回作業，迄至抗告人105年12月5日作成原處分時止，過程實已歷時長達10餘年，原裁定認本件有急迫情事及將發生難以回復之損害等節，並非實在，尤原裁定所稱「自106年3月1日起停止使用，至今已不足1個月，相對人顯然無法於短期間內調整其整體營運計畫，以避免營運危機」一節更顯非事實。原民電臺、客家電臺於105年12月5日經抗告人獲核配使用頻率後旋即展開籌設工作，而該2電臺於取得籌設許可後，即可在籌設許可期間進行電臺設置及發射頻率測試，至正式開臺之前即有使用獲核配頻率之必要性，無線頻率之使用具有排他性，同一頻率不可同時核配予二以上電臺使用者，否則將產生互相干擾而影響電臺正常播音，倘如原裁定所許相對人系爭二網於106年3月1日起得繼續發射頻率，則將使原民電臺、客家電臺與相對人系爭二網互相產生干擾，原裁定無視原民電臺、客家電臺已由抗告人另以行政處分獲得頻率核配，且未察頻率排他及電臺籌設包括測試等相關實務所需，該裁定之結果不僅損及原民電臺、客家電臺設臺宗旨所揭之公益目的，對國內電波秩序亦將造成災難性之影響，原裁定實有違誤。

五、本院查：（一）按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。該條項規定之立法目的，乃因行政機關之原處分或決定，在依法撤銷、廢止或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行。若原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害且情事急迫，非即時由行政法院處理，難以救濟者，行政法院始可裁定停止執行，否則尚難逕認行政法院有裁定停止執行予以救濟之必要。是依該條第2項前段規定，行政法院裁定停止執行之要件為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，如當事人聲請停止執行不具上開停止執行之要件者，即為無理由。又所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免發生難於回復損害之急迫必要性」。至於所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。（二）經查，本件關於「原處分之執行，是否對相對人將造成難於回復之損害，且有急迫情形」部分，原裁定係認為「本件原處分所命廢止系爭二網頻率使用之核准，並自106年3月1日起停止使用，至今已不足1個月，相對人顯然無法於短期間內調整其整體營運計劃，以避免營運危機，是本件確有急迫之情事。」「系爭二網之營業收入占相對人總營收約3分之1左右，如將系爭二網頻率收回使相對人營收銳減3分之1，影響所及，除廣大之聽眾外，尚包括股東權益及員工之生計，損害顯然重大。倘立即執行原處分，必然使相對人原節目主持人及技術人才喪失，且原電臺聽眾收聽習慣亦將隨之改變而流失，則縱嗣後原處分因違法而被撤銷，相對人所流失之人才及聽眾，致生營運之損害，實無從以金錢回復其原有狀態，及恢復其經營多年始於廣播界站穩之優勢，而將發生難於回復之損害。」等語。惟查，相對人系爭頻率之收回作業，迄至抗告人105年12月5日作成原處分時止，過程已歷時長達約9年6個月之久，且抗告人於各辦理階段已事先詳知相對人，相對人就系爭頻率將被回收早確有具體預見，則系爭二網頻率繳回期限縱非特定，惟仍屬可得確定及相對人早已明知勢將發生之狀態，非無法預期而不能予以因應，不得認有急迫情事。況查相對人就其稱營收銳減並未提出足供即時調查之證據以資證明，且此等損失即便發生，其性質乃屬金錢上之損害，又如有員工人數或業務減少、員工或主持人受影響、喪失市場競爭力之營業損失等情，其中員工部分不能認屬於相對人發生之損害，其餘則在社會一般通念上亦非不能以金錢估價賠償。（三）又關於「停止原處分之執行對於公益有無重大影響」部分，原裁定係認為「客家電臺、原民電臺係於105年11月30日方經抗告人通過核配之申請，則在軟、硬體均缺乏之情形下，客家電臺、原民電臺顯然無法在106年3月1日即有使用系爭二網頻率之必要。反之，系爭二網頻率倘於106年3月1日即予收回，則相對人在未及規劃因應之情形下，業務即將大幅減縮，則對於廣大之聽眾及股東權益暨員工之生計，都造成莫大的影響與衝擊。是以，兩相權衡之下，顯然停止原處分之執行，對於抗告人所欲達成之公益並無重大之影響。」等語。然查，相對人並非無法預期系爭二網頻率將遭收回而不能予以因應，已如前述，再原民電臺、客家電臺經抗告人獲核配使用頻率取得籌設許可後，在籌設許可期間至正式開臺之前即有測試使用獲核配頻率之必要性，且無線頻率之使用具有排他性，同一頻率不可同時核配予二以上電臺使用者，否則將產生互相干擾而影響電臺正常播音。原裁定未慮及頻率排他性及原民電臺、客家電臺籌設期間測試使用系爭二網頻率時會與相對人系爭二網互相產生干擾，損及原民電臺、客家電臺設臺宗旨所揭之公益目的，及對國內電波秩序之影響，即認原處分之停止執行，對公益並無重大之影響，尚有未妥。且無線頻率有其有限性，原處分停止執行，乃為國家資源分配失衡之加劇，是經綜合衡量比較，本件應以公益為優先保護之對象，無停止原處分執行之必要。相對人原審之聲請為無理由，應予駁回。（四）綜上，本件相對人聲請停止執行，並不符合前開法定要件。則本件原裁定准許原處分之停止執行，依前所述，即有未妥，而應將原裁定廢棄，駁回相對人之聲請。

六、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異