最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第117號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第117號

上訴人

黃謀忠

上訴人

黃謀勇

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

共同訴訟代理人

林亞薇 律師

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

李應元

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

葉銘功 律師

　張太祥　律師

　黃芊雅　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年2月18日臺北高等行政法院104年度訴更一字第20號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人於案件繫屬本院後之民國105年5月20日變更為李應元，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、本件參加人即開發單位桃園市政府（103年12月25日改制前為桃園縣政府）經由經濟部提出「桃園科技工業園區第二期開發計畫」（下稱「桃科二期開發計畫」）環境影響說明書（下稱「系爭環說書」）送審，經被上訴人先後於99年12月31日、100年6月21日、100年7月26日及100年11月17日4次召開專案小組初審會議，並於100年12月23日召開環境影響評估委員會（下稱「環評會」）第213次會議（下稱「系爭環評大會」），決議桃科二期開發計畫有條件通過環境影響評估審查，且於101年1月10日以環署綜字第1010004116號公告桃科二期開發計畫審查結論（下稱「原處分」），其內容為：㈠本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案通過環境影響評估審查，開發單位（即參加人）於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依同法第23條規定予以處分：1.鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6公尺及責成廠商退縮之3公尺，所退縮之綠地不得配置建築物。2.本案位於缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖廁……等使用，並設置滲透性雨水下水道系統。3.不得種植外來種植物及引進外來種動物。4.本案下列事項涉及「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」排放量來支應。⑵利用「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。5.本環境影響說明書定稿經被上訴人備查後始得動工。6.應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及被上訴人預定施工日期；採分段（分期）開發者，以提報各段（期）開發之第一次施工行為預定施工日期為原則。㈡本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估。上訴人及黃遠火、戴政雄、徐潤德、黃良茂、黃信益不服，提起訴願，經行政院101年10月29日院臺訴字第1010147724號訴願決定駁回後，復提起行政訴訟，經原審以101年度訴字第2057號判決撤銷訴願決定及原處分（下稱「原審前判決」）。被上訴人及參加人不服，提起上訴，經本院於103年12月11日以103年度判字第672號判決（下稱「本院前判決」）將原審前判決廢棄，發回原審重新審理，黃遠火、戴政雄、徐潤德、黃良茂、黃信益則於原審審理中之104年3月24日具狀撤回起訴，嗣原審並以104年度訴更一字第20號判決（下稱「原判決」）駁回上訴人之起訴。上訴人仍不服，提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷，或發回原審法院。

三、上訴人起訴主張略以：

㈠本件第4次專案小組會議業有環境影響評估委員（下稱「環評委員」）及與會機關提出諸多命參加人補正之事項，而該補正事項屬環境影響評估法第6條第2項第6款、第7款、第8款規定之環說書應記載事項，環評會應實質討論、審查、決議。惟系爭環評大會對開發單位前揭補件資料竟由委員個別書面確認，未經實質審議及討論即作出有條件通過環評之決議，其審議程序違反環境影響評估法所定合議制精神及本院101年度判字第55號、102年度判字第120號判決意旨。再者，被上訴人所屬廢棄物管理處命參加人應就廢棄物之清運、掩埋等事項補正相關資料，而會議決議亦命參加人應重行調查開發行為所在位址有無已知或潛在文化資產，並提出相關報告，上開廢棄物清理及文化資產調查事項皆為法定應調查、評估事項，惟在開發單位未補正前，環評會逕於會議當日作出有條件通過環境影響評估審查之決議，且對於文化資產調查報告亦僅採送交環評委員書面確認方式，未為審議或討論，足證其判斷有基於不完全資訊之違法外，更有未進行實質審議及討論之程序瑕疵。

㈡原處分載明桃科二期開發計畫位處缺水地區，參加人即應按開發行為環境影響評估作業準則（下稱「環評作業準則」）第11條規定，就如何取得水源以支應將來龐大用水量進行縝密之評估與記載。用水於取得過程應如何避免排擠其他民生用水或超抽地下水源，採取「雨水回收系統」及「滲透性雨水下水道系統」是否足以緩解缺水現象，核屬環境影響評估法第6條第2項第8款所謂「環境保護對策」之法定應記載事項，並為開發行為是否對「環境有重大影響之虞」之法定要件判斷事項，被上訴人竟以附加附款方式，取代並脫免其原應從事審查、判斷之職責。所列附款雖要求參加人設置「雨水回收系統」及「滲透性雨水下水道系統」，以因應開發案位處缺水區之現象，惟對前開系統之設置容量、集水區域、回收後可供水量等實質內涵為何，則均有未明，原處分顯有違反明確性原則及判斷基於不完全資訊之違法。

㈢空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等實為開發行為對環境影響最嚴重之議題，自屬「對環境有無重大影響之虞」之構成要件事實，且為環評作業準則第12條（水污染排放）、第43條第2項（廢棄物處理）及第14條（空氣污染排放）所定法定應評估之事項。是被上訴人倘若欲以調降桃園科技工業區第一期開發計畫（下稱「桃科一期」）之排放量及利用其既有污水處理設備與事業廢棄物掩埋場等設施，以因應及處理桃科二期開發計畫所產生之空污、水污及事業廢棄物等排放量，被上訴人自應就相關重要事項予以釐清及評估，包括：1.桃科二期開發計畫之廢水特性、每秒排放量是否為桃科一期之廢水處理設施所得處理？桃科一期及二期加總之廢水量對承受水體之影響為何（參環評作業準則第12條規定）？2.桃科一期廢棄物處理設施之設計功能，是否足以應付桃科二期開發計畫廢棄物之臭味、滲出水？又是否因追加處理桃科二期開發計畫之廢棄物而須重擬應變計畫、復育計畫、土地利用計畫（參環評作業準則第43條第2項規定）？3.桃科二期開發計畫空污之排放物是否與桃科一期相同？對於桃科一期現存空污檢測設備是否有能力檢測桃科二期開發計畫之排放物（參環評作業準則第14條規定）？及4.參加人應循何種程序及依據從事桃科一期核定污染量之變更？變更量為何？相關時程為何等。惟未見參加人對此有所說明或評估，被上訴人亦不查，直接以附加附款方式取代及脫免開發行為「對環境有重大影響之虞」法定要件之判斷，原處分並有判斷基於不完全資訊之違法。

㈣系爭環評大會於參加人提出文化資產調查報告前，環評委員就開發行為所在地及其周遭文化資產現況、負面影響、因應對策及替代方案欠缺完整、忠實且正確之資訊下，逕為環評審查結論之決議，原處分顯係基於不完全之資訊所作成。又開發單位事後補充之資料亦未經環評會實質審查，程序顯有違法，原處分應予撤銷。

㈤系爭環說書未就開發行為之大規模私有地徵收，以及因而產生之社會心理、土地利用形式、就業之社會經濟影響為評估、提出因應對策，亦未詳為說明社會經濟現況，被上訴人基於社會經濟此一法定應評估事項之不完全資訊，逕作成有條件通過第一階段環評之原處分，顯有程序之違法。

㈥原處分內容未含審查結論作成之說明及論據，即未記載綜合評述，亦即原處分之作成並未附記理由，違反環境影響評估法施行細則第43條、行政程序法第96條及上開本院判決意旨，具有重大瑕疵等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被上訴人答辯略以：

㈠本案專案小組初審意見及參加人之補充資料均經系爭環評大會審議後而為議決，程序合法，業經本院前判決所肯認，原審更審審理中檢附系爭環評大會審議逐字稿益實其說。

㈡上訴人所提「文化資產應於定稿前重做一次調查」與「廢棄物清理法第32條第1項規定」兩項議題，除其並非環境影響評估法法定要件而僅係環評委員及被上訴人所屬廢棄物管理處依其他法令（文化資產保存法及廢棄物清理法）所為之建議外，亦係於系爭環評大會經環評委員充分討論後所為之附帶決議，且皆依105年10月28日發布廢止前（下同）之「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」（下稱「環評書定稿或補正事項確認作業要點」）第3點規定之程序為之，環評委員咸認並不影響審查結論之判斷而於定稿前補正即可，並非原處分（環評審查結論），亦非原處分之附款（有條件通過之「條件」）。

㈢桃科二期開發計畫與桃科一期相鄰，在環境影響評估時應整體納入，始能貼近該地區實況，以實質達到環境保護目的。原處分整合桃科二期開發計畫與桃科一期原有之污水處理廠、淨水設施、事業廢棄物掩埋場等設施之使用，以及調整桃科一期之排放量支應桃科二期開發計畫，達到減少對該地區環境之不良影響之目的，具合法性及合目的性。

㈣自原處分之附款內容觀之，皆係專案小組審查過程中，已提出責成參加人於開發過程中應履行以減輕環境影響之事項，係課予參加人除一般環保法規外，應遵守更嚴苛之條件，其目的非為取代環境影響評估法中「對環境影響有重大之虞」之判斷，亦非用以取代原應審查之要件，故與本院99年度判字第30號判決所涉個案情狀未盡相符，自未可比附援引前揭判決之結果等語，並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠本院前判決發回意旨已指明：參加人就桃科二期開發計畫專案小組第4次初審會議所提出之補充資料，雖未再經專案小組召開會議討論，然因初審會議已獲致結論，故責成參加人將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，提報環評會審查，經核無違行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點第12點所定之程序；依系爭環評大會會議紀錄所載之初審意見以觀，除於第1點記載100年11月17日專案小組第4次初審會議結論外，亦於第2點說明參加人函送之補正資料業經送請委員、專家學者及相關機關確認，另有被上訴人所屬廢棄物管理處另提出之修正意見等語，足見參加人之補充意見已於環評會召開前提出作為會議資料，以供環評委員於環評會審查時參考。而系爭環評大會確有召開，有會議簽名單及會議紀錄可據，該案決議之審查結論已記載「本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施，本案有條件通過環境影響評估審查……」等語，足見專案小組初審意見及參加人之補充資料均經該次會議審議而為議決。況本件發回後，原審依上訴人請求，命被上訴人提出系爭環評大會會議紀錄逐字摘要，依其記載顯示，會中共有7位委員（包含主席）、被上訴人所屬廢棄物管理處代表與被上訴人綜合計畫處代表針對初審會議結論等發表意見，特別對審查結論1.「鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃」有熱烈討論，最後並修改為「鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6公尺及責成廠商退縮之3公尺，所退縮之綠地不得配置建築物」；委員亦相當關心審查結論4.，提出「因為在這個案子裡面我們要他做一期二期這個排放的話，變成說他們在這個說明的時候，他同意一期這邊原來的核可量來一起包含二期，在這種情況下，我們大概就是說，這邊疑慮大概都已經說明」、「因為這樣讓我們比較了解，一期跟二期之間的空間關係，那麼這樣就可以進一步去討論，那麼這兩期有些必要的公共設施，是不是可以做些適當的整合」、「在這邊的結論裡面第4大點第1小點有講要調降這個原來說明書的排放量來支應，我不知道你用什麼樣的方式，你是用什麼樣的方式來做調降？」等問題，並經參加人回覆確認，足認系爭環評大會於本案確有辯論、合議審議而為議決。

㈡原審基於下述理由，認本件並無上訴人所謂：原處分所為附款，取代開發行為「對環境有重大影響之虞」法定要件之審查之情形：1.依環評委員李培芬於專案小組第1次及第2次初審會議提出之意見應可推知，桃科二期開發計畫原規劃之綠地面積並非未達法規要求，是環評委員就綠地規劃提出應配合生態功能而為修改之意見，及其後經系爭環評大會審查決議將之作為通過第一階段環評審查結論之條件，係出於環境保護之目的，不能認原處分此部分所附負擔，係為取代環境影響評估法法定要件之審查。又關於桃科二期開發計畫之綠地規劃，100年11月17日專案小組第4次初審會議結論第1點雖僅記載：「鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃。」然經參加人重新檢討並回覆說明：「已規劃於基地東側桃科12路側增設6米綠帶空間，以複層植栽創造空間與視覺連結，減緩園區造成之視覺景觀衝擊。」並將相關內容及配置補充修正於系爭環說書，嗣經系爭環評大會決議為：「鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6公尺及責成廠商退縮之3公尺，所退縮之綠地不得配置建築物」，是參加人已依環評委員審查意見進行檢討，就桃科二期開發計畫之綠地規劃，配合圖示訂明其範圍，且經系爭環評大會審查認可而修正初審意見後納入決議，難認原處分所附負擔欠缺明確性。再者，原處分第1項第1點負擔內容載明：「鄰桃科12路之區域應有合理之綠地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6公尺及責成廠商退縮之3公尺，所退縮之綠地不得配置建築物。」要無上訴人所指「內容難以預見及理解，違反明確性原則，及判斷基於不完全資訊」之情形。2.原處分第1項第2點、第3點所附負擔，其內容為：「2.本案位於缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖廁……等使用，並設置滲透性雨水下水道系統。

3.不得種植外來種植物及引進外來種動物。」係關於設置雨水回收系統及禁止種植外來種植物等負擔。有關雨水回收部分，參加人於專案小組第2次初審會議審查意見回覆說明，即已檢討研提雨水回收措施，增加使用生態滯洪池作為雨水收集貯留池，並規範進駐廠商需於廠區規劃雨水回收設施，於適合場地貯留雨水使用；又於專案小組第4次初審會議審查意見回覆說明，將依基地內各區域地下水位高程檢討，於各區段可施作處作適當透水性設計，並將相關說明載於系爭環說書第5-30頁。參加人前開初審會議審查意見回覆說明及系爭環說書相關之修正內容，均屬環評會之審查及作成判斷之基礎，難謂原處分所附此部分負擔欠缺明確性。有關不得種植外來種植物及引進外來種動物部分，與工業園區之開發所生環境影響原非直接相關，環評委員係基於工業園區內綠地規劃之生態考量，而要求參加人應為承諾，此觀諸專案小組第2次、第4次初審會議紀錄綜合討論中李培芬委員之發言即明，而參加人於專案小組第4次初審會議審查意見回覆說明，除說明桃科二期開發計畫之植栽選擇均非外來種植物，並承諾生態滯洪池不引進外來種動物外，亦說明已補充系爭環說書內容第5-52頁表5.4.4-1整體綠地規劃、景觀及植栽計畫一覽表，難謂原處分所附此部分負擔欠缺明確性，且無以附款取代法定要件審查，及判斷基於不完全資訊之情形。

3.原處分第1項第4點所附負擔，其內容為：「4.本案下列事項涉及『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施。」其中，有關污染物排放總量管制機制，係於一定區域內，對污染物總容許排放數量所作之限制措施，被上訴人主張在桃科一期之容許總量範圍內，限制（減少）其實際使用量，將餘額撥給桃科二期開發計畫使用，使桃科二期開發計畫加桃科一期之使用量不超過原來桃科一期所容許之最大使用量，自無上訴人所稱桃科一期餘裕量為零，而無法提供給桃科二期開發計畫使用之情形。再者，桃科一期與桃科二期開發計畫對環境影響應作整合性之管理與評估，係依100年6月21日專案小組第2次初審會議結論之建議及認可方式為之；100年7月26日專案小組第3次初審會議結論要求開發單位應補充修正書件內容，呈現桃科二期開發計畫與桃科一期之差異及權責劃分，並因兩計畫未來將共用部分設施及資源，應綜合檢討總污染排放量，及說明污染排放量核配之運作方式；100年11月17日專案小組第4次初審會議作成初審意見，即桃科二期開發計畫有關空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調降「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」排放量來支應，並利用「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄物掩埋場等設施，且載明前開事項涉及「桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」之變更，應於動工前完成相關變更作業，此項初審意見經系爭環評大會審查後採納作為原處分之負擔。故關於原處分第1項第4點所附負擔，亦無上訴人所謂：欠缺明確性、判斷基於不完全資訊，及以附款取代法定要件審查之情形。

㈢關於上訴人所提「文化資產應於定稿前重做一次調查」，係環評委員依文化資產保存法所為之建議，該建議於系爭環評大會經環評委員充分討論後，因委員咸認並不影響審查結論之判斷而於定稿前補正即可，故乃作成「附帶決議」，符合「環評書定稿或補正事項確認作業要點」規定，其並非原處分（環評審查結論），亦非原處分之附款（有條件通過之「條件」）。綜上，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。

六、上訴意旨略謂：

㈠桃科二期開發計畫基地位址上有將近2/3土地將被徵收，而造成大規模迫遷，因而對當地居民產生莫大社會心理、土地利用形式、就業之社會經濟影響，惟系爭環說書就上開事項完全未有評估或提出因應對策，亦未詳為說明社會經濟現況，原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法，原判決對此重要攻擊防禦方法未置一詞，有判決不備理由之違法外，復未行使司法審查職權就原處分予以指摘，有不適用環境影響評估法第4條第2款、司法院釋字第553號解釋意旨及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法。

㈡系爭環評大會附帶決議㈡之內容為文化資產之重為調查，依環境影響評估法第6條第1項、第2項第6款至第8款、環評作業準則第28條規定，文化資產為環說書之應記載事項，更係環評會應討論、審查並決議之事項，自應由環評會實質審議。被上訴人未待參加人提出文化資產調查報告並就其為審議，即逕於系爭環評大會作出環評審查決議，原處分顯有基於不完全資訊之違法，開發單位事後補充之資料亦未經環評會實質審查，程序上有不適用環境影響評估法第3條第1項、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程（下稱「環評會組織規程」）第9條及本院102年度判字第120號、101年度判字第55號、102年度判字第70號判決等就環評會採合議制精神，應為實質審議意旨之違法。復原判決未行使司法審查職權予以指摘，違反司法院釋字第553號解釋及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法。

㈢參加人於101年8月27日提出之系爭環說書定稿本新增歷史建築物、史前遺址等調查，經進行現地調查後於基地外南側約100公尺處發現史前文化遺址（命名為「下埔頂遺址」），並指出「本開發案極可能對下埔頂遺址造成影響」等資料與負面影響評估，益徵系爭環評大會就文化資產方面係基於不完全之資訊作成審查結論，且就參加人嗣後提出之文化資產補充調查（屬文化資產應審查事項），未為實質審議之違法。更遑論參加人於系爭環說書定稿本作成時，明知「本開發案極可能對下埔頂遺址造成影響」，卻未「釐清本基地的地下文化遺留的埋藏狀況，並根據試掘的結果，提出下一階段的施工建議」。詎原判決未察前情，認被上訴人以附帶決議之形式要求參加人補正文化資產資料時，僅須符合「環評書定稿或補正事項確認作業要點」第3點規定，由特定委員確認內容和相關機關同意即為已足，有不適用環境影響評估法第3條第1項、環評會組織規程第9條及本院102年度判字第120號、101年度判字第55號、102年度判字第70號判決之違法；而未行使司法審查職權予以指摘，違反司法院釋字第553號解釋及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法。

七、本院經核原判決之結論，並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：

㈠按行政法院針對行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外（如司法院釋字第298號解釋所謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審查」），司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等(司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照)。故行政法院於審查環評會之判斷有無恣意違法情事時，應就形成審查結論之環境影響評估整體審查過程而為觀察。經查：

1.按環境影響評估法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署……。」第3條規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數2/3。……」第4條規定：「本法專用名詞定義如下：

一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5條第1項第1款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……」第6條規定：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。……十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」第7條規定：「（第1項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。……」第8條規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」又行為時（下同）同法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」第19條規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」

2.依前揭規定可知，第一階段環境影響評估，係由開發單位自行預測、分析、評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環境影響評估主管機關審查，而主管機關於第一階段環境影響評估之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞而須進行第二階段環境影響評估程序，是以開發行為是否符合「對環境有重大影響之虞」，為法律構成要件是否符合之判斷，亦係決定是否「繼續進行第二階段環境影響評估」之前提。而主管機關所屬環評會，以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，且其中專家學者不得少於委員會總人數2/3，故其審查結論具有專業判斷之性質，行政法院對此專業判斷採取較低之審查密度，原則上當予以尊重，而承認主管機關就此等事項之決定有判斷餘地，僅於主管機關之判斷有前揭恣意濫用及其他違法情事時，始得予撤銷或變更。

3.上訴人主張桃科二期開發計畫基地位址上有將近2/3土地將被徵收，而造成大規模迫遷，因而對當地居民產生莫大社會心理、土地利用形式、就業之社會經濟影響，惟系爭環說書就上開事項完全未有評估或提出因應對策，亦未詳為說明社會經濟現況，原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法云云，惟查，參加人已於系爭環說書第六章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」6.2.11「社會經濟」一節，分別就桃科二期開發計畫可能影響範圍內之人口（包括人口密度、年齡結構）、產業結構（包括勞動力及就業人口、就業類別、工商行業現況、改制前觀音鄉農漁業現況）、土地利用〔包括實施或擬定中之都市（區域）計畫、區內及週邊土地利用、社區及居住環境〕、徵收、拆遷之土地、地上物及受影響人口等面向說明各種相關計畫及社會經濟環境之現況（系爭環說書本文6-90至6-98）；再於第七章「預測開發行為可能引起之環境影響」7.9「社會經濟」一節，分別從「施工期間」之人口及就業、土地利用、就業機會及產業結構、公共設施、對於鄰近農地影響等面向及「營運期間」之居住需求及環境、人口、產業發展、土地利用、公共設施、經濟效益、對於鄰近農業用地灌排水及生產環境影響等面向加以說明桃科二期開發計畫對社會經濟環境所可能造成之影響（系爭環說書本文7-89至7-94）；又於第八章「環境保護對策及替代方案」8.1.9「社會經濟」一節，分別從「施工期間」及「營運期間」二方面，說明將採行之減輕對策（系爭環說書本文8-16至8-17）。而系爭環說書復經被上訴人先後於99年12月31日、100年6月21日、100年7月26日及100年11月17日4次召開專案小組初審會議，並於100年12月23日召開系爭環評大會後，決議桃科二期開發計畫有條件通過環境影響評估審查，且以原處分公告桃科二期開發計畫審查結論，表明本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及所附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等情，為原審本於職權依法調查認定之事實，且為兩造所不爭執，顯見參加人於系爭環說書中業已就桃科二期開發計畫對社會經濟環境所可能造成之影響提出詳細評估，並提出因應對策，經被上訴人所召集之專案小組初審會議及系爭環評大會予以審酌後作成專業判斷（審查結論），上訴人所稱系爭環說書就上開事項完全未有評估或提出因應對策，亦未詳為說明社會經濟現況，原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法云云，顯非事實。是上訴意旨據以指摘原判決對此重要攻擊防禦方法未置一詞，有判決不備理由之違法外，復未行使司法審查職權就原處分予以指摘，有不適用環境影響評估法第4條第2款、司法院釋字第553號解釋意旨及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法云云，洵不足採。

㈡次按「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。本法未規定者，依其他有關法律之規定。」及「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：……二、遺址：指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡及其所定著之空間。……」行為時（下同）文化資產保存法第2條及第3條第2款分別定有明文。且為保存及維護「遺址」，同法第50條及第51條第2項分別規定：「（第1項）發見疑似遺址，應即通知所在地直轄市、縣（市）主管機關採取必要維護措施。（第2項）營建工程或其他開發行為進行中，發見疑似遺址時，應即停止工程或開發行為之進行，並報所在地直轄市、縣（市）主管機關處理。」「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙遺址之保存及維護，並應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址……。」違反上開第50條及第51條第2項規定者，同法第97條第1項第4款、第5款及第2項、第3項規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，得按次分別處罰至改正為止，情況急迫時，主管機關得代為必要處置甚至得勒令停工、斷水斷電，如產權屬公有者，主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒。由此足見，我國法制極為重視「遺址」（包括「疑似遺址」）之保存及維護，於開發行為與營建工程進行中，如發見疑似遺址時，應即停止開發行為或工程之進行，並報所在地直轄市、縣（市）主管機關處理。又依前揭環境影響評估法第4條第2款前段規定，所謂環境影響評估，係指開發行為或政府政策對包括「文化」等環境可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定；且同法施行細則第6條第4款明定，環境影響評估法第5條所稱「不良影響」，包括開發行為破壞文化環境者；另同法施行細則第19條第2款規定，開發行為對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者，亦屬環境影響評估法第8條所稱對環境有重大影響。又被上訴人依環境影響評估法第5條第2項規定授權所訂定之環評作業準則第28條規定：「開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產（含水下文化資產）、文化景觀……等之影響；並對負面影響提出因應對策或另覓替代方案。」可知，開發單位於評估開發行為對環境之可能影響時，自應將開發行為對文化遺址或疑似遺址等文化資產可能影響之程度及範圍包括在內，並記載於環說書內，且屬環評會應實質討論、審查並決議之事項。經查：

1.依參加人所提出之「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」編號12.顯示：桃科二期開發計畫並未位於文化資產保存法第3條所稱之文化資產（含水下文化資產）所在地或保存區或鄰接地，並檢附桃園縣政府98年12月16日府農林字第0980494755號函、桃園縣政府文化局98年12月16日桃縣文資字第0981009972號函為證（系爭環說書附錄A1-1、A1-7至A1-8、A1-12），經系爭環評大會予以審酌後作成桃科二期開發計畫有條件通過環境影響評估審查之結論，其決議㈡載明：「文化資產應於定稿前重做一次調查，並將調查報告送請劉委員益昌確認及取得文化資產主管機關同意，施工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理」等語（原審前審卷1第76頁背面），顯見環評會業已審酌參加人所提出之相關佐證證明桃科二期開發計畫並未位於文化資產保存法第3條所稱之文化資產（含水下文化資產）所在地或保存區或鄰接地後，始據以作成決議，惟為求慎重，始要求參加人於定稿前就文化資產重作一次調查，並將調查報告送請劉益昌委員確認及取得文化資產主管機關同意，且施工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理。核無上訴人所稱系爭環評大會逕行作出環評審查決論，原處分顯有基於不完全資訊之違法。

2.參加人嗣已依系爭環評大會上開決議意旨，委請中央研究院歷史語言研究所郭素秋助研究員重新執行文化資源調查及評估工作，並作成文化資產調查評估報告（系爭環說書附錄A9-1至A9-49），其「評估與建議」載明：「針對調查區進行現址調查的結果，在基地外南側約100公尺處，發現史前文化遺物，主要為橙色夾砂陶，為新發現的遺址，命名為『下埔頂遺址』，本開發案極可能對下埔頂遺址造成影響。……由於基地外南側約100公尺處，新發現下埔頂遺址，不排除本基地內日後有出土史前文化遺留的可能性，因此為了審慎起見，建議於工程施工之前，先行委請考古學者針對預計進行開挖、整地的區塊，進行小規模的探坑試掘，以釐清本基地的地下文化遺留的埋藏狀況，並根據試掘的結果，提出下一階段的施工建議」等語（系爭環說書附錄A9-15至A9-16）；參加人則除依據上開調查評估報告之內容修訂系爭環說書（系爭環說書本文6-98至6-102、7-94、8-17）外，並納入系爭環評大會上開決議㈡意旨（系爭環說書本文8-17）。經被上訴人將系爭環說書連同上開調查評估報告函送請劉益昌委員及文化部文化資產局回覆「同意確認」，且經劉益昌委員提出建議事項「一、建議貴府依文化資產保存法規定，將調查所得之『下埔頂遺址』報知文化資產主管機關－桃園縣政府文化局。二、依據文化資產保存法第45條規定，於試掘前提送該遺址發掘申請書等文件至主管機關審議。三、施工期間所聘請監看之專家學者資格應符合文化資產保存法及其相關規定，並將其學經歷證明文件提送至主管機關備查。」是被上訴人依該確認結果，通知參加人將其納入系爭環說書定稿（系爭環說書附錄22之7）。由於上開郭素秋助研究員所作成之文化資產調查評估報告，僅係於桃科二期開發計畫所在基地「外」南側約100公尺處新發現「下埔頂遺址」，尚無證據顯示該遺址有位於該基地之範圍內，是參加人為了審慎起見，採納其「於工程施工之前，先行委請考古學者針對預計進行開挖、整地的區塊，進行小規模的探坑試掘，以釐清本基地的地下文化遺留的埋藏狀況，並根據試掘的結果，提出下一階段的施工建議」之建議外，並將系爭環評大會決議㈡意旨予以納入，符合前揭文化資產保存法、環境影響評估法及相關子法之規範意旨，且因尚無證據證明「下埔頂遺址」位於桃科二期開發計畫基地範圍內，是上訴意旨以參加人事後補充之資料未經環評會實質審查，程序上有不適用環境影響評估法第3條第1項、環評會組織規程第9條及本院102年度判字第120號、101年度判字第55號、102年度判字第70號判決等就環評會採合議制精神，應為實質審議意旨之違法，而原判決未行使司法審查職權予以指摘，則有違反司法院釋字第553號解釋及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法云云，容有誤會，亦不足採。

3.又無論依據前揭系爭環評大會決議㈡、文化資產調查評估報告、修訂後之系爭環說書及劉益昌委員、文化部文化資產局之回覆意見，均係要求於工程「施工前」，先行委請考古學者針對預計進行開挖、整地的區塊，進行小規模試掘，以釐清桃科二期開發計畫基地之地下文化遺留埋藏狀況，再根據試掘結果，提出下一階段施工建議，並於「施工期間」，聘請專家學者隨同監看，如發現文化資產應立即停工，依文化資產保存法相關規定辦理等情，如參加人未依上開要求辦理，則屬應依文化資產保存法及環境影響評估法相關規定處置之問題。是上訴意旨以參加人於系爭環說書定稿本作成時，明知「本開發案極可能對下埔頂遺址造成影響」，卻未「釐清本基地的地下文化遺留的埋藏狀況，並根據試掘的結果，提出下一階段的施工建議」，詎原判決認被上訴人以附帶決議之形式要求參加人補正文化資產資料時，僅須符合「環評書定稿或補正事項確認作業要點」第3點規定，由特定委員確認內容和相關機關同意即為已足，有不適用環境影響評估法第3條第1項、環評會組織規程第9條及本院102年度判字第120號、101年度判字第55號、102年度判字第70號判決之違法，而未行使司法審查職權予以指摘，違反司法院釋字第553號解釋及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號及103年度判字第66號判決意旨之違法云云，核屬其歧異之法律上見解，尚難憑採。

㈢綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令及判決理由不備之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴意旨仍執前詞對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異