最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第89號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第89號

上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

訴訟代理人

李永裕 律師

被上訴人

交通部

代表人

賀陳旦

上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國106年8月31日臺北高等行政法院106年度訴字第309號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣訴外人○○○○○○股份有限公司（下稱○○○○公司）經營「○○○○」觀光遊樂業，與訴外人○○○○○○○○有限公司（下稱○○公司）簽訂「活動場地租賃合約書」，雙方約定由○○○○公司出租其市○○○○○○○○○○○市○里區○○路○段000號後方之6、7、8遊樂區塊（下稱系爭活動場地，即○○○○園區內遊樂設施「歡樂海岸」及「快樂大堡礁」二項遊樂設施所在地），供○○公司於民國104年6月27日舉辦彩色派對使用，惟活動晚間發生粉塵爆炸燃燒，致400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，上訴人即原處分機關爰依發展觀光條例第37條及第54條規定，以104年6月28日新北府觀管字第0000000000號函（下稱原處分），命○○○○公司立即全部停止對外營業。○○○○公司不服，提起訴願，訴願決定機關即被上訴人於105年12月30日以交訴字第0000000000號訴願決定書（下稱原訴願決定）撤銷原處分。上訴人不服被上訴人原訴願決定，提起行政訴訟請求撤銷原訴願決定，經原審判決駁回。

二、上訴人起訴主張：（一）上訴人依發展觀光條例第37條第1項及同條例第54條第1項作成原處分，而發展觀光條例則係為發展觀光所制定之法律，依據地方制度法第2條第2款、第18條第10款第3目，直轄市之觀光事業為直轄市之自治事項，且依地方制度法第18條第10款第3目規定，直轄市之觀光事業無被認為係委辦事項之餘地。原訴願決定既於上訴人之自治事項範圍內違法撤銷上訴人所作成之原處分，對於上訴人而言自係為具有外部效力之侵益行政處分，顯已侵害上訴人之自治事項之自己責任解決權，上訴人對原訴願決定自有提起行政訴訟之法律上利害關係，而有實施訴訟之權能。（二）上訴人於原處分已載明：「主旨：有關貴公司於本（104）年6月27日下午8時發生粉塵爆炸案，造成400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，即日起應立即全部停止對外營業，並請確實負起一切責任，請查照。說明：依據發展觀光條例第37條及第54條規定辦理。」等語。可知原處分根據之事實為104年6月27日下午8時許於○○○○公司園區內發生粉塵爆炸案所造成400多餘人輕重傷之重大公安事件，處分理由則係因該公司經檢查結果有不合規定之情形且情節重大，上訴人爰依發展觀光條例第54條第1項規定為○○○○公司「停業處分」，而事故發生之原因，乃肇因於○○○○公司為國內經營水域遊樂設施之業者，竟在其管領之園區內水域遊樂設施（即遊樂設施項目「歡樂海岸」及「快樂大堡礁」）辦理非營業項目活動（抽乾泳池池水辦理彩色派對活動），涉及變更水域遊樂設施使用用途，未符「緊急救難及醫療急救系統」所提送之遊樂設施使用用途，亦未依規定設置遊客安全維護及急救醫療設施，並建立緊急救難及醫療急救系統等，違反發展觀光條例、觀光遊樂業管理規則之「重大違規行為」，因而造成數百人傷亡之重大公安事件。此為○○○○公司所知之甚稔，縱令認為原處分未明確記載○○○○公司究係何項目經上訴人檢查不合格且情節重大（假設語氣），然此部分無待處分機關說明該公司即已知悉或可知悉，依行政程序法第97條第2款規定，上訴人縱未就此記明，亦無違法可言。縱認為此部分已構成未載理由之程序瑕疵，然上訴人於105年11月25日訴願答辯書中亦已補充載明行政處分所應記載之理由，使○○○○公司知悉，即已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，原處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒。況程序上有瑕疵之行政處分，其實質內容如符合法律規定，當無須與內容違法之行政處分，作相同之處理。亦即縱認原處分所載罹有程序瑕疵，惟客觀上顯不足影響原處分之實體結果，即便將原處分撤銷，上訴人仍將且應作成同一內容之處分，○○○○公司於處分作成時對違規之事實完全了解，並無受突襲性處分之情形，參考行政訴訟法第258條所揭櫫「無害之瑕疵」法則，即不得以該無害實體結果之程序瑕疵撤銷原處分。（三）發展觀光條例第54條第1條前段明定觀光遊樂業違反相關檢查結果，且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，不需先行限期改善之程序。訴願決定以上訴人依據發展觀光條例第54條第1條前段作成停業處分，須上訴人應先另令○○○○公司限期改善，且須○○○○公司屆期仍未改善且情節重大方得為之為撤銷原處分之論據，顯具重大違法瑕疵：依原審法院105年度訴字第598號判決意旨，被上訴人所屬觀光局於該案訴訟程序中亦係主張發展觀光條例第54條第1項前段明定對於觀光遊樂業違反相關檢查結果且情節重大者，主管機關即得逕命觀光遊樂業者定期停止其營業之一部或全部，而無先命限期改善之必要。惟本件訴願決定反認上訴人應先另令○○○○公司限期改善，且須○○○○公司屆期仍未改善且情節重大，資為撤銷原處分之論據云云，顯具重大違法瑕疵等語，求為判決撤銷原訴願決定。

三、被上訴人則以：（一）上訴人為原處分機關，被上訴人為上級機關，上訴人不服訴願決定提起撤銷訴訟，不符行政訴訟法第4條規定，起訴不合法。所稱係在自治事項範圍內、被上訴人侵害其自治事項之自己責任解決權、有提起行政訴訟之法律上利害關係等節，均不足採。⒈按依行政訴訟法第4條第1項及第3項規定意旨，得提起撤銷訴訟者，須為依法提起訴願而不服其決定之人民（訴願人）或訴願人以外之利害關係人，另依該條文排序解釋，得不經訴願程序逕行提起撤銷訴訟之利害關係人，必亦係因受中央或地方機關之「違法行政處分」，經訴願決定維持，認為損害其權利或法律上利益之人。又訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，並非獨立於行政體系外之司法程序，依訴願法第95條前段、第96條規定以觀，在訴願決定撤銷原處分時，不待其確定，為原處分之機關原則上即應受其拘束，其意旨應在於強化訴願決定之效力。再按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依行政訴訟法第24條之規定，係被定位為被告機關。是不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分機關（即訴願相對機關）縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷訴訟。本件上訴人為原處分機關，○○○○公司不服原處分，提起訴願，依訴願法第4條第3款規定，被上訴人為該案訴願管轄機關，以原訴願決定撤銷原處分，基於訴願制度之本旨及行政一體之原則，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束，不得對原訴願決定不服而提起行政訴訟。又上訴人於本件訴訟並非行政訴訟法第4條第1項之人民或居於與人民相同之地位，且未說明其究因原訴願決定之作成而何等權利（自主權限）受到侵害（上訴人雖有提及「自己責任解決權」，惟尚無司法實務足以支持其見解），亦非同條第3項之利害關係人，自無從提起撤銷訴訟；再者，上訴人亦不因原訴願決定「原處分撤銷」而受侵害（或侵害之虞），欠缺權利保護必要，其起訴為不合法。⒉依發展觀光條例第37條第1項、第66條第4項授權中央主管機關訂定之觀光遊樂業管理規則第32條第1、2項、第34條第2項、第35條規定意旨，可知上訴人均係以中央所制定或訂定之法規對○○○○公司為相關管理事項，並據以作成原處分，然「○○○○」（○○○○公司之觀光遊樂業名稱）係由交通部於94年10月4日以交路㈠字第0000000000號公告，依發展觀光條例第2條第3款指定其經營範圍為觀光地區，復於102年9月30日由交通部觀光局核發其觀光遊樂業執照，又上訴人於104年6月26日以新北府觀管字第0000000000號函同意備查○○○○公司所提送之「緊急救難及醫療急救系統」，亦載明「…依觀光遊樂業管理規則第35條第1項規定辦理」。是以，本件上訴人並非依其權限而制（訂）定自治法規並據以裁處，難認原處分係屬「地方自治事項範圍內」。（二）原處分未載明作成處分所憑事實及理由，且未載明停止營業之範圍、期間，違反行政處分明確性原則及比例原則。⒈按依裁處時發展觀光條例第37條第1項、第54條第1項、發展觀光條例裁罰標準第8條附表4項次3規定可知，觀光遊樂業經主管機關實施定期或不定期檢查結果有不合規定者，除依相關法令辦理外，並令限期改善，屆期仍未改善者，方得處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並對於情節重大者，定期停止其營業之一部或全部。惟原處分僅載有「有關貴公司於本（104）年6月27日下午8時許發生粉塵爆炸案，造成400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，即日起應立即全部停止對外營業，並請確實負起一切責任…」、「依據發展觀光條例第37條及第54條規定辦理」等內容，並未載明○○○○公司違反法規之項次，亦無法明確得知究係何項目經上訴人檢查不合格、又如何有經限期改善屆期仍未改善且情節重大之情事。本件經○○○○公司提起訴願，被上訴人之訴願審議委員會審議時，無法藉由原處分判斷上訴人認定○○○○公司違反行政法上義務規範之違規事實為何、處分作成適用之法規是否正確及其理由是否適當，上訴人縱於訴願程序中之答辯書中指明上訴人檢查○○○○公司於事故發生前檢送之「緊急救難及醫療急救系統」後，認定○○○○公司此舉與其所提送之「緊急救難及醫療急救系統」關於遊樂設施項目「歡樂海岸」、「快樂大堡礁」之遊客安全維護及醫療急救設施與緊急救難醫療急救系統所載內容確有不符，而認○○○○公司有檢查結果不合規定之情事，惟依發展觀光條例第54條第1項及發展觀光條例裁罰標準第8條附表4項次3規定以觀，上訴人應另令○○○○公司限期改善，使○○○○公司負有缺失改善義務，若○○○○公司屆期仍未改善，違反該缺失改善義務且情節重大者，始得定期停止其營業一部或全部。從而，○○○○公司究有何缺失改善義務之違反，原處分未予究明，答辯理由亦付之闕如，依本院102年度判字第137號判決意旨，原處分不具明確性及行政救濟之可審查性，確有理由不備之瑕疵。⒉退步言之，縱認觀光遊樂業經主管機關依裁處時發展觀光條例第37條第1項檢查結果有不合規定者，若情節重大得不令限期改善，而得定期停止其營業之一部或全部，惟原處分僅載有「即日起應立即全部停止對外營業」，並未指明其內容、範圍、期間，該處分無異「無限期」命○○○○公司停止營業。又該事故究屬單一偶發事故或係因○○○○公司不合格之情形經年累月未經改善而釀成重大傷亡損害，事故與○○○○公司檢查項目不合格之因果關係為何，原處分均未予究明，則上訴人作成處分所憑依據、違規事證為何，難認明確，應有違明確性原則。⒊再按，原處分未定範圍、未定期間命○○○○公司停止「整個○○○○園區」之全部營業，顯然逾越實現目的之必要程度，且使○○○○公司之財產權、營業權遭受嚴重損害。再者，原處分命停止營業並未指明其內容、範圍、期間，有違比例原則、明確性原則。從而，原訴願決定撤銷原處分，認事用法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）程序部分：行政訴訟法第4條第1項、第3項規定，對於訴願決定得向行政法院提起行政訴訟者，不以人民之訴願人為限，若屬訴願人以外之利害關係人，認為訴願決定損害其權利或法律上之利益者，均得向行政法院提起撤銷訴訟，請求救濟。而所謂利害關係，乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。查本件係○○○○公司經營「○○○○」觀光遊樂業，與○○公司簽訂「活動場地租賃合約書」，雙方約定由○○○○公司出租其市招名稱○○○○位於系爭活動場地，即○○○○園區內遊樂設施「歡樂海岸」及「快樂大堡礁」二項遊樂設施所在地，供○○公司於104年6月27日舉辦彩色派對使用，惟活動晚間發生粉塵爆炸燃燒，致400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，上訴人即原處分機關依發展觀光條例第37條及第54條規定，以原處分即104年6月28日新北府觀管字第0000000000號函，命○○○○公司立即全部停止對外營業。本件上訴人係依發展觀光條例第37條及第54條作成原處分，而發展觀光條例則係為發展觀光事業所制定之法律，依據地方制度法第2條第2款、第18條第10款第3目規定，直轄市之觀光事業為直轄市之自治事項，並非委辦事項。本件訴願決定既於上訴人之自治事項範圍內撤銷上訴人所作成之原處分，對於上訴人之自治權（上訴人稱「自治事項之自己責任解決權」）而言，自係具有外部效力之不利處分。上訴人主張其權利因訴願決定而受有侵害，對訴願決定有提起行政訴訟之法律上利害關係，而有實施訴訟之權能，核屬有據。上訴人依行政訴訟法第4條第1項、第3項規定提起本件行政訴訟，於法並無不合。（二）實體部分：查原處分僅載有「主旨：有關貴公司於本（104）年6月27日下午8時許發生粉塵爆炸案，造成400多餘人輕重傷，涉及重大公安事件，即日起應立即全部停止對外營業，並請確實負起一切責任…」、「說明：依據發展觀光條例第37條及第54條規定辦理」等內容，並未載明○○○○公司違反法規之項次，亦無法明確得知究係何項目經上訴人檢查不合格、又如何有經限期改善屆期仍未改善且情節重大之情事。上訴人雖稱○○○○公司究係何項目經上訴人檢查不合格且情節重大為○○○○公司知之甚詳，上訴人毋需於原處分記明，且上訴人於訴願程序所提出之答辯書已具體載明，該程序瑕疵亦經治癒，該未載理由之程序瑕疵客觀上並未影響原處分實體結果，不得以該無害實體結果之程序瑕疵撤銷原處分云云。惟查，本件案經○○○○公司提起訴願，依被上訴人即訴願機關之審查情形，被上訴人之訴願審議委員會審議時，並無法藉由原處分判斷上訴人認定○○○○公司違反行政法上義務規範之違規事實為何、處分作成適用之法規是否正確及其理由是否適當，上訴人縱於訴願程序中之答辯書中指明上訴人檢查○○○○公司於事故發生前檢送之「緊急救難及醫療急救系統」後，認定○○○○公司此舉與其所提送之「緊急救難及醫療急救系統」關於遊樂設施項目「歡樂海岸」、「快樂大堡礁」之遊客安全維護及醫療急救設施與緊急救難醫療急救系統所載內容確有不符，而認○○○○公司有檢查結果不合規定之情事，惟依發展觀光條例第54條第1項及發展觀光條例裁罰標準第8條附表4項次3規定以觀，原則上上訴人應另令○○○○公司限期改善，使○○○○公司負有缺失改善義務，若○○○○公司屆期仍未改善，違反該缺失改善義務且情節重大者，始得定期停止其營業一部或全部。本件○○○○公司究有何缺失改善義務之違反，原處分未予究明，答辯理由亦付之闕如，原處分不具明確性及行政救濟之可審查性（參見行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定），確有理由不備之瑕疵（本院102年度判字第137號判決意旨可參）。又縱認觀光遊樂業經主管機關依第37條第1項檢查結果有不合規定者，若情節重大得不令限期改善，而得定期停止其營業之一部或全部，惟原處分僅載有「即日起應立即全部停止對外營業」，並未指明其內容、範圍、期間，該處分無異「無限期」命○○○○公司停止營業。而該事故究屬單一偶發事故或係因○○○○公司不合格之情形經年累月未經改善而釀成重大傷亡損害，事故與○○○○公司檢查項目不合格之因果關係為何，原處分均未予究明，則上訴人作成處分所憑依據、違規事證為何，難認明確，應有違明確性原則。再者，比例原則（參見行政程序法第7條規定）要求「方法」與「目的」之均衡，凡採取一項措施以達成一項目的時，該措施須為合適、必要及合於比例之方式，即應符合「禁止過度」原則。查原處分未定範圍、未定期間命○○○○公司停止「整個○○○○園區」之全部營業，顯然逾越實現目的之必要程度，且使○○○○公司之財產權、營業權遭受嚴重損害。原處分命停止營業並未指明其內容、範圍、期間，亦有違比例原則及明確性原則。（三）本件原處分既有前開諸項違誤，訴願決定予以撤銷，於法並無不合。上訴人上開主張，核不足採。從而，本件原處分經查確有上開違誤，訴願決定予以撤銷，由上訴人查明後另為適法之處理，認事用法並無違誤。上訴人徒執前詞，訴請撤銷原訴願決定，為無理由等由，因將上訴人之訴駁回。

五、本院查：

（一）按訴願法第1條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願」；行政訴訟法第4條第1項及第3項分別規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」。次按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項亦定有明文。又欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應以判決駁回之，業經本院90年6月份庭長法官聯席會議決議在案。

（二）復按訴願程序乃行政程序之一種，係行政體系內部自省之救濟程序，原處分機關為訴願程序之相對機關，並非訴願法第1條第1項所稱之「人民」，亦非同法條第2項所規定之處分相對人之自治團體或公法人。再按行政訴訟法對於原處分機關之地位，依本法第24條「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。

二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」之規定，其為被告。是故，不論現行訴願法或行政訴訟法之體制，原處分機關縱認訴願決定違法時，亦不允許其對於訴願機關提起撤銷訴訟。亦即原處分機關對上級之訴願決定，本即應受訴願決定之拘束（訴願法第95條前段），自不得再為不服之表示，以符行政一體性原則之適用（另參見本院106年度6月份第2次庭長法官聯席會議決議）。

（三）本件上訴人認○○○○公司違反發展觀光條例及觀光遊樂業管理規則等規定，並以發展觀光條例第37條及第54條為裁罰依據。依發展觀光條例第37條第1項、第66條第4項授權中央主管機關訂定之觀光遊樂業管理規則第32條第1、2項、第34條第2項、第35條規定意旨，可知上訴人均係以中央所制定或訂定之法規對○○○○公司為相關管理事項，並據以作成原處分，然「○○○○」（○○○○公司之觀光遊樂業名稱）係由交通部於94年10月4日以交路㈠字第0000000000號公告，依發展觀光條例第2條第3款指定其經營範圍為觀光地區，復於102年9月30日由交通部觀光局核發其觀光遊樂業執照，又上訴人於104年6月26日以新北府觀管字第0000000000號函同意備查○○○○公司所提送之「緊急救難及醫療急救系統」，亦載明「…依觀光遊樂業管理規則第35條第1項規定辦理」。是以，本件是○○○○公司不服上訴人所為之原處分，提起訴願，依訴願法第4條第5款規定，被上訴人為該案訴願管轄機關，於105年12月30日以交訴字第0000000000號訴願決定書撤銷原處分，基於訴願制度之本旨及行政一體之原則，原處分機關即應受訴願決定意旨之拘束，不得對系爭訴願決定不服而提起行政訴訟。又上訴人於本件訴訟並非行政訴訟法第4條第1項之人民或居於與人民相同之地位，亦非同條第3項之利害關係人，自無從提起撤銷訴訟。

（四）綜上，本件上訴人為訴願程序之相對機關，非屬行政訴訟法第4條第1項之處分相對人即人民，亦非第3項規定之利害關係人，其自居利害關係人之地位，訴請撤銷訴願決定，依其主張之事實觀之，即有當事人適格之欠缺，在法律上顯無理由，本應依行政訴訟法第107條第3項之規定，不經言詞辯論，逕予判決駁回其訴。原判決認上訴人得依行政訴訟法第4條第1項及第3項提起本件訴訟，雖有未洽，但其另以本件原處分經查確有違誤，訴願決定予以撤銷，由查明後另為適法之處理，認事用法並無違誤等實體上理由，駁回上訴人之起訴，理由雖有不同，結論尚無二致，仍應予以維持。上訴狀所載上訴理由，自實體上指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異