最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第216號｜法律人

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第216號上訴人　臺北市政府代　表　人　柯文哲訴訟代理人　康水順張修齊被上訴人　燦坤實業股份有限公司代　表　人　何宗原訴訟代理人　王寶輝　律師上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國106年11月7日臺北高等行政法院106年度訴更一字第42號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決（除確定部分外）關於撤銷被上訴人違反勞動基準法第24條所處罰鍰部分廢棄。廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。理由一、被上訴人係從事電器零售業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業，經上訴人所屬勞動檢查處於民國103年9月9日及同年月15日實施勞動條件檢查，發現：㈠被上訴人與所僱時薪制之部分工時勞工潘信弘約定每小時工資新臺幣（下同）115元，103年6月13日、16日、18日及29日潘信弘均有延長工作時間（每日工作時間超過8小時），被上訴人未依法給付潘信弘延長工時工資；㈡被上訴人所僱勞工高鄉冠自103年6月24日上午11時起連續出勤至隔日103年6月25日上午6 時30分止，扣除午晚餐用餐時間2小時、返家洗澡休息及用餐時間5小時，總工作時間達12.5小時，有1日之正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之情形。嗣經上訴人審認被上訴人違反行為時勞基法第24條及第32條第2項規定，於103年12月10日以府勞動字第10338200900號裁處書（下稱原處分），依行為時同法第79條第1項第1款及第3項規定，並以被上訴人係第2次違反第24條及第32條第2項規定，經依行政罰法第18條第1項規定審酌後，依臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點第13項及第23項規定，各處被上訴人罰鍰16萬元，合計32萬元，並公布被上訴人名稱。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第1650號判決駁回，被上訴人對於違反勞基法第24條規定所處罰鍰並公布名稱部分（按即勞工潘信弘部分），仍有未服，提起上訴（關於違反同法第32條第2 項規定所處罰鍰並公布名稱部分，亦即勞工高鄉冠部分，未據被上訴人提起上訴，業已確定），為本院以106年度判字第269號判決將原審判決前開部分廢棄，發回原審法院。嗣原審法院更為審理時，被上訴人減縮其聲明為：「原處分及訴願決定就罰鍰16萬元部分請予撤銷。確認原處分關於公布被上訴人名稱部分為違法。」經原審法院106年度訴更一字第42號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分除確定部分外，關於被上訴人違反勞基法第24條規定所處罰鍰16萬元部分均撤銷。確認原處分其中依勞基法第24條規定公布被上訴人名稱部分為違法。被上訴人其餘之訴駁回。」上訴人就原判決不利於其部分不服，提起上訴，並聲明：「原判決有關撤銷違反行為時勞基法第24條第1款規定之裁處部分廢棄。」二、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。三、原判決將訴願決定及原處分除確定部分外，關於被上訴人違反勞基法第24條規定所處罰鍰16萬元部分撤銷，並確認原處分其中依勞基法第24條規定公布被上訴人名稱部分為違法，被上訴人其餘之訴駁回。是以：㈠被上訴人係從事電器零售業，為適用勞基法之行業，其所僱用之勞工潘信弘為部分工時勞工，乃時薪制人員，約定每小時工資115元，潘信弘於 103年6月13日、16日、18日、29日之工作時間分別為9小時、8.5小時、8.5小時、8.5小時，超過8小時後之工作時間在2小時以內者，合計2.5小時，因潘信弘屬部分工時勞工，無勞基法第30條第2項、第3項及第30條之1關於彈性工時規定之適用，其每日正常工作時間不得超過8小時，前述工作時間超過8小時部分，屬延長工作時間，被上訴人未加給延長工時工資，違反勞基法第24條第1款規定。㈡被上訴人雖有違反勞基法第24條規定情事，惟基於下列理由，認被上訴人主觀上欠缺期待可能性而得阻卻行政裁罰責任：⒈91年12月25日修正後之勞基法第30條之1「彈性工時制度」，並未區別部分工時及全部工時，其立法意旨亦未明白揭示排除部分工時勞工之適用。而主管機關在103年11月以前，亦無任何釋示，明白表示部分工時之勞工不得適用「彈性工時制度」。直到103年11月5日勞動部始以勞條3字第1030028069號函釋（下稱103年11月5日函釋）明示部分工時勞工無得適用彈性工時規定，難以期待業者於103年11月5日前能確切認知所謂部分工時之勞工不得適用「彈性工時制度」。⒉100年1月間家福股份有限公司（即家樂福量販店）與部分工時勞工間勞資爭議，勞動部作成101年1月3日、103年8月19日官方網站公告新聞稿所表示之法律意見，不僅未明白指出「部分工時之勞工不得適用彈性工時制度」，反而稱「雇主與勞工得協調工作時間」，被上訴人誤認「部分工時之勞工亦得適用彈性工時制度」，非全然無本。⒊103年11月5日前，關於部分工時勞工得否適用「彈性工時制度」之問題，相關訴願決定亦曾有將原處分撤銷者，是就此問題，實務界並非毫無歧異見解。⒋在此認知下，被上訴人為全面實施「彈性工時制度」，業已徵得潘信弘同意，且依被上訴人98年8月17日勞資會議決議及證人陳建賓（被上訴人通化店店長）證詞，足見被上訴人是依勞資會議決議始實施彈性工時。⒌由以上說明，關於部分工時之勞工是否得適用彈性工時制度，法規範確有不明確處，且在103年11月5日函釋前，實務上非無歧異見解，雖上開函釋發布後，可認被上訴人之行為客觀上違反勞基法第24條規定，惟主觀上難認被上訴人有何故意過失，且屬無期待可能性而應阻卻其責任成立，應依行政罰法第8 條後段規定，免除其處罰。被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於違反勞基法第24條規定所處罰鍰16萬元部分，及請求確認原處分其中依勞基法第24條規定公布被上訴人名稱部分為違法，為有理由，應予准許。至原處分關於依勞基法第32條第2項規定公布被上訴人名稱部分（按即高鄉冠部分)，業已確定，被上訴人聲明一併請求確認違法，為無理由，應予駁回等語，資為其論據。四、本院按：㈠行為時勞基法第24條規定：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上。三、依第32條第3項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」第30條第1項規定：「勞工每日正常工作時間不得超過8小時，每2週工作總時數不得超過84小時。」第79條規定：「（第1項）有下列各款規定行為之一者，處2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反 ……第22條至第25條……規定。……（第3項）有前2項規定行為之一者，得公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」同法施行細則第20條之1規定：「本法所定雇主延長勞工工作之時間，係指每日工作時間超過8小時或每2週工作總時數超過84小時之部分。但依本法第30條第2項、第3項或第30條之1 第1項第1款變更工作時間者，係指超過變更後工作時間之部分。」㈡勞動部103年11月5日函釋：「……二、查依勞動基準法第30條規定，勞工正常工時每日不得超過8小時，每2週工作總時數不得超過84小時。又經中央主管機關指定為勞動基準法第30條第2項、第3項及第30條之1的行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得依前開規定實施2週、8週或4週彈性工時。三、次查勞動基準法第30條第2項、第3項及第30條之1規定制定時，係以每日正常工作時間8小時，兩週工作總時數84小時之全時工作勞工為規範對象，旨在使工時集中運用，減少勞工出勤次數，並減少企業排班問題；至部分工時勞工之工作時間，相較於全時工作勞工已有相當程度縮減，依勞動基準法第30條第1項規定，已足使雇主彈性安排勞工之出勤模式，爰部分工時勞工無得適用前開彈性工時規定。四、綜上，部分工時勞工，其每日工作時間超過8小時或每2週工作總時數超過84小時之部分，認屬延長工作時間，雇主應依勞動基準法第24條規定加給延長工作時間工資；其未依規定辦理者，應認涉違反該條規定。」係勞動部（改制前為行政院勞工委員會，下同）基於勞基法中央主管機關之地位，就該法第30條第2項、第3項、第30條之1與第24條規定關於部分工時勞工延長工時計算疑義，按彈性工時制度立法設計之本旨，闡明法規原意所為之釋示，依司法院釋字第287號解釋，自法規生效之日起即有適用。另勞動部為保障部分工時勞工之勞動權益，103年1月27日勞動2字第1030130119號函發布「僱用部分時間工作勞工應行注意事項」（原發布之「僱用部分時間工作勞工實施要點」於92年3月4日廢止），明文揭示「事業單位僱用部分工時勞工，除依其應適用之勞工法令外，並參照本注意事項辦理。」（第2點參看），且就延長工時工資部分，亦明定「勞工每日工作時間超過約定之工作時間而未達勞動基準法所定正常工作時間部分之工資，由勞雇雙方議定之，超過該法所定正常工作時間部分，應依該法第24條規定辦理。」（第6點二.㈡參看）。準此，原判決以被上訴人係從事電器零售業，為適用勞基法之行業，並經98年8月17日勞資會議決議依勞基法第30條之1規定實施彈性工時，其所僱用之勞工潘信弘為部分工時勞工，無前開彈性工時規定之適用，每日正常工作時間不得超過8小時，潘信弘於103年6月13日、16日、18日、29日之工作時間分別為9小時、8.5小時、8.5小時、8.5小時，超過8小時之工作時間在2小時以內者，合計2.5小時，屬延長工作時間，而認被上訴人未加給延長工時工資，違反勞基法第24條第1款規定，核無違誤。㈢又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」分別為行政罰法第7條第1項、第8條所明定。此乃因現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，即不予處罰。惟故意或過失之判斷，並不包括違法性認識之判斷，行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。至於行政罰領域內雖承認無期待可能性之超法定阻卻責任事由之存在，但何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，仍應視個案情節及相關規定認定之。經查： ⒈原判決是以關於部分工時勞工得否適用彈性工時制度，法規範並不明確，且在勞動部作成103年11月5日函釋前，實務上亦非無歧異見解，上開函釋發布後，在法規範上雖可解為部分工時勞工不得適用彈性工時制度，被上訴人之行為客觀上違反勞基法第24條規定，惟難認被上訴人有何故意過失，縱被上訴人之選擇傾向有利於己之見解而事後成為違法，仍屬無期待可能性，應依行政罰法第8條但書（原判決載為第8條後段，下同）規定免除其罰，而認被上訴人主觀上不具裁罰之期待可能性責任要件，不應予以處罰。 ⒉惟勞基法第30條之1第1項第1款關於彈性工時之規定，係 85年12月27日所增訂，原規定為：「中央主管機關指定之行業，雇主經工會或勞工半數以上同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、4週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過2小時，不受第30條第2項之限制。」嗣91年12月25日配合同法第30條之修正而修正為：「中央主管機關指定之行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、4週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過2小時，不受前條第2項至第4項規定之限制。」（與現行法相同）。審酌上開條款已明白揭示「4週內『正常工作時數』分配於其他工作日之時數，每日不得超過2小時……」，而「勞工每日正常工作時間不得超過8小時，每2週工作總時數不得超過84小時」則為同法第30條第1項所明定，可見前揭彈性工時之制定，係以每日正常工作時間8小時，2週工作總時數84小時之全時工作勞工為規範對象（此亦經勞動部103年11月5日函釋甚明），部分工時勞工無適用可能，乃其當然之解釋，且勞動部作成103年11月5日函釋前，為保障部分工時勞工之勞動權益，於103年1月27日發布之「僱用部分時間工作勞工應行注意事項」，亦已明文揭示部分工時勞工每日工作時間「超過勞基法所定正常工作時間部分，應依該法第24條規定辦理」（92年3月4日廢止之「僱用部分時間工作勞工實施要點」第5條亦有相同規定），並無原判決所指法規範不明確之情形。 ⒊另觀勞動部101年1月3日、103年8月19日新聞稿公告所載「有關家福股份有限公司（家福公司）裁減工會幹部等勞資爭議案，勞委會表示於12月接獲勞工陳情後，該會非常重視本案之勞工權益，要求新北市政府勞工局本權責協助勞資雙方於兼顧雙方利益之前題下，尋求妥善解決之道。……勞委會表示，勞工陳情家福公司有關加班費之爭議案，將俟勞方提出相關資料及具體證據後，專案移請新北市政府查處……」、「關於家福公司涉未經工會或勞資會議同意實施4週彈性工時，勞動部於103年2月間已請各地方主管機關查察，如有超時工作及未依法給付加班費情事，應依法裁處。針對勞工團體認為勞動基準法第30條之1規定，有損勞動權益，勞動部表示，該規定意旨為保障勞工權益並兼顧事業單位經營需求，給予雇主與勞工合理協商工作時間的彈性，惟應經工會或勞資會議同意，且4周『正常』工作時數仍不得超過法定工時上限。當日超過變更後之正常工時者，仍應依法給予延時工資……」等語（本院106年度判字第269號卷第142、141頁參看），並無涉部分工時勞工有無彈性工時制度適用之問題，亦無法知悉爭議事件之勞工究係部分工時抑或全部工時勞工。原判決以上開新聞稿是針對家樂福量販店部分工時勞工之勞資爭議所發，不僅未明白指出「部分工時之勞工不得適用彈性工時制度」，反稱「雇主與勞工得協調工作時間」，而認被上訴人誤認「部分工時之勞工亦得適用彈性工時制度」非全然無本，容有所誤。至於原判決所引改制前行政院勞工委員會99年8月27日勞訴字第0990012468號訴願決定，僅係以被上訴人是否為勞基法第30條之1所定行業別及是否依法實施彈性工時等事實未明，而將原分機關以被上訴人違反勞基法第30條第1項規定所為罰鍰處分撤銷，著由原處分機關另為適法處分，此觀該訴願決定書之記載即明（原審卷第96頁至第98頁參看），原判決據此而謂實務界關於部分工時之勞工得否適用彈性工時制度並非毫無歧異見解云云，亦無可採。 ⒋行政罰法第7條第1項所稱「過失」，係指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生。故行為人無不能注意之情事，竟未注意，致違反行政法上義務之構成要件，即有過失。本件上訴人已於原審表明被上訴人未注意部分工時勞工逾每日正常工作時間（8小時）部分應發給延長工時工資，而違反勞基法第 24條規定，縱無故意亦難謂無過失，並因被上訴人係修正後第2次違反，其依行為時同法第79條第1項第1款、第3項及裁罰基準第3點第13項規定，處被上訴人罰鍰16萬元，並公布被上訴人名稱，於法並無不合等語，係認被上訴人之違規行為出於過失。被上訴人則以勞動部遲至103年11 月5日函釋始明確釋示部分工時勞工不適用彈性工時，於該函釋前，勞動部所屬各機關對此問題欠缺明確依據，自不能事後回溯課予其高於主管機關之法律責任，據以認定其有過失，而主張其有不能注意之情事。原判決採信被上訴人之主張，以難以期待被上訴人於103年11月5日前能確切認知部分工時勞工不得適用彈性工時制度為由，認被上訴人欠缺期待可能性，主觀上並無過失。然原判決採認上訴人主張所據理由並無可採，已如前述，被上訴人既無不能注意之情事，竟未注意，致違反勞基法第24條規定，上訴人以其具有過失，予以裁罰，即無違誤。 ⒌綜上，原判決以關於部分工時勞工得否適用彈性工時制度，法規範並不明確，勞動部直到103年11月5日始以函釋明示部分工時勞工無得適用彈性工時規定，且在前揭函釋作成前，實務就此問題亦非無歧異見解為由，據以認定被上訴人主觀上無故意或過失，且無期待可能性而應阻卻其責任成立，應依行政罰法第8條但書規定免除其處罰，並以上訴人認定被上訴人違反勞基法第24條規定，縱無故意亦難謂無過失，依法予以裁罰有誤，而將訴願決定及原處分除確定部分外，關於被上訴人違反勞基法第24條規定所處罰鍰16萬元部分均撤銷，於法核屬有誤。上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許，且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰依上訴聲明將原判決（除確定部分外）關於撤銷被上訴人違反勞基法第24條所處罰鍰部分廢棄，廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　4　　月　　25　　日最高行政法院第二庭審判長法官　吳　東　都法官　胡　方　新法官　陳　秀　媖法官　張　國　勳法官　程　怡　怡以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　4　　月　　26　　日書記官　莊　子　誼

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