最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第506號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第506號

上訴人

張台榮等186人（姓名及住所詳如附表所示）

共同訴訟代理人

陳垚祥 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

訴訟代理人

邱德明

　　　　　　吳念羽

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年5月28日臺北高等行政法院108年度年訴字第703號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人由周弘憲變更為周志宏，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人原係公務人員，於民國107年6月30日前退休生效，支領月退休金。被上訴人以如原判決附表二所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫新法）規定，重新核算上訴人之每月退休所得。上訴人不服，提起復審，經如原判決附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：「1.復審決定及原處分均撤銷。2.確認被告（本院按：即被上訴人，下同）應依原告（本院按：即上訴人，下同）退休當時有效之原『公務人員退休法』相關法規，對原告已成就退休事實之退休給付條件，核定退休生效所審定退休所得金額、種類及給付領取方式，應繼續按期給付原告之全部退休所得。3.被告應自107年7月1日起，按月給付原告依退休時之法規核定包括但不限於下列各項退休所得金額之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息5%計算之利息：⑴一次退休金之優存利息及公保養老給付之優存利息。⑵舊制月退休金。⑶新制儲金月退休金。⑷月補償金。⑸其他法定退休給與。4.被告應依原告之其他實質損失與精神損失（如原審起訴狀附表二所示），給予損害賠償。5.原告要求被告給付之金額及各項損失賠償，係因被告主動毀棄原告退休時所審定之金額並擬持續變動，其權責歸屬非原告所能釐清，故原告請求依行政訴訟法第115條準用民事訴訟法第245條『以一訴請求計算及被告因該法律關係所應為之給付者，得於被告為計算之報告前，保留關於給付範圍之聲明』規定，聲明保留關於給付範圍，並請責令被告提供依公務人員退撫新法致減損差額之詳細給付計算，以確定其金額。」案經臺北高等行政法院（下稱原審）以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以108年度年訴字第703號判決（下稱原判決）駁回。上訴人就關於被上訴人部分猶未甘服（至關於原審被告公務人員退休撫卹基金管理委員會及臺灣銀行股份有限公司部分，未據上訴人提起上訴，業已確定），遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，並發回原審更為審理。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

㈠依行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項、第141條第1項規定可知，我國行政訴訟法係以言詞審理為原則。又言詞審理之目的係為發現真實，則當案件所涉事實無爭議，且在法律適用上復無疑義時，則無行言詞審理之必要，故行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」以符訴訟經濟原則。另原告之訴是否顯無理由之判斷時點應採浮動概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴時僅就據以作成原處分之法律是否違憲為爭議，之後，司法院大法官就該法律作成合憲解釋，且該解釋有拘束全國各機關之效力，法院自應依解釋意旨而為裁判，此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由不以「起訴時」為限。

㈡司法院大法官既已於108年8月23日公布釋字第782號解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（下稱釋字第782號解釋）其解釋理由略以：退除、退撫給與因財源不同有不同保障；調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則；調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則。是以，司法院大法官既對公務人員退撫新法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定作成合憲解釋，原審自應受其拘束，不能為相異之裁判，上訴人亦不能再事爭執，其訴之聲明第1-3項、第5項有關「撤銷復審決定及原處分」、「確認被上訴人應依上訴人退休時之原『公務人員退休法』繼續按期給付」、「被上訴人應自107年7月1日起，按月給付上訴人依退休時之法規退休所得差額（差額之計算方式，由被上訴人提供，以確定其金額）及利息」部分，即屬顯無理由。又如原判決附表二之原處分既屬合法，自不可能造成上訴人有其他實質損失或精神損失之結果，被上訴人自不應負賠償責任，故上訴人訴之聲明第4項附帶請求損害賠償部分，應併予駁回。就此而言，自可認上訴人之訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。

五、本院按：

㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。是以，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

㈡按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈢經查，上訴人係退休公務人員，於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用公務人員退撫新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之公務人員退撫新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。然原審業已論明，立法委員林德福等38人因行使職權，認公務人員退撫新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」原處分所依據之法律即公務人員退撫新法第4條第6款與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背，同法第4條第4款、第5款、第36條、第37條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成合憲解釋，依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束，上訴人對於被上訴人所提撤銷訴訟、確認應繼續按期給付、給付訴訟及附帶請求損害，在法律上顯無理由等語。是原審以上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而以顯無理由予以駁回，於法並無不合。

㈣上訴意旨主張公務人員退休金性質屬「遞延工資之給付」，政府對之有給付義務，釋字第782號解釋卻認政府按月提撥退撫費用所分擔65%之金額係恩給之範疇，復認「政府應負最後支付之保證責任，係指政府在開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時，始負最後支付之保證責任」，與「公務人員退休撫卹基金管理條例」第8條規定「政府得以調整繳費費率或由政府撥款補助」相悖，並增加法律所無之限制；公保養老給付優惠存款利息18%非屬退休金，惟政府將於2年內取消公保養老給付優惠存款利息18%，卻未取消勞保部分，違反平等原則；所得替代率於10年內由75%逐年以1.5%調降至60%，違反比例原則，且政府未給予補償，亦違反誠信原則及信賴保護原則；政府近5年稅賦年年超收4、500億元，累積至2,000億元以上，應無「國家財政窮困」之事由，司法院大法官未慮及此，率而認定公務人員退撫新法合憲，有待日後本件判決確定後再聲請司法院大法官為補充解釋，原判決用法尚有違誤云云。然查：

1.原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日作成釋字第782號解釋，已明揭「公務人員退撫新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。本件依上訴人於原審所訴事實，並未指出原處分適用公務人員退撫新法有如何之違誤，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上之爭議即係原處分所適用之公務人員退撫新法有無牴觸憲法。惟原處分所據之公務人員退撫新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經釋字第782號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，而得以此所得之心證翻轉新法並未違憲之可能性。依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，自於法有據。

2.況查，釋字第782號解釋公布迄今僅1年餘，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院大法官重行認定與判斷之必要。是依前揭之說明，上訴意旨指稱釋字第782號解釋有諸多違誤，有待補充解釋，原審逕予援用，核有違誤云云，核屬一己主觀之見解，尚非可採。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異