最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第339號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度年上字第339號

上訴人

林 伶等86人（姓名及住址詳如附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

共同訴訟代理人

陳昱成 律師

共同訴訟代理人

陳新傑 律師

被上訴人

教育部

代表人

潘文忠

訴訟代理人

黃慧婷 律師

訴訟代理人

陳柏元 律師

訴訟代理人

邱馨嫻 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

柯文哲

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，上訴人對於中華民國109年9月30日臺北高等行政法院107年度年訴字第66號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件爭訟概要：上訴人等86人（下合稱上訴人）均係分別經主管機關依民國108年4月24日公布廢止前之學校教職員退休條例（下或稱舊法）核定於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金、一次退休金之公立學校退休教職員。被上訴人嗣分別依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例(下或稱新法）第34條第3項、第36條、第37條及第39條第1項等規定，重新審定計算上訴人107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以如臺北高等行政法院（下稱原審）107年度年訴字第66號判決（下稱原判決）附表原處分字號欄所示函文及所附同號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起訴願經決定（訴願決定書之日期、文號詳如原判決附表所示）駁回，上訴人仍不服，續向原審提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回後，提起本件上訴。

二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均引用。

三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，其主要論據如次：

㈠於新法107年7月1日施行前，即擇領月退休金而退休生效之公立學校教職員，即使曾經退休審定機關，就其退休後有關兼具85年2月1日教職員退休撫卹新制施行前、後年資而得依舊法第21條之1第5項核發補償金、公保一次養老給付之優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以原退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，因新法已變更原退休審定處分所依據之法規，即應依新法予以重新計算審定。而新法施行前，直轄市立學校教職員之退休案由直轄市政府教育局審定，惟觀新法第2條已明定被上訴人新北市政府，對已退休之新北市立學校教職員退休所得有重新審定之權限，是被上訴人新北市政府所為之重新審定，難認有違行政程序法第11條第5項規定及行政自我拘束原則。

㈡新法第34條、第36條、第37條及第39條業經司法院釋字第783號解釋（下稱釋字第783號解釋）認定合憲，原審審查原處分是否違法之爭議，關於原處分所依據前開規定是否合於憲法規範意旨，新法抽象規範本身是否違反憲法相關原則而不法侵害上訴人基本權之爭議，即應受釋字第783號解釋拘束，而為同一之判斷。因此，原審就新法第34條、第36條、第37條及第39條並無違憲確信，自無由裁定停止訴訟，聲請大法官再為補充解釋，且原審亦應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮之前揭規定，審查判斷原處分是否適法有據。是上訴人主張原處分所適用之新法第34條、第36條、第37條及第39條違反法安定性、法律不溯及既往、信賴保護、平等、比例等原則暨服公職權利之制度性保障，侵害渠等受憲法保障財產權、生存權保障之退休所得各節，均不可採。

㈢我國教師退休體制上，區分為公、私立學校教師兩類，其法律依據、經費來源與政府補助、退休條件、退休給付金額均不同。依108年6月5日修正公布前教師法第24條第3項及私立學校法第63條第2項、第66條第1項前段規定，私立學校教師轉任公立學校教師時，其退休、離職及資遣年資應合併計算，且所謂「其退休年資應合併計算」，係指分別服務於公、私立學校之年資不因互轉而中斷流失，至其應領退休金，仍應視其分別服務於公、私立學校之年資，分別依公、私立學校有關法規之規定。則原處分僅係依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新計算上訴人於公立學校退休年資之所得替代率，並未變更其中曾任職私立學校者於退休時已審定之任職年資及私立學校年資。是上訴人稱原處分扣除其等曾任私立學校年資致退休金上限調降，侵害財產權等語，容屬誤會，並不可採。

㈣被上訴人為就上訴人自新法107年7月1日施行起之每月退休所得、退撫改制補償金、公保養老給付得辦理優惠存款之權益等，依第34條、第36條、第37條及第39條規定以原處分重新計算審定，雖已實質變更原退休審定處分之存續效力內容，但此乃因原退休審定處分所依據之法規，即學校教職員退休條例事後遭公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行而停止適用，且依新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，被上訴人有義務應就上訴人未完結之繼續性退休給與法律關係，另為其等月退休所得之計算審定，此並為達成新法所追求高於上訴人個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被上訴人依新法相關規定，另為上訴人月退休所得計算審定之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止原退休審定處分之事由，則原退休審定處分自因原處分變更其所規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。另原處分雖係於新法107年7月1日施行前，就於同年6月間分別作成並送達而存在成立，但其內部效力仍自107年7月1日才發生，本應依據內部效力發生時所施行之新法而作成，不得以經新法第100條第2項預告於當時已停止適用之舊法，作為其法律依據。

四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違誤。兹再補充論述理由如下：

㈠按「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無 涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作 者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項 規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」已據釋字第783號解釋在案（見解釋文第1項至第3項所載）。揆其解釋理由闡述如次：

1.關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65％計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於政府於退撫基金未達法定最低收益，或退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交補助款項本息之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間。（見理由書第61段）2.新法第8條第1項所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。新法未特別針對基金收支不足之情形，設相關因應之方式，而規定由政府負最後支付保證責任；在解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等。是在共同提撥制之下，國家在以預算支應之前，採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施，符合制度之本意。從而，上開規定所稱「由政府負最後支付保證 責任」，由共同提撥制之本旨理解，應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作。(見理由書第63至66段）

3.退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。新法第8條第2項關於提高共同撥繳費用之基準規定 ，固將減少現職人員每月可支配收入額，而限制其財產權，雖會增加現職人員之負擔，然其係於新法施行後，始對未來發生效力，並未溯及適用於過去已完成之撥繳，自無法律溯及適用之情形，亦無侵害受規範對象工作權之問題 。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得 之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉 ，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生 財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8％至12％，提高為1 2％至18％，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由考試院會同行政 院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際 提撥費率後，逐步調至上限之18％。再與105年第6次精 算報告之基金收支平衡之最適提撥費率41.18％相較，新法採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18％，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。（見理由書第69至77段）4.最低保障金額之設定，係採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額，作為退休所得最低保障金額。使因新法之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於 最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。退休所得之計算 基準有二：服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本薪較低所致，而非因新法所造成。該法第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休公立學校教職員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。(見理由書第80至81段）

5.新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或 法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規 範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規定。此種情形，係將新法規定適用於舊法規施行期間内已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規定之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：⑴退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；⑵退休人員經審定後之月退休金，於新法施行前，應隨現職人員調薪而更動，於新法施行後，得隨消費者物價指數之變動而調 整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與内容 ，且將之適用於新法規定施行後仍繼續存在之事實或法 律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規 定之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。（見理由書第85至87段）

6.信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（ 制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴 值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時 ，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異 ，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違 信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代 背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非 可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行 亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關 規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間 之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制 年資者，因新、舊制年資比例不同，所致退休所得之不均 衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口 結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一 世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續、維護退休公立學校教職員老年經 濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範 對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未 逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無 違背等意旨。（見理由書第93段及第115至116段）

7.由是觀之，司法院受理上開新法第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項、第2項等規定，是否違背憲法保障人 民生存權、財產權及工作權之意旨，或牴觸法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等疑義之釋憲聲請案件後，經審究憲政原理，並盱衡目前我國退休金儲備狀況 已呈現入不敷出之疲態，現行退休金制度之相關法規範確實存在諸多欠缺合理性之處，若不予改革將損及目前在職人員將來退休之權益，為避免退休金制度運作失靈，並建構完善的社會保險與安全體系，以維護世代正義，業已明確表示立法機關為實現分配正義，避免世代對立，導致社會動盪不安，制定新法就源自政府預算之有關退撫給與事項予以規範，有立法形成自由，不牴觸信賴保護原則、比例原則，無違反憲法保障人民財產權、生存權及教育工作者生活之意旨，無涉工作權之保障。且新法對於非屬一次性之退撫給與，因其法律關係之構成要件事實尚未完全具體實現，迄新法施行後始合致之要件事實，自應適用新法計算其退撫給與，無涉法律不溯及既往原則。

㈡復按「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」「憲法之解釋，由司法院為之。」分別為憲法第78條、第79條第2項、第171條第2項、第173條所明定。足見關於法律牴觸憲法之爭議，專屬司法院解釋之權限。再參照司法院釋字第185號解釋意旨，法律經司法院解釋未牴觸憲法，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官依據憲法第80條規定，須超出黨派以外，依據法律獨立審判，並應受司法院解釋拘束，不得拒絕適用業據司法院解釋合憲之法律。且法律甫經司法院解釋在案，如原來法規範之秩序與社會價值未明顯變遷，殊無反覆聲請司法院重行認定與判斷，再作成變更或補充解釋之必要。是以，上訴意旨猶以「制度禁止後退原則」為現代民主法治國家之憲法基本原則，司法院釋字第781號至第783號等解釋卻無所斟酌，有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判理由矛盾等違誤為由，憑以爭執釋字第783號解釋之規範效力，自非可採。

㈢經核上訴人均係於107年6月30日前經核准退休之公立學校教職員，並適用舊法審定退休給與在案。嗣經被上訴人適用新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，重新審定計算上訴人各自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，分別作成如原判決附表所示原處分，並已對上訴人為通知等情，為原判決所確認之事實，核與卷附原處分所載內容相符，無違反證據法則，自得為本院判決之基礎。是以，上開新法相關條文規定既經司法院解釋未牴觸憲法在案，則被上訴人據以作成原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新計算上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得，自為法所許。原判決對於上訴人於原審主張被上訴人作成原處分所適用之新法相關條文規定係屬違憲，原處分因此構成違法乙節，援引釋字第783號解釋予以論駁，於法並無不合。

㈣上訴意旨雖復主張：1.各該主管機關核定上訴人退休時，已以原退休審定處分就各項憲法所保障之退休金等財產權予以審定，而原退休審定處分未受撤銷或廢止前，上訴人退休之公法財產權關係業已確定，且具行政處分之存續力，被上訴人亦應受此實質存續力拘束，依法不得重行作成與原退休審定處分內容不一致之原處分，被上訴人仍作成原處分，已有違行政程序法第110條第3項規定；詎原審並未說明據以認定原處分有何廢止原退休審定處分之意思表示之證據，即驟然以被上訴人依行政程序法第123條第4款得廢止原退休審定處分，洵屬判決適用法規不當，且有不備理由之違法。2.新法於107年7月1日施行生效，原處分作成時，新法尚未施行，依司法院釋字第658號解釋及行政程序法第4條規定，原處分乃欠缺有效法律依據而違反法律保留原則，顯然違法應予撤銷，原判決就此未予詳查，恣以所謂行政處分內部效力至新法施行始發生，而可認屬合法，顯然違背法律保留原則，自有不適用法令之違誤，更有理由矛盾之瑕疵。惟：

1.釋字第783號解釋理由業已闡述：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休公立學校教職員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成教育人員退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益，解決迫切財務危機，而公立學校教職員退休資遣撫卹條例調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則尚無違背等意旨，詳如前所述。再者，「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」復為新法第37條第5項所明定。足見被上訴人作成原處分係依新法第37條第5項規定適用同條第1項至第4項規定之待遇標準，以上訴人原退休審定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算上訴人自新法107年7月1日以後之每月退休所得，性質上並非就原退休審定處分之審定或舊法時期所計算之每月退休所得審定，予以撤銷或廢止，顯無行政程序法關於行政處分廢止或撤銷等規定之適用。且原處分係規制上訴人自新法107年7月1日施行日以後之每月退休所得，並非於作成時即發生其內部效力，故以新法為規範依據，自屬適法。

2.是以，上訴意旨主張：原退休審定處分未經撤銷或廢止前，具存續力，被上訴人作成與原退休審定處分規制內容不同之原處分，違反行政程序法第110條第3項規定，及原處分係於新法尚未施行前作成，欠缺有效法律依據，違反法律保留原則，應予撤銷等語，於法尚欠允洽，不能採取。至原判決理由載稱：原退休審定處分於經原處分變更原規制內容部分，業經廢止而不存在等語，核諸上開說明，於法固有未洽，但不影響判決之結果，依行政訴訟法第258條規定，不構成應予廢棄之事由。

㈤上訴意旨另主張被上訴人適用新法第37條計算部分具私校年資上訴人退休所得替代率時，於同條第2項之「審定年資」違法扣除其等私校年資，業侵害人格權、財產權，迺原審率以公私立學校退撫基金來源不同，而退休金各按公私立學校退撫法規分別計給，原處分僅重新計算上訴人於公立學校退休年資之所得替代率，並未變更其中曾任職私立學校者於退休時已審定之任職年資及私立學校年資，有適用法規不當及不適用法規之違法云云。惟按新法第37條第5項明定：「本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」準此以論，原處分係被上訴人依新法第37條第5項規定適用同條第1項至第4項規定之待遇標準，以上訴人原退休核定處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，重新計算其等自新法於107年7月1日施行以後之每月退休所得，並非重新計算其等服務年資，自不因新法修正而變更原審定之退休年資，故應依原審定之退休年資計算其所得替代率。又私立學校教師轉任公立學校教師時，其服務年資固得合併計算。然因教師在公私立學校之服務年資，其退休後可行使之法律上權益內容有別，且由不同義務主體支付，殊難將公、私立學校之服務年資混同成一體，視為皆為公立學校之服務年資，而全部依據僅適用於公立學校教師之法令予以規範。是以，原判決理由敘明：所謂「其退休年資應合併計算」係指分別服務於公、私立學校之年資不因互轉而中斷流失而言，至其應領之退休金，則應視其分別服務於公、私立學校之年資，分別依公、私立學校有關法規之規定。上訴人自如原判決附表所示之日期退休時，業經各該主管機關合併計算其退休年資，並審定其等於退撫新制實施前、後之任職年資及私校年資後，各依公私立學校退撫相關規定分別計算及支給退休給與，原處分僅係依系爭規定，重新計算其等於公立學校退休年資之所得替代率，並未變更其等於退休時已審定之任職年資及私立學校年資等語，論駁上訴人在原審之上開主張，於法核無不合。上訴意旨仍執前詞，指摘原判決維持原處分違背法令云云，自非可採。

五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決違背法令之情事，與司法院解釋亦無牴觸。上訴意旨仍執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異