最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一九五一號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一九五一號

再審原告

甲○○

再審被告

乙○○

代表人

吳容明

右當事人間因退休補償金事件，再審原告對本院中華民國八十八年九月二十七日八十

八年度判字第四二○六號判決提起再審之訴。本院判決如左：

主文

事實

緣再審原告原任苗栗縣警察局巡佐，於民國八十二年八月一日退休，八十六年十二月二十七日向再審被告申請補發退休金其他現金給與，經再審被告於八十七年一月八日以八七台特三字第一五七三九三六號書函答覆確實無法同意照辦。再審原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，乃提起行政訴訟。經本院以八十八年度判字第四二○六號判決（下稱原判決）駁回其訴。再審原告仍未甘服，復以原判決適用法規顯有錯誤為由，提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：

甲、再審原告起訴意旨略謂：

一、按退休金為公務人員工作期間報酬之遞延，屬公法上之財產權，為憲法第十五條財產權應予保障之範疇，「公務人員公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟」，司法院釋字第三一二號著有解釋；本件系爭標的，為再審被告未依警察人員管理條例之特別法，即警察人員退休金，除按實領本俸外，其他經常性現金給與未計列退休金發給，經請求補發之差額。

二、查警察人員工作性質特殊，故有警察人員管理條例之特別立法，依該條例第二十二條規定，警察人員之俸給分本俸、年功俸及加給均以月計，第二十七條規定，警察人員加給分勤務加給、技術加給、地域加給等；在職期間，依職務不同，領有警察專業補助費，警勤加給、主管加給、山地加給．．．等，而公務人員俸給法第五條加給種類亦有明文列舉，然於退休時，再審被告僅核定發給本俸加年功俸，按個人任職年資計算發給退休金，其他現金給與概不計列，嗣雖依補償辦法分三年補償，惟與應發給之金額相差懸殊，按上揭各項加給，為對警察人員特別給與之對價酬勞，退休時應全額發給，方符立法精神，再審被告罔顧特別法優於普通法之原則，概以一般公務人員視之，排除警察人員管理條例之適用，認事用法難謂無違誤。

三、按修正前公務人員退休法（以下簡稱原退休法）第八條規定：「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之。」據中央法規標準法第十三條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，由公布或發布之日起算至第三日發生效力」。經查六十八年一月二十四日，修正公務人員退休法第十八條明定，「本法自公布日施行」，未如修正後公務人員退休法第十八條增訂第二項「本法修正條文施行日期，由考試院以命令定之」，是以原退休法應自六十八年一月二十六日起生效無疑，惟自修正公布施行長達十六年，主管機關怠於行使職責，未訂定其他現金給與應發給數額之子法，故本案應回歸母法之規定全額發給，以保障公務人員權益，方符立法目的。原審採信再審被告所辯「公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行」云云，有悖於立法精神，及依法行政原則，原判決消極不適用法規，已屬民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款及修正前行政訴訟法第二十八條第一款所定之適用法規有錯誤之情形。

四、次按原退休法第八條第二項明定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院定之」，而行政院於民國七十年六月十二日訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法（下稱支給辦法）第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎勵金不列計退休金，完全排除公務人員退休法第八條第一項其他現金給與，顯與立法精神有悖，逾越立法授權範圍，牴觸憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條命令不得牴觸法律之規定，且行政院單獨訂定發布，並未會銜主管公務人員退休業務之考試院，其法規命令效力如何，令人質疑，此一違法不當行政命令，導致積欠公務人員退休金其他現金給與，前開支給辦法應無效力，而原審依然採用，顯屬判決不適用法規之錯誤。

五、司法院釋字第四四七號解釋對本案應一體適用之理由：㈠解釋文及理由中敍明政務官退職酬勞金之計算，參照八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」，可知公務人員退休法上所稱之俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內。所稱其他現金給與應係指公務人員俸給法第五條所列舉之各項加給，警察人員管理條例第二十七條列舉之各項加給而言，本案再審被告辯稱公務人員退休法第八條並未明示「應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目」云云，然法條所稱「其他現金給與」，所指何物，應有明確交代，所辯顯有悖立法原意，難謂無不適用法規之錯誤。㈡原退休法第八條第二項固規定「其他現金給與之退休金應發給數額由考試院會同行政院訂之」惟自修正公布施行已十六年之久，主管機關怠於訂定法規命令，在此期間退休公務人員，應參照該號解釋文理由末段明示「應依退休時法律所訂計算標準為之」。就本案言，再審被告應依退休時公務人員俸給法第五條，警察人員管理條例第二十七條規定列舉之加給項目全額發給方為適法，以符依法行政原則。㈢該解釋固對政務官退職酬勞金之計算所作解釋，而於解釋理由中明示參照公務人員退撫相關法令之立法目的而為整體之解釋，是對公務人員退休金之其他現金給與之計算，亦有一體適用，無政務官與事務官之分，方符憲法第七條人民無分階級在法律上一律平等之保障原則。㈣按政務官之公費，為政務官參與政策之決定，執行公務之酬勞金之一部分，相當於公務人員之職務加給、勤務加給、專業加給等其他現金給與，政務官一旦退職，其公費仍計算退職酬勞金，同理公務人員退休後，其在職時所支領之主管加給、服勤加給等其他現金給與應比照計算發給退休金，方符公平原則。綜觀前開解釋，係參照公務人員退撫相關法令為整體之解釋，應無政務官與事務官之分，均一體適用，原判決謂「本件不得比附援引」有違公平正義原則，亦為不適用法規之錯誤。

六、按法令效力不溯既往之原則，本案考試院、行政院八十四年十月十七日會銜發布「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，溯及既往十六年之久，損害退休公務人員權益，其法規效力令人質疑。

七、按「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，亦可適用於公法關係，．．．私法中誠信公平之原則在公法上應有類推適用」，行政法院五十二年判字第三四五號著有判例。依據司法院釋字第三一二號解釋，「公務人員公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟」，依上揭判解意旨，請求權為債權，再審原告依民法第一百九十九條，債權人基於債之關係，向債務人再審被告請求給付公務人員退休金其他現金給與差額，再審被告辯稱已依「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」補償，請求補發已無法源依據云云。按其補償金充其量僅能算部分給與，依民法第二百三十五條規定，非依債務本旨實行提出給付者，不生提出給付之效力。亦即再審被告本應於再審原告退休時，按核定退休方式全額給付。原判決未審及此，難謂無判決不適用法規之錯誤。

八、系爭退休金其他現金給與，既屬公法上財產請求權之行使，基於債之關係，即無原判決所指補償辦法係「斟酌國家財力」及再審被告所辯「退休人員所得與現職公務人員待遇所得平衡之考量」等問題。準此，法院依職權判定債之關係存在否，至債務人有否還債之財力，似非法院所得斟酌，原判決採信再審被告之主張，適用法規顯有錯誤。

九、原判決採信再審被告所辯「其他現金給與」之退休金，於八十二年一月二十日修正公布之公務人員退休法時，業已刪除，並自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據，爰依立法院決議「由政府給與合理補償」訂定補償辦法云云。惟查立法院決議並非法律，不能作為訂定法規之依據，公務人員退休金為公法上財產請求權，屬私法之債權已如前述，而考試院、行政院竟於母法刪除後，方於八十四年十月七日會銜發布補償辦法，已失所附麗，既屬債之關係，政府無權單方訂定法規打折補償，剝奪人民之權益，顯已違反法律保留原則，原判決謂無牴觸憲法、中央法規標準法及法律保留原則，顯有可議。

十、補償辦法所稱「補償」並無法律依據，按損失補償，依大法官吳庚先生見解為對徵收補償及特別犧牲為獨立損失補償原因，且須具損失補償之共同成立七要件，始謂之損失補償。據此觀本案用「補償」，顯有悖法理，名實不符，並非適當，併此陳明。綜上所陳，本案再審原告所舉各項法理及法律適用問題，關係國家法制秩序，人民權益，不應因某種因素或困難，而遷就現實，犧牲人民權益，損害整體法治形象，按照民國六十八年一月二十四日公布施行之公務人員退休法第六條規定：「退休金之發給以退休人員最後任職之月俸及本人實物代金為基數．．．」及第八條「本法所稱月俸額包括本俸及其他現金給與，前項其他現金給與，除統一薪俸外，尚包括生活補助費、警察勤務津貼、職務加給等項併計。」同時又經司法院釋字第四四七號解釋：「公務人員退休法上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內。」呈證「其他現金給與」為本俸以外之法定給與，應無疑義，故凡在修法前退休之公務人員之退休金，依法自應與本俸外之「其他現金給與」一併核發。

十一、綜上所述，本件原判決尚有違誤，請廢棄原判決及撤銷原處分、訴願及再訴願決定，並命被告依行為時公務人員退休法第八條第一項規定補發其他現金給與差額及遲延利息等語。

乙、再審被告答辯意旨略謂：再審原告所述理由，並無新事證或新事由，且再審被告均已於原答辯書中詳予說明，鈞院判決適用法規並無錯誤，亦無未經斟酌之重要證物，再審原告之訴顯無理由，請判決駁回再審原告之訴等語。

理由

一、按適用法規顯有錯誤者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服，行政訴訟法第二百七十三條第一項第一款定有明文。而「所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審理由。」本院業已著成六十二年判字第六一○號判例。

二、本件再審原告因退休補償金事件，不服本院八十八年度判字第四二○六號判決，主張原判決適用法規顯有錯誤之再審事由。經查：

（一）原判決駁回再審原告在前程序之訴，係以：「公務人員退休，依法固有請領退休金之權利，然其給與標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第一項雖規定『本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與』。但關於『其他現金給與』之退休金應發給數額，依同條第二項規定，係授權『考試院會同行政院定之』，足見『其他現金給與』並非全部應併計退休金計算，而係授權考試院會同行政院訂定其退休金應發給數額。良以，該條項所稱『其他現金給與』若係全部應併計退休金計算，自無庸再授權『由考試院會同行政院定之』之必要。次查警察人員管理條例第三十五條規定『警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定』，則依公務人員退休法辦理之警察人員，其依警察人員管理條例第二十二條、第二十七條規定之加給，即屬公務人員退休法第八條所稱之『其他現金給與』，為『其他現金給與』所涵蓋，自不得再據警察人員管理條例為主張。再查公務人員退休法第八條第二項規定由考試院會同行政院訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，考試院及行政院因考量政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素，雖屬未訂定，惟於立法院於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該條項其他現金給與之規定，作成附帶決議：『早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。』考試院會同行政院經與有關機關數度協商，終於八十四年十月十七日會銜發布『公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法』，該辦法既係考試院會同行政院依據公務人員退休法第八條第二項規定之授權及立法院之附帶決議，予以訂定，參照上開司法院釋字第二四六號解釋，尚未逾越立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。原告所訴，尚難憑取。至所舉公營事業從業人員之退休金與政務官之退職酬勞，因所適用之法律不同，亦不得援引為本案之依據。從而，被告引據公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法，核駁原告補發退休金其他現金給與之申請，揆諸首揭法條及解釋，並無違誤。」等語，資為判決駁回之理由。

（二）經核原判決適用行為時公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條第一項、第二項，參照司法院釋字第二四六號解釋意旨，與該案應適用之現行法規並不相違背，亦無與解釋判例牴觸之情形，再審原告仍謂原判決適用法規，違反警察人員管理條例第二十二條、第二十七條、公務人員退休法第八條、憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條等云云，尚屬誤會，本件核係法律上見解之歧異，所訴各節，均與行政訴訟法第二百七十三條第一項所列各款情形不符，本件再審之訴顯無再審理由，應予駁回。

據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官葉　振　權

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　阮 桂 芬