最高行政法院(含改制前行政法院)九十年度判字第一六○二號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一六○二號

原告

甲○○

被告

臺北縣政府

代表人

蘇貞昌

右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國八十八年十二月二十四日台八八

內訴字第八八○八○二六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

緣坐落臺北縣新莊市○○路○段一三三號一樓建築物，民國八十三年核發之使用執照核准用途為店舖、辦公室及集合住宅。被告聯合稽查小組於八十七年七月九日前往檢查發現，上開建築物未經申請核准領得變更使用執照，由原告違規經營電玩業，被告認原告違反建築法規定，乃以八十七年七月二十四日北府工使字第二二九○七四號函處原告罰鍰新臺幣（下同）三十萬元並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經臺灣省政府八十八年二月六日府訴二字第一四四七四七號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。被告重為審認，再以八十八年三月二十六日北府工使字第六二七七八號函仍處原告罰鍰三十萬元並勒令停止使用。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、按訴願法第二十四條明文規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力。」另司法院院字第一四六一號解釋並謂：「再訴願決定有拘束原處分及原決定官署之效力者，係指以訴願之事實業經決定者言，若另發生新事實當然得由該管官署另為處分，倘僅發現新證據，原處分及原決定官署自仍應受其拘束。」同時司法院釋字第三六八號解釋針對行政訴訟法第四條之規定所作成之解釋意旨，應可認在同一事實不變之情形下，原行政機關即應受訴願決定之拘束，不得重為一內容相同之處分。今被告所為八八北府字第六二七七八號處分竟於未有新事實之情形下仍為相同之處分，顯有違訴願法第二十四條、司法院院字第一四六一號解釋及釋字第三六八號解釋意旨。二、次按建築法第七十三條後段規定：「非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」故違反本條之要件係在於「變更其使用」，惟查，系爭建築物一樓之使用執照經准為店舖、辦公室及集合住宅之使用，原告均依此用途使用，臺北縣政府聯合稽查小組（下稱聯合稽查小組）指稱原告違規經營電子遊藝場與事實嚴重不符，蓋：聯合稽查小組人員前來查察時，所指稱之三台彈珠台係放置在二樓辦公室之置物間內，按該機台置放之地點以觀，實係原告將其暫置於該處，既非公然展示，更非藉以牟利，依一般常理推斷，顯無從事違規經營電子遊藝場之行為，故該稽查小組指稱原告經營電子遊藝場一事，顯與事實嚴重不符。且該稽查小組前來上址檢查時，當場並未查獲任何賭資及賭客，依此如何認定原告係從事「違規經營」之行為，顯有違禁止權利濫用之原則。三、行政行為須在法之體系下運作，有法之根據，依理性而運作。行政機關僅應基於實質觀點而為決定與行為，其行為與所處理之事實須保有適度之關係。故，禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，且禁止任何客觀上違反憲法基本精神及「事件本質」之行為。建築法第一條明定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法．．．。」顯見建築法之立法目的及事件本質須在有違反「公共安全」、「公共交通」、「公共衛生」及「增進市容觀瞻」等情況下，方有建築法之適用。且原告有無「變更其使用」之重點係在於有無「變更」及「使用」之行為，核諸聯合稽查小組所查扣之現場情形，原告並無「使用」該機台之行為一如前述，則原告既未以該機台為經營之行為則並未從事變更使用執照之行為，自無違反「公共安全」、「公共交通」、「公共衛生」及「增進市容觀瞻」等建築法立法目的，自亦無建築法第七十三條後段「變更其使用」之適用，原處分於未有充分之實質理由之情形下，竟將處理之事實任意擴張，逕認原告有「變更其使用」之行為，顯已有違司法院釋字第三三○號解釋揭櫫行政應符合「立法目的與事件本質」之意旨，且與禁止恣意原則背道而馳，其論事用法顯不足採。四、行政行為之手段與目的，必須合乎比例原則，而比例原則應包括三原則：⒈適合性原則：即自「目的取向」而言，該行政行為之實施須能達到預定之行政目的（即公益）。⒉必要性原則：即自「法律效果而言」，該行政行為不得逾越法律目的所定之必要範圍；若有數種同樣有效之手段可資運用，則應選擇對人民損害最小之手段。⒊狹義比例原則，即自「價值衡量」而言，行為之手段與行政目的間須成比例，亦即人民因所受之損害與所達成之公益間應成比例。如依前述標準檢驗，聯合稽查小組之目的係在查察原告有無違規經營電子遊藝場，是否因此影響社會善良風俗及公共秩序，致戕害青少年身心健康。惟該目的之前提係在原告有為「違規之使用」致有違建築法之立法目的之情形下，方有其適用，但原告之機台係閒置於二樓置物間，亦無賭資及賭客在場，既未違反行政機關預定之行政目的（即建築法第一條揭櫫之立法目的），又未為違規之使用，則行政機關竟仍對原告為系爭處分之行政行為，顯已違反前述第一及第三之原則。五、按「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。」雖係刑事訴訟法所規定之證據裁定主義。惟行政機關，據以認定是否違反預定行政目的而為行政處分時，仍應依所得之事實及證據，在符合權利之本質及目的之界限內為之，否則即不應為該行政處分。有關行政官署之舉證責任，早有三十九年度判字第二號可稽。故行政法規雖未加以明文，但仍應認係一補充之規定。另依行政程序法第四條亦明定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」

更足顯行政行為不應濫用之意旨。而聯合稽查小組僅在原告二樓之置物間內發現棄置之機台三台，亦無賭客及賭資之狀況下，即任意推定原告有違規使用之事實，顯係一濫用權力、逾越權限之行為。六、違背行政執行法第二十七條第一項之規定：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，『經於處分書或另以書面限定相當期間履行』，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。」

查原處分並未「經於處分書或另以書面限定相當期間履行」，顯然違背該規定而屬違法。七、違背現代民主法治國家憲政主義所保障正當法律程序之基本原則，其理由有二：⒈查臺北縣政府於八十九年四月份就該事件所提之答辯狀內雖謂「本府聯合稽查小組八十七年七月九日於現場查察系爭建築物未領有變更使用執照即擅自變更使用，於二樓設密室、現場營業中、違規經營電玩業，經使用人親閱無訛後簽名捺印，此有臺北縣政府聯合稽查小組稽查電子遊藝場業紀錄表，附卷可稽。」，惟其實情並非如此，其所謂「於二樓設密室」其目的係純為擺放閒置不用之物品，為一般普通住宅之一部分，非他人得予進入，此由「當場並未查獲任何賭資及賭客」即可證明；其中所謂「經使用人親閱無訛後簽名捺印」云云，即與事實不符，因為簽名者係「曾美珠」

（即不相關之第三人），而受行政處分之相對人係「甲○○」（即原告），質言之，原行政處分所據以處罰之依據僅係憑著非受行政處分相對人之其他不相關之第三人之簽名，即剝奪原告受憲法第十五條所保障之財產權，按行政行為亦應遵循一般之法律原則，如同民法第三條所規定依法律之規定，有使用文字之必要者，得不由本人自寫，但必須「親自簽名」。此亦為現代民主法治國家之基本原則，概因「自己僅就自己之行為負責，不須對他人之行為負責」，方符合正當法律程序之原則。⒉原行政處分既係剝奪原告之財產權（憲法第十五條所保障），依司法院釋字第四九一號解釋意旨，行政處分既係剝奪憲法保障人民之權利「自應踐行正當法律程序，諸如．．．，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由．．．，設立相關制度予以保障。」又依行政程序法第一百零二條之規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。惟原行政處分理由所依據之書證簽名者既非原行政處分之相對人（即原告），又無給予該處分相對人（即原告）陳述意見之機會，明顯違反憲法主義所一再揭示之正當法律程序之原則而違法。七、違背行政執行法第三條公平合理原則之規定：行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度；查聯合稽查小組僅在原告二樓之置物間內發現棄置之機台三台，無賭客及賭資之無違規使用之事實顯屬明顯而無庸置疑，原處分顯已違反建築法第七十三條後段及第九十一條第一項之規定，顯已重大違背法令；另外，原告絕對贊成被告基於保護未成年之青少年身心正常發展，避免深夜不歸，留連非法電玩場所，並為維護縣民安全，安寧的生活環境之立場，但是原告也必須提醒被告為行政處分時更應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度；換言之，原告為配合被告之政策，不但沒有經營非法電玩之行為，更進一步將該三機台束之高閣，避免流入坊間作為營業之用，原告反而因此被主管機關處罰而遭致誤會，被告竟外披公共利益之衣，內行恣意侵害人民權益之實。同時，行政處分亦不得逾達成執行目的之必要限度，否則，即違反所謂的比例原則，其內容有三：⑴狹義比例原則：因原告並無非法經營電玩，故原處分並無可追求之公共利益，但其卻裁處原告三十萬元罰鍰，嚴重侵害人民之權益甚鉅。⑵適當性原則：原處分對於並無非法經營電玩之行為加以裁罰，並與追求其所謂公共利益之目的完全無關，其作法猶如緣木求魚，顯屬不可能之任務，亦違反該原則，⑶必要性原則：亦稱「最小侵害原則」，原處分所採取之方法顯非諸種有效方法中之最小侵害之方法，原告本無經營非法電玩，反而是奉主管機關之政令將三機台束之高閣，主管機關只要再提醒原告即可達到其將來勿經營非法電玩之目的，亦違反該原則；合上所論，被告之原處分顯已違反比例原則。八、原處分顯屬逾越權限或濫用權力之違法行政處分：按逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行政訴訟法第四條第二項定有明文；原處分對於原告並無經營非法電玩且並無違法變更其使用之情形，竟裁處原告罰鍰顯已違反依法行政之原則及權力濫用禁止之原則。九、原處分違背行政程序法第十條，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的之規定。按原告並無經營非法電玩，自無變更其使用，更無違背建築法之立法目的，故原處分顯然不符合建築法之立法目的，並且亦逾越法定之裁量範圍，依司法院釋字第四二三號解釋意旨謂行政處分「並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然．．．，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。．．．其與本解釋意旨不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。」因此，原處分並未實際確實審認原告並未經營非法電玩亦未違背建築法而變更其使用，其為避免三機台流入坊間營業而將之束請高閣之守法行為，反而遭致被告機關裁罰最高額度之罰鍰。退一萬步言之，縱使主管機關認為應予裁罰，亦應根據受處罰之違規事實情節，審酌原告僅置放無營業之三機台，其違規事實顯屬輕微，依立法目的之相當原則而為處理，「重所當重、輕所當輕」，參酌刑事司法上之「罪刑相當原則」要求法官在量刑時，期使責任與刑罰得以相適應而具有相當性。查原告之行為一方面並無違反建築法之相關規定，另方面更無違背公共利益之情事，其情節應不致應予重罰三十萬元罰鍰，否則將違背憲法上之正義原則，即「相同事物應為相同處理之形式正義原則，不同事務應為不同處理之實質正義原則」，同時，主管機關之行政處分亦應衡量「公共利益」與「人民權益」二者之需求程度而為處理，方符合「分配的正義」之原則。十、按行政程序法第一條開宗明義即規定，為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴特制定本法。此亦為憲政主義之基本原理所強調，亦即「有權利而無救濟，等於無權利；有救濟而無實效，等於無救濟。

」原處分既經訴願機關予以撤銷，而由原處分機關另為適當之處分，該訴願決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力，訴願法第二十四條定有明文，但是，原處分機關並未依此規定受其拘束而另為處分，卻仍維持三十萬元罰鍰之處分，顯然違背法律之規定，即屬違背憲政原理上所謂「有救濟而無實效，等於無救濟」之違背法令。十一、綜上所述，請求撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。

被告答辯意旨略謂：一、查系爭建築物領有被告工務局所核發八三莊使字第七三○號使用執照，原核准用途：第一層為店舖、住宅、平台，土地使用分區為「住宅區」。

被告聯合稽查小組八十七年七月九日於現場查察，系爭建築物未領有變更使用執照即擅自變更使用，於二樓設密室，現場營業中，違規經營電玩業，經使用人親閱無訛後簽名捺印，此有臺北縣政府聯合查報小組稽查電子遊藝場業紀錄表附卷可稽。且依都市計畫法臺灣省施行細則第十六條規定，遊藝場不得於住宅區設立，原告未維護建築物合法使用，其違規事實洵勘認定。被告依違反建築法第七十七條、第九十一條規定，以八十七年七月二十四日八七北府工使字第二二九○七四號函行政處分書，裁罰建築物使用人三十萬元罰鍰。惟原告不服向省府提起訴願，經省府訴委會八十八年二月六日八八府訴二字第一四四七四七號訴願決定書依法決定：「．．．是原處分機關以電玩業影響社會風氣，且於第一次違法之處罰時便以最高額度加以處罰，復未敍明處以最高額罰鍰之事由為何，遽處以最高額罰鍰，揆諸前開說明，其處分即有欠洽，是原處分應予撤銷，由原處分機關另為適當之處分」，被告乃遵依決定撤銷八十七年七月二十四日八七北府工使字第二二九○七四號函行政處分，另為適當之處分。二、複查被告由八十七年七月至十二月查察非法電玩店之統計數據分析，非法電玩在被告強勢宣導、大力掃蕩下，「專營店」幾已消滅殆盡，惟「寄台店」卻有成長趨勢（且寄台店甚至占總查獲家數近七成之數），被告為遏止此一違法亂象，故對於無視被告宣導之苦心與取締之決心仍違法兼營電玩之商家，決定要貫徹執行嚴格取締；原告不思善盡對青少年身心健康有共同維護之責，卻仍再以便利商店為掩護違法，擺設電玩於該營業場所中，其對社會危害甚鉅，被告依建築法從重予以裁罰實猶不足昭炯戒，被告乃基於上述闡明之因素於八十八年三月二十六日以八八北府工使字第六二七七八號函依違反建築法第七十三條、第九十條規定，裁罰建築物使用人三十萬元罰鍰，並勒令停止使用，為另為適當之處分。三、被告鑑於非法電玩對社會風氣素有不良影響，基於保護未成年之青少年身心正常發展，避免深夜不歸，留連非法電玩場所，並為維護縣民安全、安寧的生活環境之立場，經審慎分析後，決定將「電子遊藝場業管理方案」列為重大縣政工作，並於八十七年三月十日召開記者會對外宣告「電子遊藝場業管理方案」－「不准新設」、「監督合法」、「清剿非法」，以及宣導未來各項嚴格取締之作為，同時進行各項前置宣導措施，包括八十七年三月十三日寄發「敬告合法業者函」三十封，要求合法業者嚴予自律、同月十八日寄發「敬告屋主函」四百八十五封，呼籲房屋所有權人儘速排除將自有房屋供人非法使用、同月二十五日寄發「勸導同學函」五十二萬封，勸請本縣各國中、小學學生勿涉足電玩場所。經上述勸導警告宣導後始於同年四月一日起展開「清剿非法」之取締行動，至今已迫使非法電玩業者關門結束營業。但其暴利仍誘使不肖業者轉往超商書店、一般商號合作，設置以化整為零，寄台方式營業，使得非法電玩又有死灰復燃跡象。原告知法犯法，心存僥倖，試探被告執行公權力之決心與能力殊屬非是。基於上述因由，被告採最重罰鍰予以處罰以遏止不法並無違誤，洵勘認定。揆諸前開法令規定，被告八十八年三月二十六日八八北府工使字第六二七七八號行政處分於法並無不當。四、綜上論結，原告所述核無理由，請駁回原告之訴等語。

理由

按建築物非經領得變更使用執照，不得變更其使用，違者處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用，此為建築法第七十三條後段及第九十條第一項所明定。本件臺北縣新莊市○○路○段一三三號一樓，其土地使用分區編定為住宅區，核准建築物用途為店舖、辦公室，原告在上址開設玖玖超商有限公司，經原告所屬聯合稽查小組於八十七年七月九日稽查，發現未經領得變更使用執照，將該房屋（二樓夾層）變更使用為電子遊藝場業，被告據以裁處新臺幣三十萬元罰鍰，並勒令停止使用，固非無見。按原處分認定原告構成本件違章，無非以八十七年七月九日臺北縣政府聯合稽查小組稽查電子遊藝場業紀錄表內容為其惟一之依據。

第查紀錄表中現場經營狀況欄記載：「二樓夾層」、「電玩三台」、「二樓設密門」

、「現場營業中」、「拍照存證」等語，僅足證明系爭房屋二熡夾層設有密門，內置電玩三台之事實。而原告係經營玖玖超商有限公司，則所稱「現場營業中」究指二樓夾層營業中，抑或一樓超商營業中，並未明確認定。又二樓夾層所置電玩三台，究係堆置存放，抑或插電供人把玩，未予究明。況遍查原處分卷內又無現場照片，俾供認定，殊難僅憑該並非完備之紀錄表作為論斷之依據。而原告主張：現場並無賭客及賭資，二樓擺放閒置物品，非他人得以進入，係將三台電玩束之高閣避免流入坊間，並非公然展示藉以牟利等語，被告答辯意旨就此悉未舉證又恝置未論。是則被告遽予認定原告擅自變更使用經營電子遊藝場，尚嫌速斷。次查，訴願之決定確定後，就其事件有拘束各關係機關之效力，修正前訴願法第二十四條定有明文。本件原告就本件不服被告八十七年七月二十四日北府工使字第二二九○七四號處分，提起訴願，經臺灣省政府八十八年二月六日府訴二字第一四四七四七號訴願決定將原處分撤銷，命被告另為處分。訴願決定意旨指明：建築法法文明定對於違規者裁處罰鍰額度為「六萬元以上三十萬元以下」，在於針對不同之違規程度，重輕之違反情節，予以相對之處罰，主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬濫用，所為處分即屬違法。查系爭建物經營之電玩業，依卷附資料記載，二樓夾層電玩三台；固然原處分機關認為電玩業嚴重影響社會風氣，應以最高裁罰額度處罰。系爭建築物未維護合法使用之情節應以違反建築法之立法本旨加以衡量，始符依法行政之內涵，是原處分機關以電玩業影響社會風氣，且於第一次違法之處罰時便以最高額度加以處罰，復未敍明處以最高額罰鍰之事由為何，遽處以最高額罰鍰，揆諸前開說明，其處分即有欠洽等語。茲被告另為處分，僅更改適用法條，竟於未有新事實之情形下，徒以：「原告知法犯法，心存僥倖，試探被告執行公權力之決心與能力殊屬非是，．．．採最重罰鍰予以處罰以遏止不法」云云，仍為相同之處分，無視於訴願決定之拘束力，已難謂為適法。再查，行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限，應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範。本院八十九年度判字第一七三七號建築法事件，被告具狀答辯稱：「對於非法電子遊藝場業，處分標準係經被告依案例類型及情節輕重，訂定裁量標準，一般商號擺設電玩機具者：一台罰六萬，二台十二萬．．．依此遞增至五台以上三十萬」云云，此有被告八十八年十一月二十三日北府工使字第三六三六○四號函檢送之答辯狀影本可稽。該案係八十七年六月十七日查獲，與本案相距僅一月有餘，理應適用同一裁量標準。然本案被告查獲電玩三台，竟未依上開裁量標準，處以最高額之三十萬元罰鍰，是否符合平等原則及比例原則，非無推求之餘地。原處分既有違誤，訴願及再訴願決定遞予維持，亦難謂合。原告起訴指摘原處分違法，非無理由，則原處分及一再訴願決定應併予撤銷，由被告另為適法之處分。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　張　雅　琴