最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第01680號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第01680號

上訴人

祭祀公業周元榮公榮文公

代表人

甲○○

被上訴人

臺北市政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

沈政雄律師

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年3月2日臺北高等行政法院92年度訴字第4855號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主文

理由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有同法第243條規定所列各款情形之當然違背法令為理由時，其上訴狀應揭示合於該款之事實，及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。如上訴狀未依此項方法表明，或其所表明者，顯與上開法條規定之情形不相合時，即難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。

二、被上訴人為興辦大安區新生國民小學（下稱新生國小）新建工程，需用上訴人所有坐落臺北市○○區○○段2小段6、7、8、48之4、51之3地號等5筆土地（下稱系爭土地），經報奉行政院民國77年4月27日台內地字第592494號函核准徵收後，被上訴人以77年7月19日北市地4字第35301號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。嗣上訴人以被上訴人未依計畫使用系爭土地，遲至82年8月1日才成立新生國小籌備處，於83年3月3日向被上訴人申請收回系爭土地，被上訴人擬具處理意見報奉行政院83年7月8日台內地字第8385819號函核定不予發還，被上訴人乃據以83年7月13日北市地4字第212093號函復上訴人。上訴人不服，循序提起訴願、再訴願、行政訴訟及再審之訴，均經駁回，乃聲請司法院大法官會議解釋，經司法院大法官會議於90年11月30日作成司法院釋字第534號解釋，上訴人再以原判決有行政訴訟法第273條第2項規定之再審原因，對之提起再審之訴，案經本院92年度判字第396號判決再審之訴駁回，嗣上訴人依前開判決理由：「．．．其如合乎司法院釋字第534號解釋意旨，而得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，應另案請求。」於92年月5月6日向被上訴人請求補償自77年徵收系爭土地時起至82年開始使用時止之徵收價額差額新臺幣（下同）786,460,892元，被上訴人以92年6月6日府教8字第09201738400號書函否准上訴人所請，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦經原審判決駁回，上訴人仍為不服，遂提起上訴。主張：（一）司法院釋字第534號解釋並未釋明應向何機關請求補償徵收價額之差額，惟依土地法第236條之規定，可知徵收土地應給予之補償地價補償費係由需用土地人負擔，直轄市或縣（市）地政機關不過是轉發機關而已，因此補償徵收價額之差額亦是由需用土地人即被上訴人負擔，所以向被上訴人請求作成應發給相當補償費之行政處分，應無當事人不適格之問題。更何況本件於請求暨訴願程序，被上訴人暨內政部均未認定被上訴人當事人不適格，所以原審判決認被上訴人當事人不適格，適用法令顯然有誤。（二）現行法律並未就司法院解釋理由書區分為一般說明與附帶說明事項，亦未規定一般說明與附帶說明事項之拘束力有何不同。所謂一般說明與附帶說明事項，純粹是學說之區分，所以原判決以學說來認定司法院釋字第534號解釋理由書有一部分為附帶說明不具客觀拘束力，顯然於法無據。再者參酌司法院釋字第31號解釋，第1屆立法委員、監察委員於第2屆立法委員、監察委員選出前，仍能繼續行使職權。而司法院釋字第261號解釋則又創設第1屆中央民意代表終止行使職權之日期。司法院釋字第177號解釋，亦創設依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請案件，亦有效力。而司法院釋字第188號解釋亦創設得以解釋據為再審或非常上訴之理由。所以司法院釋字第534號解釋基於保障上訴人之權益，於解釋理由書認為上訴人得依法請求補償相當之金額，即係創設上訴人得為請求之依據，原判決認上訴人不得依司法院釋字第534號解釋作為請求依據，顯然有違司法院釋字第534號解釋保障上訴人權益之意旨。準此，司法院釋字第534號解釋得作為本件請求之依據等語，為此求為廢棄原判決及撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人對系爭土地作成發給差額補償費之行政處分。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依土地法第236條、第241條及第247條之規定，徵收土地應給予之補償地價補償費雖係由需用土地人負擔，惟補償費金額之估定、發給及對補償金額不服時，則為直轄市或縣（市）地政機關之權責。另依臺北市政府組織自治條例第6條規定，設有地政處，且應有臺北市政府地政處組織規程之訂定，是以臺北市政府地政處為發給補償費之機關。本件上訴人前因請求收回系爭土地事件，經本院以84年度判字第2504號判決駁回上訴人之訴確定，提起再審之訴，亦經本院以85年度判字第353號判決駁回在案，因而聲請司法院大法官解釋，經司法院釋字第534號解釋後，再提起再審之訴，復經本院以92年度判字第396號判決駁回，上訴人遂依該判決意旨及上開解釋理由書旁論附帶說明「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明」為據，提起本件課以義務訴訟，請求被上訴人作成發給系爭土地差額補償費之行政處分。查請求收回土地，性質上係請求廢止原徵收土地處分，而上訴人係認其依該解釋意旨，得聲請收回其土地，而在該解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物，因其收回於公益有重大損害，不得聲請收回土地，而比照開始使用時之徵收價額，請求補償相當之金額，即主張本件本應准許收回，被上訴人因公益需要使用，應重行辦理徵收發給補償費，扣除其前已領取本應繳回之補償費金額後之差額，認被上訴人應作成發給系爭土地差額補償費之行政處分，即認為該補償之差額為原徵收補償之延伸。經查，本件姑不論上訴人得否聲請收回系爭土地，其所為聲請，迄未獲得勝訴確定判決；且縱其得為本件聲請，惟依首開說明，徵收補償費之發給機關係為臺北市政府地政處而非被上訴人，上訴人主張臺北市政府為用地機關，為應負擔經費者，而以其為被上訴人，顯為被上訴人當事人不適格。（二）按上訴人係主張系爭土地因新生國小業已興建完成無法行使收回權，遂依司法院釋字第534號解釋理由書及本院92年度判字第396號判決意旨，請求被上訴人比照開始使用時之徵收價額，補償相當之金額。而上訴人訴之聲明為請求判決命被上訴人就系爭土地作成發給差額補償費之行政處分，性質上係屬課以義務訴訟。行政訴訟法第5條明定「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件‧‧‧」而該條依「法」申請之「法」，是否包含司法院大法官會議解釋，依司法院釋字第185號解釋所示，司法院所為解釋有拘束全國各機關及人民之效力。則就相關法律規定，司法院所為解釋文具有客觀之一般拘束力，固無疑問；惟就其解釋理由書內容，是否亦具有客觀之一般拘束力，見解不一。參酌西德、奧地利憲法法院之見解，認為所謂拘束力不僅指「解釋文」本身，並且包含「主文所由生的主要理由」及「與解釋文有關之法律見解」在內。因行政機關為貫徹人民聲請釋憲之客觀目的，以維護法律秩序之統一性，應立即採取可能之手段，以達成符合解釋文法律觀點之狀態。這些法律觀點，亦唯有在解釋理由中始得尋出，則採解釋理由書與解釋文有關之主要理由及法律見解有客觀一般拘束力之見解，應屬妥適（參見林錫堯著論人民聲請解釋憲法之制度第200至204頁）；亦即「大法官解釋採抽象的規範審查。所以解釋的效力與法規憲法訴願的判決相似，客觀上不以解釋文的拘束力為限，也包括『除旁論之外』的解釋理由。」（參見吳庚著憲法的解釋與適用第432頁）。查本件上訴人所主張之司法院釋字第534號解釋，其解釋文係就土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，解釋為需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地，因而宣告土地法第219條第3項規定之適用，於上開意旨範圍內，不生牴觸憲法之問題。其解釋理由書亦係就主要理由及法律見解為說明。而就上訴人所據以為請求權依據，乃該解釋併為說明之「本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」部分，查此部分為附帶說明事項，即為旁論，並非就土地法第219條有規定「得請求差額補償」之內容，所為之解釋。依上開說明，該解釋理由書所為附帶說明事項，並不具有司法院解釋之客觀一般拘束力，尚不得作為行政訴訟法第5條依法「申請」之請求權依據。（三）縱認司法院釋字第534號解釋得作為上訴人請求之依據，惟查，該解釋理由書載明「．．．惟得比照開始使用時之徵收價額，『依法』請求補償相當之金額．．．」而補償義務須有法規之依據始得請求，徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定（參看土地法第209條），財產權人應獲得之合理補償法律亦須同時訂定，此稱為徵收補償結合條款（參德國基本法第14條第3項），我國憲法雖無類似條文，但仍應作相同之解釋（參照釋字第425號）。至於造成特別犧牲之公權力行為，現行法律諸如都市計畫法第4章有關公共設施保留地即設有規定，但對長期保留又未徵收則未有補償之規定，司法院釋字第336號解釋雖認定國家對此有補償之義務，然如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」。又司法院釋字第440號解釋雖對於有關機關埋設地下設施物不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用，但仍須俟法律修正完成，始得請求補償給付（吳庚著行政法之理論與實務第656頁參照），亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；是以該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成補償處分之請求權依據甚明（參見本院92年度判字第1389號判決意旨）。本件上訴人僅依司法院上開解釋，別無其他法律依據，請求被上訴人作成補償差額之行政處分，即為無理由。（四）上開解釋理由書已明載「本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」是以上訴人本件差額補償請求，亦以「得聲請收回其土地」為其前提要件，而關於上訴人請求收回其土地事件，前經本院以84年度判字第2504號判決駁回上訴人之訴確定，提起再審之訴，亦經本院以85年度判字第393號判決（原判決誤載為第353號）駁回在案，上訴人於司法院釋字第534號解釋後，再提起再審之訴，復經本院以92年度判字第396號判決駁回在案，有各該判決影本附卷可參，並為兩造所不爭執，原審依法應受該確定判決之拘束，要非本件所得率予否定其既判力。上訴人「得聲請收回其土地」之要件既不存在，則其逕行請求差額補償，自亦屬無可准許等詞，為判斷基礎，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人雖據前開各詞提起上訴，惟上訴人所述各節，無非係本於其主觀之法律見解，泛指原判決違背法令，尚難認為已對原審判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自非為合法，應予駁回。

五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

第五庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異