最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第00320號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第00320號

抗告人

甲○○

抗告人

丑○○

抗告人

ｉ○○

抗告人

巳○

抗告人

ｈ○○

抗告人

ｊ○○

抗告人

Ｏ○○

抗告人

Ｆ○○

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Ｎ○○

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丙○○

抗告人

Ｂ○○

抗告人

戊○○

抗告人

未○○

抗告人

甲子○

抗告人

ｋ○○

抗告人

甲丁○

抗告人

ｇ○○

抗告人

ｎ○○

抗告人

甲甲○

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庚○○

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ｏ○○

抗告人

ｄ○○

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ｔ○○

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甲丑○

抗告人

宇○○

抗告人

Ｉ○○

抗告人

甲壬○

抗告人

地○○

抗告人

丁○○

抗告人

Ｚ○○

抗告人

Ｅ○○

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Ｗ○○

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ｍ○○

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子○○

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Ｙ○○

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甲丙○

抗告人

ｘ○○

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寅○○

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癸○○

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卯○○

抗告人

甲寅○

抗告人

Ｒ○○

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Ｇ○○

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ｙ○○

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亥○○

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Ｕ○○

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Ｊ○○

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Ｒ○○

抗告人

甲庚○

抗告人

ｗ○○

抗告人

Ｑ○○

抗告人

黃○○

抗告人

ｖ○○

抗告人

申○○

抗告人

Ａ○○

抗告人

甲戊○

抗告人

甲辛○

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Ｌ○○

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ｒ○○

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壬○○

抗告人

Ｐ○○

抗告人

玄○○

抗告人

ｚ○○

抗告人

Ｄ○○

抗告人

Ｖ○○

抗告人

ｕ○○

抗告人

辛○○

抗告人

宙○○

抗告人

ａ○○

抗告人

ｂ○○

抗告人

甲卯○

抗告人

Ｔ○○

抗告人

Ｘ○○

抗告人

ｅ○○

抗告人

甲乙○

抗告人

乙○○

抗告人

ｌ○○

抗告人

辰○○

抗告人

午○○

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戌○○

抗告人

ｑ○○

抗告人

己○○

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Ｓ○○

抗告人

ｃ○○

抗告人

甲癸○

抗告人

ｆ○○

抗告人

Ｈ○○

抗告人

Ｋ○○

抗告人

ｐ○○

抗告人

甲己○

抗告人

ｓ○○

抗告人

天○○

抗告人

酉○○

抗告人

Ｃ○○

抗告人

Ｍ○○

抗告人

共同指定

送達代收人

鄭崇文律師

上列抗告人因與相對人台灣警察專科學校間確認行政處分違法事件，對於中華民國94年3月9日臺北高等行政法院93年度訴字第408號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、本件抗告人以其等分屬民國（下同）85年警察特考及86年警察特考之錄取人員，分別自86年9月6日至87年8月6日及87年9月6日至88年8月6日，依相對人所擬定「85年警察特考錄取人員訓諫計畫」及「86年警察特考錄取人員訓練計畫」（下稱系爭訓練計畫），在相對人處接受為期11個月訓練，因系爭訓練計畫係相對人越權擬定，且認定抗告人以學生身分參加訓練，違反公務人員考試法第20條第2項、警察教育條例第9條、公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條等規定，對抗告人之服務年資、退休年資、保險、晉敍、考績等權益事項，均受重大不利益，遂向原審提起確認系爭已執行完畢訓練計畫違法之行政訴訟。

二、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：查系爭訓練計畫，係相對人依公務人員考試法第20條、特種考試警察人員考試規則第6條、公務人員高等暨普通考試訓練辦法、公務人員考試錄取人員訓練辦法第5條等規定擬定，並報由保訓會核定後據以實施，目的在增進特種考試警察人員考試錄取人員從事警察工作所需知能，建立其擔任警察官應具備之基本觀念，並加強其品德操守之考核，故系爭訓練計畫，除具有行政計畫性質外，亦係屬有法律依據之法規命令，並非行政處分，不得作為確認已解消行政處分為違法之訴之對象，退步言，抗告人縱有受系爭訓練計畫所實施之具體處分，查抗告人對系爭訓練計畫實施過程及實施完畢後，未曾對之提起訴願，則其提起確認已執行完畢之系爭訓練計畫為違法之訴，其訴顯不備要件。

三、本件抗告意旨略謂：㈠行政訴訟法第6條第1項規定並無明文規定提起行政處分違法之訴，須以提起撤銷訴訟繫屬為前題要件，依法治國家法律保留原則之規定，原裁定自不得在法律無明文授權之依據下，自創行政訴訟法第6條第1項後段確認行政處分違法所無之「確認對象須有違法爭議之行政處分，且在解消前合法爭訟中，因違法爭議之行政處分已執行完畢或其他事由解消，為其特別要件，若有欠缺，其訴即不備要件」之訴訟要件。否則，即有違法限制人民依憲法第16條所保障之訴權。㈡抗告人並非不提起訴願，而係因相對人並未將系爭訓練計畫內容告知抗告人，抗告人無法對其提起訴願，直到受訓完畢，分發到各警政單位服務後，方才知悉服務年資、退休年資、保險、晉敘、休假年資、考績等權益事項受損，而從其他管道獲得系爭之訓練計畫，始發現系爭訓練計畫有如抗告人於原審起訴狀所載之違法。且行政訴訟法第6條第1項後段立法說明即載明「確認訴訟無訴願前置主義」之適用，原裁定認「查原告對系爭訓練計畫實施過程及實施完畢後，未曾對之提起訴願，則其提起確認已執行完畢之系爭訓練計畫為違法之訴，其訴顯不備要件」云云，實與行政訴訟法第6條第1項規定有違，且原裁定自創確認訴訟須以提起訴願為要件，更與法律保留原則大相逕庭。㈢本件系爭之85年及86年警察特考錄取人員訓練計畫，係針對參加85年及86年警察特考錄取人員即抗告人甲○○等95人所擬定，人屬特定。又據該系爭85年及86年警察特考錄取人員訓練計畫內容之記載，亦已明確具體的規定訓練之內容，事件亦屬特定具體。此觀系爭訓練計畫內容，清清楚楚的明白規定在相對人機關受訓期間得享有之權益甚明，以85年警察特考錄取人員訓練計畫擇要為例，該計畫以參、訓練方式一、專業訓練 (六)實施規定2．受訓人員在校期間之訓練、考核，悉依台灣警察專科學校規定辦理，86年警察特考錄取人員訓練計畫肆一、教育訓練 (九)待遇規定：1．教育訓練期間：依據台灣警察專科學校規定，享受公費待遇（包括服裝、膳宿、學校印行之教材及零用金），符合行政程序法第92條第1項規定就具體事件所為之決定或其他公權力措拖，並對抗告人等人身自由直接產生規制作用，是已對外產生法律效果，應屬行政處分無疑。且系爭訓練計畫分別僅對85年及86年警察特考錄取人員實施，對象特定且有一次完成之性質，其效力不及於其他年度之警察特考錄取人員，不具有反覆實施之特質。而法規命令係針對不特定之人及反覆實施之性質，故原裁定認系爭訓練計畫為法規命令，顯有誤會。又行政處分之認定標準，應從寬以保障人民權利為目的，由司法院釋字第156號及第423號解釋要旨，足證判斷是否為行政處分的重點，在於該國家行為是否違法而造成人民權利的損害，而非斤斤計較於國家行為對外之用語及其表現的形式。㈣系爭訓練計畫，將抗告人規定為警察專科學校1年級之學生，致使抗告人依法所應享有之身份地位遭到違法之處遇，休假權益及生活管理受到非法對待，津貼待遇違法發給，更因而導致抗告人在相對人機關受訓11個月期間，因係屬警察專科學校學生之身份，因而不被採計公務人員服務年資，進而影響抗告人分發後依公務人員請假規則第7條休假日數之核算、87年及88年年終獎金之計算年資及公務人員保險年資、服務年資等核算憑據，直接對抗告人服公職權益及財產權保障造成重大影響，惟有藉提起確認訴訟，抗告人方得據此確認判決向相對人機關請求，依公務人員考試法及公務人員考試錄取訓練辦法與特種考試警察人員考試規則等規定，為各項補救措施，且唯有依此確認判決方得除去上開之違法狀態，是抗告人有即受確認判決之法律上利益。

四、本院查：

㈠「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。但處分另訂不同日期者，從其規定。」行政程序法第92條、第110條第1項、第2項定有明文。行政程序法雖於90年1月1日始施行，惟上開一般處分之定義及其生效起始日之規定，乃行政法之一般原則，於行政程序法施行前可作為行政法之不成文法源加以適用。故對於書面之行政處分提起訴願，應自行政處分送達之次日起三十日內為之，對於一般處分提起訴願則應自公告期滿或刊登政府公報、新聞紙最後登載日之次日起三十日內為之，如未公告或刊登政府公報、新聞紙，則提起訴願應自知悉之次日起三十日內為之（訴願法第14條第1項、第2項所揭示之法理參照）。又依行政訴訟法第6條第1項後段之規定，提起確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，固不以已有撤銷訴訟繫屬為必要，亦無訴願前置主義之適用，惟對於違法行政處分之救濟程序，原則上應提起撤銷訴訟，且於提起撤銷訴訟前，應先踐行訴願程序。故須於可得提起訴願期限屆滿前，或當事人依法提起訴願後在訴願決定前，或訴願決定後尚未提起行政訴訟前，或於訴訟繫屬中（事實審言詞辯論終結前），該行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅，始得提起或變更為確認該行政處分為違法之訴訟，以資救濟。如當事人因可歸責於自己之事由而遲誤提起訴願或撤銷訴訟之期限後，該行政處分始因執行完畢或其他事由而解消，即無容許當事人另提起確認該行政處分為違法訴訟之餘地。蓋當事人因可歸責於自己之事由而遲誤提起訴願或撤銷訴訟之期限者，該行政處分形式上即歸於確定，無論事後該行政處分是否發生解消原因，均不得再行爭訟，否則對於行政處分未發生解消原因，遲誤提起訴願或撤銷訴訟之期限者，本不得再行爭訟，如事後發生解消原因者，反得提起確認該行政處分為違法之訴訟，無異另闢蹊徑，顯非事理之平，且使提起訴願或撤銷訴訟之不變期間制度，形同虛設，亦違立法之本意。

㈡系爭之85年及86年警察特考錄取人員訓練計畫，係針對參加85年及86年警察特考錄取而未經中央警察大學、臺灣警察專科學校畢業或四個月以上訓練合格之人員（包括抗告人甲○○等95人）所擬定，訓練對象為可得確定。觀其內容具體明確地規範訓練對象的權利義務關係，且有一次完成之性質，其效力不及於其他年度之警察特考錄取人員（不具有反覆實施之特質）。例如85年警察特考錄取人員訓練計畫以「參、訓練方式：一、專業教育訓練 (六)實施規定：2．受訓人員在校期間之訓練、考核，悉依台灣警察專科學校相關規定辦理」，具體定性訓練對象的身分為台灣警察專科學校之學生；86年警察特考錄取人員訓練計畫除載明「受訓人員在校期間之訓練、考核，悉依台灣警察專科學校相關規定辦理」外，更以「肆、一、教育訓練 (九)待遇規定：1．教育訓練期間：依據台灣警察專科學校規定，享受公費待遇（包括服裝、膳宿、學校印行之教材及零用金）」，明確核定依台灣警察專科學校學生身分給付公費津貼，就此而言，顯係公法上具體事件所為之決定或其他公權力措拖，並對抗告人之身分待遇及人身自由等事項直接產生規制作用，是已對外產生法律效果，固屬一般處分無疑。惟八十五年警察特考錄取人員，係於八十六年九月六日報到受訓，在其受訓前，相對人依據特種考試警察人員考試規則第六條第二項及八十六年八月二十八日廢止前之公務人員高等暨普通考試訓練辦法第八條規定，擬定八十五年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，並報由保訓會於八十五年十一月二十七日以八五公訓字第五二四六號函核定後據以實施。而八十六年警察特考錄取人員，係於八十七年九月六日報到受訓，在其受訓前，相對人依八十六年七月二十五日公布實施之公務人員考試錄取人員訓練辦法第五條規定，擬定八十六年特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫，亦報由保訓會核定後據以實施。抗告人如係八十五年警察特考錄取人員，最遲於八十六年九月六日報到後；如係八十六年警察特考錄取人員，最遲於八十七年九月六日報到後，即已知悉渠等在系爭訓練計畫下，係被定位為台灣警察專科學校之學生身分，並依此身分受領公費待遇，詎渠等自知悉之次日起三十日內均未依法提起訴願，迨十一個月的訓練期間結束後，始共同於八十九年十一月二十九日向台北高等行政法院起訴主張應類推適用修正前「公務人員考試錄取人員訓練辦法」第十條第一項有關占機關實缺訓練人員發給訓練津貼之規定，計付渠等受訓期間之津貼，爰請求相對人按占職缺受訓人員之標準給付津貼之差額及法定遲延利息等語，經台北高等行政法院八十九年訴字第二七九四號判決以其訴無理由，予以駁回，復經本院於九十二年九月十八日以九十二年判字第一二五一號判決上訴駁回後，才又於九十三年二月六日向原審提起本件確認系爭已執行完畢訓練計畫違法之行政訴訟，顯然係於遲誤提起訴願之期限後，系爭訓練計畫始因執行完畢而解消，揆諸前開說明，系爭訓練計畫形式上既歸於確定，即難容許當事人以事後發生解消原因而另提起確認系爭訓練計畫為違法之訴訟。故抗告人於原審之起訴係不備其他訴訟要件，且不能補正。原裁定駁回其訴訟所持理由雖未盡妥適，但其結論並無不合，仍應予維持。抗告論旨，仍執前詞，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異