最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01191號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01191號

上訴人

甲○○○

上訴人

乙○○

共同訴訟代理人

李成功律師

被上訴人

臺北縣政府

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○律師

上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國94年8月3日臺北高等行政法院93年度訴字第2843號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之父陳欽銘所有坐落臺北縣三重市○○段446地號（重測前為三重埔段長泰小段222之1地號）土地（下稱系爭土地），於民國56年間由臺北縣三重市公所（下稱三重市公所）與陳欽銘協議價購作為臺北縣三重市修德國小（下稱修德國小）校地使用，惟未辦理所有權移轉登記，陳欽銘於73年11月1日死亡，上訴人於90年7月13日完成繼承登記而為系爭土地共有人。嗣上訴人以三重市公所未就其父原有系爭土地，辦理完成協議價購及徵收補償手續，即將土地撥交修德國小建築使用，於91年6月10日向監察院陳情，請求依法辦理徵收，案經該院移由被上訴人辦理，被上訴人嗣以91年7月31日北府教國字第0910417079號函復上訴人：「‧‧‧本案依據三重市公所提供資料顯示，前揭地號之土地係於民國56年間由三重市公所與台端之父陳欽銘先生協議價購並有當時參與協議之另一位地主簽名在案（故應非徵收案件）‧‧‧則修德國民小學基於『買賣法律關係』而使用該筆土地，並依據協議內容，自始至今均作為發展國民教育事業用途‧‧‧。」上訴人復於93年3月1日向被上訴人陳情，請求被上訴人依法發動徵收權，徵收所占用之土地，被上訴人再以93年3月10日北府教國字第0930119152號函復否准，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）被上訴人93年3月10日北府教國字第0930119152號復函，其說明二末段，已明確敘明：「對於台端所請事由，歉難受理」，自係對上訴人之請求予以拒絕，足認有准駁之表示，且已對上訴人發生法律上之效果。（二）參照司法院釋字第425號解釋、本院92年度判字第1693、1709、1720號等判決及土地徵收條例第58條第1項規定，國家因公共事業之需要，經由法定之徵收程序，固得對人民受憲法保障之財產權，予以剝奪。而國家因興辦臨時性之公共建設工程，並得以徵用方式，使用私有土地或土地改良物，然如徵用期間逾3年，土地或土地改良物所有權人即得請求需用土地人發動徵收權，需用土地人則不得拒絕該徵收之請求。顯見縱屬合法徵用，逾3年期間，猶不得拒絕土地所有人所提出徵收之請求，則舉輕以明重，如國家需用土地人未經合法徵收或徵用之程序，而係以違法無權占用之侵權方式，擅自使用人民之土地，自更應以補行徵收之措施，使土地所有人為公共利益所受之特別犧牲，獲得合理之損失補償，庶幾始與憲法保障人民財產權及土地徵收條例規定之意旨無違。（三）就原處分所稱56年間由三重市公所與上訴人之父陳欽銘協議價購之文件，被上訴人始終未提出完整之資料並舉證證明其真正，且觀之原處分，僅指出「並有當時參與協議之另一位地主簽名在案」，足認並未經上訴人之父陳欽銘親筆簽名，故縱有價購協議書存在，對陳欽銘及上訴人不生契約之拘束效力。事實上，上訴人之父陳欽銘生前既未就系爭土地與三重市公所簽立任何收購協議，更無收受系爭土地之價金，而三重市公所亦從未於上訴人之父陳欽銘生前及逝後，行文請求依約為所有權移轉登記，所謂買賣關係之說，自屬子虛。（四）被上訴人既始終主張係基於買賣法律關係，而使用該筆土地，自應就其與上訴人之父陳欽銘之間確有買賣關係存在之事實，負舉證之責。被上訴人之答辯狀雖附有56年6月5日三重市收購修德國校用地協議紀錄、56年6月17日三重市收購修德國校用地剩餘公園預定地協議紀錄，以及56年6月17日收購修德國校校地契約各1份，然被上訴人始終未能證明上開各文書為真正。且事實上，上開各件文書中關於陳欽銘之簽名或印文，僅憑肉眼直接比對觀察，即能察知顯非真正。（五）被上訴人指上訴人應繼承其父陳欽銘所負繳納土地增值稅義務一節，按被上訴人提出之訴願答辯書附件5所列關於69年間三重市公所與修德國小往返之各件公文，均僅係被上訴人轄屬各該機關內部彼此詢答土地增值稅負擔歸屬問題，各相關機關既未將應由賣主負擔之意思，以該函副本或另以專函向上訴人之父陳欽銘表示及催促完納，則各該往來函件，自不足充為三重市公所已給付應付土地價款之1成或其全部之證明。則被上訴人如亟須使用系爭土地，於未能達成協議之後，自應依土地徵收條例第11條辦理徵收，惟其卻以「本案既經『協議價購』成立，顯無必要再申請徵收」置辯，洵與事實不符等語，為此求為撤銷原處分及訴願決定及判命被上訴人對系爭土地應作成徵收之行政處分。

二、被上訴人則以：（一）被上訴人93年10月北府教國字第0930119152號函說明本件之事實原委；該函之意旨僅係轉知上訴人，依據行政機關所為單純之事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟。而本件因有價購事實存在，在買賣效力未經買方（即三重市公所）放棄前或經司法判決買賣法律關係不存在前，被上訴人為求慎重，避免造成一地二買之情形及解決未過戶校地懸案，自89年起積極協調陳欽銘之全部繼承人（計7人），參考土地徵收條例第11條規定協議以其他方式取得土地所有權，截至目前為止，被上訴人已以和平協調、善意之原則，完成協商以贈與名義，取得陳欽銘5位繼承人之土地應有部分。（二）依據土地徵收條例第2條及第14條規定，徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，是有關土地徵收之程序，直轄市政府及縣（市）政府僅能視其需要及財力狀況而擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送請內政部核准之，是本件被上訴人並無作成徵收之權責，無從基於上訴人之請求而作成應否徵收之處分，上訴人請求被上訴人發動徵收權，徵收上訴人所有系爭土地，係屬被上訴人當事人不適格。（三）三重市公所於56年間與上訴人之被繼承人陳欽銘協議價購系爭土地，有當時參與協議之另一位地主簽名在案，案經三重市公所於79年5月1日79北縣重民字第15835號函說明二再次確認前揭地號之土地「確經本所予以協議收購」在案，三重市公所復以89年12月1日89北縣重民字第56408號函明確表示前揭土地已收購未過戶校地之買賣法律關係效力仍存在。是本件被上訴人與訴外人陳欽銘間確有買賣法律關係，至於上訴人所稱買賣關係不存在及買賣契約訂定已逾15年之民法消滅時效期間等，係屬民法上之爭議，應循民事訟爭途逕而由民事法院判斷，非屬行政法院之權限。況上訴人明知本件既經三重市公所與原地主陳欽銘協議價購成立在案，顯示其作業流程，並未違反土地法或土地徵收條例等相關規定，換言之，本件既經協議價購成立，顯無必要再申請徵收；而上訴人等既已因繼承取得系爭土地應有部分，則對於其父之義務，亦應一併繼承履行等語，資為抗辯。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依土地徵收條例第14條、訴願法第3條第1項、行政訴訟法第4條第1項規定，被上訴人顯非土地徵收之核准機關，其就上訴人申請徵收系爭土地所為函復，對土地徵收事項並不生任何效力，核非屬行政處分，上訴人原不得對之提起行政訴訟，其就被上訴人93年3月10日北府教國字第0930119152號函提起行政訴訟，尚非合法。（二）縱認被上訴人所為上開函復之性質，係屬行政處分，然依土地徵收條例第1條、第2條、第14條、第19條等規定，本件徵收核准機關為內政部，被上訴人為補償機關，則上訴人於徵收處分作成前，逕以補償機關之臺北縣政府為被告，對之提起本件行政訴訟，被上訴人適格自有欠缺。（三）退步言之，縱認上開函復函屬行政處分，並承認本件被上訴人得為適格當事人，惟土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。則上訴人提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，於法難謂妥適。況被上訴人既非適格之被告，徵收處分未能作成，徵收補償自亦無從發生。因此上訴人依行政訴訟法第5條規定，請求被上訴人對系爭土地辦理徵收補償，難謂有理由。（四）按「徵用期間逾3年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」土地徵收條例第58條第2項固定有明文，土地徵收條例第57條第2項、第5條第3項亦有相類之請求徵收之規定。惟此項徵收請求權，乃於既存之徵收處分或徵用處分及於特定之情況下，人民始得享有，非謂人民於國家因公益需要，興辦土地徵收條例第3條各款所定事業時，有請求國家徵收其私有土地之權。又依憲法第15條之規定，人民之財產權應予保障。我國相關法律中，就人民財產權如何保障，業已訂有規定，苟人民之財產權受侵害，自得依法尋求救濟；惟人民若溢於法律規定之救濟內容、方法以外而為主張，仍不得認人民有此權利。是若非合於土地徵收條例有關規定，尚非可認依憲法第15條之規定得衍生出人民有請求國家徵收其土地之權。本件上訴人主張其所有系爭土地經修德國小占用作為校地，請求被上訴人徵收系爭土地，因本件被上訴人就土地徵收並無准許權限，已如前述，則上訴人向被上訴人請求為土地徵收，無從准許等詞為判斷基礎，並說明土地徵收係指國家因公益需要，舉辦公共事業，對人民受憲法之保障之財產權，經由法定程序，予以剝奪之行政處分。因此，土地徵收只能為舉辦有利於公共事業之需，始得依法為之。土地徵收不是國家純粹取得私有財產權之手段，亦非調和私益衝突之工具。本件上訴人於訴訟中一再主張系爭土地係由修德國小違法占用為校地使用乙節，縱令屬實，則應由上訴人依國家賠償法或依民法第767條規定訴求解決，不得依徵收機制訴求救濟等理由，因而駁回上訴人在原審之訴。

四、本院查：（一）原審以前開理由駁回上訴人於原審之訴，經核並無不合。（二）上訴人上訴意旨雖以：１、土地徵收條例第14條固規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」然徵收之發動，仍先由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由徵收機關核准，待徵收機關核准通知後，最後仍由需用土地人負擔徵收之補償費，俱見徵收之發動及徵收之辦理，仍係需用土地人之權責，人民無法直接向核准機關中央主管機關請求發動徵收權，徵收其應徵收之土地。另參照司法院釋字第425號解釋、本院92年度判字第1693號判決及土地徵收條例第58條第1項規定，國家因公共事業之需要，經由法定之徵收程序，固得對人民受憲法保障之財產權，予以剝奪。惟縱屬合法徵用，逾3年期間，猶不得拒絕土地所有人所提出徵收之請求，則舉輕以明重，如國家需用土地人未經合法徵收或徵用之程序，而係以違法無權占用之侵權方式，擅自使用人民之土地，自更應以補行徵收之措施，使土地所有人為公共利益所受之特別犧牲，獲得合理之損失補償。乃原判決就此未為適當之法律上意見之揭載，有判決不備理由之違法。２、原審對於上訴人代理人一再論述發動徵收權之事實於不顧，竟判稱：「．．．人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。」該項判決理由，不獨適與上訴人始終聲明臺北縣政府應依法發動徵收權之意旨，恰相符合，原審本應據以為上訴人有利之判決，卻因訴之聲明經原審諭命更改後，反而以之作為不利上訴人之論據，其判決就此未作合理解明；另就發動徵收權之請求，應向核准機關即內政部提出，何以發動徵收權機關被認為等同於核准機關，原審於此亦未說明其法律依據，自有判決不載理由及判決不適用法規之違誤。至上訴人係請求依法發動徵收權，而非請求核准徵收，原判決以被上訴人非核准機關，而謂其復函非屬行政處分，有指鹿為馬之失，更有判決矛盾之違法。３、對於本件相關事實之協議價購及買賣法律關係，是否確實存在，為重要爭點，並經上訴人請求原審調查之必要證據，原審卻完全未予置理，僅以「有無買賣關係之主張陳述，並非行政法院審理」云云，一語帶過，顯係於辯論前即已決定不就實體爭執為調查判斷，違反行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條之規定。４、被上訴人占用上訴人之土地，既係供作修德國小校舍之用且已建設完成，自屬為推行公共事務而需用系爭土地，且因業已建設完成，基於公益及社會資源之經濟利用，自應參照土地徵收條例第58條規定之立法意旨，循人民請求發動徵收權之方式，請求補辦徵收，而非原判決所稱依民法第767條規定請求拆屋還地之私法訴求途徑解決；況本件發動徵收、呈准、補償等，形式上雖有補行辦理之性質，然於法並無違背，於被上訴人及核准機關亦無窒難可言。是無論依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之論理法則而言，或由社會生活累積的經驗歸納所得之經驗法則而言，原審判決均難認非與上開法則無違等語。（三）惟查：１、綜觀前開上訴意旨，上訴人無非指摘原審就上訴人所引「發動徵收權」一詞，乃需用土地人發動國家徵收土地之權限，解為應屬內政部之核准徵收土地之權限之意，係屬錯誤，進而謂原判決有理由不備、理由矛盾等違法。２、上訴人於原審起訴時，其訴之聲明第2項為：「被告臺北縣政府應依法發動徵收權，徵收原告等所有坐落臺北縣三重市○○段446地號之土地。」其真意如何，並非明確，原審審判長於言詞辯論期日，乃對上訴人為闡明，嗣上訴人陳明其訴之聲明第2項為「被告機關對系爭土地應作成徵收的行政處分。」則上訴人原使用之「發動徵收權」一詞已不存於其訴之聲明第2項中，其真意如何，已無論述必要，原審實際上亦未就此為論述。上訴人認原審就被上訴人應「發動徵收權」一事之真意有所誤解，進而謂原判決理由不備、理由矛盾，尚嫌無據。３、上訴人主張被上訴人未經取得系爭土地所有權，即占有系爭土地作為修德國小校地，爰請求被上訴人核准徵收系爭土地部分，業經原審依前開理由予以駁回，則關於被上訴人所為其係依買賣契約之關係占有系爭土地之抗辯，不論可採與否，均對本件結論不生影響，且原審亦非採被上訴人此部分抗辯作成不利上訴人之判決，是上訴人請求就有關買賣法律關係事項調查必要證據一節，核無必要，原審未予調查，自不生違背法令問題。４、原判決對上訴人所訴其他各節，均已詳予剖析論駁，甚為明確，並無違反經驗法則、論理法則之處；另上訴人對於業經原審判決予以論述不採之事由再予爭執，難謂為原審判決有違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　鄭　淑　貞

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異