最高行政法院(含改制前行政法院)96年度裁字第01619號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度裁字第01619號

抗告人

臺中港倉儲裝卸股份有限公司

代表人

甲○○

抗告人

德隆倉儲裝卸股份有限公司

代表人

乙○○

代表人

共同訴訟代理人

代表人

李昇格律師

複代理人

李志成律師

上列抗告人與相對人交通部臺中港務局間因船舶貨物裝卸承攬事件，對於中華民國95年10月13日臺中高等行政法院95年度訴字第394號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告人係於臺中港經營貨物裝卸及倉儲經營業務之業者，於民國（下同）95年1月間因屢見第三人建新國際股份有限公司（下稱建新公司）於港區經營船舶貨物裝卸承攬業務，質疑該公司涉違反商港棧埠管理規則（下稱棧埠管理規則）第84條之1第3項「不得越區作業」之規定，乃以95年1月6日中港德民業字第008號函請相對人說明建新公司是否經其核准作業。經相對人以95年1月19日中港業字第0950000272號函覆略以：「．．．二來函所稱建新公司違背棧埠管理規則第84條之1『不得越區作業』之規定乙事，本局已就本港船舶貨物裝卸承攬業能否越區作業之疑義報請交通部釋復略為：．．．臺中港公用碼頭及後線區域，貴局當可依商港法第28條規定指泊船席；同時規劃合理裝卸作業方式以維公用碼頭及後線區域之裝卸運作，無涉第84條『不得越區作業』之規定．．．。本局於94年12月1日以中港業字第0940012367號函頒布施行『臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊』，本港船舶貨物裝卸承攬業之船席指泊與裝卸作業均遵照作業手冊第12點規定辦理．．．。四、．．．請貴公司（即抗告人）儘速依棧埠管理規則第4章規定及臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊申請取得營運許可，俾資適法。」（下稱系爭函文）等語。抗告人不服，認系爭函文為相對人核准建新公司越區作業之行政處分，而以利害關係人身分提起訴願，惟遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由略以：查抗告人95年1月6日中港德民業字第008號函，係以建新公司有違背棧埠管理規則第84條之1第3項規定「不得越區作業」之規定，而屢有越區作業之情事，請求相對人說明建新公司是否經其核准作業，如未經核准，請相對人發函制止；如已核准，相對人應函覆說明相關情事等語，抗告人該函並未要求相對人撤銷其核准建新公司之作業處分。而相對人系爭函文，係對於抗告人上開函件，予以說明相對人關於臺中港船舶貨物裝卸承攬業所為之指泊船席或相關規劃，無涉棧埠管理規則第84條之1「不得越區作業」規定之旨，並表明臺中港船舶貨物裝卸承攬業之船席指泊與裝卸作業，係遵照相對人所頒「臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊」第12點規定辦理等語，並未就抗告人申請之事項有所准駁，此函自無影響抗告人之權利或法律上之利益，僅屬單純之事實敘述及理由說明，並未對抗告人發生任何具體之公法上效果，亦非為相對人准予核發建新公司向其申請之船舶貨物裝卸承攬業經營許可證之處分，抗告人指稱相對人系爭函文係核准建新公司越區作業之行政處分，自難採據。至抗告人如認相對人核發建新公司向其申請之船舶貨物裝卸承攬業經營許可證之處分，致其權利或法律上利益受損害，得否以利害關係人身分，向相對人請求撤銷該處分，此係另一問題，與本件系爭函文無涉。再者，關於抗告人訴稱其與相對人原先即訂立契約經營倉儲裝卸業務而為相對作業，相對人系爭函文說明四顯然增加抗告人繼續經營倉儲裝卸業務之公法上義務，亦屬行政處分乙節，惟該項說明僅係敦促抗告人依相關規定，儘速向相對人申請取得船舶貨物裝卸承攬業許可證，並非謂抗告人如未對其申請此許可證，抗告人將受有何不利益之結果，此亦非課予抗告人任何之公法上義務，抗告人亦未因該項說明而有權利或法律上利益之損失，此部分自非對抗告人發生任何具體之公法上效果之行政處分。況抗告人於本件訴願階段中，僅就系爭函文關於建新公司越區作業部分表示不服，並未就該函文說明四部分有所指摘，並提起訴願，是抗告人稱此部分為行政處分並提起本件訴訟，亦非合法。綜上所陳，相對人系爭函文，並非行政處分甚明，抗告人對之提起訴願，訴願決定予以不受理，亦無不合，是抗告人請求撤銷訴願決定及系爭函文，顯非合法，而予裁定駁回。

四、抗告意旨略謂：查抗告人於原審起訴時，便係以利害關係人之身分，針對相對人核准建新公司越區作業之行政處分不服，請求撤銷原處分及訴願決定。而抗告人提出系爭函文，僅係作為「相對人確已核准建新公司越區作業」之行政處分之證明文件。惟原審竟誤指抗告人僅就系爭函文提出訴願及行政訴訟云云，顯有誤解。況原審亦指出:「至於抗告人得否以利害關係人身分，向相對人請求撤銷該處分，此係另一問題」，足見原審亦認抗告人以利害關係人身分提起訴願及行政訴訟時，原審應予以審酌，並應於判決理由中述明理由。惟原審竟以裁定駁回抗告人之訴訟，顯無理由。次依學者見解及司法院釋字第423號解釋意旨可知，行政機關之通知書是否為行政處分得否對之提起行政救濟，應就該行政行為實體審查行政處分之存在，不因其用語、名稱或記載形式而有異。查抗告人原先即與相對人訂立契約經營倉儲裝卸業務而為相對作業，惟自94年起，相對人始以系爭函文表明「抗告人應依棧埠管理規則規定申請取得許可，仍請儘速依規定申請，並依本局作業手冊辦理等語」，顯然增加抗告人繼續經營倉儲裝卸業務於公法上之義務，該函文即應認定為影響人民權利義務之行政處分，得對之提起訴願及撤銷之訴之行政訴訟。另由棧管規則第84條之1規定觀之，經營船舶貨物裝卸承攬之業者，必須與專用碼頭經營業者訂立船舶裝卸承攬契約，並且一座碼頭只以一家船舶貨物裝卸承攬業經營為限；惟相對人制定之臺中港貨物裝卸作業手冊第13條，卻允許船舶貨物裝卸承攬業者隨著其所招攬之船舶，跨越固定碼頭從事貨物裝卸業務，實與上級法規有違，顯然違背行政程序法第158條第1項之規定，應予以撤銷。又棧管規則第84條之1係於93年1月30日增訂，而其增訂後才依第4章規定，申請「船舶貨物裝卸承攬業者」應已明知其經營「不得越區」，其權利範圍既已法有明文，自應承受「不得越區」之限制。相對人所作成准予建新公司越區作業之行政處分，顯有違法及不當。復基於行政法上誠實信用原則、保護人民正當合理之信賴原則及法律不溯既往原則，第三章之棧埠業者，其得越區作業，應予保障，而依第4章，新加入之裝卸業者，在申請籌設所依據之法規，籌設之要件及時空背景相異之情況下，即不能以平等原則，而准依第4章許可經營裝卸之業者，得比照第3章棧埠業者得越區作業。綜上，相對人所作成准予建新公司越區作業之行政處分，確有違反棧管規則及不當之處，惟原審竟誤解抗告人之真意，未為審酌，爰請求廢棄原裁定。

五、相對人則以：查抗告人於95年1月6日來文函詢既非向相對人申請准許特定事項；相對人系爭函文函覆亦僅係將交通部針對棧埠管理規則第84條之1不得越區作業規定之釋復內容轉知抗告人，亦不產生任何之法律上效果，揆之最高行政法院59年判字第245號、48年判字第70號判例意旨，洵非行政處分無疑。抗告人對之提起訴願，應無理由。又承前所述，相對人系爭函文係將交通部94年2月1日就棧埠管理規則第84條之1不得越區作業之釋復內容轉知抗告人，並非核准建新公司越區作業之行政處分。從而，抗告人以相對人核准建新公司越區經營行政處分之利害關係人自居，提起訴願，顯非合法。原審裁定駁回抗告人之訴，並無違誤，抗告顯無理由等語，資為抗辯。

六、本院查：（一）、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。次按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。末按行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。足見依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件，行政法院應依同法第107條第1項第10款規定以裁定駁回之。（二）、本件抗告人係於臺中港經營貨物裝卸及倉儲經營業務，以95年1月6日中港德民業字第008號函請相對人說明第三人建新公司是否經其核准作業，經相對人於95年1月19日以系爭函覆略以：「．．．二來函所稱建新公司違背商港棧埠管理規則第84條之1『不得越區作業』之規定乙事，本局已就本港船舶貨物裝卸承攬業能否越區作業之疑義報請交通部釋復略為：．．．臺中港公用碼頭及後線區域，貴局當可依商港法第28條規定指泊船席；同時規劃合理裝卸作業方式以維公用碼頭及後線區域之裝卸運作，無涉第84條『不得越區作業』之規定．．．。本局於94年12月1日以中港業字第0940012367號函頒布施行『臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊』，本港船舶貨物裝卸承攬業之船席指泊與裝卸作業均遵照作業手冊第12點規定辦理．．．。四．．．請貴公司儘速依商港棧埠管理規則第4章規定及臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊申請取得營運許可，俾資適法。」抗告人明文載明對該函文不服（見訴願卷抗告人95年5月3日訴願陳報書），循序提起訴願、行政訴訟，查相對人系爭函文，係對於抗告人95年1月6日函詢事項，予以函復說明相對人關於臺中港船舶貨物裝卸承攬業所為之指泊船席或相關規劃，無涉棧埠管理規則第84條之1「不得越區作業」規定之旨，並表明臺中港船舶貨物裝卸承攬業之船席指泊與裝卸作業，係遵照相對人所頒「臺中港船舶貨物裝卸承攬業申請與監督作業手冊」第12點規定辦理，僅屬單純之事實敘述及理由說明，亦未涉及相對人已否發給建新公司船舶貨物裝卸承攬業之散雜貨作業許可證，對抗告人並未重新創設何種具體之處置，亦不因而對抗告人直接發生具體的法律上效果，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟，經核原裁定對抗告人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無裁定違背法令情事，抗告人不服，提起抗告，抗告狀所陳各節，乃抗告人以其主觀對法律見解之歧異，指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

第五庭審判長法 官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異