最高行政法院(含改制前行政法院)97年度裁字第00124號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 97年度裁字第00124號

抗告人

甲○○

抗告人

乙○○

抗告人

丙○○

抗告人

戊○○

抗告人

己○○

抗告人

丑○○

抗告人

卯○○

抗告人

辰○○

抗告人

巳○○

抗告人

午○○

抗告人

未○○

共同訴訟代理人

李復甸 律師

抗告人

丁○○

　　　　　　庚○○

　　　　　　辛○○

　　　　　　壬○○

　　　　　　癸○○

　　　　　　子○○

　　　　　　寅○○

　　　　　　申○○

上列抗告人因與相對人行政院等間聲請假處分事件，對於中華民國96年10月22日臺北高等行政法院96年度全字第136號裁定提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、訴外人游錫堃依公民投票法第9條規定提案以「以臺灣名義加入聯合國」為題，進行公民投票（下稱系爭公投提案），行政院公民投票審議委員會依公民投票法第14條第2項規定審議認定系爭公投提案不合於規定，相對人中央選舉委員會（下稱中選會）乃以民國96年6月29日中選一字第0960003798號函，依公民投票法第14條第3項規定，駁回系爭公投提案，訴外人游錫堃不服，提起訴願，經相對人行政院以96年7月13日院台訴字第0960088753號訴願決定撤銷上開中選會之駁回處分，並決定「訴願人（即游錫堃）之公民投票提案認定合於規定」。抗告人以訴外人游錫堃所提系爭公投提案內容業涉及國名變更，而更改國名應按修憲程序進行，不是重大政策之創制，不符公民投票法規定，系爭公投提案將造成不經修憲程序而逕依變更後之國號參與聯合國之結果，使抗告人無法對變更國號與否事項遂行憲法所賦與之決定權，架空憲法對更改國號所定之法定程序，而此等違憲違法之舉，具體侵害人民合法行使公民投票之權利，將造成抗告人及法秩序不可回復之損害。又公民投票影響至深至廣，是公民投票權之發動程序有更高合法性之要求，如以違憲或違法之決定舉行公民投票，一方面強迫人民行使本應由其他政府機關行使之權利，侵害人民將主權委託國家機關行使之意願，另一方面則強迫人民投票表示意見，侵害人民行動及意願表示之公民投票自由；另公民投票案遭否決後，人民將於3年內不能提出同一事項之公民投票案，人民之公民投票權將受嚴重之侵害，因此公民投票案不合法提出，即開啟公民投票程序，勢必侵害人民之權利，而有聲請定暫時狀態假處分之必要。又人民本於公民投票權利，有利用直接民意創設機制之人權，然中選會於系爭訴願決定認定系爭公投提案合於規定後，受行政院委任開始辦理公民投票法規定之投票程序，置公民投票需合乎法律規定之要求於不顧，以非法之手段加予人民公民投票程序及結果之負擔，侵害抗告人之權利尤深，是中選會雖非原處分機關，惟其繼續辦理違法之系爭公投提案，將使抗告人無以阻止游錫堃所提之系爭公投提案，故就系爭法律關係，亦有聲請定暫時狀態假處分之必要。另倘台海情勢一發生危機，國內政局動盪，進而發生戰爭、經濟衰退、封鎖等嚴重情勢，造成人民生命、身體、財產等權利損害；況國家舉行一次公民投票約需花費新臺幣10億元，抗告人為依法納稅之合法公民，苟政府未依法施政，恣意揮霍國家財產，則將影響抗告人等享受社會福利分配之機會，故抗告人等為捍衛自己合法之公民投票權，避免權利遭受侵害之重大危急情勢，有聲請假處分命中選會停止後續依公民投票法第14條作成相關行政作業之必要性。又系爭公投提案，業由提案人進行大規模之全國性連署，而系爭公投提案又有明確之違法性，實有確切停止相關程序（公民投票程序之公告、公開辯論、投票等）之急迫性。為此，提起本件定暫時狀態假處分之聲請，請求禁止行政院及中選會辦理系爭公投提案之相關程序（包括公民投票法第10條通知提案人領取連署人名冊、第18條之公告及辯論、第19條之公民投票公報之編印及第22條公民投票選票之編印之程序）云云。

二、原審係以：（一）按當事人提起行政訴訟以排除不利益之情形，其暫時權利保護制度屬延宕效力之制度，此即行政訴訟法規定之停止執行程序；當事人提起行政訴訟以積極獲得利益之情形，其暫時權利保護制度為假扣押、假處分，即行政訴訟法上規定之保全程序。而於制度之設計上，具延宕效力之停止執行程序，應優先於假扣押、假處分，停止執行程序可謂為假處分之替代制度，以假處分作為保全方式應遵守輔助原則，當事人如得以停止執行程序給予暫時權利保護者，即不容聲請假處分，是行政訴訟法第299條乃有不得對行政機關之行政處分為假處分之規定。蓋因行政處分作成後，必要時如已得依法聲請停止執行以暫時保護權利，自無須再行適用假處分程序，俾免重複。又公民投票法第55條乃針對公民投票審議委員會通過或核准之案件，賦與相關人員或機關提起司法救濟之權利，上開規定除明定經審議委員會通過或核准之公民投票案之司法救濟權利，並揭示受理訴願之機關或行政法院得依職權或聲請為暫時停止舉辦投票之裁決，是有關公民投票案經審議委員會核定或否決之公民投票案之訟爭，抗告人依上開規定，除可依前揭公民投票法第55條第4項規定為暫時停止舉辦投票之裁決外，該法規定所未及者，尚得循行政訴訟法之停止執行程序以達暫時保護權利之目的，揆諸前揭說明，自不得再行聲請為定暫時狀態之假處分。查本件抗告人就行政院96年7月13日院台訴字第0960088753號訴願決定，已於96年7月25日本於利害關係人之地位，依行政訴訟法第4條第3項之規定向原審提起撤銷訴訟，請求撤銷該訴願決定，併聲請停止該訴願決定之執行，經原審受理一節，業據原審依職權調閱96年度訴字第2636號公民投票法事件、96年度停字第112號聲請停止執行事件案卷查核屬實。抗告人既已循行政訴訟及停止執行程序保護其權利，而訴願決定復為訴願機關終結訴願程序之裁決，屬行政處分之一種，就之自無適用假處分程序之餘地（行政訴訟法第299條規定參照），其再對行政院就系爭訴願決定，依行政訴訟法第298條第2項之規定聲請為定暫時狀態之處分，禁止其辦理系爭公投提案之相關程序，自有未合。（二）按依行政訴訟法第298條第2項規定，於爭執之公法上法律關係，聲請定暫時狀態之處分，其本案之請求，應即為該「爭執之公法上法律關係」者，始足當之（本院90年度裁字第783號裁定意旨參照），不包括與該法律關係相牽涉之其他公法上法律關係在內。查抗告人就本件定暫時狀態之假處分業已提起本案訴訟（即原審96年度訴字第2636號公民投票法事件），該案係以行政院為被告，請求撤銷該院96年7月13日院台訴字第0960088753號訴願決定一事，業據抗告人到庭陳述綦詳，而抗告人於該案爭執之法律關係為：１、行政院得否受理系爭公投提案之訴願；２、行政院認定系爭公投提案符合公民投票法之規定之訴願決定有無重大瑕疵。據此，抗告人對中選會無本案請求，未以公法上法律關係之爭執作為訴訟標的請求審判，是抗告人就此部分之聲請，核與行政訴訟法關於定暫時狀態之假處分規定之要件，即有未合。至於抗告人另主張中選會於上開訴願決定認定系爭公投提案合於規定後，受行政院委任開始辦理公民投票法規定之投票程序，侵害抗告人合法之公民投票權云云，經核亦與抗告人所稱前揭本案訴訟爭執之公法上法律關係有別，是抗告人針對中選會聲請為定暫時狀態之假處分，禁止其辦理系爭公投提案之相關程序，核與行政訴訟法第298條第2項規定「於爭執之公法上法律關係」之要件顯不該當等詞，為判斷基礎，因而駁回抗告人於原審之聲請。

三、抗告人抗告意旨略謂：（一）抗告人聲請定暫時狀態假處分之標的，係行政院依其96年7月13日院台訴字第0960088753號訴願決定之認定結果，指示中選會辦理「以臺灣名義加入聯合國」公民投票連署人名冊發放，使訴外人游鍚堃得以進行徵求連署等相關之後續事實行為，原裁定以本件聲請之標的為行政處分，其認定顯有誤解。（二）公民投票法第55條規定之適用前提，為經「公民投票審議委員會否決」，但抗告人所聲請之標的，乃行政院依據行政院訴願審議委員會之訴願決定，指示中選會辦理公民投票相關程序，故救濟之對象，並非公民投票審議委員會之決定，不得適用公民投票法第55條規定。原裁定罔顧此一文義上的差異，逕自依該條規定，駁回抗告人之聲請，顯然與該條之文義矛盾，其適用法規顯有違誤。（三）縱認抗告人可依據公民投票法第55條提起救濟，但依該條規定得請求救濟之主體為領銜提案人，本件假處分之聲請人並非公民投票之領銜提案人，而係以利害關係人之身分聲請定暫時狀態假處分，其主體要件亦不相符合。原裁定忽略假處分聲請人之主體要件，仍以此為由駁回抗告人之聲請，已然逸脫該條文義範圍，構成適用法規顯有違誤之情形。（四）雖抗告人並未於提起本案訴訟時將中選會列為被告，但依行政訴訟法第302條、第293條、第297條、第303條以及民事訴訟法第529條規定，仍應准許對其為定暫時狀態假處分之聲請；且查抗告人提起本件聲請後，中選會既未聲請行政法院命抗告人於一定期間內起訴；另外現行法就對中選會為聲請者，並無明文限制；加以依據行政訴訟法規定允許追加當事人等諸多規定，仍應允許抗告人對中選會為定暫時狀態假處分之聲請，原審所為相異之認定，於此亦有違誤等語。

四、本院按：「關於行政機關之行政處分，不得為前條之假處分。」行政訴訟法第299條定有明文。此條規定之立法理由，乃「本法第2編第2節已就行政處分之停止執行設有規定，該項停止執行之制度可謂係假處分之代償制度。因之，行政機關於行政處分，自無須再行適用假處分程序，以免重複。」另「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第5項亦定有明文。則依行政訴訟法第299條規定，對之不得為假處分之「行政處分」，應解為包括原處分或決定程序之續行；亦即關於行政機關處分或決定程序之續行，不得為同法第298條之假處分。次按「前項提案經審核完成符合規定者，審議委員會應於十日內舉行聽證，確定公民投票案之提案內容。並於確定後通知提案人之領銜人於十日內向中央選舉委員會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」「中央選舉委員會應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。

四、公民投票權行使範圍及方式。」「中央選舉委員會應彙集前條公告事項及其他投票有關規定，編印公民投票公報，於投票日二日前送達公民投票案投票區內各戶，並分別張貼適當地點。」「公民投票應在公投票上刊印公民投票案編號、主文及同意、不同意等欄，由投票人以選舉委員會製備之工具圈定之。」公民投票法第10條第3項、第18條第1項、第19條、第22條分別定有明文。前開各項行為，乃公民投票提案經主管機關或訴願決定機關認係符合規定之原處分、決定發生效力後，主管機關依法應續行之程序，人民欲使主管機關停止續行，除聲請依公民投票法第55條第4項規定辦理外，應依聲請停止執行之方式為之，而不得依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請為定暫時狀態之處分。經查：（一）訴外人游錫堃依公民投票法第9條規定提案，以「以臺灣名義加入聯合國」為題，進行公民投票，行政院公民投票審議委員會依公民投票法第14條第2項規定審議，認定系爭公投提案不合於規定，中選會乃以96年6月29日中選一字第0960003798號函，依公民投票法第14條第3項規定，駁回系爭公投提案，訴外人游錫堃不服，提起訴願，行政院以96年7月13日院台訴字第0960088753號訴願決定，撤銷中選會96年6月29日中選一字第0960003798號函之原處分，並為「訴願人（即游錫堃）公民投票提案認定合於規定」之決定，此有前開訴願決定書附於原審卷可稽。揆之前開規定及說明，抗告人為求就前開訴願決定對其權利或利益造成損害尋求暫時保護，請求命相對人行政院、中選會停止續行系爭公投提案之相關程序，應依行政訴訟法第116條規定聲請停止執行，而不得依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態之處分。乃抗告人竟提起本件定暫時狀態處分之聲請，經核即有未合，不應准許。（二）原審以裁定駁回抗告人之聲請，抗告人不服，雖據前開各詞提起抗告，惟查：１、抗告人本件聲請之標的，雖有事實行為，然其乃本件行政院訴願決定之續行程序，原審適用行政訴訟法第299條規定，駁回抗告人於原審之聲請，即無不合。２、依前述理由，原審原即得駁回本件抗告人於原審之聲請，至公民投票法第55條規定如何適用，及抗告人對中選會已否及如何為公法上法律關係之爭執，俱與本件結論不生影響，抗告人對原審就此所為之理由敘述而為之指摘，不足據為有利抗告人之認定。（三）綜上所述，本件原審駁回抗告人於原審之聲請，所持之理由雖與本院前述非全然相同，惟其結論則無二致，應予維持，抗告人執詞指摘原裁定違誤，求為廢棄，尚難認為有理由，應予駁回。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異