最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1421號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1421號

上訴人

戊○○

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

共同訴訟代理人

蔡進良 律師

共同訴訟代理人

江榮祥 律師

被上訴人

行政院

代表人

吳敦義

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年3月6日臺北高等行政法院96年度訴字第991號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、教育部為辦理中正運動公園工程，需用桃園縣龜山鄉○路○段大埔小段38地號及牛角坡段嶺頭小段127地號等204筆土地及其土地改良物，報經被上訴人以民國65年10月18日台內地字第705554號函核准徵收（下稱原處分1），臺灣省政府依據該函通知桃園縣政府辦理公告，桃園縣政府遂以66年7月13日66府地用字第70941號函公告徵收（公告期間66年7月11日至66年8月10日）。徵收公告期間，經上訴人等及其他原土地所有權人提起異議，教育部調查發覺就本徵收用地案舊路坑段大埔小段162、167、168、177、178-1等5筆土地地上改良物有應補償而未撥款補償，致提存之補償金額不足，對該地上物之徵收失其效力之情事，乃於73年擬具「中正運動公園用地內部分農林作物重行辦理徵收計畫書」及農林作物清冊、地籍圖等報請被上訴人以73年1月6日73台內地字第205430號函核准徵收（下稱原處分2），並由桃園縣政府以73年2月8日府地用字第014314號函辦理公告。上訴人等對原處分2不服，曾循序提起行政訴訟，經本院74年度判字第740號判決駁回在案。嗣被上訴人於90年4月12日函請教育部依內政部90年2月7日邀集有關機關會商結論「…另有關後續補救措施宜由需用土地人妥善處理」辦理。教育部旋依上開會議結論及監察院90年9月20日（90）院台教字第902400318號函檢附審核意見多次召集相關單位協商後，於93年10月18日擬具農業收入損失、精神耗損、商業收入損失等3項補救基準函報被上訴人，於95年3月30日函知桃園縣政府辦理通知、審查、查址、發放等事宜，桃園縣政府於95年5月1日以府地權字第0950123446號及第0950123464號函通知補償範圍內土地所有權人領取補償金。而上訴人等因不服桃園縣政府66年7月13日66府地用字第70941號函、73年2月8日府地用字第014314號函及95年5月1日府地權字第0950123446號函，向內政部提起訴願，經內政部將關於核准徵收處分部分函移被上訴人審理，被上訴人予以訴願決定不受理。

二、上訴人起訴主張：系爭徵收案於未經變更都市計畫即遽行徵收，違反都市計畫法第52條規定；且徵收公告未滿30日，違反土地法第227條規定，因此，對被上訴人糾正並請補救，因被上訴人執不同意見，遂由監察院於87年6月間向司法院聲請統一解釋，經大法官會議於89年9月29日作成釋字第513號解釋明示違反徵收公告期間者「自不生徵收之效力」。是以，系爭核准徵收處分應為無效，自始不生效力等語，求為判決確認原處分1及原處分2均無效。

三、被上訴人則以：系爭65年公告徵收函文係於同年7月13日發文，致公告30日之期滿日應為66年8月12日，而本案公告徵收函文於66年8月12日仍張貼於公告欄公告週知中，依司法院釋字第513號解釋：「若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力」，桃園縣政府實際公告已屆滿30日，該核准徵收處分仍應為有效；又系爭徵收處分雖有違反都市計畫法規定之處，惟其瑕疵不至無效之程度等語，求為駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查系爭原處分1，其公告期間原定於66年7月11日起至同年8月10日止，惟公告徵收函文係於同年7月13日發文，致公告30日之期滿日應為66年8月12日，而本案公告徵收函文於66年8月12日仍張貼於公告欄公告週知中，是本件固有徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異之情事，惟依司法院釋字第513號解釋之末段所示，其法律效果僅係「非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力」，尚非逕認「其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力」。又前所述公告期間30日，最重大之意義在於計算補償費有無遵期發給，桃園縣政府業已於66年8月9日以66府地用字第080332號函，通知土地權利人於66年8月16日起至同年月20日止在臺灣土地銀行桃園分行發放補償費，且上訴人既未主張桃園縣政府未發放補償費，復未提出事證證明該次公告之期間確實未滿30日等情，是上訴人之主張不可採。（二）次按，法律上所謂無效，向來被解為自始、當然無效，所以為維護法安定性，國家行為存續本身所具有的公益性，以及國家權威，傳統的行政法理論與實務均傾向於縮減無效行政處分的範圍。是行政處分有特別重大、明顯的瑕疵，一般理智、謹慎的市民，依其一切足以斟酌的情況，在合理判斷上均可辨別出瑕疵的存在，則歸於無效；反之，瑕疵倘未達到重大、明顯境地，則行政處分依然有效，只是得撤銷。再者，行政處分無效訴訟之於撤銷訴訟屬補充訴訟類型，如行政處分之瑕疵未重大、明顯，只是得撤銷，受處分人自應於法定不變期間內提起訴願及撤銷訴訟，以謀救濟，不得於法定救濟期間經過後，始以提起確認行政處分無效之方式來救濟。（三）末查，本件所涉法律爭執，核屬原處分是否正確適用都市計畫法第52條前段及其法律效果之問題，上開爭執業經司法院釋字第513號解釋在案。至其法律效果，依該解釋之理由書所示：「此一徵收行為性質上屬於有瑕疵之行政處分，如何救濟，乃另一問題。」並未宣示原處分之瑕疵重大、明顯，更未如同解釋所另指出之「其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。」，是本件原處分不能認為已至無效之程度，僅能認為具得撤銷之事由，與自始不生效力之無效行政處分尚屬有間。是上訴人以原處分有行政程序法第111條第7款規定之無效原因，提起本件確認之訴，為無理由，乃駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）系爭核准徵收處分公告不遵守法定期間，自不生徵收之效力；原判決認定系爭公告期間已滿30日，具有規範解釋錯誤且違反舉證法則之違背法令：司法院釋字第513號解釋明示違反徵收公告期間者「自（始）不生徵收之效力」；而司法院釋字第110號、第516號解釋所稱未依法定期間發給補償費，致核准徵收處分「失其效力」（自法定期限屆滿翌日起向後失效），兩項程序瑕疵之法律效果即有差異，顯見上開兩項規範意義有異，充其量僅得謂期間起算具有關聯性而已，不得率爾認定兩者規範目的相同。又原判決僅以乙紙公文上記載「據原承辦人（已退休）口述」為證，逕認定本案公告徵收函文於66年8月12日仍張貼於公告欄等語，但此一「人證」未曾直接出現於法院作證，難認此一審判外之傳聞證據具有實質證據力。原判決採信此一證據顯已違反經驗法則。（二）次查，徵收違反都市計畫法第52條規定程序瑕疵之法律效果如何，司法院釋字第513號解釋未進一步說明；而參照日本學者見解，自應解為其係為處分相對人之利益保護，故依法理上明顯性標準及比較法制，應認為此瑕疵為重大明顯，其後所為之徵收處分，即應被認為無效。是原判決認為系爭核准徵收處分未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地，並非重大明顯之瑕疵，僅屬得撤銷之事由，即有規範解釋上之錯誤；甚且，原判決完全無視此種違法情節比未依法公告顯然較重，亦違反論理法則。（三）又同一系爭核准徵收處分未於法定期間內發放徵收補償費，已自法定期間屆滿日翌日起（66年8月26日）向後失效。對此，監察院、行政院、內政部、桃園縣政府及臺北高等行政法院已先後表明系爭核准徵收處分業已失效之見解。是原判決顯然混淆土地法第227條及第233條規範意旨，以形式傷害實質，解釋法規顯有錯誤，且未審酌上訴人關於土地法第233條規定「公告期滿後15日內發給」之攻擊方法表明見解，顯然怠於行使規範審查權限。再者，另案有關「陳環」土地所有權歸屬一案，與本案事實情節及爭點完全相同，而原審以96年度訴字第1254號判決認定「系爭核准徵收處分已失效力」，與原判決結論全然不同，顯見原判決承審法官未依職權探知有關事實及證據，顯違反行政訴訟法第125條及第133條規定。（四）末查，上訴人以原處分2再次核准教育部所報補辦徵收計畫書，顯然教育部並未於公告完畢15日內發放補償費前將應補償地價及其他補償費額，足額交主管徵收之桃園縣政府辦理發放，是依司法院釋字第110號解釋意旨，系爭核准徵收處分自失效力，而司法院大法官又作成釋字第652號解釋，亦證此結論洵屬正論等語。

六、本院查：

（一）按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。

二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」。所謂重大明顯之瑕疵必「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處分無效。復按「需用土地人，不依土地法第368條第1項（按，行為時土地法第233條）規定，於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」司法院33年7月10日院字第2704號著有解釋。又司法院釋字第110號解釋：「…依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」；釋字第516號解釋「國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第15條規定，人民財產權應予保障之意旨。準此，土地法第233條明定，徵收土地補償之地價及其他補償費，應於『公告期滿後15日內』發給。此項法定期間，雖或因對徵收補償有異議，由該管地政機關提交評定或評議而得展延，然補償費額經評定或評議後，主管地政機關仍應即行通知需用土地人，並限期繳交轉發土地所有權人，其期限亦不得超過土地法上述規定之15日（本院院字第2704號、釋字第110號解釋參照)。倘若應增加補償之數額過於龐大，應動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給之，否則徵收土地核准案，即應失其效力。」；釋字第652號補充釋字第516號解釋謂：「憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產，但應給予合理之補償，且應儘速發給。倘原補償處分已因法定救濟期間經過而確定，且補償費業經依法發給完竣，嗣後直轄市或縣（市）政府始發現其據以作成原補償處分之地價標準認定錯誤，原發給之補償費短少，致原補償處分違法者，自應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之處分，並通知需用土地人繳交補償費差額轉發原土地所有權人。逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力。」可知，並非即生徵收失效之效果，如有特定事由存在，仍得阻卻徵收失效之效果。釋字第513號解釋：「都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫中原非公共設施用地之私有土地時，自應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。其依土地法辦理徵收未依法公告或不遵守法定30日期間者，自不生徵收之效力。若因徵收之公告記載日期與實際公告不符，致計算發生差異者，非以公告文載明之公告日期，而仍以實際公告日期為準，故應於實際徵收公告期間屆滿30日時發生效力。」，亦僅宣示徵收處分於某些情形下，失其效力，並未宣示徵收處分之瑕疵重大、明顯而屬無效，況本件部分土地由農業區土地變更為公園用地，亦已於75年間踐行編定程序變更完畢。本件被上訴人原處分1早於實際徵收公告期間屆滿30日時即66年8月12日發生效力，為原審依職權認定之事實，依訴願法第14條規定，上訴人等未於徵收公告期滿後30日內提起訴願，已告確定，有上訴人丙○○、丁○○、上訴人戊○○之繼承人陳圍仔、上訴人甲○○之繼承人陳劉樹、上訴人乙○○○之繼承人陳劉木等人於本院74年度判字第740號判決之起訴狀，自承徵收公告期滿，土地權利關係人均無異議可參，上訴人等遲至95年6月2日始提起訴願，經被上訴人訴願不受理，亦有訴願決定書可稽，上訴意旨援引上開司法院解釋主張原處分1無效，即非可採。

（二）再按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」之撤銷訴訟與同法第6條第2項規定之確認行政處分無效訴訟，行政法院審查之對象均為行政處分，得撤銷之行政處分和無效之行政處分所具違法的程度不同，在前之撤銷訴訟判決原告敗訴確定之後，行政處分既被確認為合法，則在後確認行政處分無效之訴訟，受訴法院應受前訴確認效之拘束，而應受敗訴之判決。上訴人丙○○、丁○○、上訴人戊○○之繼承人陳圍仔、上訴人甲○○之繼承人陳劉樹、上訴人乙○○○之繼承人陳劉木等人不服原處分2，循序提起行政訴訟，請求撤銷原處分2（及訴願決定），業經本院74年度判字第740號判決敗訴確定，原處分2之合法性既經判決確定，上訴人等再據上開司法院解釋主張原處分2無效，而提起確認原處分2無效，即無理由，此部分原判決雖未論及，尚不影響判決結果。至上訴人援引之原審96年度訴字第1254號判決，其事實為土地權利人陳環未獲於法定期間內發放徵收補償費，經被上訴人查證屬實，核定徵收處分失其效力，核與本件案情不同，尚難為上訴人有利之認定。上訴理由仍執與起訴意旨略同且經原審不採之陳詞及歧異見解，就原審取捨證據、認定事實、適用法律之職權行使，指摘其為不當，主張原判決具有規範解釋錯誤且違反舉證法則、經驗法則、論理法則及行政訴訟法第125條及第133條規定之違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異