最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第675號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第675號

上訴人

甲○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○

訴訟代理人

蔡志揚 律師

被上訴人

宜蘭縣政府

代表人

乙○○

被上訴人

交通部臺灣區國道新建工程局

代表人

曾大仁

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

2號

上列當事人間土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年5月8日臺北高等行政法院95年度訴字第1812號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人交通○○○區○道新建工程局（下稱國工局）為興建北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程需要，需用宜蘭縣礁溪鄉○○段167地號等437筆土地，合計面積31.2468公頃，經被上訴人內政部土地徵收審議委員會民國90年第22次會議決議通過，並經被上訴人內政部以90年4月24日台內地字第9072759號函核准徵收，被上訴人宜蘭縣政府以90年5月9日90府地二字第050253號公告徵收（公告期間90年5月10日至6月11日），上訴人等以本案未踐行協議價購程序及徵收補償價額過低為由，不服內政部核准徵收之處分，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟；經臺北高等行政法院91年度訴字第3968號判決認定原徵收處分未經合法協議價購程序而違法，惟基於公益考量，仍維持原處分，故判決上訴人敗訴，並於主文同時諭知上開徵收處分違法；復於理由中教示上訴人得於本案判決確定後1年內，向原審法院訴請賠償。嗣兩造均表不服而提起上訴，經本院以95年度判字第383號判決駁回而告確定。上訴人遂提起本件訴訟請求賠償。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：按現行土地徵收補償，係按土地公告現值加成後之地價予以補償，然仍普遍低於一般正常市價，況現行徵收補償，不問土地之區位、形狀、面積等交易價格差異因素，均按同等單價予以補償，顯有違司法院釋字第579號解釋之損失補償相當原則，遂於土地徵收條例第11條增訂協議價購程序規定，以符法治，惟目前徵收機關為免遭誣指為圖利之嫌，均以強制徵收方式為之，致法定價購程序流於形式，有違依法行政原則。系爭土地徵收處分既經本院判決宣告違法確定，惟因撤銷原處分將有害公益，故上訴人僅得請求以金錢賠償其損害，自應依法先以協議方式價購之，強制徵收係無法協議後之最終手段，縱以強制徵收方式為之，其價額亦應儘量與徵收前協議時之市價相符，不應低於客觀市場交易價格，故系爭土地當應委請客觀專業團體重行鑑定，按物價指數及歷年價格波動情形予以調整，始較為合理、公平。另依土地徵收條例第19條規定，系爭土地徵收屬多階段行政處分，內政部、國工局及宜蘭縣政府均為參與協力完成行政處分之機關，故三者當需負連帶損失補償及損害賠償責任。為此請判決被上訴人連帶給付上訴人如附表二所示之金額及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息等語。

三、被上訴人國工局主張：系爭土地之徵收，國工局既非中央主管機關，亦非縣（市）主管機關，更非上開91年度訴字第3968號徵收事件之被告，故系爭徵收處分縱經認定為違法，惟國工局既非上開事件之被告，故上訴人請求損害賠償，自屬當事人不適格。又系爭土地徵收前，國工局業依土地徵收條例第11條規定，衡量一般正常交易價格與有限之預算，原擬以系爭土地之公告現值加計地價評議委員會評定之加成補償數，另加發每公頃新臺幣（下同）120萬元之配合施工獎勵金，向系爭土地所有權人為價購之要約意思表示，並依法踐行協議價購程序，惟嗣因兩造協議不成，經國工局報由被上訴人內政部90年4月24日台內地字第9072759號函核准徵收後，並經被上訴人宜蘭縣政府依法以90年5月9日90府地二字第050253號公告並通知土地所有權人等以公告現值加5成補償其地價，已符合一般正常交易價格，故上訴人等土地所有權人就本件並未受有原可得協議成立之價格與徵收補償地價之差額損失；又系爭處分縱屬違法，惟上訴人仍無從因而取得請求國家以特定價格購買其土地之請求權。況上訴人就上開處分並未聲明不服，則系爭徵收補償即已告確定，詎上訴人於處分確定後，卻以公告價格或補償費過低為由，聲請鑑定，除違反行政處分之確定力外，亦損及地價評議機制，與土地徵收條例所定協議價購之規範意旨未合，自無調查必要。

四、被上訴人內政部主張：系爭徵收補償係由國工局以宜蘭縣政府發布之公告土地現值及加成數與上訴人等土地所有權人協議，惟因價格未能合致等故，致協議不成，惟協議價購之價格與徵收補償地價相當，縱嗣後系爭土地地價之徵收補償係宜蘭縣政府依法評定，然仍優於一般正常交易價格，並無偏低，對上訴人並不生損害情事，上訴人請求賠償，應無理由。

五、被上訴人宜蘭縣政府主張：宜蘭縣政府係執行徵收公告及補償費發放之單位，不應負損害賠償之責。況補償機關已考量公告土地現值無法反應交易價格，故均依土地徵收條例第30條之規定應予加成計算，系爭土地公告現值係地價評議委員會按地政事務所調查一般交易價格之8成為之，而本件加成成數高達5成，顯已經考量上訴人利益並符合市場交易價格，並未對上訴人致生損害之情事等語，資為抗辯。

六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠本件徵收案之前後年度，於被上訴人宜蘭縣政府之行政轄區內之土地價購價格，均與土地徵收補償價格一致，本件並無失出失入之情事。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟縱經鑑定結果市價果然高於被上訴人國工局所提出之價格，被上訴人國工局也已表明受制於預算之有限性，僅能提出與法定徵收補償費相當並加計具獎勵金性質之每公頃120萬元之數額，為買方願意提出之價格；又價購係屬私法行為，基於私法自治原則，自不得強令被上訴人國工局同意人民所提出之賣方價格。是以，縱該次價購協議會議覈實進行買賣之磋商，在買方受限於預算，無法再提高價格之情形下，最多也僅能按買方即國工局所提出之價格達成協議，即本件協議可得成立之價格與上訴人等人嗣後獲得之徵收補償費一致，並無損害發生。上訴人雖一再請求鑑定系爭土地當時之市價，惟此市價既不可能為被上訴人國工局所接受，自難以鑑定結果認作為協議可得成立之價格，本院認無鑑定之必要。㈡地價補償之損失：本件雖因價購程序有所違誤致徵收處分違法，惟因協議價購可得成立之價格與嗣後上訴人獲得之徵收補償費額相同，自難認有何損害發生，此已經說明於前。上訴人又執公告現值之不合理以為主張，惟按平均地權條例第46條規定：「直轄市或縣(市)政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」，依此規定，並依循地價調查估計規則規範之調查程序所估計之公告地價，即成為核定徵收補償地價之依據。系爭土地之89年度公告現值已經被上訴人宜蘭縣政府依法定程序公告確定，殊無再予爭執之理；況本件係因價購程序未符實質而生之違法，並不會因此導致系爭土地之公告現值調查程序有所違誤。上訴人主張系爭土地之公告現值應予調整，並按調整後之單價計算應補償之地價，尚嫌無據。㈢其餘農作收益、前撤銷訴訟所支出之必要費用、精神賠償等：本件違法處分之內容係徵收北宜高速公路頭城蘇澳段（礁溪鄉）工程範圍內之土地，是此處分可能損及者應為人民之土地所有權，係屬財產權，並不致於損及土地所有權人之人格權。故上訴人請求屬於人格權被侵害時始可能發生之精神賠償慰撫金，自屬無據。又違法與損害間之因果關係，係指「有此違法，通常即足生此種損害，無此違法，即不足生此種損害」，本件上訴人前以撤銷訴訟所支付之訴訟費用，固為主張權利而支付，惟徵收處分之違法並不當然即造成上訴人支付訴訟費用，是此費用難認與徵收處分之違法有何因果關係。再查，上訴人另主張農作收益為所失利益，惟系爭土地之地上物也在嗣後徵收標的之列，上訴人並未提出其地上農作損失如何該當「依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益」，並與價購程序違法之間有何因果關係，空言泛稱其有農作應有收益之所失利益云云，亦難成立。㈣至上訴人提出學理及實務見解，主張協議價購程序所提出之買方價格，不應等同於法定徵收補償費，否則無法落實土地徵收條例第11條之協議價格程序之立法意旨。惟本件既係損害賠償之請求，爭點應在於本件有無客觀之損害發生，被上訴人國工局已在預算可能之範圍內，加計具有獎勵性質之每公頃120萬元之金額為承買價格，惟仍未能為上訴人所接受，此外也無事證足資證明被上訴人國工局所願承買之價格有偏低之情事，即難認定本件尚有何更高額之協議可能達成之價格，據以認定本件有損害發生等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

七、本院查：

（一）按行政訴訟法第199條第1項規定「行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害於判決內命被告機關賠償。」，次按國家賠償法第5條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」，查本件上訴人與如附表一所示之選定人，同為被上訴人內政部90年4月24日台內地字第9072759號函徵收處分之被徵收土地原所有權人，既經原審法院認定本件徵收處分未踐行合法之價購程序而為違法，惟基於公益之考量，依行政訴訟法第198條規定駁回上訴人之訴，並諭知該徵收處分違法，上訴人於判決確定後，依行政訴訟法第199條第2項規定，起訴請求賠償，此種情況判決之替代救濟措施，既係基於行政處分違法而來，自屬國家賠償之性質。原審判決認本件情況判決之替代救濟措施，既具有國家賠償之性質，在國家賠償法所未規定之事項，應適用民法之規定，是關於損害賠償之範圍，自應適用民法之相關規定等語，經核依法有據，並無不合。

（二）次按「（第1項）損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。（第2項）依通常情形，或依所定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」為民法第216條所明定。查政府機關利用公權力徵收人民土地，被徵收土地之所有權人勢必喪失對於系爭土地之所有權，如主管機關係依法定程序合法徵收人民之土地，應依土地徵收條例第30條規定之意旨，按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價；惟主管機關若屬違法徵收，經依行政法院為情況判決確認為違法而未經撤銷徵收處分者，此際徵收機關即應依民法第216條規定予以賠償，而非依土地徵收條例第30條規定之標準為賠償。經查被上訴人內政部核准本件土地徵收前，被上訴人國工局雖通知被徵收土地所有權人於90年3月9日舉行協議價購會議，惟其會議進行過程實為說明會或公聽會，並無行協議價購程序之實質內容，該土地處分係屬違法，業經本院認定明確等情，為原判決確定之事實。揆諸上開說明，徵收機關自負有依系爭土地被徵收時之價值予以賠償之義務，然原審法院未就系爭土地之價值予以調查，據以認定被上訴人有無賠償義務及其賠償範圍，而依土地徵收條例第30條以系爭土地89年度公告現值據以認定賠償金額之有無，自有適用法規不當之違法；上訴人執詞指摘原判決此部分違誤，為有理由，自應由本院將原判決此部分廢棄之；因此部分事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，應予發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

（三）另按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」分別為土地徵收條例第2條、第14條、第13條所明定。可知土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，至直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關；需用土地人則為土地徵收之申請人均非土地徵收處分之行為人，則惟有內政部需就違法之土地徵收處分對土地所有人負損害賠償責任，直轄市或縣（市）政府則無賠償義務。從而，上訴人訴請被上訴人國工局及宜蘭縣政府應連帶賠償，依法無據，應予以駁回。原審就上訴人對被上訴人宜蘭縣政府、國工局之賠償請求予以駁回，其所持理由雖有不同，結論則無二致，仍應認上訴人此部分之上訴為無理由，予以駁回。

八、據上論結，本件上訴人對於被上訴人內政部之上訴為有理由，對於被上訴人國工局及宜蘭縣政府之上訴均為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異