臺北高等行政法院判決

100年10月27日辯論終結

原告

大禾多媒體股份有限公司

代表人

李永進（董事長）

訴訟代理人

謝文倩律師

訴訟代理人

吳佳蓉律師

訴訟代理人

陳紹倫律師

被告

國家通訊傳播委員會

代表人

蘇蘅（主任委員）

訴訟代理人

林大景

　李獻德

上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國100 年7 月19日院臺訴字第1000100327號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告係衛星廣播電視事業，經營年代綜合台頻道，原領衛星廣播電視事業執照效期至民國99年2 月26日屆滿，於98年11月26日向被告申請換發執照。經被告依衛星廣播電視法第6條第2 項、同法施行細則第4 條、行政程序法第93條第1 項前段及第2 項第2 款規定，以99年2 月26日通傳營字第09800530750 號函（下稱換照處分）附解除條件許可原告換照，解除條件為：㈠自換照日起1 年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定之情事【下稱解除條件㈠】；㈡自換照日起6 個月內，節目首播率未達40% ；上揭解除條件之一成就時，換照許可處分失其效力。嗣被告以年代綜合台於99年3 月16日9 時許播送「台灣好骨氣」節目，宣傳、推介特定商品，致節目與廣告未明顯區分，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，依同法第37條第1 項第1 款規定，以99年7 月13日通傳播字第09900216560 號裁處書（下稱裁罰處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並命立即改正，逾期不改正者，按次連續處罰，並得對前揭頻道處以3 日以上3 個月以下之停播處分。其後，被告以99年12月24日通傳營字第09941084350 號函（下稱系爭函）原告，以年代綜合台頻道於99年3 月16日違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，經被告裁罰處分，並於99年7 月15日送達原告，於送達之日起發生解除條件成就之效力，原換照處分應已失效，應立即停止該頻道之經營與播送。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠程序部分：系爭函兼有「確認被告換照處分所附加之解除條件自裁罰處分送達原告時（99年7 月15日）成就，換照處分並自斯時失效」，及「命原告停止年代綜合台頻道之經營、播送」等法效性，屬行政處分，得為撤銷訴訟之程序標的：

⒈按訴願法第3 條第1 項、行政程序法第92條第1 項規定，及改制前行政法院62年裁字第41號判例意旨，判斷行政機關就公法上具體事件對外所為之函文，究為一行政處分或單純事實通知或理由說明，應以該函文是否具有法效性為斷。系爭函確認「被告換照處分所附加之解除條件，於裁罰處分送達原告時（99年7 月15日）成就，換照處分並自斯時失效」，造成原告通訊傳播自由、營業自由及財產權受有限制，自屬具有法律效果之確認性質行政處分：

⑴所謂確認性質之行政處分，乃指行政處分係對公法上法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項的認定，直接影響行政法上法律效果者而言。實務上認為屬於確認性質之行政處分者，例如：人民具有符合課稅稅額成立或稅額免徵之法定要件事實，仍須有稽徵機關之核課處分，稅法上債之關係始屬確定，該核課處分即屬確認性質之行政處分（最高行政法院100 年度判字第1092號判決參照）。又如依照稅捐稽徵法第23條第1 項規定之稅捐核課期間，性質上為公法上請求權之消滅時效規定，依該規定，應徵之稅捐未於徵收期間徵起者，該債權「不得再行徵收」，且稅捐債務自動消滅，雖稅捐債務已自動消滅，稅捐稽徵機關若將應納稅額予以註銷（尤其外觀上尚存有罰鍰繳款書時），此種行政行為具有確認稅捐債務不存在之法律效果，即屬於確認性質之行政處分（最高行政法院97年度裁字第4106號裁定參照）。參諸前開學說與實務見解，當一個事件所發生的法律事實符合法律規定，且因此發生法律效果時，行政機關對外就該事件以意思表示確認該事實所發生之法律效果，該意思表示即屬確認性質之行政處分。

⑵行政機關作成行政處分附加解除條件，條件成就時行政處分效力如何，行政程序法並無相關規定。依照民法第99條第2 項規定，法律行為附加解除條件者，於條件成就時，不待當事人另以意思表示為之，法律行為當然失其效力。惟行政機關於公法事件中對人民作成授益性質處分並附加解除條件的情況，是否不待行政機關向授益處分相對人以意思表示認定解除條件成就，該授益處分即當然失效，實有疑義。尤其於授益處分涉及行政機關對於行政管制領域所為之執照發給等許可事項，執照發給處分之失效，將直接限制處分相對人在該行政管制領域中基本權利範圍。以本件換照處分為例，被告發給人民衛星廣播電視事業執照附加一定期間內不得違反衛星廣播電視法相關規定之解除條件（姑且不論在此附加解除條件之合法性如何）。解除條件成就將使人民經營衛星廣播電視事業執照失效，直接限制人民通訊傳播自由中經營衛星廣播電視事業之權利，並對人民營業自由、財產權造成限制。執照失效時起人民即陷於無執照，若人民仍繼續經營衛星廣播電視事業，將違反衛星廣播電視法第40條規定而受裁罰。為避免人民權利地位處於不明確之狀態，解除條件成就之認定，應以明確方法為之。準此，若附加解除條件之授益處分內容，涉及行政機關對於行政管制領域所為執照發給等許可事項，應由行政機關以明確方式向處分相對人以意思表示確認解除條件成就，始發生原許可之授益處分失效之效果（行政程序法第5 條規定參照）。

⑶系爭函內容乃表示原告所經營之年代綜合台頻道，因換照處分所附之解除條件已成就，其換照許可自解除條件成就之日起失其效力等語。揆諸前揭說明，換照處分涉及被告行政管制領域之許可事項，所附解除條件成就之事實將導致處分失效，對人民經營衛星廣播電視事業之通訊傳播自由、營業自由與財產權造成限制，自具有確認之法律效果，且應以明確方法為之，其性質為行政處分，非僅為單純的事實通知。另外，被告換照處分所附加之2 款解除條件，並表示條件其中之一成就時，該換照處分失其效力，所謂「違反衛星廣播電視法第17條規定」「違反同法第19條第1 項規定」及「節目首播率未達40% 」等解除條件成就之情況，屬於須經評價之事實。被告雖得以行政處分認定，惟於原告對該認定產生爭議並提起行政爭訟時，被告之認定須另由訴願機關及行政法院進行（合目的性）合法性之事後審查。被告亦得事後職權撤銷（或廢止）其認定。被告裁罰處分認定原告99年3 月16日播送「台灣好骨氣」節目之行為，違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，此一認定，尚須經訴願機關以及行政法院之事後審查，仍非確定。而換照處分所附加解除條件㈠，處分內容並無明示究應依事實發生日或處分作成時，亦無明示應依被告、訴願機關或司法機關之認定，以作為解除條件成就認定之基準。故換照處分解除條件是否成就，實猶待認定。系爭函不僅明確表示係於裁罰處分送達原告時（99年7 月15日），發生換照處分解除條件成就之法律關係，其已發生確認之法律效果，彰彰明甚。

⑷稅捐稽徵實務上，課稅稅額成立、免徵、核課期間等法律規定，因發生符合要件之事實而產生法律效果，稅捐稽徵機關認定該等事實符合要件所作成之函文，實務上均認為該等函文為確認性質之行政處分。故人民有無符合法律規定之行為，與行政機關所為函文是否發生確認法律關係存否之效果，實屬二事。析言之，縱然被告已對原告播送「台灣好骨氣」節目之行為違反衛星廣播電視法第19條第1項規定進行裁罰，若被告於斯時並無一併表示原告播送行為構成換照處分之解除條件成就，充其量只能認為有符合解除條件成就之事實，不能因此將系爭函解釋為僅有通知效果，而否定系爭函確認解除條件成就致換照處分失效之法律效果，被告對行政處分要件之認知應有違誤。

⒉被告除於系爭函確認換照處分解除條件已成就，換照處分失效外，並於系爭函命原告「應即停止年代綜合台頻道之經營與播送」，發生禁止原告繼續經營、播送年代綜合頻道之規制效力，核與訴願法第3 條1 項、行政程序法第92條第1 項規定之行政處分之要件相符。按衛星電視頻道之經營者播送節目，首先須向被告申請審核許可發給「衛星廣播電視事業執照」（參照衛星廣播電視法第6 條第1 項規定）後，再與有線電視系統業者簽訂於特定頻道播送之私法契約。衛星電視頻道經營者提供衛星節目之內容，透過衛星上鏈業者將頻道之內容傳送至有線電視系統業者，再經有線電視系統之網路傳送節目至閱聽人。是以，禁止有線電視系統業者播送頻道節目，實質上可視為禁止原告播送節目之執行行為。被告於99年12月22日召開第392 次委員會，除決議原告經營年代綜合台之換照許可因解除條件成就而失效，以及命令原告應即停止該頻道經營、播送外，被告並決議「營運管理處應儘速將前揭決議（指命原告停止年代綜合台頻道之經營、播送）函知有線電視系統經營者，請其依有線電視廣播法及其相關規定通知訂戶並配合停止播送年代綜合台頻道之節目或廣告」；隔日被告即召集包括凱擘、中嘉、台灣寬頻通訊、台固媒體等5 大有線電視多系統經營者（MSO ），還有大豐、聯維、寶福等獨立系統台等超過30家有線電視系統業者（下稱系統商），討論年代綜合台頻道關閉之後，如何進行頻道替代；被告接著又於99年12月28日召開有線電視審議委員會，要求系統商提報年代綜合台關閉後之明年度頻道表。可知被告依其第392 次委員會所決議命原告「應即停止頻道之經營與播送」之效力，命有線電視系統業者與原告間頻道播送之私法契約關係立即終止，實質上可認為此乃被告就系爭函命原告「應停止年代綜合台頻道經營、播送」之執行行為。故系爭函可認為具有行政處分特有之執行力，性質乃行政處分。

⒊被告第392 次委員會除認定換照處分失效外，同時決議依衛星廣播電視法第40條規定，核處原告自99年7 月15日裁處書送達起無照經營行為210 萬元之罰鍰。經原告提起訴願，行政院決定撤銷該210 萬元裁罰處分，由該決定書理由可知，行政院亦認定系爭函發生「確認換照處分因解除條件成就而失效」之效力。且自被告裁罰處分之主旨，亦即命原告對被告所認定之違規事實「應立即改正」、「逾期不改正者，按次連續處罰，並得處以3 日以上3 個月以下之停播處分」等內容，被告甚至認定原告得繼續經營及播送年代綜合台頻道，只是須負改正違規事實之責任。本件系爭函認定「換照處分自99年7 月15日送達原告之日起發生解除條件成就之效力」，與其裁罰處分之認定顯然相異，不僅違反誠實信用原則與信賴保護原則，且系爭函既為異於裁罰處分之認定，絕非單純之事實通知，而為一行政處分無疑。

㈡實體部分：

⒈權威學說認為，所謂「相關聯的數處分」，為單一機關對同一行政事件所作成相牽連的數處分，例如單一環保機關針對同一事業之污染事件，先作出一個罰鍰處分，後又作出命令限期改善的處分。系爭函、換照處分、裁罰處分，皆為被告單一機關作成，被告先對原告施以違法之換照處分，而後違法認定原告播出「台灣好骨氣節目」違反衛星廣播電視法第19條規定，嗣後於換照處分行政訴訟的第1 次準備庭前夕，召開一連串會議始作成系爭函；是以，系爭函之事實背景，與換照處分、裁罰處分之事實背景相同，按一般社會通念，當屬同一行政事件；又換照處分、裁罰處分乃系爭函之構成要件基礎與前提，三者具高度關聯性。準此，換照處分與系爭函為「相關聯的數處分」，本件須審查此二者違法性，始得斷定系爭函之違法性。訴願決定書主張換照處分、系爭函係屬另案等語，顯不可採。

⒉換照處分顯然違法，因被告受實質存續力拘束，後續基於換照處分所確定之事實或法律狀態所作成之一切行政處分亦違法，系爭函即因而違法：

⑴依行政程序法第110 條第1 項規定，行政處分具備行政處分之要素，且不具無效事由，並經合法告知、送達或公告程序使相對人知悉時起即告生效。一般所謂行政處分之效力，係指行政處分之內部效力，因行政處分為行政機關就特定個別事件所為之公權力規制行為，因其具有公益特性，如該處分未經行政機關另為一相反之意思表示，該處分仍持續有效，於該處分遭撤銷、廢止，或因其他事由失其效力前，本質上即應拘束該處分之相對人、利害關係人、作成處分機關及其他相關之國家機關（行政程序法第110條第3 項規定參照）。行政處分之相對人、利害關係人、作成處分機關受該行政處分之內容拘束，此種與行政處分俱來，並隨行政處分存續而存在之效力，即為行政處分之實質存續力（鈞院90年度訴字第3461號、92年度訴字第4938號判決參照）。正因行政處分之實質存續力乃隨處分之宣示、送達或公告而發生，除行政機關基於職權為相對之意思表示撤銷或廢止該行政處分外，作成處分機關受該處分所形成之法律狀況所拘束，嗣後於後續與該法律狀況相牽連之新行政程序中，產生行政自我拘束，作成處分機關就前處分內容所形成之法律關係不得更易推翻。故如前處分有違法瑕疵，於該處分經撤銷前，作成處分機關於後續相牽連之新行政程序中所作成之行政處分，亦因形成原因法律關係之處分有瑕疵，作成處分機關不得就該法律關係另為認定，從而亦繼受該瑕疵，受處分相對人當得主張該後續之行政處分違法不當，請求撤銷之。

⑵系爭函認定換照處分於99年7 月15日失效，並課原告停止該頻道（即年代綜合台）之經營與播送義務，無非是以換照處分設有解除條件「自換照日起1 年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定之情事」，本換照處分所形成之法律關係而為此失效之認定。惟換照處分顯有違法疑義，基於行政處分之實質存續力，被告為換照處分之作成處分機關，受換照處分所形成之違法法律關係所拘束，從而依該法律關係所作成之系爭函當亦屬違法。

⑶依行政程序法第93條規定，行政機關得為附款之前提為其有裁量權，但行政機關行使裁量權時，並負有作成無裁量瑕疵決定之義務，行政處分所附加之附款亦需合法適當，同受一般合法性要件之拘束，故附款之附加亦須無裁量瑕疵，如有任何裁量瑕疵，亦屬違法，此為我國行政法學之多數見解。裁量瑕疵主要有3 種類型：「裁量逾越」、「裁量濫用」、「裁量怠惰」。行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條雖僅規定「裁量逾越」與「裁量濫用」，惟舉重以明輕，解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型（最高行政法院99年度判字第483 號判決參照）。實務上最常見之類型即是行政機關不分情節輕重，一律對相對人處以該違法構成要件下，其所得裁處最重之處罰（鈞院91年度簡字第599 號判決參照）。裁量怠惰（又稱怠為裁量、裁量不足）係謂行政機關依法有裁量之權限，但因故意或過失而消極不行使裁量權者而言，本件相類之，惟不同者是，在構成要件之不同情形下，被告即選擇本法所得裁處之最重裁罰效果，顯有裁量怠惰情事：

①衛星廣播電視法第35條至第39條已就衛星廣播電視事業違反同法第19條第1 項規定，依情節不同設有罰則。從而違反衛星廣播電視法第19條第1 項，依同法第35條至第39條規定，本應依違法情節輕重，依序處以警告（第35條第3 款）、處10萬元以上1 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正（第36條第1 款）、處20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰（第37條第1 項第1 款）、並得對該頻道處以3日以上3 個月以下之停播處分（第37條第2 項）、停播期內仍繼續播出者，得處20萬元以上2 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰，並可撤銷衛星廣播電視許可（第38條第5 款、第39條第2 款）等不同裁罰性不利處分，除衛星廣播電視事業於停播期內播出外，要發生撤照之效果，至少需有5 次違反該法第19條第1 項規定情事，惟今被告直接將違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之情事設計為解除條件，並將事後之違法監督提前至換照時事前審查，而且使原告自換照日起1 年內，只要違反1 次衛星廣播電視法第19條第1 項規定，就發生許可失效之嚴重法律效果，實際上等於衛星廣播電視法授權範圍內發生最嚴重法律之不利效果，參照鈞院91年度簡字第599 號判決，被告顯有行政裁量怠惰及裁量濫用之情形。

②違反衛星廣播電視法第17條規定之法律效果亦相類，有異者僅被告得逕依同法第36條裁罰，不必先行警告，但發生撤照之效果，至少也需有4 次違法情事，今被告直接將違反該法第17條情事設計為解除條件，並將事後之違法監督提前至換照時事前審查，且使原告自換照日起1 年內，只要違反1 次該法第17條規定，就發生許可失去效力之嚴重法律效果，實際上即等於衛星廣播電視法授權範圍內發生最嚴重法律之不利效果，顯有行政裁量怠惰之情形。

⑷換照處分之解除條件㈠違反比例原則，並構成裁量濫用：

①換照處分為解除條件㈠之目的，從原告與被告往來函文即可得知，無非在於要求原告改善過去嚴重違規之情況。姑不論原告事實上已有所改善，光從附款之內容觀之，要達成改善違規情況之行政目的，理應採取要求原告從事某種改善違規之作為（例如原告一再於往來函文中提到編審流程之改善），然被告卻採取「不得再有任何違規」之附款作為手段，此一附款之內容非原告單方面改善即可達成，還牽涉到被告以及其他行政機關對於不確定法律概念之主觀評價，且該認定尚未經司法審查，將此一不可明確歸責於原告之事由作為附款，除明顯具有處罰原告之目的外，實無法想像具有任何正面積極之效用可達成改善違規情況之行政目的，從而被告所採取之方法並無助於行政目的之達成，有違比例原則。再者，換照處分若無附款，原本業者違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定，並不會馬上失去執照。然換照處分透過附款將行為之事後處罰規定違法提升成為換照之解除條件，使原告只要一被認定違反該兩條規定，將馬上失去執照。且就被告所關心之節目廣告化，原告過去之表現若果真已達得撤銷執照之程度，被告依法本可撤銷。被告既未為撤銷執照處分，顯見原告違規情況尚非嚴重至需要撤照之程度，被告所為附款乃係對人民權益損害最大者，顯然並未考量在同樣有效之管制手段中，採取對人民權益損害最少者，因而亦不符合必要性原則之要求。

②行政行為隨時受比例原則羈束，選擇附款之種類與範圍時，亦不得違反比例原則，如以干涉較輕者即得達目的，不得設定干涉較重大者。退步言之，換照處分若真有保護公益之需求，必須為附款加原告行為與不行為之義務，盡得以負擔方式為之，不必以干涉較重大之解除條件，系爭附款顯非合法。被告之訴願補充答辯，亦自承本件本得以附負擔方式確保原處分之履行，然有負擔不用，卻以不確定法律概念為解除條件，先不論被告得否於換照處分上附附款，然在可達相同目的之前提下，捨對人民侵害較輕微之負擔不用，卻選擇侵害較劇烈之解除條件，亦不符合必要性原則之要求。況衛星廣播事業並非利用稀有資源，本應屬低度管制，由市場機制決定其進、退場。然換照處分之附款卻反其道而行，直接干涉業者之商業決定，所採取方法造成之損害，更完全剝奪1 家衛星廣播電視業者的執照，連帶造成全體員工失業，從而與管制所帶來之利益顯失均衡，亦違反行政程序法所揭示之比例原則。又解除條件㈠將事後處罰提昇至事前換照審查之階段，原告一旦遭認定於1 年內違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定，則在系爭附款（附解除條件）之情況下，條件成就，處分即失其效力，原告連針對條件成就與否為救濟之機會都將一併喪失，可見換照處分之附款連原告之訴訟權都一併加以剝奪，更屬嚴重違反比例原則。

⑸被告95年4 月11日第29次委員會議決議揭示撤換分流審核原則：「未來事業執照之換發，將與平時之行為管制分流，對於非利用稀有資源之媒體，例如衛星頻道，因其無總量管制，原則上均予換發，在尊重憲法言論自由保障之前提下，對於事業平日之表現，將依法定之事業行為規範就其違規情形加以核處，如有重大違規情事，不排除依法撤銷執照。」依行政程序法第159 條規定，該原則自屬被告行使衛星廣電事業換照之裁量準則，基於憲法第7 條、行政程序法第6 條及最高行政法院93年判字第1392號判例，撤換分流審核原則具有外部效力，被告作成換照處分時，非有正當理由，不得違背該原則，對相對人為差別待遇。然而換照處分之作成過程，被告即違反其一再強調並確立之「撤換分流」審核原則，蓋附款本身就是將事業平日之表現（違規記錄）作為換照考量。再由被告與原告本次換照過程中之函文往返亦可得知，所謂「原則上均予換發」之承諾亦顯非本次換照中被告所採取之原則，其毋寧是採取原則上不予換照之態度，才會添加附款讓換照處分之效力隨時可以失效。故換照處分因未符合「撤換分流」審核原則，違反平等原則之規定，並因裁量違反一般法律原則，構成裁量濫用。

⒊系爭函係藉裁罰處分所認定之事實，方為換照處分失效之規制，但裁罰處分對事實之認定違法，再者，被告所謂之「違規事實」非換照處分生效後才發生，故系爭函違法：

⑴法律上所謂之一行為，依我國學理之通說，除單純之一自然舉動外，尚有由多數自然舉動構成之「自然之一行為」，及「法律上一行為」。自然之一行為，係指出於同一方向之統一意思，客觀上在時間或空間上緊密連結，並且具有內在關聯之多數舉動。「法律上一行為」係指由多數自然意義之舉動所結合，法律意旨僅視其為單一行為者，諸如在緊密之時空關係下，反覆出現的違反行政法上義務行為亦屬之。「台灣好骨氣」節目自99年1 月7 日開始於年代綜合台週間之相同時段播出，於節目播出前，頻道早已決定該節目播出之時段以及播送期限，年代綜合台每日於相同時段播出之舉動，當然是出於一統一意思，且有緊密連結，評價上當應視為自然之一行為，年代綜合台每日播送「台灣好骨氣」節目之舉動均屬同一行為，該行為早自99年1 月7 日即發生，非裁罰處分所謂之99年3 月16日。依被告所陳，原告為被告一再強調違規嚴重之媒體，自屬被告加強查察之對象，其必定天天監看原告所經營之年代綜合台，被告在換照審議過程中，定早已查知原告播出「台灣好骨氣」，若該節目有違反衛星廣播電視法第19條第1 項之虞，被告自得以一切正式或非正式之行政行為提請原告注意改善，定有正面成效，此可參照原告近年努力改善違規行為之成果。縱被告認有裁罰必要，亦得踐行其法定職權，調查該節目是否有違法情事，並依行政罰法第42條之規定函請原告說明。但在換照審議期間，被告數度要求原告說明，雙方面對面接觸，但未有隻字片語提及「台灣好骨氣」節目可能有違法疑慮，故除非被告自行宣示之平時監理、換照監理制度、加強媒體管控均屬虛構外，被告早已踐行其監理措施，全盤監看審議原告所經營之年代綜合台所播映之全部節目。從而「台灣好骨氣」節目在換照審議期間已經被告審認合法，基於依法行政原則及誠信原則，自不容行政機關得任意翻易其對同一行為合法性之認定，但被告卻於原告收受換照處分後，翻易其對節目內容之認定，裁罰處分認定原告所播送之台灣好骨氣節目違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，自屬違法，系爭函因受裁罰處分之實質存續力拘束，亦屬違法。

⑵且換照處分解除條件㈠應指如於換照處分作成後，另發生違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之行為時，方生換照處分失效之法效果，被告自受換照處分之實質存續力拘束。但縱使「台灣好骨氣」節目違法，該違法行為發生於99年1 月7 日，於前執照有效期限內，嗣後之播送充其量僅為違法狀態之延續，並不屬於換照處分作成後所發生之違反該法第19條第1 項行為，從而被告於系爭函認定原告在99年3 月16日播送「台灣好骨氣」節目使解除條件事實成就，有違換照處分之實質存續力，系爭函當屬違法，更何況「台灣好骨氣」節目本無違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，系爭函更屬違法。

⒋本件另創設換照處分失效之回溯時點，顯已逾越行政程序法第110 條及民法第99條規定，被告自行創法又脫法之行為，嚴重違憲：

⑴系爭函於99年12月28日方送達原告。縱然換照處分合法，裁罰處分與本件調查認定事實正確，依行政程序法第110條第1 項規定，換照處分當於99年12月28日向後失效。然本件卻認換照處分於99年7 月15日失效，違反同法第110條規定，當屬違法。而吳庚大法官主張公法上之解除條件解釋與民法第99條相同，且依民法第99條規定，解除條件成就，應自事實發生日起生效，裁罰處分認換照處分之解除條件事實於99年3 月16日成就（暫不論關於解除條件成就之裁罰處分合法性問題），姑不論原告播送「台灣好骨氣」節目非換照處分生效後才發生之另一新行為，該播送行為已於99年1 月7 日發生，若換照處分之解除條件事實於99年3 月16日成就，該處分自應於同日向後失效；惟系爭函認換照處分於99年7 月15日生效，並非解除條件事實成就日，當屬其另定換照處分失效日，從而本件亦違反民法第99條規定。

⑵系爭函認定換照處分失效日乃99年7 月15日，並非行政程序法第110 條規定於送達原告之12月28日起向後生效；亦非民法第99條解除條件成就之違規事實當日3 月16日失效；系爭函於法無明文之下，創設自身生效日，被告之創法行為，逾越憲法對行政權之規範，行使立法權、行政權於一身，違反司法院釋字第3 號、第175 號、第585 號、第613 號揭示之憲法權力分立原則、民主國原則及法治國原則。被告曾於第29次委員會議中確立廣電事業執照換發之「撤換分流」審核原則，並獲被告前副主委石世豪教授為文肯認。石前副主委並指出「『撤換分流』原則，係將主管機關准駁換照申請的裁量空間自行限縮。」「NCC 除依衛星廣播電視法第11條所列舉事由駁回換照申請外，不宜以法定以外其他原因否准換照。」「倘若認為『撤換分流』原則不應維持，自應正式決議後對外公布新政策；否則，基於行政一體及機關職務延續性，亦應受『撤換分流』原則拘束」質言之，被告自身之平時監理與換照監理法律體系應嚴格區分，不應在換照監理時參入平時監理之考量。綜此，被告於本件不當結合換照處分與系爭函，透過解除條件成就，使換照處分失效，達到對原告撤照的實質裁罰效果；其刻意跳脫衛星廣播電視法「層級化處罰體系」法律保留與正當法律程序的規範，違反司法院釋字第443號解釋理由書揭櫫之法律保留原則、法律優越原則及司法院釋字第396 號、第491 號、第582 號解釋強調之正當法律程序；並混淆其自身揭櫫及其前副主委強調之「平時監理」與「換照監理」二分體系，確屬「脫法行為」，違法、違憲且不當。

⒌再按國家通訊傳播委員會組織法第9 條第7 項規定，委員會議審議同法第8 條涉及民眾權益重大事項之行政處分，應適用行政程序法第1 章第10節聽證程序之規定召開聽證會。而被告以委員會審議原處分之議案，並決議「確認原告換照處分所附之解除條件已成就，換照許可自解除條件成就之日起失其效力」及「原告應即停止年代綜合台頻道之經營與播送」，涉及原告經營衛星電視之通訊傳播自由、營業自由以及財產權之限制，屬於國家通訊傳播委員會組織法第8 條第2項第5 款所規定之涉及民眾權益重大事項之行政處分，依同法第9 條第7 項規定，被告應舉行聽證，始符合立法者所設權益保障之程序要求。被告未舉行聽證，已侵害原告應享有正當法律程序之權利，該瑕疵構成處分撤銷之原因。

⒍被告裁罰處分，並未告知該裁罰處分構成換照處分之解除條件。被告既於裁罰處分命原告改正違規事實，表示若不改正則進一步將連續處罰以及停播原告年代綜合台之播送，形成被告認為原告得繼續播送該頻道之客觀前提狀態；於此前提下，被告並課予原告改正違規情形之責任。被告此一行政行為，構成原告信賴之基礎。若被告事後又再溯及自裁罰處分送達時，為新的一個相反的認定，此矛盾反覆之行為即違反誠實信用原則。且原告於99年7 月15日之後便積極改善節目型態，並投注財產於經營年代綜合台，自可認定具有信賴表現。系爭函竟確認換照處分所附解除條件自裁罰處分送達原告之日（99年7 月15日）成就，換照處分並溯及自該日失其效力，不僅與其之前認定矛盾，且將使原告溯及自99年7 月15日起即陷於無照經營衛星電視頻道之違法狀態，侵害原告通訊傳播自由、營業自由與財產權，與誠實信用原則與信賴保護原則扞格，而違反行政程序法第8 條規定，其違法瑕疵應予撤銷。

⒎按行政訴訟法第4 條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷（最高行政法院92年12月份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。準此，撤銷訴訟之事實與法律狀態之裁判基準時，為系爭函作成時。而系爭函作成之前提處分，若於事後經訴願機關或行政法院認定為違法而撤銷，因行政處分並無被推定為適法之效力，系爭函既依據錯誤之前提而作成，行政法院自得據此認其有違法瑕疵而予以撤銷。而系爭函作成之前提，即被告99年2 月26日換照處分與同年7 月13日裁罰處分，故系爭函之合法性，將受到其所依據之前提行政處分瑕疵所影響。前提行政處分所具體化之法律關係若屬違法，則系爭函同有違法之情形，按最高行政法院92年12月份第2 次庭長法官聯席會議要旨，自得據此認定系爭函有違法之瑕疵。況系爭函所依據之換照處分附款與裁罰處分已分別經鈞院撤銷（99年度訴字第2169號、100 年度訴字第794 號判決），系爭函之違法性誠屬顯然等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

㈠年代綜合台頻道經被告99年2 月3 日第342 次委員會議決議，依衛星廣播電視法第6 條第2 項、同法施行細則第4 條及行政程序法第93條規定附解除條件許可其執照換發，係衡諸上揭立法意旨而為適法處理，被告換照處分並無違誤。系爭函性質係屬觀念通知，而非原告所稱裁罰處分：

⒈民法第99條第2 項規定解除條件成就之效力，依行政程序法第93條所為附解除條件之行政處分，於條件成就時，該行政處分本身亦失其效力。被告換照處分係附解除條件許可原告換發執照之行政處分，於該換照處分所附2 項解除條件其中之一成就時，該許可處分失其效力。原告於領取換發之執照後，旋於99年3 月16日播送之「台灣好骨氣」節目違反衛星廣播電視法第19條第1 項節目未與廣告區分之規定，其行為已該當於被告換照處分之解除條件㈠，即自換照日起1 年內有違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之情事，解除條件成就，其換照處分應失其效力。

⒉行政機關就某一事件之真相及處理經過，通知當事人並未損及其任何權益，乃典型之觀念通知，其與行政處分最大之區別在於法效性之有無，即觀念通知係行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，不生法律上之任何效果。系爭函係被告單純通知原告，被告對其所為附解除條件之許可換照處分，因原告99年3 月16日所為違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之行為，經被告於99年7 月13日以裁罰處分處60萬元罰鍰，並於99年7 月15日送達原告，自送達之日起發生解除條件成就之效力，換照處分應已失效，系爭函並無對當事人為准駁之表示，而換照處分係因原告之行為以致解除條件成就而失效，且自裁罰處分送達之日之99年7 月15日起失效，並非因系爭函而失效，系爭函亦不生法律上之任何效果，當屬觀念通知而不得為行政爭訟之標的。原告經營該頻道多年，對傳播法規應知之甚稔，故原告於收到被告裁罰處分時，應已知悉解除條件成就並應立即停止該頻道之經營與播送，本應不待被告於99年12月24日再予告知。

㈡原告稱換照處分顯然違法，後續基於換照處分所作成之一切行政處分亦從而違法；另裁罰處分對事實之認定違法等主張。按原告不服者為系爭函，而被告99年2 月26日附解除條件之換照處分及99年7 月13日之裁罰處分是否違法，核屬另案問題，非本件行政訴訟之爭訟標的，且該2 處分均經原告提起行政訴訟以為救濟，在未經撤銷前仍具形式存續力，被告以之為其後行政行為之基礎，作成系爭函，並無違誤。原告所稱「違規事實」非換照處分生效後才發生乙節，原告99年3 月16日之違規行為，係於前揭換照處分99年3 月1 日送達原告後所為，係於附解除條件換照處分生效後才發生。原告雖稱該「台灣好骨氣」節目係於99年1 月7 日起已開始播出，並在換照審議期間經被告審認合法，惟被告從未有任何認定該節目係屬合法之意思表示；又該節目每次播出之行為均屬各自獨立之行為，非原告所稱係同一違法狀態之延續，故縱如原告所稱該節目於99年1 月7 日起已開始播出，然其各次播出之行為各自獨立，原告99年3 月16日之違規行為既係發生於換照處分後，則被告認該行為違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，該當於換照處分所附解除條件㈠，因而解除條件成就，換照處分失其效力，並無不合。

㈢又系爭函係屬觀念通知而非行政處分，應無行政程序法第110 條規定之適用，被告對原告所為附解除條件許可換照處分，因原告違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定之行為，而致解除條件成就失其效力之日為99年7 月15日，係由被告認定原告99年3 月16日之行為該當於解除條件，經作成99年7月13裁罰處分，並於99年7 月15日送達於原告使其知悉之日，故系爭函係單純之觀念通知，通知原告解除條件已成就，原許可換照處分已失效及其失效之時點，非原告所稱另創設換照處分之回溯時點。綜上，被告系爭函係為觀念通知，並非原告所稱行政處分，處理過程符合行政程序法法第93條、民法第99條等相關法規，並無違誤。經鈞院撤銷之換照處分附款及裁罰處分係屬另案問題，不在本件爭訟範圍等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭函（第30頁）、行政院100 年7 月19日院臺訴字第1000100327號訴願決定書（第31-35 頁）、換照處分（第36-37 頁）、裁罰處分（第38-43頁）、原告衛星廣播電視事業執照（第113 頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告系爭函以原告於99年3 月16日違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，經被告裁罰處分，並於99年7 月15日送達原告，於送達之日起發生解除條件成就之效力，換照處分應已失效，應立即停止該頻道之經營與播送，是否適法有據？

㈠系爭函為確認性質及下命性質之行政處分：原告主張系爭函為確認性質之行政處分，及命原告停止年代綜合台頻道之經營與播送之具法效性質之行政處分；被告則主張系爭函僅屬觀念通知，而非行政處分。按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項之規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第423 號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。再者判斷行政機關就公法上具體事件對外所為之函文，究為一行政處分或單純事實通知或理由說明，應以該函文是否具有法效性為斷。查本件原告前經被告以換照處分附解除條件許可換照【其解除條件為：㈠自換照日起1 年內如有違反衛星廣播電視法第17條或第19條第1 項規定之情事；㈡自換照日起6 個月內，節目首播率未達40% ；上揭解除條件之一成就時，換照許可處分失其效力】；嗣原告於99年3 月16日違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，經被告以裁罰處分處罰原告；則該換照處分之解除條件㈠係於原告99年3 月16日違規時，或被告於99年7 月15日送達裁罰處分時，或被告於99年12月28日送達系爭函時，發生解除條件成就之效力？核其性質屬在法律上具有重要意義事項之認定，並且直接影響原告是否持有合法執照而得於其頻道經營與播送之法律效果。從而系爭函記載：「主旨：貴公司經營之年代綜合台頻道，因本會99年2 月26日通傳營字第09800530750 號函所附之解除條件已成就，其換照許可自解除條件成就之日起失其效力，應即停止該頻道之經營與播送，請查照。說明：………二、查旨揭頻道於99年3 月16日違反衛星廣播電視法第19條第1 項規定，本會業於99年7 月13日以通傳播字第09900216560 號裁處書處新臺幣60萬元罰鍰，並於99年7 月15日送達貴公司，其送達之日起發生解除條件成就之效力，原換照許可處分應已失效，應即停止該頻道之經營與播送。」等語，乃確認「換照處分所附解除條件㈠自裁罰處分送達原告之日（99年7 月15日）起成就，換照處分並自斯時起失效」之確認性質行政處分，及「命原告停止年代綜合台頻道之經營與播送」之下命性質行政處分，洵堪認定。

㈡系爭函所依據之換照處分附款、裁罰處分，分經本院99年度訴字第2169號判決、100 年度訴字第794 號判決予以撤銷，從而系爭函已屬無從維持：按行政程序法第110 條第3 項規定，行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。次按有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。準此，該先前行政處分若經撤銷而失其效力，以之為構成要件事實一部分之後行政處分，即屬無從維持，而應予撤銷。再者法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，因該另一行政處分業經依法定程序予以撤銷，則行政法院基於上述構成要件效力，已不得維持作為審查對象之行政處分。查換照處分、裁罰處分乃系爭函（確認性質及下命性質之行政處分）之構成要件事實之一部分，而系爭函所依據之換照處分附款、裁罰處分，分經本院99年度訴字第2169號判決、100 年度訴字第794 號判決（最高行政法院100 年度裁字第2478號裁定意旨參照）予以撤銷，徵諸上開規定及說明，系爭函已屬無從維持，訴願決定疏未糾正，亦有未洽。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以資適法，並昭折服。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭