臺北高等行政法院判決

101年4月26日辯論終結

原告

俞忠賢

原告

呂雅惠

原告

江貴雪

原告

陳志宏

原告

許成滄

原告

林文龍

原告

李靜雪

原告

盧耀坤

原告

黃馨儀

原告

林文聰

原告

陳德陞

原告

吳鎮陸

原告

廖韋翔

原告

楊浡然

原告

簡錦煌

原告

游本福

原告

莊楊弘

原告

李明潮

原告

陳玉琪

原告

邱文生

原告

黃秀芬

原告

李元立

原告

林錫宏

原告

何靖雯

原告

盧德興

原告

莊健煒

原告

曾卉儒

原告

郭雅琪

共同訴訟代理人

潘正芬 律師

共同訴訟代理人

陳修君 律師

共同訴訟代理人

許晉瑋 律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢（縣長）

訴訟代理人

王佳珍

朱益宇

上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100 年4 月7 日農訴字第0990185765號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國99年10月18日，以宜蘭縣宜蘭市○○段1197及1198等地號土地（下稱系爭土地），向被告申請集村興建農舍。經被告認定系爭土地位於特定農業區，不符行政院農業委員會（下稱農委會）99年10月15日農水保字第0991875738號令（下稱系爭解釋令），乃以99年11月26日府農輔字第0990152028號函（下稱原處分），否准原告之申請，原告不服提起訴願仍遭駁回，乃依法提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

㈠農業發展條例第18條規定無自用農舍之農民得申請以集村方式興建農舍，以達保護農業生產環境與確保生活環境品質之目的，並為相關法令所肯認：

⒈按89年1 月4 日修正施行（前一次大幅修正為72年）之農業發展條例第18條第1 項規定：「本條例中華民國89年1 月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」

⒉次按農業發展條例第18條第6 項規定：「前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」依此規定，內政部會同農委會於90年4 月26日以內政部（90）台內營字第9083054 號令及農委會（90）農輔字第900116718 號令，會銜訂定發布前述本條項授權訂定之「農業用地興建農舍辦法」全文12條，並自發布日起施行。

⒊復按農業用地興建農舍辦法第8 條就集村興建農舍之申請設有規範如下：「（第一項）集村方式興建農舍，應一次集中申請，並符合下列規定：一、二十戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有之農業用地，應位於同一鄉（鎮、市、區）或毗鄰之鄉（鎮、市、區）。但離島地區，得以十戶以上之農民為起造人。二、各起造人持有之農業用地與集村興建農舍坐落之農業用地，其法令規定適用之基層建築面積之計算標準應相同，且同屬都市土地或非都市土地。但於福建省金門縣興建農舍者，不在此限。三、參加集村興建之各起造人所持有之農業用地，其農舍基層建築面積計算，應依都市計畫法省（市）施行細則、臺北市土地使用分區管制規則、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法及其他相關法令規定辦理。四、依前款規定計算出基層建築面積之總和，為集村興建之全部農舍之基層建築面積。其範圍內之土地為全部農舍之建築基地，並應完整連接，不得零散分布。五、集村興建農舍坐落之建築基地，其建蔽率不得超過百分之六十，容積率不得超過百分之二百四十。但建築基地位於山坡地範圍者，其建蔽率不得超過百分之四十，容積率不得超過百分之一百二十。六、農舍坐落之該宗或數宗相毗連之農業用地，應有道路通達；其面前道路寬度十戶至未滿三十戶者為六公尺，三十戶以上為八公尺。七、建築基地與計畫道路境界線之距離，不得小於八公尺。但基地情況特殊，經直轄市、縣（市）主管建築機關核准者，不在此限。八、集村興建農舍應整體規劃，於法定空地設置公共設施；其應設置之公共設施如附表。（第二項）已以集村方式興建農舍之農民，不得重複申請在自有農業用地興建農舍。」

⒋觀諸立法理由，立法者係為達保護農業生產環境及促進農村發展，始設有上揭集村興建農舍之相關規範：立法者之所以於農業發展條例中增訂第18條關於集村興建農舍之規定，係為配合「農地釋出」政策，以集村興建方式提供較高品質之農村住宅社區，以供都市居民完善的公共設施及享有稅賦優惠，有助於農地市場活絡並吸引承買者進住之意願，並可藉此提升農地交易價格。此外，集村興建農舍亦得使新購農地而實際從事農業經營者，擬興建農舍時，可透過此方式當集合達一定戶數或一定規模之面積時，於鄉村區邊緣或鄰近地區整體規劃公共設施與居住環境，使農業生產環境不至於因農舍興建而受影響，並得藉此促進村發展。

⒌按農委會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函表示：「復依上開辦法（即農業用地興建農舍辦法）第8 條第1 款「二十戶以上之農民為起造人，共同在一宗或數宗相毗連之農業用地整體規劃興建農舍。各起造人持有之農業用地，應位於同一鄉（鎮、市、區）或毗鄰之鄉（鎮、市、區）。」規定，有關集村興建農舍之研訂意旨，係參酌引用土地發展權移轉之觀念，使所有權人間之土地使用權利，可透過前揭辦法之設計機制進行交換移轉以集中興建，達到保護農業生產環境與確保生活環境品質之目的。」集村興建農舍係為有助於保護農業生產環境及促進農村發展所設計之制度，依上開函示，可知立法者設計集村興建農舍之目的，係為避免無自用農舍之農民各自於其所有之農業用地上自行興建「個別農舍」、「小型農舍」，此除不利農村景觀之塑造外，並會造成公共設施之浪費，農耕用地面積便於此情事下遭到分割，不利農場經營規模，致使農村發展受到嚴重限制。藉由集村興建農舍規範之設計，即得將各農民於其各自農業用地上可得興建農舍之「土地發展權」移轉於特定農業用地上，各集村興建農舍之農民尚得利用農耕面積未被分割之農地，經營農場規模之農業活動，反可收促使農村發展之效，絕非系爭解釋令所稱有害於農業生產環境。

㈡原告之系爭土地完整連接，無零散分布，預申請集村興建農舍之建築基地亦是在同一宗農業用地上整體規劃興建，且各農舍基層面積小於農業用地之10% 及330 平方公尺，已符合都市計畫法省（市）施行細則、都市計畫法土地使用分區管制要點、實施區域計畫地區建築管理辦法等規定，且本申請案之農業用地亦非農業用地興建農舍辦法第4 條之「依區域計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地」、「工業區內農牧用地、林業用地」或「其他違反土地使用管制規定者」。此外本案係將各原告農地之土地開發權已轉至特定農地上，其他農地之生產環境未受本件集村興建農舍之影響，藉此提升農村之生活品質，以帶動當地農村發展，而於向被告申請於系爭土地集村興建農舍。農委會前以99年10月8 日農授水保字第0990166890號函表示會以修正「農業用地興建農舍辦法」之合法方式對興建農舍進行規範。詎料其曲解監察院糾正文之意旨，並違反其於農授水保字第0990166890號函所為說明，竟以系爭解釋令限制無自用農舍之農民不得於特定農業區集村興建農舍，致原告集村興建農舍之申請遭駁回嚴重侵害原告權益。

㈢系爭解釋令違憲違法增加法令所無之「區位限制」，有違憲法所揭櫫之人民居住遷徙自由、財產權及生存權及法律保留原則：

⒈按憲法第10條規定：「人民有居住及遷徙之自由」，次按憲法第15條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」，復按憲法第23條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制。」，又按中央法規標準法第5 條規定第2 項：「左列事項應以法律定之：……二、關於人民之權利、義務者。」是行政機關欲限制人民之財產權、居住遷徙自由及生存權，須符合法律保留原則，據立法者授權訂定相關法規命令，始為合憲合法。

⒉另按司法院大法官會議早已作出數號解釋文，表示行政機關於行政命令或解釋令中增加法律所無之限制，即已違憲違法侵害人民之居住遷徙自由、生存權及財產權，詳列如下：司法院釋字第443 號、第454 號、第422 號、第488 號、第514 號、第566 號、第580 號解釋文第一段、第581 號、第586 號、第652 號。

⒊查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法關於集村興建農舍所為之規範觀之，並無任何不得於「特定農業區」上申請集村興建農舍之「區位限制」規定。更有甚者，於農業用地興建農舍辦法第4 條就興建農舍土地所為之限制中，亦僅規定興建農舍之土地不得位於「依區域計畫法編定之水利用地、生態保護用地、國土保安用地」、「工業區內農牧用地、林業用地」或「其他違反土地使用管制規定」之用地上，均未見有不得於「特定農業區」之限制。再者，觀諸農業發展條例第18條第6 項之授權規定，亦未見立法者「授權」內政部及中央主管機關農委會得於農業用地興建農舍辦法中增加集村興建農舍之「區位限制」。舉重以明輕，農委會既未獲授權於農業用地興建農舍辦法中增加母法所無之「區位限制」，遑論農委會得以依機關權限或職權所發布之解釋令以限制人民居住遷徙自由、財產權及生存權。

⒋準此，依上揭憲法第10條、第15條、第23條、中央法規標準法第5 條第2 款及諸司法院各號解釋文意旨，系爭解釋令既未獲立法者授權增加農業發展條例第18條及農業用地興建農舍辦法所無之限制，致無自用農舍之原告小農無法以集村興建農舍之方式確保所有農地之生產環境並促進當地農村發展。且農委會92年8 月21日已以農授水保字第0921847142號函送縣市政府之「農業用地興建農舍辦法」中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論中14項，對「已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍」問題明示肯定之見解；農委會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號，理由亦肯定表示「已辦竣農地重劃地區」得參與集村興建農舍，已說明農業發展條例及農業用地興建農舍辦法並無限制。今農委會一違過去所持見解，逕以系爭解釋令限制人民於特定農業區集村興建農舍，顯已侵害人民居住遷徙自由、財產權及生存權。被告仍應回歸農業發展條例及農業用地興建農舍辦法之相關規定辦理，始為合憲合法。

㈣被告依系爭解釋令，以系爭原處分限制於特定農業區集村興建農舍，並無助於保護特定農業區農業生產環境之目的：依上揭農業發展條例第18條立法理由、農委會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函及監察院99年10月6 日099 財正字第0064號糾正文，可知集村興建農舍係為達成農業發展條例第18條第1 項所定要件「不影響農業生產環境及促進農村發展」所設計之制度，真正對於特定農業區農業生產環境已所影響者應係監察院糾正文所言之「個別興建農舍」及「一坪農舍」，其除不利農村景觀之塑造、令農地面積遭分割不利農場經營規模外，尚有個別興建農舍所產生之生活廢水排入灌溉用水，或農舍垃圾處理不當致農業用地物染等影響農業生產環境及不利農村發展之問題。農委會未見及此，反而限制有助於達成系爭解釋令所揭「避免農地建地化」及「保護優良農田供農業生產使用」目的之集村興建農舍，及原處分據以否准原告申請，顯已違反憲法第23條及行政程序法第7 條第1 款之「行政行為所採取之方法應有助於目的之達成」之要求。

㈤為達成系爭解釋令所揭櫫之「避免農地建地化」及「保護優良農田供農業生產使用」目的，本得以附附款或負擔之方式為之，或將特定農業區做不同等級之劃分而准許人民於農業生產力較低之特定農業區集村興建農舍等對人民權益侵害較小之手段為之。然農委會及被告未見及此，逕採對人民權益侵害最大之全面限制之方式限制人民居住遷徙自由權、生存權、財產權等基本權利，實有違憲法第23條及行政程序法第7 條第2 款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少」之「妥當性原則」之要求。

㈥農委會及被告全面限制人民於特定農業區集村興建農舍，所欲達成目的之利益無非為保護供農業生產用之優良農田不致淪為建築用地，惟系爭解釋令及原處分所採取之手段卻已嚴重限制於特定農業區上無自用農舍農民之居住遷徙自由、生存權及財產權等基本權利。原告除無法於法令限制範圍內自由使用所有土地外，系爭解釋令亦迫使原告遠離所有農地至他處居住，此舉不僅限制原告居住遷徙自由外，更不利於特定農業區農業活動之進行及當地農村發展而損及原告之生存權。顯見系爭解釋令及原處分採取方法所造成之損害已遠大於欲達成目的之利益，顯有違憲法第23條及行政程序法第7條第3 款「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」之「均衡性原則」。

㈦系爭解釋令經監察院於100 年4 月25日約詢農委會相關人員進行調查後，於調查報告中即指出農委會未採修正集村興建農舍申請條件或於執行上加強審查管制機制等手段，逕以系爭解釋令「全面」限制於特定農業區集村興建農舍此等最激烈之手段限制方法，顯已違反憲法第23條及行政程序法第7條所揭比例原則「適當性原則」之要求。

㈧系爭解釋令未見諸多法令已准許「特定農業區」供作非農業使用，忽視立法者允許特定農業區另作他用之立法原則及精神，被告復率爾適用，有平等原則「等者等之」及體系正義之要求：

⒈按區域計畫法施行細則第13條第1 款規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」次按非都市土地使用管制規則第36條規定：「特○○○區○○○○道路使用者，得申請變更編定為交通用地。」；依同第43條規定：「特定農業區、森林區內公立公墓之更新計畫經主管機關核准者，得依其核定計畫申請變更編定為墳墓用地。」；依同法第44-1條規定：「特定農業區供觀光旅館使用所需土地，經交通部審查符合行政院核定觀光旅館業總量管制範圍內者，得申請變更編定為遊憩用地。」；依同法第57條第1 項規定：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則中華民國82年11月7 日修正發布生效前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣( 市) 政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。」

⒉復按農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第2條第1 項規定：「申請農業用地變更使用，有下列情形之一者，應徵得農業主管機關同意：（一）依區域計畫法編定為非都市土地特定農業區、一般農業區變更為其他使用分區者。」次依同要點第6 條規定：「（第一項）非都市土地特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地，在不影響農地重劃區完整性及農業生產環境之原則下並符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。（二）經行政院核定之公共建設所需用地。（三）申請事業用地變更面積已達送區域計畫審議規模者，因無可避免使用農地重劃土地，且已依規定對使用農地重劃土地之灌、排水系統等農業建設投資未造成影響，或有影響惟已研擬相關防護與配合措施者。（四）凹入鄉村區為自然地形、建築用地包圍或被合法建築用地包圍、夾雜之零星農業用地，符合非都市土地使用管制規則規定者。（五）政府機關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用地。（六）經中央農業主管機關專案核准與農業經營相關之農業產銷設施所需用地。（七）民國九十八年十二月三十一日前依據行政院2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫所規範原設廠用地於依農地重劃條例辦竣農地重劃前已編定為丁種建築用地申請毗連土地擴展工業，且原設廠及擴展工業均屬低污染無公害事業者。（第二項）前項第五款及第六款使用土地以符合下列情形之一者為限：（一）申請變更用地所在地之鄉（鎮、市、區）已辦竣農地重劃之農牧用地面積達該鄉（鎮、市、區）非都市土地農牧用地面積百分之八十以上。（二）屬於農地重劃條例第二十二條第二項規定各款之土地。（三）政府機關興辦提供公眾使用之既有公共建設經目的事業主管機關認定確有擴大事業使用必要之毗連土地。（四）民國八十九年十二月二十八日前經專案輔導變更編定為特定目的事業用地之既有農業產銷設施，經認定確有擴展事業使用必要之毗連土地。」復按同要點第7 條規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。（二）國家重大建設計畫。（三）經行政院核定之事業、公共設施或公共建設所需用地。（四）政府機關興辦公共建設或政府機關興辦提供公眾使用之設施所需用地。

（五）中央目的事業主管機關專案核准設立之公益性福利設施。（六）中央農業主管機關專案核准輔導興建之農業計畫所需用地。（七）開發面積在二十五公頃以上之住宅社區。

（八）低污染之工業區。（九）依非都市土地管制規則申請為下列使用者：1.申請毗連土地變更為丁種建築用地。2.申請工業區以外為丁種建築用地包圍或夾雜土地，變更為丁種建築用地者。3.申請毗連甲種或丙種建築用地或已作住宅用地使用之零星土地變更為建築用地。4.特○○○區○道路使用申請變更編定為交通用地。5.因重大建設計畫或重大交通建設計畫土地被徵收，申請於自有土地或依已核定住宅重建案變更編定為建築用地。6.因徵收或撥用，至剩餘建築用地畸零狹小，申請毗鄰土地變更編定為建築用地。7.特定農業區內公立公墓更新計畫申請變更為墳墓用地。8.離島或原住民保留地因住宅興建計畫申請變更編定為建築用地。（十）依非都市土地變更編定執行要點第八點規定，經檢具目的事業主管機關核准文件，申請變更編定為特定目的事業用地者。但申請作為營建土石方收容處理場所者，以依「營建剩餘土石方處理方案」設置且符合下列範圍之使用，始得同意申請變更使用：1.土方銀行。2.土石方資源堆置處理場作為暫屯、堆置、填埋、轉運、回收功能者。」又按同要點第12條第1 項規定：「各不同使用分區設置隔離綠帶或設施之設置寬度如下：（一）特定農業區：1.變更作工業區使用者：至少三十公尺。2.變更作住宅社區（含勞工住宅）使用者：至少二十公尺。3.變更作工商綜合區使用者：至少二十公尺。4.變更作廢棄物處理場、土石採取設施、營建剩餘土石方處理設施者，至少二十公尺。但申請變更編定面積在一公頃以下者，得配合土地規劃配置，其面積不得少於申請事業面積之百分之三十。5.因擴展工業需要變更者，至少二十公尺。但申請變更編定面積未滿二公頃者，得配合土地規劃配置，其面積不得少於申請事業面積之百分之三十。6.變更作為其他使用者，得配合土地規劃配置，其面積不得少於申請事業面積之百分之三十。」又依同要點第16條第4 項第7 款規定：「申請農業用地變更使用徵詢農業主管機關同意程序，除第十四點規定者外，依下列規定辦理：……（四）有下列情形之一且涉及農業用地變更使用者，不論所屬分區性質，一律由直轄市或縣（市）農業主管機關審查同意地者：……7.特定農業區內公立公墓更新計畫申請變更為墳墓用地者。」

⒊再按農地釋出方案第5 條第2 項第3 款第4 目規定：放寬特定農業區符合下列情形之一者，得申請變更使用：國家重大經建計畫，如國家六年建設計畫之各項建設。經行政院核定之事業或公共設，如勞工住宅、工商綜合區等。住宅地區及屬低污染之工作區，其申請開發面積以灌溉系中一輪小區為最低開發單位（約二十五公頃）。但有明顯界線且坵塊完整者，不在此限。

⒋依上揭非都市土地使用管制規則、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點及農地釋出方案等法令，可知「特定農業區」於符合公益或一定要件之前提下，仍得變更為「交通用地」、「墳墓用地」、「遊憩用地」、「工業區用地」、「工商綜合區用」、「廢棄物處理場用地」、「土石採取設施用地」、「營建剩餘土石方處理設施用地」等。今輔助參加人未關照立法者透過非都市土地使用管制規則、農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點及農地釋出方案等法令所建立之「特定農業區得供作非農業使用」之立法原則及精神，亦未遵守上揭「等者等之」之平等原則，逕以一紙解釋令限制無自用農舍農民於特定農業區集村興建農舍，被告復率爾適用，顯已違反憲法第7 條及行政程序法第6條所揭櫫之平等原則及體系正義之要求。

㈨系爭解釋令違反憲法及法令所揭櫫之正當程序保障原則及信賴利益保護等原則，應屬無效：

⒈按農業發展條例第2 條規定：「條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，次按農業發展條例第18條第6 項規定：「前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」是農委會為本件中央主管機關，其若欲對農業發展條例第18條第1 項集村興建農舍申請要件進行規制者，依同條第6 項之規定須會同內政部共同訂定發布，始為合法。

⒉系爭解釋令顯具行政程序法第111 條第6 款「缺乏事務權限」之重大明顯瑕疵：經查，系爭解釋令上僅記載「行政院農委會令」及「主任委員陳武雄」等語，未見有內政部會同輔助參加人訂定之情事，就解釋令之外觀作形式審查，任何人一望即知該解釋令係單由輔助參加人自行訂定發布。依上揭農業發展條例第18條第6 項規定，於「職權分配」上，輔助參加人既無完整「事務權限」，自不得單方針對集村興建農舍增加「區位限制」。系爭解釋令此一欠缺事物管轄權之瑕疵不可謂不重大，除已該當行程程序法第111 條第6 款之「欠缺事務權限」而無效外，亦同時該當同條第7 款之「重大明顯之瑕疵」，類推適用該條之規定，系爭解釋令應屬無效。

⒊農委會未於系爭解釋令中明訂施行及生效日期，嚴重侵害人民對系爭解釋令之「法可預見性」，經類推適用行政程序第111 條第7 款，應屬無效：經查，依上揭中央法規準法第12條、中央行政機關法制作業應注意事項第5 章第13點及行政規則之定義及處理原則第2條第2 項之規定，農委會於訂定本解釋令時，應於解釋令上明訂有「施行日期」或「生效日期」，俾使人民得以預見系爭解釋令施行或生效之實際日期，以免人民之財產權、居住遷徙自由及生存權等憲法上權利，於欠缺法源可預見性之情形下，受有無法挽回之損害。惟輔助參加人於訂定發布系爭解釋令時，竟未依上揭規定訂有施行日期或生效日期，除使一般人民無法由該解釋令之形式外觀得知該解釋令之生效或施行日期外，依最高行政法院判決97年度判字第602 號判決之意旨，此情況尚會令人民陷入無法判別輔助參加人究為「於公告後立即施行之意思」或是「另定施行日期之意思」之不確定狀態中，嚴重侵害人民對於法規範之可預測性，顯已該當上揭司法院釋字第499 號解釋文及最高行政法院裁判意旨所示之「重大明顯之瑕疵」，經類推行政程序法第111 條第7 款之規定，該解釋令應屬無效，被告自不得據此駁回本件申請。

㈩系爭解釋令違反信賴利益保護原則，不得作為本申請案之准駁依據：

⒈原告於申請前，曾多次向被告相關承辦人員進行諮詢，宜蘭縣承辦人員表示原告可依法申請，足使原告確認並信賴相關規定下繼續辦理。原告亦於99年9 月23日曾向監察院就集村興建農舍一事陳情，請求農委會及內政部於修正規範集村興建農舍之相關法令時，能充分反映實際情況，並能於修法前邀集民間農民團體參與及召開公聽會；後監察院將該陳情書轉交於農委會，其並於99年10月8 日農授水保字第0990166890號函中，表示將以修正「農業用地興建農舍辦法」之方式解決目前農舍興建所延伸之諸多問題，復於該函中表示與內政部會同修訂「農業用地興建農舍辦法」，會將人民就集村興建農舍所為之陳情意見，納入修正參考，並會依據監察院糾正內容及調查報告研提「農業用地興建農舍辦法」修正意見供內政部參考。惟至今未見其會同內政部研修「農業用地興建農舍辦法」，亦未見其召開公聽會廣納人民意見，輔助參加人所為違法失職行為，除已侵害人民之信賴利益外，復嚴重違反正當法律程序之要求。

⒉系爭解釋令中，僅見農委會違法單方限制無自用農舍農民不得於特定農業區申請集村興建農舍，並未見有對解釋令致權利受影響之人民為任何合理之補救措施，亦未見訂有過渡期間之條款俾減輕損害，並令已依農業發展條例第18條及農業用地興建農舍辦法籌備相關資料以申請集村興建農舍之當事人有所準備，實係已違反行政程序法第8 條、司法院釋字第525 號、589 號解釋文及最高行政法院92年判字第494 號判決所揭櫫之信賴利益保護原則，被告自不得以之作為准駁本申請案之依據，侵害原告權益。

⒊依監察院就系爭解釋令所為之調查報告，亦指出農委會對於特定農業區是否得申請興建農舍一事，一向持「肯定」見解，此為農委會92年8 月21日農授水保字第0921847142號函、92年9 月4 日農授水保字第0921847197號函、93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函、93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函所核示。且自90年4 月自99年6 月間，經主管機關准許於特定農業區興建之集村農舍案件計有53件，顯見行政機關對於特定農業區申請興建集村農舍並未予以禁止限制，而其依行政規則或行政先例之行政作為，自構成所謂「行政自我拘束」，且在對外之表徵上，人民一般也會信賴行政機關會採取相同之作法，因此即有信賴保護原則之適用，惟農委會以系爭解釋令變更核釋限制集村興建農舍坐落基地不得位於特定農業區，顯已違反行政程序法第8 條、第119 條、第120 、司法院釋字第525 號及第589 號解釋文所揭示之信賴利益保護原則。此外，系爭土地係如何編定為特定農業區或有無循正當程序，被告自原處分時至辯論意旨狀皆未舉證以實其說，系爭土地使用及周邊土地使用現況及農業生產環境，被告亦從未善盡其調查義務，如何可推知並認定本案集村興建農舍即有影響農業生產環境？顯然違反行政程序法第36條對當事人有利及不利事項一律注意之職權調查原則；另依被告辯論意旨狀所引述之非都市土地使用管制規則第6 條第3 項所訂定之附表，亦明確載明農牧用地容許使用項目包含「農舍」! 何來特定農業區興建集村農舍，本即不在上開附表之容許項目內之說辭？被告答辯皆掩飾其未為裁量逕依中央主管機關未依法行政頒布違憲違法解釋令函所為之違法行政處分。綜上，原處分所依憑之系爭解釋令既屬無效，其亦違法且嚴重侵害原告權益，為此提起本件行政訴訟等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被告應作成准予原告俞忠賢等28人在系爭土地集村興建農舍之行政處分。

三、被告則以：

㈠按「集村興建農舍」之法源依據，來自於89年1 月4 日修正之農業發展條例第18條第1 項：「本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，『於不影響農業生產環境及農村發展』，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」之規定，以及農委會與內政部於90年4 月26日會銜頒布之「農業用地興建農舍辦法」，明確規定興建農舍（含個別及集村）之各項規範。豈料「集村農舍」嗣發展演變為起造人利用農地興建一個社區型態的豪華別墅群，每一戶起造人同時另外單獨擁有一面積600 坪以上、且產權獨立所有的起造農地。實務上發現，申請個案很多係由建商、地政士、規劃公司或建築師以商業營運形態，負責規劃與銷售；建商以「募集公司」或「綜合規劃公司」召集集村會員，並規劃申請設計，取得建照之後，再由集村農舍公司共有人（20人以上）委託營造商興建。另亦有建商先以自然人名義購入較便宜的「山坡保育區農牧用地」後，等購買人數達到「集村農舍」最低門檻20人以上時，再將手上的「山坡保育區農牧用地」分割過戶予房屋承買人，再以此農業用地，專案申請於同鄉鎮或毗鄰鄉鎮另筆農地上興建「集村農舍」。因「建用農地」與「農用農地」比例為1 ：9 ，故往往「建用農地」位在平坦、交通發達的特定農業區，「農用農地」反而是位在荒煙蔓草的山坡地或人煙罕至之處；購買集村農舍者通常也不會關心「農用農地」的位置。由於地價便宜，故建商動輒購置以「甲」為面積單位的便宜「農用農地」以符合申請條件，然這些「農用農地」位置很可能是連道路都未開通之地區，「集村農舍」的居住者當然也不會去，更何況要用於農耕；故其所購買之農舍本質上均為與農業生產毫無關係之「假農舍」。

㈡有鑑於政府美意淪為建商炒作農地題材，集村興建農舍，成為住宅化、商品化的新社區，顯已悖離立法原意，監察院財政及經濟委員會乃於99年9 月8 日通過並公布監委劉玉山、劉興善提案，糾正農委會及內政部。糾正案文指出4 項缺失，略以：實際參與集村興建農舍之起造人，都以居住為考量，而非以農業經營為目的，不符原立法意旨；目前集村興建農舍的建築基地，有6 成以上位於優先保護之特定農業區，悖離農業經營的政策目標；集村興建農舍之配合農地，多位於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區與森林區或養殖用地，與建築基地相距甚遠，起造人是否實際從事農業經營，不無疑義；集村興建農舍之發展已有住宅化與商品化現象，農村儼然成為建地，扭曲住宅市場。

㈢農委會遂依農發條例第18條之立法意旨，於99年10月15日發布系爭令釋，核釋「有關農發條例第18條第1 項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」惟系爭令釋並非直接限制擁有特定農業區之農民不得以集村方式申請興建農舍，僅係認定「集村興建農舍坐落於特定農業區即有影響農業生產環境」，故擁有特定農業區土地之農民，如有以集村方式興建農舍之意願，仍得集中興建於其他使用分區之土地上，並未否決其興建農舍之權利。同理，亦未限制個別農舍於特定農業區之興建權益，不影響真正從事農業經營行為之農民的權益。按司法院釋字第548 號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」故系爭令釋之核釋係主管機關基於職權，因執行特定法律之規定所為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，適法性自無疑義。

㈣次按有關申請集村農舍之資格，係由地方政府農政單位依農發條例及農業用地興建農舍辦法之規定審查，其要件如下：

⒈建築用農地部分：集村農舍戶數不得低於20戶，離島地區不得低於10戶；需滿足公共設施項目留設；需符合集村興建農舍獎勵及協助辦法；基地有實際農業經營事實及需求。

⒉配合農地部分：建用農地與農用農地需在同縣市之同鄉鎮或緊鄰鄉鎮；建用農地與農用農地需同屬都市土地或非都市土地；建用農地與農用農地需符合1 ：9 的土地比例；建用農地與農用農地之坡度須小於30度者；基地有實際農業經營事實及需求。

⒊起造人資格：起造人應為農民（農發條例第3 條第3 款規定：「農民：指直接從事農業生產之自然人。」）；須年滿20歲或未滿20歲已婚者；無自用農舍；為該農業用地之所有權人，且該農業用地確供農業使用並屬未經申請興建農舍之農業用地，經農政單位審查核准興建者，申請人始得持憑向建築管理單位申請建造執照。

⒋再查有關特定農業區之相關限制規定，依區域計畫法施行細則第13條規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。二、一般農業區：特定農業區以外供農業使用之土地。三、工業區……。」農業發展條例第3 條第11款規定：「本條例所稱耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」再按非都市土地使用管制規則第6 條第1 、3 項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…。」、「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」（有關農牧用地之容許使用項目及許可使用細目詳如該附表一之使用地類別五）。是於特定農業區興建集村農舍，本即不在上開附表之容許項目內，特定農業區興建集村農舍係89年農發條例大修後之產物，僅因立法之不嚴謹，致使建商、財團大肆炒作農地，鑽營各種法令漏洞，導致農地從「生產工具」變為「消費商品」；此非修法當時所得預見，亦絕非修法本旨。

㈤系爭土地（建用農地）係屬50年辦理四鬮示範農地重劃區範圍，編定為特定農業區農牧用地，重劃當時，「農地重劃條例」尚未立法，其農地重劃之依據及土地分配之原則，係依民國35年行政院公布之土地重劃辦法及省政府相關規定辦理，且依臺灣省政府51年8 月18日府民地戊字第10918 號令規定：「臺灣省第1 期十年農地重劃計畫方案單位會同有關人員辦理，並儘量容納鄉鎮農地重劃協進委員會之意見。」辦理。又按內政部64年8 月1 日台內（64）內地字第642764號函訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第5 點；「非都市土地使用區之類別及其劃定原則：非都市使用區，依左列原則分別劃定之：（一）特定農業區- 有下列各款情形之一者，得會同農業主管機關劃定為特定農業區。（1 ）曾經或現正進行或決定於近期作重要農業投資之土地，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。（2 ）現為田地目土地、或其他地目實際已從事水稻生產之土地。（3 ）位於前兩項土地範圍內之零星土地，應一併予以劃入。」（附件3 ）是以，本案所申請興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區，屬地力優渥、足長期種植農作之優良農地，與系爭令釋所揭示之農業發展條例第18條第1 項之規定不符，被告據以否准原告之申請，於法即無不合。

㈥本案縱排除農委會系爭令釋進行實質審查，系爭土地所有權人分別為起造人吳鎮陸及盧德興（其他起造人並非所有權人），而各起造人於99年10月18日提出本申請案時，亦尚未完成配合農地所有權登記；按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」為民法第758 條第1 項所明文，原告等以尚未取得所有權之土地，供作配合農地向被告提出申請，已於法不合；又按農發條例第18條第4 項規定「農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」，本件申請興建農舍座落之建用農地僅原告吳鎮陸及盧德興2 人所有，其餘原告均非所有權人，亦不符此一規定。再查，本案配合農地與系爭集村農舍建築基地兩地直線距離為14公里，實際車路距離則16公里，相距甚遠，且該配合農地係位於較偏遠員山鄉○○段，屬山坡地保育區，依農發條例第3 條立法意旨，「農舍」係與農業經營不可分離之建築物，係為提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，以便利其農事工作，與一般家居為主之住宅性質不同，而原告等並未舉證有積極耕作之事實，非實際從事農事，被告稱原告等並非以農業經營為目的，而係以居住、休閒渡假、甚至投資為目的考量，而有監察院糾正案文所指4 項缺失，並非無據。故本件申請不符農業發展條例第18條之立法本旨，依法仍應否准申請興建。綜上所述，應認本件被告係依法行政，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要之事實，有系爭解釋令、93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函、農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令、原告等99年10月18日申請書、農委會99年10月8 日農授水保字第0990166890號函、農委會92年8 月21日農授水保字第0921847142號函、監察院就系爭解釋令於1010年4 月25日製作之調查報告、監察院糾正案文、農委會99年10月15日農水保字第0991875738號令、農委會100 年1 月31日農水保字第0990180467號函、系爭土地及本件申請配合農地土地資料、台灣農地資訊系統縮圖、集村農舍追蹤報導3 則、原處分及訴願決定書附卷可稽，堪予認定。爰就被告否准原告申請集村興建農舍，是否違誤，審酌如下。

五、經查：

㈠按「（第1 項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第4 項）第1 項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；……」、「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」農發條例第18條第1 項、第4 項及第2 條定有明文。次按上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，包括為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。（行政程序法第159 條參照）。農業發展條例中央主管機關據以訂頒系爭解釋令，其內容如下：「核釋有關『農業發展條例』第18條第1 項規定，為避免農地建地化且保護優良農用供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落農業用地不得位於特定農業區。」乃主管機關農委會本於法定職權，就農業發展條例第18條第1 項規定所為具體明確之解釋性行政規則，係為避免農地建地化，致具有優質生產力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，不利農業生產環境，合於農業發展條例第1 條所揭示確定農業永續發展及促進農地合理利用，保護優良農田供農業生產使用意旨。其內容並非直接限制擁有特定農業區之農民不得以集村方式申請興建農舍，僅係認定「集村興建農舍坐落於特定農業區即有影響農業生產環境」，故擁有特定農業區土地之農民，如有以集村方式興建農舍之意願，仍得集中興建於其他使用分區之土地上，並未否決其興建農舍之權利。同理，亦未限制個別農舍於特定農業區之興建權益，不影響真正從事農業經營行為之農民的權益。核其內容並未違反農發條例之立法意旨、規範目的及國家之農業政策，復未逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制而有違法律保留原則，按司法院釋字第548 號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。……因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」及第287 號解釋「意旨，此項釋示屬解釋性之行政規則，自法規生效之日起有其適用。原告主張系爭解釋令違反正當程序保障原則，未明確訂定施行日或生效日，類推適用行政程序法第111 條第6 、7 款規定，應屬無效，且逾越法律授權之範圍，違反憲法第23條規定法律保留原則，增加法律所無之限制，即已違憲違法侵害人民之居住遷徙自由、生存權及財產權，詳列如下：司法院釋字第443 號、第454 號、第422 號、第488 號、第514 號、第566 號、第580 號解釋文第一段、第581 號、第586 號、第652 號，均不足採。系爭解釋令本件得予適用。

㈡又農業發展條例第18條第5 項授權訂定農業用地興建農舍辦法，該辦法第3 條第1 項規定：「依本條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：一、年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者。二、申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿二年者。但參加集村興建農舍者，不在此限。……

五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」

㈢查系爭土地（建用農地）係屬50年辦理四鬮示範農地重劃區範圍，編定為特定農業區農牧用地；又按內政部64年8 月1日台內（64）內地字第642764號函訂定之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第5 點；「非都市土地使用區之類別及其劃定原則：非都市使用區，依左列原則分別劃定之：（一）特定農業區- 有下列各款情形之一者，得會同農業主管機關劃定為特定農業區。（1 ）曾經或現正進行或決定於近期作重要農業投資之土地，如辦理農地重劃、灌溉、排水等工程地區。（2 ）現為田地目土地、或其他地目實際已從事水稻生產之土地。（3 ）位於前兩項土地範圍內之零星土地，應一併予以劃入。」對此兩造並無爭執。是以，原告申請興建農舍之系爭土地數十年來位於特定農業區，屬地力優渥、長期種植農作之優良農地，與系爭令釋所揭示之農業發展條例第18條第1 項之規定不符。次查申請集村農舍應合於前述農業發展條例及農業用地興建農舍辦法規定，審查要件包括建築用農地、配合農地及起造人資格等。且按「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」民法第758 條第1 項亦定有明文。經查系爭土地所有權人分別為原告吳鎮陸及盧德興（本院卷頁221 ），即其他原告均非所有權人，核與農業發展條例第18條第1 項、第4 項及農業用地興建農舍興建辦法第3 條第1 項第5 款規定不符。再者全體原告以起造人身分，於99年10月18日提出本申請案時，尚未完成配合農地（本院卷頁224 至245 即宜蘭縣員山鄉○○段○○○○段112-51地號等）所有權登記；該配合農地與系爭集村農舍建築基地兩地直線距離14公里，實際車路距離16公里，有台灣農地資訊系統縮圖可稽（見本院卷頁268 頁反面、269 ），相距甚遠；該配合農地係位於較偏遠員山鄉○○段，屬山坡地保育區，依農發條例第3 條立法意旨，「農舍」係與農業經營不可分離之建築物，係為提供有心經營農業者於該農地上興建具有放置農機具兼具居住之需求，以便利其農事工作，與一般家居為主之住宅性質不同，而原告等並未舉證有積極耕作之事實，自難認定實際從事農事，被告稱原告等並非以農業經營為目的，而係以居住、休閒渡假、甚至投資為目的考量，而有監察院糾正案文所指各項缺失，並非無據。故被告否准原告之申請，於法即無不合。

㈣雖原告主張援引92年8 月21日函釋：「農業用地興建農舍辦法中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論：（執行疑義十四：已辦竣農地重劃地區，是否可參加集村興建農舍？）查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法中，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。」固揭示依農發條例及農業用地興建農舍辦法，並無限制已辦竣農地重劃地區不得參與集村興建農舍。惟僅係就辦竣農地重劃地區之農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義作出說明，並未改變特定農業區農牧用地申請集村興建農舍仍須符合農發條例第18條第1 項「不影響農業生產環境及農村發展」之規定。系爭土地係位於特定農業區之農業用地，需由主管機關就申請是否符合農發條例第18條第1 項之要件及農業用地興建農舍辦法第3 條第1 項規定之資格條件為審核。而符合農業發展條例第18條第1 項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否具備。故各地方主管機關在前揭規定修正施行後，陸續許可53件於特定農業區集村興建農舍之申請案，乃主管機關就每一個案逐一審查後，認與集村興建農舍所有法定條件均相符合，所作之決定，無從據以推論農委會或農業發展條例各地方主管機關，業已形成對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之行政慣例。且如前述原告所為申請，因與前引農業發展條例第18條第4 項前段所定，農舍起造人應為農舍坐落土地所有權人之要件不符，被告自無核准之可能。是原告主張依函釋暨地方主管機關核准於特定農業區內集村興建農舍之前例，足以使一般人民信賴特定農業區及經辦竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍，具有使人民產生信賴之基礎，委不足取。

㈤監察院於99年9 月8 日通過糾正農委會及內政部，略以「行政院農業委員會及內政部於民國89年農業發展條例修正公布施行迄今，對於集村興建農舍之執行結果，衍生實際參與集村興建農舍之起造人係考量居住，而非以農業經營為目的；建築基地多位於優良農田之特定農業區，而配合農地多位於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區與森林區或養殖用地，並與建築基地相距甚遠；集村興建農舍之發展已有住宅化與商品化之現象，農地儼然為建地，扭曲住宅市場等諸多悖離農業經營及違反原立法意旨之情事，蓋凸顯政府對集村興建農舍之相關規範未臻完備，且推動過程亦乏配套機制，顯有違失。」等語，糾正文所指缺失，包括：「從現況實際參與集村興建農舍之起造人觀之，幾乎為建築業者強調平價別墅社區所吸引，並以居住功能為主要考量，其等對於農地而言，僅為所有權人而已，並非實際從事農業生產之農民，顯未達成原立法係為鼓勵從事農業生產之農民以集村方式規劃興建農舍之目的」；「現況集村興建農舍之建築基地卻多位於優良農田之特定農業區，悖離農業經營之政策目標」；「集村興建農舍之配合農地，多位於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區與森林區或養殖用地，與建築基地相距甚遠，起造人是否實際從事農業經營，不無疑義」；「集村興建農舍之發展已有住宅化與商品化現象，農村儼然成為建地，扭曲住宅市場」有糾正文可稽（本院卷頁119 至123 ）。又農委會稱其與內政部於99年8 月即已著手農業用地興建農舍辦法之修正作業，惟因修正幅度甚大，需經相關機關、團體充分討論並彙整意見，迄至100 年10月3 日止，已召開10次工作會議，仍未修正完成等情，未為兩造所爭執，堪以採信。是參加人基於維護優良農地之迫切需要，在相關辦法修正完成之前，作成系爭解釋令，核釋「有關農發條例第18條第1 項規定，為避免農地建地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍坐落之農業用地不得位於特定農業區。」俾直轄市、縣（市）主管機關有所遵循，自有助於達成保護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護農業地區之目的，則系爭解釋令認為以集村方式興建之農舍不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方法。原告主張系爭解釋令之作成違反比例原則，為無足取。

㈥又依前述監察院糾正案文所載，於農業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案計85件，作為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價值之農地（見本院卷第99頁）。可見作成系爭解釋令前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農業發展條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有違背。反之，觀諸前引農業發展條例第18條第1 項及第4 項前段：「第1 項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人」，及農業用地興建農舍辦法第6 條第3 款本文：「申請興建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農業用地面積90% 」等規定，可知個別興建之農舍，因係坐落於農民自己所有、供農業生產使用土地上，其面積復受有不得超過該宗農地面積10% 之限制，故符合農民就近照顧農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地，卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合農業發展條例保護優良農地作為農業使用之意旨，系爭解釋令在於避免優良農地建地化之異常現象繼續擴大，基於集村興建農舍與個別興建農舍對特定農業區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與平等原則無違，原告指稱系爭解釋令違反平等原則，仍非有理。

㈦另原告所提監察院調查報告及立法院經濟委員會會議決議：「建請在本決議案通過後，函各地方政府，就99年10月15日以前提出申請辦理之集村農舍興建案，繼續依原辦法進行審理。」等其他機關之不同意見，並非法律，法院不受其拘束。且監察院99年9 月16日糾正意旨，認集村農舍導致特定農業區變相成為大規模之住宅社區，破壞特定農業區優良農地，且供農業使用土地又多為低價值偏遠的地區，未能達成保護優良農地之原意。因集村農舍與個別農舍對於特定農業區之實質影響有其本質上之差異，系爭解釋令禁止集村興建農舍之農業用地不得位於特定農業區，遏阻優良農地建地化之勢實有必要。是原告此部分主張，自難執為有利之論據。

六、綜上，被告以原處分駁回原告申請集村興建農舍，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭