臺北高等行政法院判決

102年4 月24日辯論終結

原告

徐揚榮

被告

交通部臺灣鐵路管理局

代表人

范植谷（局長）住同上

訴訟代理人

林美秀

林瑞森

上列當事人間免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國101 年9 月18日101 公審決字第0363號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告原係被告所屬○○供應廠（下稱○○供應廠）高級技術員資位工務員，於中華民國（下同）101 年5 月11日退休在案。被告101 年6 月25日鐵人二字第1010017876A 號令（下稱原處分），以其於同年2 月8 日與廠長發生衝突，涉嫌暴行犯上，嚴重破壞紀律，且係屢犯，情節重大，依交通事業人員考成條例（下稱考成條例）第11條第1 項第2 款第9 目規定，核布一次記二大過專案考成免職之行政處分，原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）101 年2 月8 日上午原告於會客區遭受邱榮華廠長職場暴力霸凌事件，廠長先坐在辦公桌問原告「你來作什麼」，原告坐在沙發上善意回答「吃早餐」，廠長隨即起立向會客區走來並邊走以挑釁的口氣說「你昨天下午1 點鐘說的是什麼意思」；原告口中當時已開始食用早餐沒有出聲應答，嗣廠長走到離原告的辦公椅子約5 公尺距離，不發一語，先伸出左手掌壓住原告右肩及頸，原告隨即告知「把手拿開」，邱榮華不予理會並開始先出手用右拳重擊原告頭部數拳，當場造成原告頸部挫傷、牙齒斷裂，鼻樑打歪斷裂、鼻腔大量出血等嚴重傷害。原告遭暴力霸凌，生命已受威脅，被迫出於防衛自己。依行政罰法第12條、第13條規定，不予處罰。本案懲戒處分之構成以「有確實證據者」為要件。因此，該要件事實之證明度，應至無合理可疑之真實確信程度，始謂符合該條款之規定。被告既未充分深入調查證據，致未能斟酌原告主張，本件被告之判斷即係基於不正確之事實關係，原處分所憑之基礎事實有誤，基此錯誤事實據以作成之原處分，難謂適法。

（二）○○供應廠傅信穎、莊國伸、林鴻杰等3 人，其身分係公務員，於原告被一次記兩大過專案考成事件行政程序進行時，司法刑事調查部分具結為證人，行政調查部分由政風室通知以證人身分訪談並製作筆錄在案，○○供應廠之歷次專案考成會議部分亦以證人身分發言，有卷可稽。然傅信穎、莊國伸、林鴻杰等3 人皆係考成委員會之成員，由廠長邱榮華指定任命副廠長丁○○為考成委員會主席，主席明知此3 人依法應自行迴避不得出席與本案相關行政程序作業，但仍違法指示強力動員此3 人出席考成委員會表決及相關文書作業（會議記錄、獎懲建議書等），黑箱手法，公信力已蕩然無存，其應自行迴避裁判而未迴避、逾越權限、濫用權力，以違法論。

（三）○○供應廠近年來分配員額約40人（人數相當陸軍步兵1個排而已），其中並沒有會計、人事職系銓敘合格人員，每年立法院預算書無○○供應廠，屬於非單獨法定地位之分支機構所轉包拼湊之考成委員會議決一次記二大過懲戒處分，實與法未合。

（四）對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會。然○○供應廠所組考成委員會除1人票選產生外，其他4 人皆由廠長邱榮華指定任命初核，廠長覆核定讞一次記二大過者免職，難謂符合立場公正。前開考成條例所稱「情節重大」，應由受一次記二大過處分公務員之服務機關或其主管機關就具體案件，斟酌公務員違法行為之動機、目的、手段以及對公務秩序及紀律所生之損害或影響綜合判斷認定。然是否已達破壞紀律，情節重大，非依考成條例第11條第1 項第2 款第9 目予以剝奪其公務員身分而無法匡正之程度，不無疑義。另原告於101 年4 月19日（尚未提出退休申請）○○供應廠第7 次考成委員會到場陳述意見時，會場外竟有制服鐵路警察武裝帶槍全程參與佈局，以利委員言語暴力，原告陳述意見及答詢時更遭受委員多次大聲怒責而干擾中斷。查公務員之懲戒依其性質本屬司法權之範圍，由司法院行使之，本件職場暴力霸凌衝突屬於懲戒處分，為貫徹憲法上對公務員權益之保障，有關公務員懲處權之行使期間，應類推適用公務員懲戒法相關規定，移送司法機關公務員懲戒委員會審議為宜，然原告所陳述移送第三者公務員懲戒委員會審議之意見，未經考成委員會討論，逕予懲戒一次記二大過，尚嫌率斷，球員兼裁判，違法之行政處分，違反公平及平等原則，挾怨報復難謂符合立場公正。

（五）原處分一次記二大過事由的「屢」犯，「屢」係「累」的同義字乃形容詞解釋為重複多次之義，被告故意將另一不同時空背景事件超連結，發酵擴大誤認情節重大之事實，重複加重裁處。基於錯誤事實所成立之要件處分，且背離比例原則與違反行政罰法第25條，自非正確，以違法論。

（六）原處分內無附記處分理由，處分理由不清楚，已違背行政程序法第5 條，行政行為之內容應明確之規定，第43條行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。究何行為該當何條款，亦涉原告攻擊防禦權利。

（七）並聲明求為判決：⒈復審決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

（一）原告所稱與事實有所出入，依○○供應廠總務課報告，實際情形為101 年2 月8 日早上8 點左右，廠長辦公室突然傳出激烈爭吵及碰撞聲，總務課林主任及同仁衝往現場，在走道就聽到廠長和原告吵架及推擠的聲音，一進大門看到二人扭打並朝向玻璃櫃移動，原告一路逼推，玻璃櫃被撞破後廠長滑跌倒地，二人仍在扭打，總務主任衝上前將原告推開，隨後趕至的同仁傅信穎、莊國伸、張富國及材料庫蔡龍陽亦加入勸架，二人被隔開後仍氣憤難消，不時隔空互責。歸納如下結論：⒈事件純粹為肢體衝突：原告高大壯碩，並非束手被廠長攻擊，且二人被隔開後互相叫罵，所謂「職場傷害恐嚇暴力霸凌」明顯誇大渲染。⒉衝突如何爆發無從得知：勸架同仁衝入廠長室（原告所稱會客室）時，二人已開始扭打，衝突如何爆發雙方各有說法，難以查證。⒊原告確實有攻擊廠長行為：原告仗其體形優勢，扭打時將廠長逼推至玻璃櫃，廠長滑倒後繼續揮拳猛擊，並不因對方是長官而住手或有所猶豫，明顯以下犯上。⒋原告當場並未牙齒斷裂，鼻腔大量出血：若原告所述屬實，外觀應有顯著血跡，叫罵時也可看見門牙缺漏或滿口鮮血，然而依存證照片，皆非如此，至於為何事後驗傷報告門牙斷落，因事涉專業無法置評。

（二）經查原告一次記二大過免職，係由○○供應廠依規定召開考成委員會議，並據考成條例第11條第1 項第2 款第9 目，將原告一次記二大過，陳報被告核定，所據考成條例與法律位階相同，完全符合法之明確性。有關事發經過，如上所述，衝突時無第三人在場，故如何爆發無從得知。另原告以行政罰法第12條主張正當防衛掩飾其犯行，惟衝突本質上為互毆，原告之主張無法成立，且無第三者在埸，更無從證明是否為防衛性質之行動。

（三）有關行政程序法第32條迴避部分：經查○○供應廠員工傅信穎、莊國伸及林鴻杰確曾於法院上作證，陳述事發經過，其後並參與考成委員會之審議，惟二者性質不同，且考成委員會成立在先，考成委員都是在獨立判斷之情況下進行，未受他人左右，參與審議完全依照法令辦理，原告所述並非事實。

（四）查被告所屬分支機構組織通則第6 條規定︰「本局為辦理材料採購儲運、管制、調撥及工程、勞務採購之招標、決標、訂約等事項，得設○○……供應廠，……」、第12條規定︰「供應廠各置廠長一人，○○……置副廠長一人。除前項人員外，各供應廠並置主任九人，庫主任八人，勞工安全衛生室主任三人，兼任，工務員一人，助理工務員一人，事務員二十二人，業務助理五十八人，技術助理二人。」又，○○供應廠係依被告93年11月17日鐵政文字第0000000000號函核發其關防經相關報備啟用印信程序，為被告材料處督導管理之分支機構，且依據被告各段、廠、所、隊、中心員工服務手冊，材料處供應廠員工職掌表所定供應廠人事業務，由總務主任辦理。○○供應廠設有考成委員會，又依考成條例第1 條適用考績委員會組織規程第3 條第1 款，有關本機關職員專案考成事績事項，為考績委員會職掌之規定，原告既為○○供應廠之職員，由該廠考成委員會核議其專案考成，於法並無不合。

（五）原告稱考成委員會僅1 人票選產生，其他4 人皆為廠長指定，最後由廠長覆核定讞，難謂符合立場公正，經查事件發生後，廠長主動迴避，本案所有公文皆由副廠長核閱，考成委員會所作二大過之決議，係由副廠長核定。有關考成委員會審議時，場外請路警維持安全，係因原告有暴力傾向，本次攻擊廠長已是再犯，且事後四處散發激烈言論，為避免發生更大事端，故請路警到場協助，協助是其職權，並不妨礙原告陳述及申辯。原告主張本案應由公務員懲戒委員會審議一節，因原告與長官發生肢體衝突，本質上是違反紀律，係屬機關首長針對違紀人員行政處分之範疇內。

（六）並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

四、本院判斷：

（一）按考成條例第1 條規定︰「交通事業人員之考成，依本條例行之。本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」第10條第1 項規定︰「專案考成於有重大功過時行之，其獎懲依下列規定：……二、一次記二大過者，免職。」第11條第1 項規定：「本條例所稱專案考成一次記二大功、二大過之標準，依下列規定：……二、有下列情形之一者，一次記二大過：……㈨挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。……」第15條第1 項前段規定︰「交通事業人員之考成，由各事業機關（構）考成委員會初核，並經機關（構）首長覆核後，報請交通部或授權之所屬機關（構）核定。其任用案應送銓敘部者，並送銓敘部銓敘審定。」第2 項規定：「……對於考成擬予免職人員，……，於處分前並應給予受處分人員陳述及申辯之機會。」第17條第1 項規定︰「考成委員會置委員五人至二十一人，除本機關（構）人事主管為當然委員及第二項所規定之票選人員外，餘由機關（構）首長就本機關（構）人員中派兼之，並指定一人為主席。」第2 項規定︰「前項委員，每滿三人，應有一人由本機關（構）人員票選產生之。」又公務人員退離或死亡者，其在職期間如有獎懲事由，於退離或死亡後，仍可依公務人員考績法辦理專案考績，此有銓敘部73年5 月3 日73台楷甄一字第12099 號函、88年5 月6 日（88）臺甄二字第1751538 號函及95年6 月9日部法二字第0952643846號書函在卷可稽。

（二）次按「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。……」有司法院釋字第491 號解釋可參。

（三）查原告於101 年2 月8 日與○○供應廠廠長邱榮華發生肢體衝突，邱榮華受有鼻部挫傷、腹壁挫傷及左右肢體多處擦傷之傷害，原告亦受有傷害，兩人均提出刑事傷害告訴，○○供應廠於101 年4 月19日召開101 年度第7 次考成委員會，通知原告到場申辯後，決議予以原告一次記兩大過（免職）處分，並以同年4 月26日材○廠總字第1010000885號獎懲建議函報被告。嗣因原告擬申請退休，於同年5 月8 日偕同其妻向邱榮華道歉及出具悔過書表示願意賠償新臺幣（下同）2 萬元，並撤銷刑事傷害告訴，○○供應廠乃以同年5 月9 日材○廠總字第1010000970號函撤回前述獎懲建議，經被告以同日鐵人二字第1010012788號函同意撤回，並請該廠確實重新覈實檢討並將處理結果函報被告。嗣○○供應廠於同年6 月1 日召開101 年度第10次考成委員會會議，重新審議後仍維持予原告一次記二大過（免職）處分之決議，並以同年6 月11日材○廠總字第1010001256號獎懲建議函報被告核定，經被告作成原處分在案等情，有邱榮華出具之報告書及其診斷證明書（見被告提出證物卷第21頁、第22頁）、○○供應廠101 年4 月26日材○廠總字第1010000885號獎懲建議函（見前述卷第1 頁）、第7 次考成會議開會通知（見前述卷第2 頁）、○○供應廠101 年5 月9 日材○廠總字第1010000970號函（見前述卷第4 頁）、○○供應廠101 年6 月11日材○廠總字第1010001256號獎懲建議函（見前述卷第5 頁）、原處分（見本院卷第9 頁）及悔過書、撤回告訴狀（分別附於臺灣高等法院101 年度上易字第1971號刑事卷宗第29頁、臺灣臺北地方法院101 年度審易字第1038號刑事一般卷宗第8 頁、第9 頁）在卷可稽。

（四）本件原告爭執之點甚多，因原處分作成係依據○○供應廠內部組成之考成委員會之決議，是○○供應廠考成委員會之組成是否合法，乃首應究明者。經查：

⒈前開○○供應廠召開本件考成委員會之緣由，乃因被告政風室101 年2 月16日、101 年3 月7 日簽，檢送101 年2月8 日原告與○○供應廠廠長邱榮華肢體衝突事件訪談相關人員之紀錄，建請由人事室辦理懲處，經人事室會簽意見表示，本案之懲處依規定係由○○供應廠考成委員會審議，局長乃批示如擬（即依人事室意見辦理）。而被告自承本件懲處案考成委員會召開前，有將政風室訪談結果及免職案簽辦過程相關資料交付考成委員會委員審閱（見本院卷第74頁）。而考成委員傅信穎、林鴻杰2 人，於政風人員訪談時以證人身分說明101 年2 月8 日目擊原告與○○供應廠廠長邱榮華發生衝突之經過，然渠2 人並未迴避第7 次考成委員會、第10次考成委員會就原告本件懲處案之議決，為兩造不爭之事實，並有政風室簽辦公文（見復審卷）、政風室訪談紀錄（本院卷外放不可閱資料）及第7 次、第10次考成委員會紀錄及簽到表（見復審卷）在卷可稽。

⒉被告雖主張：考成委員會成立在先，係定期制，期滿才會重新選任，考成委員均係獨立判斷，非受他人左右，其參與決議全依法律規定辦理云云，惟行政程序迴避制度之設立，其目的在於確保機關決定之公正性，迴避之事由可能係因為公務員就待決事件有個人利害關係，與其應從事之職務利益發生衝突而難期公正；抑或可能為公務員對於待決事件已有成見而難期公正。公務員如於該事件曾為證人，即可能因預設立場或存有主見，而失公正立場，故行政程序法第32條第4 款明定公務員於該事件曾為證人者，應自行迴避。雖行政程序法第3 條第3 項第7 款規定，對公務員所為之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，惟「行政程序法第3 條第3 項第7 款關於對公務員所為之人事行政行為不適用行政程序法之程序規定，係指不構成得提起行政爭訟之行政處分之人事行政行為。對公務員所為之人事行政行為，如屬行政處分，既得對之提起訴願（或相類程序）及行政訴訟以救濟，行政機關作成此行政處分，自應依行政程序法之規定為之。」（最高行政法院99年度判字第218 號、98年度判字第1350號判決參照），且參諸司法院釋字第491 號解釋，亦顯見就足以改變公務人身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，仍應遵循行政程序法之相關規定，踐行正當法律程序。

⒊本件原處分係依據○○供應廠考成委員會之決議，作成予原告一次記二大過（免職）之行政處分，惟參與第7 次、第10次考成會議之考成委員傅信穎、林鴻杰，既於被告政風室就本件原告與○○供應廠廠長邱榮華肢體衝突事件調查訪談時，以證人身分說明其目擊經過，依前述行政程序法第32條第4 款規定，即應迴避參與本件原告因此衝突事件所受專案考成之議決，乃其應迴避而未迴避，是原告執此指摘原處分違法，已非無據。且依第7 次考成會議紀錄所載，考成委員於討論時，尚與曾為證人之考成委員之一「確認」其目擊之事發經過，顯見曾為本件證人之考成委員，除實質參與考成委員會之討論及意見交換外，亦同時以「證人」身分，於考成會議為所見事實之陳述，影響其他考成委員，此舉顯已違反迴避制度之精神。是原告主張原處分為違法應予撤銷，洵屬有據。

（五）綜上所述，本件考成委員會之決定，於程序上既有依法令應迴避之考成委員參與決議之重大瑕疵，該次會議決議即屬違法，被告逕依該次會議決議結論，認定原告於101 年2 月8 日與廠長發生衝突，涉嫌暴行犯上，嚴重破壞紀律，且係屢犯，情節重大，而依考成條例第11條第1 項第2款第9 目規定，作成一次記二大過專案考成免職處分，於法即有違誤，復審決定予以維持，亦有未洽，原告提起撤銷訴訟，請求撤銷復審決定及原處分為有理由，應予准許。

五、又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭