臺北高等行政法院判決

102年11月21日辯論終結

原告

祥恩營造有限公司

代表人

許文隆（董事）

訴訟代理人

石宜琳 律師

複代理人

張欣潔 律師

被告

臺北市政府工務局水利工程處

代表人

黃治峯（處長）

訴訟代理人

駱忠誠 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年5 月15日訴102020號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人由施建旭變更為黃治峯，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：被告（民國95年8月1日更名前為臺北市政府工務局養護工程處）以原告於93年7月30日參與被告辦理「93年度道路預約維護工程（第10標以再生瀝青辦理道路銑鋪）」採購案（下稱系爭採購案）投標，因原告之實際負責人羅金泉執行業務，涉有以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭情事，觸犯政府採購法第87條第4項之罪嫌，業經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）95年度矚訴字第2號刑事判決處罪刑在案，認原告構成政府採購法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之事由，以101年12月24日北市工水工字第10161710900號函（下稱原處分）通知原告將刊登政府採購公報。原告提出異議，經被告以102年1月23日北市工水工字第10261552300號函（下稱異議處理結果）駁回其異議，原告不服，循序提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張：(一)按最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告所為停權之原處分，屬行政罰法第2條第2款之裁罰性不利處分性質。而針對同一行為，原告已遭臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決有罪確定，被告就以原處分重複為處罰，違反行政罰法第26條第1項前段一事不二罰原則。另羅金泉多次不同標案之圍標行為，係法律上一行為，被告針對其中「94年道路預約維護工程（第7標辦理路基改善）」標案（下稱第7標工程標案) 已作成停權1 年處分，復就系爭標案為停權3 年之原處分，亦違反一事不二罰原則。(二)本件決標日為93年7月30日，被告於101年12月24日作成原處分，已逾行政罰法第27條第1項之3年裁處期間；縱認本件裁處權時效有行政罰法第28條第1 項之停止事由，則經扣除96年1月9日偵查分案日起至99年8月6日第一審判決前之停止期間，亦逾3年裁處期間。(三) 原告92至94年間之登記負責人為吳國華，非羅金泉，僅因羅金泉於偵查中為取得污點證人地位，自白其為「實際負責人」，被告就羅金泉係原告之實際負責人，應負舉證責任，否則即有違處罰法定原則。又政府採購法第101條第1項已明定以「廠商」為裁罰對象，該條第6款所謂經第一審為有罪判決者，自應以原告為「罰金刑」是否確定為依據，被告尚不得任意擴張至非法定且非代表人羅金泉已判處有期徒刑，作為原處分基礎等語。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撒銷。

四、被告則以：(一)原告參與系爭採購案之投標，因當時實際負責人羅金泉觸犯政府採購法第87條第4項之罪，經臺北地院判決有罪；另原告亦因此經該法院96年度訴字第1624號判決依同法第92條規定科以罰金在案，故被告依同法第101條第1項第6款規定作成原處分，自屬合法。又被告所為原處分與第一審法院分別對羅金泉、原告判處之罪刑，係不同種類之行政罰，依行政罰法第26條但書規定，被告自得併予處罰。

(二) 政府採購法之停權處分，係以個別採購案為據，如數採購案均有相同原因，應依個別採購案分別處罰。況羅金泉事實上有數個犯罪行為，只是依修正前刑法第56條規定以一罪論，惟在行政罰法評價上，其連續圍標行為應以標案為區分而以數行為論，故依行政罰法第25條規定，自應就原告實際負責人所犯政府採購法第87條第4項之罪，依個別採購案逐案處罰。(三) 政府採購法第101條第1項第6款規定，係以機關發現廠商犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決為要件，故其時效自應以得作成處分時起算，本件第一審刑事判決均係於99年8月6日宣判，原處分未逾3年裁處時效。(四)政府採購法第101條第1項第6款所謂「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」包括廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，為工程會95年12月28日工程企字第09500477630號函（下稱工程會95年函釋）所釋示。況政府採購法第103條第1項亦區分停權期間因判處有期徒刑及拘役、罰金或緩刑而有不同之規定，廠商不可能被判處有期徒刑，益見同法第101條第1項第6款包括代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，否則上述第103條第1項第1、第2款之區分將無實益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本院之判斷：

(一)按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……（第6款）六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。……」「依前條第三項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。（第1款）一、有第101條第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。……」政府採購法第87條第4項、第101條第1項第6款、第103條第1項第1款分別定有明文。又「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。」業經最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議在案，準此，刊登政府採購公報之原處分，自屬行政罰，應有行政罰法之適用，合先敘明。

(二)次按，政府採購法第87條至第92條係關於犯政府採購法各類罪責之規定，除第92條規定：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」係以「廠商」為處罰對象外，其餘第87條至第91條皆係以自然人為處罰對象。惟法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯政府採購法第87條至第91條之罪，然法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示，以參與政府之採購，其代表人所為代表公司之行為即等同法人之行為，故參與政府採購之廠商為法人者，其代表人代表公司所為之行為即視同法人自身之行為，是廠商有政府採購法第101條第1項所列各款應刊登政府採購公報事由，自應包括其代表人因執行業務，代表公司而為者。此參諸上述政府採購法第92條規定「對該廠商亦科以該條之罰金」，係因廠商無法為有期徒刑或拘役之執行，乃明定對於廠商另處以罰金刑；及政府採購法於廠商不可能犯政府採購法之罪而被判處徒刑、拘役之情形下，同法第103條第1項仍規定廠商有同法第101條第1項第6款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決」之事由時，依其被判處有期徒刑、拘役、罰金或緩刑之不同，分別定有3年、1年不等之停權期間，益徵同法第101條第1項第6款所指「廠商」，包括其代表人犯上開之罪經第一審判決有罪者（最高行政法院101年度判字第222號判決意旨參照）。經查，原告參與系爭採購案投標，其實際負責人羅金泉因執行業務，觸犯政府採購法第87條第4項所定共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格競爭之罪名，經臺北地院95年度矚訴字第2號判決處以有期徒刑壹年，減為有期徒刑陸月；原告亦經該法院96年度訴字第1624號刑事判決依同法第92條規定科以罰金刑等情，有系爭採購案決標公告及上述刑事判決附卷可稽（見本院卷第64-96頁)。則依上揭規定及說明，原告之實際負責人羅金泉既因犯政府採購法第87條第4項之罪經第一審為有罪判決，且判處有期徒刑，被告據以認定原告構成政府採購法第101條第1項第6款之事由，乃以原處分通知原告將予刊登政府採購公報3年，並無不合。原告主張羅金泉並非該公司之登記代表人，且原告係受罰金宣告，被告不得以羅金泉刑案受判有期徒刑而將原告停權3年云云，並無可採。

(三)復按，行政罰法第26條第1 項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」其立法理由已指明：「其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予處罰，故為第1 項但書之規定。」另依司法院釋字第503 號解釋意旨，刑事罰與行政罰，因兩者之性質與處罰種類不同，如為達行政目的所必要，必須採用不同方法或手段併合處罰，亦不認違反一事不二罰原則。因此，行為人之同一違法行為而受刑事罰、行政罰，非不得併合處罰。查政府採購法係為建立公平、公開之政府採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質而制定，故對於參與政府採購施用不正當手段者，除同法第87條至第92條明定處以刑事罰外，並於同法第101條第1項第6款規定，如廠商犯第87條至第92條之罪經第一審為有罪判決者，應予以通知刊登政府採購公報，以杜免不良廠商之違法行為，避免其再危害其他機關，並建立廠商間之良性競爭環境（政府採購法第101條立法理由參照），則依上揭規定及說明，被告對原告所為通知刊登採購公報之原處分，與前述臺北地院對原告所處之罰金刑，係屬其他不同種類之行政罰，且二者之性質及處罰目的不同，被告自得裁處之，並無違反行政罰法第26條第1項一事不二罰之問題。又原告參與之系爭採購案與第7標工程標案係分別招標，廠商應分別領取及填載標單、準備投標文件，並分別投標，是原告之實際負責人羅金泉與其他廠商負責人意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭，並進而分別就系爭採購案與第7標工程標案為投標行為，且其分別影響2件政府採購案件之公正性，影響2件招標案件結果，應屬2個違反行政法上義務之行為，被告因而分別予以停權處分，尚難認違反一事不二罰原則。至系爭刑事判決就羅金泉所涉多次犯行以連續犯論以一罪處罰，係屬裁判上一罪，其本質仍屬對多次犯行之處罰。原告主張羅金泉多次不同標案之圍標行為，係法律上一行為，且原告亦受罰金刑宣告及因第7標工程標案受停權處分1年，被告再就系爭標案為停權3年之原處分，違反一事不二罰原則云云，亦無足取。

(四)又按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。……」為行政罰法第27條所明定。查政府採購法第101條第1項第6款既規定機關辦理採購發現廠商犯該法第87條至第92條之罪經第一審為有罪判決者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。是依該條規定，廠商犯第87條至第92條之罪，應刊登政府採購公報者，係以經第一審為有罪判決為要件，故上述行政罰法第27條規定之裁處時效期間，於上述政府採購法第101條第1項第6款之情形，應於第一審為有罪判決後起算。本件原告實際負責人羅金泉經臺北地院以犯政府採購法第87條第4項之罪的第一審有罪判決宣判日為99年8月6日，已如前述，是被告於101年12月24日作成原處分通知原告將刊登採購公報，並未逾3年裁處權時效。

(五)綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原處分通知原告將予刊登政府採購公報，並駁回原告之異議，核無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，與判決不生影響，爰無一一論述之必要，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭