臺北高等行政法院判決

105年3月24日辯論終結

原告

王再益

原告

王敏慧

原告

王雪芬

原告

王敏茹

原告

王文龍

原告

王科登

原告

王再源

共同訴訟代理人

張伯時 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

林傳哲 律師

訴訟代理人

胡曉玄

訴訟代理人

計祐生

參加人

巧洋實業股份有限公司

代表人

張敏雄（董事長）

訴訟代理人

王昧爽 律師

上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國102年3月26日台內訴字第1010309638號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院廢棄發回更為審理。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：最高行政法院廢棄發回判決意旨略以：本件都更案被告係就更新單元範圍內22筆土地（即臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地）一併核定實施，無從加以割裂，如將系爭土地（即同小段575地號土地）排除於本件都更範圍之外，則本件都更案即無從實施。是本件撤銷訴訟之結果，將使同意本件都更案之土地所有權人之權利受到損害，依行政訴訟法第42條第1項規定，似應命同意本件都更案之土地所有權人（即楊忠雄、汪小英、尤子健等3人）獨立參加本件訴訟，始屬正當等語。查本件經發回之後，最高行政法院就前開發回事項，已於104年10月份庭長法官聯席會議作成決議略以：「……都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，因該處分相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害，應命其獨立參加訴訟；至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。」準此，本件爰不命同意本件都更案之土地所有權人（即楊忠雄、汪小英、尤子健等3人）獨立參加本件訴訟，合先敘明。

二、事實概要：原告共有之臺北市萬華區萬大段1小段575地號土地（下稱系爭土地）位屬被告於民國89年6月26日以府都四字第8904521801號公告劃定之萬華區西園國小南側更新地區範圍內。訴外人楊忠雄於96年5月委託參加人巧洋實業股份有限公司擬具「擬定臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新事業概要案」（下稱系爭都更概要案），向被告申請實施都市更新事業，系爭都更概要案所在基地位於上開西園國小南側更新地區範圍內，並納入原告所有系爭土地，嗣經被告以96年10月11日府都新字第09630426700號函核准參加人實施上開都市更新事業概要案之申請。參加人取得行為時都市更新條例（下稱都更條例）第22條同意比例後，擬具「擬定臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更計畫案）向被告申請報核，被告乃依都更條例第19條規定，於97年5月8日起至同年6月6日辦理公開展覽，其間並於5月29日假臺北市萬華區公所舉辦公聽會，該更新事業計畫經提請98年3月16日臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱都更審議會）第13次、98年9月21日第25次、99年1月18日第29次、100年2月21日第60次會議決議修正後通過，並經被告以101年8月7日府都新字第100304904 02號函（下稱原處分）核准實施者實施該計畫案，並以副本通知訴外人王再福（於訴願程序中死亡，由其繼承人即王黃梨招、本件原告王敏慧、王雪芬及王敏茹繼承其於系爭土地之所有權，並已登記為分別共有，嗣王黃梨招應有部分移轉予王敏慧及王雪芬，而由王敏慧及王雪芬承當其訴訟。）及原告王再益、王再源、王科登、王文龍。原告不服，提起訴願經決定駁回，提起行政訴訟，經本院以102年度訴字第785號判決（下稱原判決）將訴願決定、原處分關於臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新範圍內臺北市萬華區萬大段一小段571地號部分均撤銷。被告不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第449號判決（下稱發回判決）將原判決廢棄，發回本院更為審理。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及訴願決定關於臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新範圍內臺北市萬華區萬大段一小段575地號部分之處分均撤銷。

⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。

㈢參加人聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉歷審訴訟費用由原告負擔。

四、原告主張：

㈠系爭土地無參加系爭都更案之必要：

⒈依最高行政法院103年度判字第66號判決意旨，原判決並無侵犯被告判斷餘地；蓋被告固有判斷餘地，惟仍不得違反憲法保障人民財產權及居住自由之意旨，及憲法上比例原則之要求。

⒉都更審議會第13、25、29、60等歷次之會議記錄，對於系爭土地納入系爭都更計劃案之公益性及必要性，並無任何隻言片語論及，被告主張「原審判決僅以照片即認定系爭575地號上之違建物不影響市容而無須參與都市更新，對於判斷餘地未加尊重而予以侵犯」云云，實無所據。

㈡系爭土地若未劃入系爭都更案，系爭都更案猶仍成立：

⒈依臺北市都更自治條例第12條第1項規定意旨，系爭土地若未劃入系爭都更案，亦不致導致系爭都更案不能成立，應毋庸疑。

⒉依原審卷被證15之參加人覆被告96年5月31日函詢（問：申請更新事業概要範園外595地號未納入更新範圍內是否產生無法更新或畸零地問題，請檢討。參加人說明：更新單元劃定範圍外595地號之土地所有權人已經由本公司初步徵詢該所有權人更新意願，惟因該建物內部不久前才重新整修，因此目前尚無更新意願。該地號又為五層樓已完成建築之建築物，未來仍可與其南側住宅區一併更新。且更新單元南側巷道非計劃道路，595地號若與南側596、597、598、599、601、602、603地號、東側564、565、566、567、568、569等共14筆土地合併計算面積，合併更新之面積為2,639.00平方公尺，符合臺北市都市更新自治條例第12條第2款更新單元劃定基準之規定。……）。本件系爭575地號土地若與其此鄰之574、573、572、563地號合併計算面積為621平方公尺（575地號223平方公尺，加上574、573、572、563等地號398平方公尺，上述土地總計為621平方公尺），符合臺北市都市更新自治條例第12條第4款但書更新單元劃定基準之規定，仍可一併更新，就此被告之判斷實違反相同案件相同處理之公平原則。

⒊原告起訴之聲明僅針對原告所有之系爭土地部分請求撤銷，系爭土地若未劃入系爭都更案，亦不導致系爭都更案不能成立，應無過度擴張司法院釋字第709號解釋之適用，也無形同要求必須經更新範圍內土地及合法建築物所有權人100%同意始得為都市更新之情事。

㈢都市更新計畫案實施者既受計畫案內所有權人之委託，由實施者參與相關訴訟即足保障所有權人之權利或法律上利益：都市更新計畫案土地及合法建築物所有權人係實施者之委託人，由實施者全程參與本件訴訟即足保障其權利或法律上之利益，應對於「委託實施者之參與系爭都市更新計畫案土地及合法建築物所有權人」參與系爭都市更新計畫案之權利或法律上利益無影響，亦無何違反平等原則可言。

㈣系爭都更計畫案之審議會委員組成違法，所為之決議無效：被告提出臺北市都市更新及爭議處理審議會第13、25、29、60等4次會議組成委員名單、資格及簽到簿記載，其中關於委員之組成，除符合「臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點」第3點第l項第1款者外，其於之委員均同時兼具同條項第2款及第3款之身分。按依上開設置要點第3點第1項規定以言，本於法律規定明示其一排除其他之解釋，上開規定3款人員之聘派，應不得有兼具身分之情事，就此，被告前開第13、25、29、60次審議會委員之組成，明顯違法，其所作成之決議即屬無效。

㈤原處分之核定計算方式有重大違誤不公：依參加人訴訟代理人王昧爽律師103年1月23日傳真之成本收入計算方式以言：

⒈成本費用分擔不公：違建戶應負擔之成本費用約31,223,700元，其分配坪數面積為346.93坪，每坪負擔成本為31,223,700÷346.93=90,000元/坪。實施者及土地所有權人應負擔之成本費用為440,524,688元，分配坪數為（11,935.36平方公尺-1,146.87平方公尺）xO.3025=3263.52坪，每坪負擔成本為440,524,688÷3263.52 = 134,984.52元/坪，地主每坪多分擔44,984.52元/坪。

⒉地主分配價值不公：違建戶分配價值每坪：依「核定版」第72頁所載違建戶分配價值每坪35.33萬元。地主分配價值每坪：地主可分配價值為571,446,812元，原告等地主分配價值每坪為571,446,812÷（11,935.36平方公尺-1,146.87平方公尺）÷0.3025 = 175,101.46元/坪（約）。

⒊原告等地主所有系爭土地，102年1月公告土地現值為141,305元/平方公尺（每坪為467,123.97元/坪），103年1月公告土地現值為158,305元/平方公尺（每坪為523,322.31元/坪），明顯高於傳真文所載之價值，原處分依上開不公平之分配計算所為之核定，亦有重大違失云云。

五、被告主張：

㈠原處分無違法之處，且都市更新非徵收，原告之財產權並未消滅，加以系爭土地目前僅有無保存登記之鐵皮屋作為倉庫之用，原處分並未侵害原告財產權或居住權：

⒈按撤銷訴訟必須以違法之行政處分損害人民之權利或法律上之利益為要件，此觀諸行政訴訟法第4條之規定甚明。原告未指明原處分具體違反何項法律規定，起訴已難認有理。

⒉觀諸都市更新條例第35條規定可知，都市更新並非徵收，原告財產權並未消滅。加以系爭土地目前僅有無保存登記之鐵皮屋作為倉庫之用，原處分並未侵害原告之財產權或居住權。

㈡系爭土地僅223平方公尺，於89年即已公告劃定為都市更新地區範圍內，列入本件都市更新範圍有其公益性及必要性：

⒈依都市更新條例第1條、臺北市都市更新自治條例第1條第1項規定意旨，系爭土地於89年即已公告劃定為都市更新地區範圍內，而本件都市更新事業計畫之申請，符合既定之都市更新目的，且有促進臺北市萬華區舊社區街道之美化、再開發利用、復甦都市機能，改善居住環境等益處，故有公益性之存在。

⒉系爭土地僅223平方公尺，無從依臺北市都市更新自治條例第12條規定自行舉辦都市更新，且縱使依原告所述加上相鄰之574、573、572、563等地號之398平方公尺，而合計為621平方公尺，仍至多僅能依臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款但書提出都市更新之申請，但仍需依該款規定敘明理由，提經審議會審議通過者始得舉辦都市更新，其是否得經審議會通過尚屬未知之數，並非一提出申請即可獲得核准劃定，故於本件中將系爭土地劃入都市更新單元不僅對系爭土地所有權人權益較有保障，且始符合臺北市都市更新自治條例第14條第1項之規定，故有其存在必要性。

⒊本案係屬被告於89年6月26日公告劃定之「萬華區西園國小南側更新地區」範圍內，前經訴外人楊忠雄依上引自治條例第12條第1項第2款規定劃定更新單元，並擬具事業概要，申請實施都市更新事業。實施者就前開核准之概要範圍，依都市更新條例第19條規定，據以申請實施都市更新事業，洵無不合。又本案更新單元面積達2,090平方公尺，面積大於2,000平方公尺，故有關更新單元之劃定，係依法辦理，並無違誤。

⒋原告固未出具事業計畫同意書，依都市更新條例第22條規定，因實施者業取得法定同意比例門檻，並依同條例第19條規定擬具事業計畫向被告申請報核，被告依法受理申請，並無違法之處。

⒌現行都市更新條例並未要求取得全部同意，係採多數決之模式，如達符合法令規定之同意比例門檻，即可報請審議，被告依法受理實施者即參加人申請系爭都更計畫案，並依都市更新條例規定辦理公開展覽及舉辦公聽會，透過公平、公開之法定程序辦理審查作業，於被告都市更新及爭議處理審議會審議通過並經被告公告核定實施在案，相關作業被告均依法定程序辦理，原處分無違法之處。

⒍系爭更新單元中之系爭土地面積為223平方公尺，若扣除系爭土地，則本案更新單元將減為1867平方公尺，不符上開臺北市都市更新自治條例第12條第1項第2款之規定。

⒎原處分核准時係以包括系爭土地在內之更新單元舉辦公聽會，更新單元內之所有權人係以包括系爭土地在內之更新單元為基礎而同意都市更新，若將系爭土地排除於更新單元之外，則更新單元內之所有權人是否仍同意都市更新非無疑問，所有權人同意之基礎將不存在，本件都市更新案必須由實施者依都市更新條例第10條規定重新辦理公聽會、取得所有權人同意，並由實施者依相關都市更新程序辦理變更後始得繼續進行都市更新程序，如依前審判決將系爭土地移出本件都市更新計畫，將導致本件都市更新程序重新辦理，有違同意參加都市更新之所有權人之信賴利益，此併敘明。

㈢原處分係都更審議會歷經4次會議討論後，依據都更審議會第60次會議決議而作成，更新審議會係由專業人士組成，其做成之決議應享有判斷餘地，行政機關及司法機關均應予尊重，此亦為最高行政法院發回判決意旨肯認：

⒈涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認享有法定判斷權限者享有專業判斷之餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由及最高行政法院95年度判字第1239號判決意旨參照）。

⒉依都市更新條例第16條、都更審議會設置要點第2點、第3點第1項規定，審議會委員成員，係由府內有關機關代表（如工務局、地政處、交通局、法規委員會、都市發展局等），和府外專家學者（如都市計畫、建築、地政、估價、財務等領域）所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，如同國家考試之評分、學生成績之評定、計畫性政策之決定、公務員能力之評價、獨立專家委員會之判斷、專門科技事項、行政上之預測決定或風險評估等事項，屬於「判斷餘地」，其專業認定自應受行政機關及司法機關尊重。

⒊系爭都市更新事業計畫範圍，歷經都更審議會第13、25、29、60等4次會議討論，原處分係被告依據都更審議會第60次會議決議結論而作成之處分，不僅係尊重專業判斷餘地而作成，亦屬行政訴訟法第201條所指依裁量權所為之行政處分，且未逾越裁量權限或濫用權限，最高行政法院發回判決意旨亦指明原處分所依據之審議決議應受判斷餘地之尊重（參發回判決第18、19頁）。

⒋本件審議過程中，因原告提出陳情案，上開4次審議會開會時，均有通知原告等人到場表示意見，原告等派員出席其中第13、25、60次等3次審議會，渠等提出之意見均經審議會討論，此觀諸上開4次會簽到簿及其中第13次會議紀錄記載決議：「…請實施者就陳情人所提意見詳予協調後，再提本審議會審議。」等語，即可知審議會於評議時已有討論原告之意見。至於公益性、必要性等字樣，係司法院大法官釋字第709號解釋之用語，並非一般非法律專業人士之用語，且審議會之成員亦非全員均為專業律師或司法官，原告刻意強調公益性、必要性等字樣，不僅要求審議會之討論必須脫離一般正常人言論之範疇，更係無端指控而毫無法律上之依據，原告據此指稱本件判斷餘地無須尊重云云，自無可採。

⒌就審議會委員之組成比例部分，上開審議會第13、25、29、60次會議之委員組成，均按審議會設置要點第3點第3項規定比例組成，且被告之成員均未達二分之一，絕無被告以人數優勢強行通過決議之情形。

⒍至於原告指稱審議會設置要點第3點第1項之第2款「具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者」與第3款「熱心公益人士」不得兼任云云，既係自行增加法律所無之限制，況且被告並無強制第三人擔任審議委員之權利，程序上均先向具有上開專門學識經驗之專家學者詢問其擔任委員之意願，如受詢問者有意願擔任委員即予以聘任，因專家學者本無義務擔任委員，僅係因熱心公益而參與，故同時亦具有同點第3款之「熱心公益人士」之資格，既符合上開設置要點第3項第3款之比例要件，亦未違反任何法律，且符合一般常理。反之，如依原告要求必須將第2款「具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者」與第3款「熱心公益人士」截然劃分，豈非形同認為專家學者不熱心公益、熱心公益者不具專門學識，如此又豈符一般常情，顯不足採。

㈣104年10月份最高行政法院庭長法官聯席會議決議，於法律效力上並無當然拘束本院之效力，且法律位階上應次於行政訴訟法第260條，其內容更與現行實務就同意參加都市更新計畫者之權利地位之認定相違：

⒈依司法院大法官釋字第622號、第620號等解釋理由書意旨，最高行政法院庭長法官聯席會議決議之效力於個別法官辦案時並無拘束力，僅於個別法官引用該決議內容作為判決理由後，始將該決議內容作為與命令相同之效力而得為違憲審查之客體。故104年10月份最高行政法院庭長法官聯席會議決議之內容並無當然拘束本院之效力。且法律位階應次於行政訴訟法第260條第3項之具體規定。

⒉另本次決議所採之乙說實與現行實務見解有違，蓋都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，訴訟之結果如係撤銷原處分，對於同意參加者形同駁回其提出之都市更新案，然就現行實務而言，都市更新主管機關駁回都市更新案之申請，同意參加人或申請劃定更新單元之人均可提出訴願及行政訴訟，甚至由本院判決渠等勝訴者亦有之，如依上開決議內容認為「至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。」所言，既然「無直接損害其權利或法律上利益之可能」，則同意參加之所有權人於申請劃定更新單元或提出都市更新事業計畫遭行政機關駁回時，當更無獨立提起訴願及行政訴訟之理，然現行實務卻非如此。故本次決議內容實與現行實務就同意參加都市更新計畫者之權利地位之認定相違等語。

六、參加人主張：

㈠參加人與被告已盡最大誠意與原告協調，系爭都更計劃案無違憲法保障人民財產及居住自由之意旨：系爭都更案，參加人即實施者於96年1月23日即召開都更新概要公聽會，97年6月間與原告接觸洽談協議合建事宜，當時有談及容積面積分配，地主分得55%，實施者分得45%，如不能協議合建，則依都更條例規定以權利轉換方式分配。原告曾參加多次由臺北市都更處主持之協調會議（即98年4月15日及98年10月21日協調會）、98年11月26日由參加人主持之協調會。足證實施者及主管機關已盡最大誠意協調。符合都更條例規定，未違反憲法保障人民財產及居住自由之意旨。系爭都更計畫案之公益性及必要性得參酌被告歷次答辯之主張。

㈡倘不將系爭土地納入本案更新單元，系爭土地將成畸零地：

⒈依臺北市畸零地使用規則第5條規定意旨，系爭土地屬第三種住宅區，其平均寬度為8m，平均深度16m，最寬寬度27.07m，最深深度15.34m，是系爭土地不符臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表上之平均深度，如不納入系爭都更計畫案範圍，將造成畸零地，此為系爭土地須納入本件都市更新單元範圍故。

⒉依臺北市都市更新處主編之「都市更新相關法規彙編」第107頁臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元相關規定，在申請方式部分第3項一般規定事項中載明：「申請之更新單元如非完整之都市計畫街廓，其未劃入之土地，不得造成畸零地情事」。故本案在劃定更新單元之時，為避免造成系爭土地為畸零地情形發生，委託宋紹洋建築師檢討評估，出其如參證2之附表，建築師係依臺北市畸零地使用規則及臺北市土地使用分區管制自治條例暨上述之規定而出具之專業意見，自應予以遵從。

㈢原告所指核定計算方式不公，容有誤會：

⒈都市更新權利變換核定報告書，係經都更審議會審議通過後，經被告核定。其更新後權利價值的估算，係由實施者委託3家專業估價業者於申請權利變更計劃前6個月內查估後評定之。按「權利變換」是都市更新事業計劃書程序中之後期作業，因土地價值的估算，是經由估算師評定後，再由公部門審查並經審議會審議通過後決定，在公部門未審查且審議會未審議通過決定前，參加人僅為初步之估算。而權利變換在被告未核定前，無法估算出確切之分配價值，需待被告核定計劃後方能確定。

⒉原告所指之傳真文最末一行亦已註明：「實際更新後總值及共同負擔費用，以權利變換核定報告書為準」，故傳真文僅為雙方洽談合建之意見，並非核定之內容。

㈣綜前所陳，參加人自始至終，均依照都更條例、臺北市都市更新自治條例、臺北市畸零地使用規則，及臺北市土地使用分區管制自治條例規定，提出系爭都更計畫案之申請，被告亦係依據前開規定核准，系爭都更計畫案將系爭土地納入更新，區塊完整，有其公益性及必要性，並無不妥更無違誤等語。

七、按行為時都更條例第10條規定：「（第1項）經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。（第2項）前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第22條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第15條及第19條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；……。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。（第4項）前2項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。……」第25條之1規定：「以協議合建方式實施都市更新事業，未能依前條第1項取得全體土地及合法建築物所有權人同意者，得經更新單元範圍內土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過五分之四之同意，就達成合建協議部分，以協議合建方式實施之。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，……。」又都更條例第5條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，表明下列事項，作為擬定都市更新事業計畫之指導︰、更新地區範圍。二、基本目標與策略。三、實質再發展。四、劃定之更新單元或其劃定基準。五、其他應表明事項。」第6條第2款規定：「有下列各款情形之一者，直轄市、縣（市）主管機關得優先劃定為更新地區︰……二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。……」。

八、前揭事實概要所載各情，為兩造及參加人所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書及本院原判決、最高行政法院判決等件影本附原處分卷、訴願卷、本院前審卷、最高行政法院案卷可稽。茲依前述兩造及參加人主張之意旨，敘明判決之理由。

九、原告主張原告共有之系爭土地並無參加系爭都更案之必要云云。按都更條例第1條規定：「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。」次按臺北市都市更新自治條例第1條第1項規定：「臺北市（下稱本市）為辦理都市更新，以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，特制定本自治條例。」第12條規定：「經主管機關劃定應實施更新之地區，其更新單元劃定基準應符合下列規定之一：一、為完整之計畫街廓者。二、街廓內面積在二千平方公尺以上者。三、街廓內鄰接二條以上之計畫道路，面積大於該街廓四分之一，且在一千平方公尺以上者。

四、街廓內相鄰土地業已建築完成，無法合併更新，且無礙建築設計及市容觀瞻並為一次更新完成，其面積在一千平方公尺以上者。但其面積在五百平方公尺以上，經敘明理由，提經審議會審議通過者。五、跨街廓更新單元之劃設，其中應至少有一街廓符合第一款至第四款規定之一，並採整體開發，且不影響各街廓內相鄰土地之開發者。前項所稱街廓，係以基地四週面臨計畫道路為原則，如因基地鄰接永久性空地、公園、廣場、堤防、河川等，其鄰接部分邊界得視為街廓邊界。」，第14條第1項規定：「主管機關劃定為應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人自行劃定更新單元者，除應符合第十二條之規定外，並應以不造成街廓內相鄰土地無法劃定更新單元為原則。」又按都更條例第10條規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」查系爭土地位屬被告於89年6月26日公告劃定之「萬華區西園國小南側更新地區」範圍內（本院前審卷被證1），而本件都市更新事業計畫之申請，符合既定之都市更新目的，且有促進臺北市萬華區舊社區街道之美化、再開發利用、復甦都市機能，改善居住環境等益處，故有公益性之存在。又系爭土地僅223平方公尺，無從依臺北市都市更新自治條例第12條自行舉辦都市更新，且縱如原告所稱加上相鄰之574、573、572、563等地號之398平方公尺，而合計為621平方公尺，仍至多僅能依臺北市都市更新自治條例第12條第1項第4款但書提出都市更新之申請，但仍需依該款規定敘明理由，提經審議會審議通過者始得舉辦都市更新，其是否得經審議會通過尚屬未知，並非一經申請即可獲得核准劃定。故於本件將系爭575地號劃入都市更新單元對於所有權人權益較有保障，且始符合臺北市都市更新自治條例第14條第1項之規定，又系爭575地號土地面積為223平方公尺，若扣除系爭土地，則本案更新單元將減為1867平方公尺，不符上開臺北市都市更新自治條例第12條第1項第2款之規定，難以較為完整之都市更新，綜上考量，為符都市更新之規範意旨，系爭土地劃入本案都市更新單元，有其必要性之存在。此外，倘不將系爭土地納入本案更新單元，系爭土地將成畸零地，依臺北市畸零地使用規則第5條規定意旨，系爭土地屬第三種住宅區，依規定其平均寬度為8m，平均深度16m，系爭土地最寬寬度27.07m，最深深度15.34m，是系爭土地不符臺北市土地使用分區管制自治條例第17條附表上之平均深度，有參加人提出之附圖及附表可證（本院卷第66、67頁），如不納入系爭都更計畫案範圍，將造成畸零地，依臺北市都市更新處主編之「都市更新相關法規彙編」第107頁臺北市土地及合法建築物所有權人申請自行劃定更新單元相關規定，在申請方式部分第3項一般規定事項中載明：「申請之更新單元如非完整之都市計畫街廓，其未劃入之土地，不得造成畸零地情事」（本院卷第68至69頁）。故為避免造成系爭土地為畸零地情形之發生，系爭土地亦有劃入本案都市更新單元之必要。原告上開主張，揆諸前揭規定及說明，並非可採。

十、原告主張原處分將系爭土地劃入本案都市更新單元，於法有違云云。按系爭土地於89年即已公告劃定為「萬華區西園國小南側更新地區」範圍內，前經訴外人楊忠雄依上引自治條例第12條第1項第2款規定劃定更新單元，並擬具事業概要，申請實施都市更新事業。實施者就前開核准之概要範圍，依都更條例第19條規定，據以申請實施都市更新事業，並無不合。又本案更新單元面積達2,090平方公尺，面積大於2,000平方公尺，故有關更新單元之劃定，係依法辦理。本件原告固未出具事業計畫同意書，惟依都更條例第22條第1項規定：「……但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。」，因本件實施者業取得法定同意比例門檻，並依同條例第19條規定擬具事業計畫向被告申請報核，被告依法受理申請，並無違誤。又現行都更條例有關都市更新事業計畫並未要求取得全部同意，係採多數決之模式，如達符合法令規定之同意比例門檻，即可報請審議，本件被告依法受理實施者即參加人申請「擬訂臺北市萬華區萬大段一小段571地號等22筆土地都市更新事業計畫案」，並依都更條例規定辦理公開展覽及舉辦公聽會，透過公平、公開之法定程序辦理審查作業，於被告都市更新及爭議處理審議會審議通過並經被告以原處分公告核定實施在案，相關作業係依法定程序辦理，於法並無不合。原告所稱原處分將系爭土地劃入本案都市更新單元，於法有違云云，觀諸前揭規定及說明，並不足採。

、原告主張系爭都更計畫案之審議會委員組成違法，所為之決議無效，被告據以作成原處分，於法有違云云。按提起撤銷訴訟，以行政處分有違法或有逾越權限或濫用權力以違法論之情形，在裁量處分以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，始得訴請撤銷，行政訴訟法第4條第1項、第2項及第201條定有明文。又行政處分無效之原因，我國行政程序法係採取「明顯重大理論」之標準，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵為無效（行政程序法第111條參照）。次按都更條例第16條規定：「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商」次按臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第2點規定：「本府設臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會），辦理下列事項：㈠關於更新單元範圍之審議事項。㈡關於都市更新事業計畫擬訂、變更之審議事項。㈢關於權利變換計畫擬訂、變更之審議事項。㈣關於權利變換有關爭議之處理事項。㈤其他有關都市更新之爭議及研究建議事項。」第3點第1項規定：「審議會置委員17人至21人，其中1人為主任委員，由市長或其指派人員兼任之；1人為副主任委員，由市長指派人員兼任之；其餘委員，由市長分別就下列人員聘派之：㈠主管業務及有關機關之代表。㈡具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者。㈢熱心公益人士。」依上開臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點設立之審議會委員成員，係由被告有關機關代表（如工務局、地政處、交通局、法規委員會、都市發展局等）及被告機關以外專家學者（如都市計畫、建築、地政、估價、財務等領域）所組成，其專業之認定判斷，若無違法或無效情事，應予尊重，被告機關依該認定判斷之結論所作成之處分，亦難認有違法。經查，系爭都市更新事業計畫範圍，歷經臺北市都市更新及爭議處理審議會第13、25、29、60等4次會議討論（本院前審卷被證7、8、9、10），本件被告依係據臺北市都市更新及爭議處理審議會第60次會議決議結論（本院前審卷被證10）而作成原處分，核屬依該審議會之專業判斷所作成之裁量處分。原告雖稱臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項之第2款「具有都市計畫、建築、景觀、社會、法律、交通、財經、土地開發、估價或地政等專門學識經驗之專家學者」與第3款「熱心公益人士」不得兼任云云。惟查，原告所稱係自行增加法規所無之限制，蓋被告無法強制第三人擔任審議委員，程序上均先向具有上開專門學識經驗之專家學者詢問其擔任委員之意願，如受詢問者有意願擔任委員即予以聘任，因專家學者本無義務擔任委員，係因熱心公益而參與，故同時亦具有同點第3款之「熱心公益人士」之資格，如此委員組成，符合一般常理，並未違反上開設置要點第3項第3款之比例要件。又有關審議會委員之組成比例，上開設置要點第3點第3項規定：「第一項第二款聘任之委員，不得少於委員總數二分之一。」，查上開審議會第13、25、29、60次會議之委員組成，均按該項規定比例組成，且被告之成員均未達二分之一（本院前審卷被證13及被告答辯三狀會議出席人員表），亦無被告以人數優勢強行通過決議之情形。至於原告所稱審議會紀錄中無任何公益性或必要性之表示云云，查本件審議過程中，因原告提出陳情案，與公益性及必要性有關之本件都市更新事項，上開4次審議會開會時，均有通知原告等人到場表示意見，原告等派員出席其中第13、25、60次等3次審議會，渠等提出之意見均經審議會討論，有上開4次會簽到簿（本院前審卷被證14）及其中第13次會議紀錄記載決議：「……請實施者就陳情人所提意見詳予協調後，再提本審議會審議。」等語（原處分卷第39頁），可得知審議會於評議時已有討論原告之相關意見，並無不合。是以觀諸前開事證及說明，本件並無原告所稱系爭都更計畫案之審議會委員組成違法，所為決議無效等情事，被告尊重該審議會決議之專業判斷所作成之原處分，尚無違法或有逾越權限或濫用權力之情形，亦無違誤。原告上開主張，依前所述，自不足採。

、原告復主張原處分之成本收入核定計算方式有重大違誤不公，於法有違云云。按「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項……」「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施……。並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。」都更條例第29條第1項前段、第19條第1項、第2項各定有明文。是以權利變換是都市更新程序之後期作業，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依法須經主管機關審議、公開展覽，始由主管機關核定及發布實施；且核定發布實施之權利變換計畫書，土地所有權人對其權利價值有異議時，得經審議核復，依法提請行政救濟（都市更新條例第32條第1項參照）。查本件參加人縱有初步之估算，有關權利變換計畫未經被告核定及發布實施前，仍未確定。原告雖稱參加人訴訟代理人103年1月23日傳真（本院前審卷原證10）之成本收入計算方式不公，惟查，該傳真文最末一行亦已註明：「實際更新後總值及共同負擔費用，以權利變換核定報告書為準」等語，該傳真資料並非原處分核定之內容。是以原告所稱原處分之成本收入核定計算方式有重大違誤不公云云，核屬誤會。原告上開主張，觀諸前揭規定及說明，亦不足採。

、從而，本件原處分核准實施者實施系爭都市更新計畫案，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定關於系爭土地部分，為無理由，應予駁回。

、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，民事訴訟法第104條、第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭