臺北高等行政法院判決

106年1月3日辯論終結

原告

長榮國際儲運股份有限公司

代表人

洪秉琨（董事長）

訴訟代理人

包國祥 律師

訴訟代理人

吳毓文 律師

複代理人

王 瑄 律師

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

林馨文

　沈立委

　陳俊廷

上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱系爭費用）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103 年7月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Revenue ton）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告1,725萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告等貨櫃集散場之經營業者屬於我國整體海運及國際貿易政策之一環，受到主管機關及政府政策之高度規制，且各項費用、機制之建立本即有透過各產業協會、公會及主管機關多方溝通以增進共同效益之長久慣行，並向主管機關、各公會及協會表達意見之行為，實屬憲法所保障請願權及結社權之正當行使，依國際競爭法實務所發展之Noerr-Pennington法則，實應排除公平交易法之適用。

二、歐盟的反壟斷機構於2011年5 月對14家貨櫃航運業者設在歐盟總部進行調查，並指控渠等採取在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」。然經過五年的調查，最近以「免予起訴」的方式結案。其中關鍵事實在於，此行業中各家公司都在虧損邊緣掙扎，每次提出的漲價只是價格的恢復行為，即使貨櫃航運公司間存在輕微的價格資訊交換（本件甚至僅建立收費方法與機制，共同因應下游公會率先聯合串聯抵制之行為，不涉任何價格合意），亦無法改變話語權不對等之局面，只要不是明目張膽的挑戰規則，歐盟監管機構認為無需干涉。

三、使用者付費為自由市場基本法則，原告恢復收取系爭費用，係讓市場出現自由市場價格機制之重生機制，符合競爭法立法目的，係終結配合國家獎勵出口政策扭曲市場機制之非正常市場現象，排除足以影響市場供需功能之政府政策或人為等因素，使市場價格機制正常化。系爭費用早於83年基於使用者付費原則便可收取，並經主管機關核定，今因景氣丕變致業者無法配合政策自行吸收成本後，始決定「恢復收取」，看似漲價，實際上僅係回復市場機制下應收價格之行為，實係回歸正常市場供需價格機制之正當行為，故恢復收取系爭費用係回復市場機制之正當行為。

四、原告早於102 年12月間便獨立決議恢復收取系爭費用。下游報關公會在臺中地區於102 年8 月恢復收取系爭費用整合成功後，便醞釀在102 年12月26日透過其公會組織抵制，遠早於原處分指原告與訴外人等於103 年2 月26日餐敘合意時間點，下游公會聯合抵制之行為方為市場收費回復正常機制之阻礙，原處分未查何者造成市場機制無法正常化之違法聯合行為，顯有違法。又因建置電腦系統及收費流程標準化乃採共同行為，且恢復收費可促使包括原告及其他業者，以個別議價及新立專屬會員機制（如原告優良會員等非其他業者有之制度）等競爭因素，達到爭取客戶之競爭，顯然本件非僅行為有正當理由及合理性，甚至係被動因應下游報關公會先進行聯合行為之防衛措施，至今原告等業者競爭事實，亦證本件件不符「足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者」。

五、原處分新舊法適用錯誤，依修法前公平交易法規定，本件不符聯合行為要件：

（一）法律適用應依行為時法律，至於行為終了後法律變更，除非更有利行為人，否則不應適用，本件應適用修法前之規定。依原處分理由，本件縱有聯合行為，亦僅存在於103年7 月前，即自103 年7 月恢復收費後，與被告所述聯合行為情狀無關，103 年7 月後聯合行為自無以繼續。又聯合行為為狀態犯或繼續犯，應就個案論定。本件決定恢復收費行為結束於103 年7 月，顯屬狀態犯，而非繼續犯。至103 年7 月間恢復收取系爭費用後，個別廠商是否維持收費或有其他措施，應屬於行為後之市場狀態，而非聯合行為之繼續。

（二）退步言，縱若干聯合行為存在「繼續行為」態樣，亦應依個別行為性質差異予以區分，如「相互約束事業活動行為」態樣之差異性更會造成行為終了時點認定之不同。被告所引法務部102 年2 月8 日法律字第10203501570 號函僅係以聯合行為中存在繼續性聯合行為態樣為前提，以說明繼續性聯合行為之約束行為跨越新舊法時之適用，非謂聯合行為概屬繼續性之行為。被告未細究不同「約束行為」態樣所致認定完成行為時點之差異，誤解該函意旨，逕稱聯合行為均屬繼續性行為及本件應全部適用新法，實有錯誤。

（三）倘依行為時公平交易法第7 條第1 項及第2 項規定可知，原告等業者僅是與下游業者及主管機關討論如何建立業經主管機關核定、准予報備之費率項目之代收機制以利後續作業，至多涉及收取方法事宜，貨櫃儲運協會在主管機關要求下，就收取方法對外說明及實施，合理且合法，並無共同決定價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區，自非屬行為時公平交易法禁止之聯合行為態樣。即便適用104 年2 月修正公布之公平交易法第14條第1 項規定，原告等廠商除無共同決定服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等行為，亦無相互約束事業活動之行為，僅是與下游業者及主管機關討論前開事宜，均為主管機關希望原告所屬產業公會對下游廠商善加說明溝通之共同事項，確非原告與訴外人等相互約束事業活動之行為。

（四）以修正前公平交易法第7 條第1 項及第2 項，與104 年2月修正後公平交易法第14條規定相較，舊法聯合行為型態限於「共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等」，至「相互約束事業活動之行為」則闡述聯合行為係相互有約束力之行為，此與新法將聯合行為擴張至其他相互約束事業活動行為尚有差異。而本件應適用舊法，已如前述，因此：

1.「共同行為」絕非等同「聯合行為」。「共同行為」是否構成「聯合行為」須視是否有共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等且有相互約束事業活動之行為，始足當之。而所稱「決定」於本件當指原告及其他業者是否得依自己意志自由訂定價格及是否限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區之行為。是原告與訴外人等倘未獲下游報關公會聯合抵制者之同意，根本不可能自行其事，自無決定能力，故「倘無下游事業同意，就算聯合也無法達到恢復收費之目的」。被告究係認定原告行為構成何種聯合行為型態應依舊法規定，不可逕將共同行為解做聯合行為。

2.本件恢復收取之價格，係由主管機關於83年所核定並引作規範，主管機關當時甚至限制業者不可任意超過該價格區間及任意調降。而核定時費用行情及物價成本水準，遠較現今甚低，系爭費用顯然低於目前行情（至少應收取100元）。故業者為反應成本而恢復收費價格調整至主管機關核定價格區間之最高價位，符合商業理性，甚至尚有2 家自行訂價在50元，可證原告與訴外人等彼此未約定價格，而無「相互約束事業活動之行為」。

（五）被告前稱原處分不非難恢復收取系爭費用本身，卻又過問原告調整費用額度多寡及其合理性，前後矛盾。又航業法制採取核定制度，業者依主管機關公告費率表進行收費，本即係我國國際貿易進出口業界施行已久之措施，各家實際上係在費率表價格以外之服務品質等其他競爭條件爭取客戶。且83年核定之費率表公告生效後，不因日後修法改採備查而異，尤其係有利原告之核定處分效力，若僅因日後改採備查制而做不利原告之改變，實違反禁止法律追溯既往。再者，83年既已有核定生效之費率表，原告與訴外人等根本無討論費率額度之必要。

（六）復因原告臺中港措施完全反映市場價格機制，若持續配合國家政策，將產生非經濟虧損。恢復取系爭費用不僅可用以改善服務使經營正常化，其他廠商倘果真違反經濟理性而不選擇跟進，該廠商持續承受不當虧損而當將逐漸退出市場甚至倒閉。故收取系爭費用方為市場正當機制，若下游業者或其他相關廠商有相異做法，實屬違反市場機制。故其他業者吸取原告於臺中地區經驗，事後亦透過所屬公會與其他產業工會對話，並決定開始收費之時機，始能有效開始收取系爭費用。航港局邀集會議及函發對象亦係各產業公會，主管機關確實有介入調處，且符合被告95年10月22日函要旨。

（七）被告稱「航業法亦未對業者之反競爭行為訂有相關規定」「依法自應基於權責進行查處」云云，惟比對被告96年7月26日第820 次委員會議決議「有關臺中港一般散雜貨裝卸業者被檢舉涉及聯合行為，違反公平交易法案，被檢舉人等就『依每月營運總量以每噸提撥新臺幣8.95元』為合意而共同簽署書面協議之行為，係為解決臺中港碼頭工人年資結算金之問題，且為目的事業主管機關介入調處之結果，尚難遽認構成公平交易法第7 條所謂之聯合行為。」之行政先例，即可見其矛盾。

（八）原告決定恢復收取系爭費用，並非調整價格，而係正當反映市場價格機制，更係廠商因應經營虧損之正當營業行為。聯合行為規定，被歸類為限制競爭規範，係指事業以人為合意方式破壞市場競爭及價格機制，若調整價格原因確有正當理由，且符合市場價格機制，甚至係對抗來自下游業者之不法聯合行為，若再加上政府主管機關介入督導，則事業被迫採取共同宣導、協商甚至作業規劃等行為，應非限制競爭行為，縱有濫用競爭情事，亦僅係不正競爭，尚非聯合行為。本件僅係恢復經主管機關核備收取之費用項目，且當時確有收取之商業正當理由，自無聯合行為可言，此決定符合市場價格機制，更無破壞市場競爭秩序，此觀諸原告恢復收取系爭費用之決策過程、倉儲裝卸簡明損益總表（2011年至2015年）、桃園場及汐止場2014年及2015年度之倉儲裝卸損益明細表等，可知當時面臨經營盈虧變化事實，而有恢復收取系爭費用之正當理由。

（九）本件涉及國際貿易海運作業，其主體及活動機制均非以個別會員為相對人，主要均係以各公會組織為對口，103 年10月20日航務字第1030006606號函亦係要求貨櫃儲運協會加強改善，而該函發文對象亦無個別業者，航港局所作指示，亦基於國際貿易航運標準化需求，故要求將貨櫃集散站營運費率表各收費項目以程式流程圖方式圖示，藉此說明各收費項目之聯結關係。是無論原告所屬環節或下游報關等產業，向來就是透過公會而採取共同行為、依法存在之收費表，本即寓有作業一致標準以追求碼頭作業效率之意涵。故原告及訴外人等係透過貨櫃儲運協會與航港局及相關產業公會進行討論協商，以謀共同解決機制，並無透過貨櫃儲運協會主導聯合行為，更非惡性卡特爾。況原告對此產業市場從未關切，應先予糾正指導、或讓業者有機會申請中止調查等機制，如台塑中油案等，方為妥適。

六、原處分之市場界定錯誤：

（一）實務上貨主或托運人係依其貨物運送之目的地及到港時間而委由海運承攬運送業者為其洽訂經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業者或海運承攬運送業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行收貨、理貨、併貨、裝櫃等作業。並非貨主任意擇定貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜，此點事實倘未斟酌，無論係供給者觀點或需求者觀點之分析均有錯誤，更凸顯被告僅就地理觀點分析之錯誤。

（二）無論客運或貨運，各家廠商實際上均受其航線規劃而有極大差異，如長榮航空飛日本航線在桃園機場，華航飛羽田機場航線則在松山機場，貨運事業，除散貨或整櫃所生差異外，還包括各地航線所生重大差異，與北中南區地理位置為必有重大關聯。被告在99年間對於長榮航空及中華航空等業者經營兩岸直航航線之票務機制違反公平交易法裁罰案件，即有考量不同航線、時間、旅程、運具等因素為市場範圍之界定，被告於本件卻未加考量，顯有矛盾，且即便實務上存在南貨北運、北貨南送之情形，實與貨櫃集散站業者之全國性競爭無關。

七、原告早於101 年間即決行恢復收取系爭費用，當時收費對象以海運業者及海運承攬運送人為主，因故未能推行。直至102 年間原告在臺中港區改由報關行先代為墊付繳納，報關行再連同其餘服務費用、規費等向貨主請款，針對報關行代付代收此項費用，原告並給予10% 之代收款服務費，為原告臺中港模式成功重要關鍵。又原告係於103 年4 月25日方決定將原本決定103 年4 月1 日延到6 月1 日恢復收費（僅桃園場），再度延期至7 月1 日（擴及桃園場、汐止場），被告事實認定錯誤。況原告103 年3 月26日派員參加拜訪報關公會時，之所以再度延至7 月1 日，係因應報關公會會員要求桃園場及汐止場同步實施收費，原告未有主導行為。實則，為了因應下游業者透過公會之聯合抵制行為，原告多次溝通協商，直到103 年8 月4 日始與基隆報關公會達成恢復收取系爭費用之共識。事被告之競爭分析有時間長度取樣不足，忽略產業特性及83年核定處分仍有效等錯誤。

八、被告誤解83年核定處分改為備查，致其未協同作成主管機關依修法前公平法第6 條共同辦理便作成原處分，且僅載有費率備查規範，程序自有違法。實則，交通部航港局為原告等貨櫃儲運事業之主管機關，在102 年1 月改為備查制以前，甚至是系爭費用收取核定機關，即便102 年改備查制，該機關仍循以往模式而對收費項目說明內容提出指示，仍舊實施督導權力。衡諸本件協商過程，原告等相關業者均依法核備或報備，相關公會陳情協商亦均奉主管機關指示，積極化解業者歧見，辦理聯合宣導、收取費用流程圖示及其他費用收取事宜，被告卻簡化主管機關督導過程，忽略國際貿易產業特性，逕將原告及訴外人等共同行為認定為聯合行為，自屬錯誤。

九、原處分所提多數筆錄記載僅為調查訴外人等及下游公會之臆測，均與推認原告居於本件聯合行為主導地位無關，且部分陳述之意旨係指依循「協會對協會」之協商模式，以建立標準化之收費制度，並無影響市場之供需機能，各方之談判力量相當，協商建立標準化之收費制度乃是海運及國際貿易產業之特性使然。況更有些筆錄記載根本未提到原告，另證臺灣出口業務萎縮，各貨櫃場經營困難屬整體產業問題。又原告縱積極與基隆報關公會協商，但並無主導聯合行為之情事，此參照基隆報關公會103 年8 月21日之聲明，即知原告係持續個別與基隆報關公會協商，以期化解誤會並建立各方均能接受之標準化之收費制度，提升整體海運產業之服務品質，是被告所提事證尚無足以支撐原處分等情。

十、綜上所述，並聲明：

（一）原處分撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間恢復收取系爭費用，已構成公平交易法第14條之聯合行為，違反同法第15條第1 項規定：

（一）原告與訴外人等均經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段之事業，彼此間具有水平競爭關係，而於102 年12月10日及103 年2 月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘聚會溝通討論恢復收取系爭費用。且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳系爭費用未果，是渠等於103 年4 月底、5 月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢復收取系爭費用。

（二）原告應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會；而價格機制立於市場功能之核心地位，系爭費用是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於原告提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務價格之一環，是原告本應依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取。然渠等卻利用上情，降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，並導致各貨櫃場一致於103 年7 月間恢復收取之結果。原告已明顯降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能，屬相互約束事業活動之行為且足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。

二、原告主張恢復收費之行為僅係航港局邀集相關公協會協商溝通系爭費用重新收取議題環節之一，均係在主管機關督導下各公會協商之過程云云，實屬倒因為果：

（一）原告部分臚列均為本件聯合行為完成後之後續週邊事實，與聯合行為之認定無關，且明顯可見航港局乃在21家業者共同決定於103 年7 月聯合恢復收取系爭費用後，始因該恢復收費行為衍生不符航業法規定或下游反彈之爭議，而介入處理，包括發函給業者、於103 年9 月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS 出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅為原告等費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題，或基於產業主管機關身分出面協調、並對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，未涉及「聯合」恢復收取系爭費用之問題。原告將此等航業主管機關事後介入之事實，曲解為本件聯合行為係屬交通部航港局邀集相關公會協商溝通系爭費用重新收取議題環節之一，明顯時序錯亂、倒果為因，其稱此過程有航港局密切督導，自有誤會。航港局103 年5月26日函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為原告行為可能涉及公平交易法，並未認為該等費率表經報該局備查，則一切收費相關行為均合法。

（二）又費率之備查與核定係屬不同的管制措施，本件部分業者恢復收費後，航港局僅要求須符合備查程序，並將費率表公告於明顯處所，向付費者妥善說明，並未就業者陳報之費率為實質修正。而產業主管法規對於費率之管制，倘從核定制改為備查制，顯已放寬其對貨櫃集散站經營業營運行為之管制，使得市場更加開放、更具競爭性。參以航業法第46條於102 年1 月30日修正為備查制時之立法理由，顯即蘊含開放市場自由競爭之目的，不再以核定制約束業者競爭之空間，是原告所為之聯合行為，本已不符合航業法費率備查制背後鼓勵競爭之精神。原告辯稱非但不符備查制度，且航業法修正時間為102 年1 月，原告卻多處均稱於103 年1 月改為備查制據為主張，倘非筆誤，則係刻意誤導，營造其僅係疏忽未及時發現法律修正之假相。

（三）航業法修正目的包括促進市場競爭，然航港局為航業主管機關，非競爭法主管機關，航業法亦未對業者之反競爭行為訂有相關規定，則被告身為競爭法即公平交易法之主管機關，對於事業涉及限制競爭或不公平競爭情事，依法自應基於權責進行查處，以維護市場競爭秩序。公平交易法透過維護公平競爭機制，促使產業有效率運作，從維護產業結構的長期競爭性出發，而事業間從事聯合行為，相互訂立妨礙競爭的協議，即為公平交易法禁止之對象。航港局無法替代被告解釋公平交易法，且該局亦從未肯定原告等業者所為聯合行為之正當性。

三、原告主張案關費用已核定公開，僅係恢復原本暫停收費之項目，且反映市場價格機制之正當營業行為云云，忽略渠等恢復收費係出於「聯合」之決定：

（一）原告營業費率表，不論係核定制或備查制，均僅係原告可收取之費率上限，在該費率表上限價格下，各貨櫃業者仍有調整實際收費價格之空間，此自本案各業者多年來均未實際收取案關CFS 出口機械使用費一事自明。是經核定之營業費率表並不當然等同於原告實際上收取之費用（即實際交易價格）。原告稱依法存在之收費表本即寓有作業一致標準以追求碼頭作業效率之意涵，與法令規定及市場既存事實顯然不符。故原告於其報核定或備查之費率表上限下，仍得考量市場供需因素、營運策略、季節性變動及其他競爭因素，自行決定其實際收費價格，如早期景氣好出口貨量大、運費高、作業人工成本低，因此收入尚有盈餘，可配合政策自行吸收系爭費用。同理，倘業者認為經營環境有變，當然亦可恢復收取過去未曾收取之費用。原處分並非在非難恢復收費，而是「聯合」恢復收費之行為。

（二）又所謂市場價格機制，其內涵乃市場上之業者各自依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定其交易價格。原告等21家業者聯合恢復收取系爭費用，即是聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，自等同於聯合決定實際交易價格，而為公平交易法所禁止。至原告辯稱其營業收入均低於營業成本、亞洲主要輸出國家均早已收取類此費用等語，不論是否為真，均無法阻卻其聯合行為之違法性，否則，豈非任何行業皆可以景氣不佳為由，聯合調漲價格而不受公平交易法規範。

四、原告主張其在台中港已有成功恢復收費之經驗，無須聯合其他業者，即便其他業者參考其成功經驗，亦係自行決定參與，且過程有交通部港務局密切督導，主管機關更曾指示貨櫃儲運協會協助克服歧見云云。惟：

（一）無論本件各業者是否早已希望恢復收費，均無礙於渠等透過聯合行為合意恢復收取系爭費用之事實，此有數十家業者承認會後餐敘有討論恢復收取CFS 出口機械使用費；有2 家否認討論或拒絕接受調查，惟代表該2 業者參與相關會議及餐敘之已離職職員均表示確有討論決定恢復收取；2 家表示配合其他業者討論結果恢復收取。上開陳述關於合意內容包括：1.利用貨櫃儲運協會102 年12月10日及103 年2 月26日理監事聯席會議會後餐敘聚會之方式及時間進行意見溝通及討論；2.請原告分享臺中港恢復收取經驗；3.透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商；4.將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會由協會轉知相關公會等。原告自無法否認有參與前開會議及餐敘，亦有其他多家貨櫃場業者及基隆報關公會具體陳述原告參與及促成恢復收費之相關過程及內容，指證歷歷，以上有各相關陳述紀錄可稽。

（二）原告亦無法否認其有與貨櫃儲運協會一同前往拜訪基隆報關公會之事實，原告104 年5 月6 日陳述紀錄明確說明組團去基隆報關公會之原因係告訴該公會關於貨櫃場業者擬計劃恢復收取CFS 出口機械使用費之訊息，雖原告稱只是基於順便宣導公司要恢復收費之政策，惟據此可見原告明確知悉相關貨櫃場業者聯合恢復收費之計畫，並在此等認知之下積極協助促成該聯合行為之實現。原告亦以103 年4 月28日（2014）儲運字第113 號函請貨櫃儲運協會將原告恢復收取CFS 出口機械使用費一事協助轉達各相關公協會，顯與其他貨櫃業者行為一致。

五、原告主張被告對於本件產業市場未曾給予關切，應先予糾正指導、或讓業者有機會申請中止調查等機制云云，惟：

（一）被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，惟其係於公平交易法施行初期，源於若干行業舊習行之有年，相關事業行為有違反公平交易法之虞、或雖不違法但影響交易秩序，依個案論處難收通效，爰通案實施行政指導，促使改正以避免違法。現公平交易法實施數年，被告均以制定規範說明或處理原則之方式取代，況本件屬個別事業間之聯合行為而非產業通案舊習，實務上亦處分多起聯合行為在案，此等行為之惡質性及社會各界高度矚目之程度，甚為顯然，自無對此等違法行為仍僅施以單純警告教示之理。

（二）況原告亦自承貨櫃儲運協會於96年即曾向被告請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被告亦已明確函覆在案，函中並有載明「倘均由貨櫃集散站經營業依據各自經營狀況」，業已揭示各業者應各自依經營狀況決定費率之意旨，而原告既已收受此函，顯見其早已明知聯合決定價格將有違反公平交易法之虞，卻仍為之，實乃其忽視被告之事前教示，當應對其違法行為予以嚴懲。

（三）另公平交易法自100 年11月即修正增設寬恕制度，104 年2 月修正增設中止調查制度，而被告係自103 年6 月間開始調查本案，直至105 年4 月始作成原處分，期間將近2年，原告有寬裕的時間可申請寬恕或中止調查，惟原告從未為之。況前開制度係以事業承認有為相關行為為基礎，然原告於調查期間始終不承認有參與本件聯合行為，迄今仍矢口否認，是其辯稱被告未予利用相關制度之機會，顯不足採。

六、有關本件市場界定部分：

（一）原告稱本案產品市場應細分為3 噸以下之貨物並重新計算市場占有率云云，並不合理：

1.產品市場係指在功能、特性、用途或價格條件上，具有高度需求或供給替代性之商品或服務所構成之範圍。原告及訴外人等均係貨櫃集散站經營業者，依航業法第44條規定，經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業；復依貨櫃集散站經營業管理規則第2 條規定，貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務。自原告之交易相對人即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業之角度而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，故本案應以「貨櫃集散服務」為產品市場。

2.而原告依航業法規定向航政主管機關報備後，得收取包括系爭費用在內之多項費用，且在報備制下，各業者所收取費用之項目種類及實際金額，可各自決定、不須與其他業者一致，例如原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6 類。惟不論各業者如何細分或定義自身收費項目，均是基於其經營之貨櫃業務提供相關服務並對交易相對人收取對價，而交易相對人即為前述貨主、船舶運送業及海運承攬運送業，依每次實際裝卸貨物狀況而定須支付之費用項目及實際金額。

3.聯合行為之合意內容，與聯合行為參與事業所屬市場，係屬二事，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS 出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用細分界定，否則，倘原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，豈非謂產品市場又須隨之變動依其他費用項目而界定，此將造成相同之業者為聯合行為、卻分別被界定為屬於不同市場之結果，顯非合理。事實上，無論為系爭費用或其他費用，均屬貨櫃集散站出口倉庫業務之一環，為原告之交易相對人可能須支付之費用之一，亦即為原告提供貨櫃集散服務之部分對價。且系爭費用是否收取及其收取金額，可作為原告經營貨櫃集散服務時彼此間競爭之條件，是原告與訴外人等聯合恢復收費之價格聯合行為，自將影響貨櫃集散服務市場之競爭。據此，本案產品市場界定為「貨櫃集散服務」，並無不當。

4.同理，本案產品市場自亦不能再依3 噸以下貨物為細分，況103 年7 月前，原告及訴外人等21家貨櫃場均未收取系爭費用，僅有部分業者收取3 噸以上之CFS 出口機械使用費，惟自103 年7 月後，所有業者均恢復收取系爭費用，且過去未收取3 噸以上之費用者，亦同時恢復收取，顯見本案聯合行為所影響者實包括3 噸以上及3 噸以下貨物之CFS 出口機械使用費。

（二）原告稱被告未考量海運業者經營不同航線、係簽約指定貨櫃場，誤將本案地理市場界定為全國云云，惟：

1.地理市場係指交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，只要有轉換可能即為已足，不能僅以原告提供服務之地點或現有之固定交易狀況為判斷，合先敘明。

2.原告提供服務之交易相對人，依營業費率表收費項目之不同，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，遍及全國且數量眾多（營業規模較大之貨櫃場，其貨主家數達2,000 至4,000 多家以上，此外，船舶運送業及海運承攬運送業亦分別約有160 家及660 家）。原告104 年5 月6 日陳述紀錄亦明確表示「本公司貨主有3 、4 千家」，且觀諸財政部關務署105 年8 月30日台關業字第1051018053號函復可知，原告及訴外人等21家貨櫃場業者提供服務之對象確遍及全國。

3.再者，航業法相關法令並未限制原告不得承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物進行出口裝併櫃作業，況貨主交貨所在意的是船期安排及能否順利於交期內順利送達買方，因此實務上，貨主尚非完全以所在地區之貨櫃場出口貨物，所以有南貨北運、北貨南送之情形。倘原告恢復收費、而其他業者未收費或收費較低，則原告之交易相對人即可能轉向其他貨櫃場進行交易，反之亦然，其轉換區域不僅侷限於原告所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。至原告稱其目前交易型態係海運業者簽約指定貨櫃場，惟不論目前與原告簽約之海運業者數量多寡，均屬原告本身之經營成效問題，並非原告不得爭取其他交易相對人。因此原告實乃在全國從事競爭，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，並無違誤。

4.原告固稱被告漏未斟酌不同航線、時間、旅程、運具等因素云云，然海運業者或海運承攬運送業者所經營之不同航線別，與原告所經營之貨櫃集散站業務本屬不同範疇，貨櫃場業者並非以航線別作為其向主管機關申請許可經營，原告刻意將二者予以混淆，殊不足採。

七、原告稱被告忽略下游串聯杯葛原告等業者依法收費之行為云云，自全案相關事實可知，下游集體抗議之情事，明顯係因原告等21家業者先為本件違法聯合行為而起，原告之違法行為發生在前、並造成本件多名檢舉人分別向被告提出檢舉，原告所列時序亦明載下游抗議情事發生在後，原告自不得以其行為所造成之後果來主張排除其行為之違法性。

八、原告一再強調其所屬產業有費率透明化之需求、主管機關習以公會組織作為對口單位之特殊性、業者因經營確有虧損故有合理經濟原因收費等等，無非係在藉諸多週邊事實模糊本案核心，即原告與多數業者「聯合」恢復收費一事。實則，被告基於執行公平交易法之職權，所關心者並非系爭費用應否收取或數額之合理性，所注重者乃業者收取費用行為背後之成因是否有人為不當之聯合操控，以致妨礙市場競爭之情事。故原告費率表是否經主管機關備查、是否重複收費、金額是否過高，均與公平交易法所規範聯合行為之要件無關，不影響本件行為是否違法之判斷。且目的事業主管機關以相關公會作為政府機關與所屬會員間溝通橋樑之狀況，並非原告所屬產業所獨有，尚非此等溝通協商機制即賦予貨櫃集散站經營業者排除公平交易法之適用。

九、依行政罰法第5 條規定揭示之「從新從輕原則」可知，違反行政法上義務之行為，原則上均適用行政機關裁處時之法律或自治條例予以評價，除非行為終了後法律有所變動且舊法對人民較有利，始例外考慮有無「從輕」適用舊法。又關於事業間於達成相互拘束彼此事業活動之合意，並持續執行合意內容之聯合行為，係屬繼續犯並適用行為時之法律。本件原告與訴外人等於102 年12月10日及103 年2 月26日餐敘時間討論恢復系爭費用，並促成各貨櫃場業者於103 年4 、5月間為恢復收取之公告，自103 年7 月間恢復收取系爭費用，並依據合意持續收取迄被告於105 年4 月22日作成原處分為止，持續影響貨櫃集散服務供需之市場功能，足證違法聯合行為繼續至104 年2 月公平交易法修正後而尚未終了，故被告對於原告之繼續行為，適用修正後公平交易法規定加以裁處，並無違誤。

十、原告主張業者受到航業法及航業主管機關之規制，透過貨櫃儲運協會合成彙整法律意見，一起澄清各方誤解並因應主管機關協調，實等同我國憲法保障之結社權、請願權正當行使，參照美國最高法院之Noerr-pennington法則，應屬憲法所保護云云。惟航港局於102 年12月10日起至103 年7 月之本件聯合行為形成期間，從未介入、指導或協商貨櫃場應該或可以聯合恢復收取系爭費用，易言之，並無事證可認原告於為聯合行為前，有先向航業主管機關提出要求准予聯合恢復收費之陳情請願行動；況人民之請願在獲國家接受前，亦難認其請願行為本身可先違反既存之法律規定而不須受罰。

十一、原告所舉諸多案例之行為具體情狀或產業與市場結構等，各自有別，不宜任意比附援引，更與本案明顯不同：

（一）原告所舉最高行政法院100 年度判字第379 號判決等3 件為相同案件，該案乃黃豆進口業者於聯合行為許可到期後未向被告申請展延即繼續合船進口，惟被告既曾許可合船進口，即表示該等行為經審酌認定有益於整體經濟及公共利益、故可透過例外申請程序獲得許可。惟本案原告及訴外人等業者共同恢復收費之價格聯合行為，屬惡質卡特爾之類型，原已難認為有正面經濟效益。

（二）原告所舉最高行政法院101 年度判字第705 號判決有關會計師案，係以該案涉及專門職業及技術人員為由，認為「針對一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業亦非當然合用」，而撤銷被告之處分。惟本案原告及訴外人等並不具有專門職業之特性，據上述判決理由，反更凸顯原告為一般營利事業，本應受競爭法規範。

（三）原告所舉冷凍豬肉案，實非處分案件而僅為被告之新聞稿，旨在說明調查冷凍豬肉業者後缺乏相關事證足認有聯合行為，與本案多家業者自陳並相互指證他人有參加聯合行為之情事，迥然不同等語，資為抗辯。

十二、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公處字第105034號處分書（原處分甲2 卷第745 至788 頁）及本院卷、原處分卷、起訴狀檢附卷等所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、本件是否應適用修法前公平交易法之規定？

二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？

三、原告有無聯合行為合意？

四、原處分有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條：

（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。第2 條第2 項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」

（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為。」

（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

二、本件應適用依修法後公平交易法之規定：

（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告1,725萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。

（二）原告雖主張聯合行為為狀態犯或繼續犯，應就個案論定。本件決定恢復收費行為結束於103年7月，顯屬狀態犯，而非繼續犯。至103年7月間恢復收取系爭費用後，個別廠商是否維持收費或有其他措施，應屬於行為後之市場狀態，而非聯合行為之繼續，本件自應適用依修法前公平交易法之規定云云。

（三）惟按行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等於102年12月10日及103年2月26日餐敘時間討論恢復系爭費用，參與餐敘之櫃場業者並於103年4、5月間為恢復收取之公告，並果自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，原告主張尚不足採。

三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：

（一）原告雖主張貨主或托運人係依其貨物運送之目的地及到港時間而委由海運承攬運送業者為其洽訂經營該航線之船舶運送業者，之後即依海運業者或海運承攬運送業者之指示，將貨物運送至指定之貨櫃場，進行收貨、理貨、併貨、裝櫃等作業，並非貨主任意擇定貨櫃場進行裝櫃後，再安排海運運送事宜，貨運事業包括各地航線所生重大差異，與北中南區地理位置為必有重大關聯。即便實務上存在南貨北運、北貨南送之情形，亦與貨櫃集散站業者之全國性競爭無關，原處分界定市場為全國實有錯誤云云。

（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見原處分卷甲三卷第37頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲三卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲三卷第465頁），可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，原告主張「貨櫃場都經船公司或運送承攬業者特約指定，貨主無法決定貨櫃場」云云，尚不足採。

（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲三卷第9頁），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，原告104年5月6日陳述紀錄且明確表示「本公司貨主有3、4千家」，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第335頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口，原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤，原告雖舉被告在99年間對於長榮航空及中華航空等業者經營兩岸直航航線之票務機制違反公平交易法裁罰案件，有考量不同航線、時間、旅程、運具等因素為市場範圍之界定云云，但航空公司乃以航線別作為其向主管機關申請許可經營，但本件櫃場業者並非以船公司之航線別作為其向主管機關申請許可經營，與本件市場劃分之情形不同，不能比附援引，原告主張尚不足採。

（四）又原告及及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。

四、原告確參與聯合行為之合意：

（一）原告於102 年12月10日及103 年2 月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），「原告及長春公司（就萬海公司收費情形）分享於台中恢復收取之經驗」（見原處分甲一卷第442頁）可知原告等業者確是在前揭會後餐敘聚時，達成恢復收取系爭費用之合意，且原告確有分享其於台中報關行收取系爭費用之經驗。部分與會貨櫃場業者並證稱「原告於臨時動議提起討論希望北部業者能比照台中之模式恢復收取系爭費用」（見原處分甲一卷第345頁、第356頁），「原告討論後認為103年7月為恢復收費較可行之時間」（見原處分甲一卷第426頁），於欣隆倉儲物流股份有限公司起初不配合收取系爭費用時，原告且去電要求配合（見原處分甲一卷第174頁），再參諸基隆報關公會陳明原告參與及促成恢復收費之相關過程及內容，及原告以103年4月28日（2014）儲運字第113號函請貨櫃儲運協會將原告恢復收取CFS出口機械使用費一事協助轉達各相關公協會，均可知原告乃倡議聯合行為之首謀，且積極促成系爭聯合行為之成立，是原告主張其在台中港已有成功恢復收費之經驗，無須聯合其他業者，即便其他業者參考其成功經驗，亦係自行決定參與云云，尚不足採。原告雖主張其與貨櫃儲運協會一同前往拜訪基隆報關公會只是基於順便宣導公司要恢復收費之政策云云，惟原告104年5月6日陳述紀錄明確說明組團去基隆報關公會之原因，係告訴該公會關於貨櫃場業者擬計劃恢復收取CFS出口機械使用費之訊息，可見原告明確知悉相關貨櫃場業者聯合恢復收費之計畫，並積極協助促成該聯合行為之實現，嗣原告果然於103年7月1日如期收取系爭費用，難謂無聯合行為之合意。

（二）原告雖主張案關費用已經主管機關83年核定處分公開，渠等恢復原本暫停收費之項目，且反映市場不景氣之正當營業行為，並非漲價，該共同行為並非聯合行為云云，惟查：系爭費用雖經主管機機關核定，但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。原告所稱之「市場景氣不佳」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合」反映成本而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。原告主張系爭費用乃主管機關核定可收取之合法費用，相關航業法規，是公平交易法之特別法，恢復收費並非漲價、各家營業收入均低於營業成本、亞洲主要輸出國家均早已收取類此費用，故不構成聯合行為云云，均不足採。至所稱歐盟的反壟斷機構對14家貨櫃航運業者在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」認為無需干涉，縱使為真，亦僅該機構就主客觀環境之價值判斷，與我國環境不同，本院自不受拘束。

（三）原告復主張恢復收費之行為僅係航港局邀集相關公協會協商溝通系爭費用重新收取議題環節之一，由各公會協商一起澄清各方誤解，並因應主管機關協調及監督，實等同我國憲法保障之結社權、請願權正當行使，參照美國最高法院之Noerr-pennington法則，應屬憲法所保護，被告時間長度取樣不足且忽略產業特性，報關業者之阻擾才是妨礙市場價格之主因云云。惟查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取系爭費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見原告證物卷之原證2-原證9），航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第101頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂本件依貨櫃場之產業特性不構成聯合行為。至報關公會之會員集體抗議，乃肇因於原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關行不願代收系爭費用，才引發本件報關公會集體抗議及檢舉，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一7卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第324頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，引發基隆報關公會之會員集體抗議，該集體抗議是原告等21家業者所為違法聯合行為所引起，原告等達成系爭聯合行為合意時，聯合行為已然既遂，嗣後報關業者之反彈，縱使亦涉及聯合行為，原告非不得向被告提出檢舉，但報關業者聯合行為之成立與否，尚與原告等21家業者已然既遂之系爭聯合行為違法性無涉。觀諸原告桃園場系爭費用催繳最後通知（見原處分甲三卷第36頁），可知原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告主張「倘無下游事業同意，就算聯合也無法達到恢復收費之目的」云云，殊無足採。易言之，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，原告等聯合行為之合意及內容，才是妨礙市場價格機制之主因，原告所稱被告忽略產業特性（向來是透過公會而採取共同行為，寓有作業一致標準以追求碼頭作業效率之意涵）、結社權、請願權、被告採樣時間長度不足、報關業者之阻擾是妨礙市場價格之主因云云，均不足採。

（四）至原告所舉最高行政法院100年度判字第379號判決等3件案件（黃豆進口業者未申請展延繼續合船進口，有益於整體經濟及公共利益）、最高行政法院101年度判字第705號判決（一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業之會計師非當然合用）及被告新聞稿所稱之冷凍豬肉案（調查冷凍豬肉業者後缺乏相關事證足認有聯合行為）、被告96年7月26日第820次委員會決議（經主管機關介入調處，散雜貨裝卸業者每月運總提撥新台幣8.95元之合意，係為解決台中港碼頭工人年資結算金之公益問題），雖均認不成立聯合行為，但本件原告等之聯合行為並無益於整體經濟及公共利益，原告等亦非專門職業人員，亦非缺乏相關事證足認有聯合行為，亦非為解決台中港碼頭工人年資結算金之公益問題，前揭案例均與本件聯合行為特性不同，不能比附援引。

五、原處分並未違反比例原則：

（一）原告雖主張伊已在台中港已有成功恢復收費之經驗，無須聯合其他業者，伊並無透過貨櫃儲運協會主導聯合行為，更非惡性卡特爾，況原告對此產業市場從未關切，應先予糾正指導、或讓業者有機會申請中止調查等機制，如台塑中油案等，逕裁罰原告1,725萬元罰鍰，有違比例原則云云。

（二）惟過去被告雖曾就特定產業採取「行業警示」，然那是在公平交易法施行初期之做法，而今公平交易法實施多年，依被告已制定之規範說明、處理原則，已足使廠商明瞭違法構成要件及其嚴重性，實務上且發生多起聯合行為遭處罰之前例，已然引起社會高度矚目，即不能再如施行初期之往例，對嚴重之聯合行為僅施以單純警告教示。且貨櫃儲運協會於96年即曾向被告請釋由協會向交通部申請調整費率表是否符合公平交易法，被告已明確函覆各業者應各自依經營狀況決定費率，原告並已收受該回函，此為原告所不爭執，原告自難謂無違反公平交易法之故意。又另公平交易法雖自100年11月修正增設寬恕制度，104年2月修正增設中止調查制度，但係以事業承認有為相關行為為前提，本件原告於調查期間迄今，既然始終不承認有參與本件聯合行為，自無適用相關制度之機會。且自被告103年6月間開始調查本案，直至105年4月始作成原處分，期間將近2年，原告亦從未申請寬恕或中止調查，自難謂被告逕為罰鍰有何違法。又原告係最早倡議恢復收費並積極參與報關公會協商代收事宜，為本件聯合行為主導者，已如前述，而原告等21家業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量八成以上，其中原告及中國貨櫃運輸股份有限公司之貨櫃集散站營業額，占貨櫃集散服務市場總營業額20 %以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），原告等合意「在上限金額內恢復收費」，涉及價格，危害甚大，被告審酌上情及原告初次違犯，但違法後並未積極配合調查等情事，裁處原告1,725萬元罰鍰，未逾法定額度（五千萬元以下），亦未裁量濫用或違反比例原則，原告主張尚不足採。

六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭