臺北高等行政法院判決

106年1月3日辯論終結

原告

東亞運輸倉儲股份有限公司

代表人

歐聲源（董事長）

訴訟代理人

李荃和 律師（兼送達代收人）

訴訟代理人

柯雪莉 律師

訴訟代理人

周宇修 律師

被告

公平交易委員會

代表人

吳秀明（主任委員）

訴訟代理人

孫綺君

　　　　　　陳俊廷

　　　　　　沈立委

上列當事人間公平交易法事件，原告不服公平交易委員會中華民國105 年4 月22日公處字第105034號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃儲運協會）前曾於民國103 年4 月30日以（103 ）櫃協宇字第029 號函檢附所屬貨櫃場會員將於103 年7 月恢復收取3 噸以下CFS 出口貨物裝卸搬運使用機械費（即每計費噸55元，下稱系爭費用）之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，主旨略以：「本會會員公司為反應人工及作業成本…等，為疏緩長期以來之營運困境，本倉儲業者將自103 年7 月1 日起恢復收取『CFS 出口貨物進倉機械使用費』相關事宜乙案，敬請貴會諒察並轉知所屬會員公司配合辦理…」爰造成多位檢舉人去函被告檢舉各貨櫃場涉嫌違反公平交易法聯合行為禁止規定，略謂：「針對各貨櫃集散站經營業者自103 年7月1 日起向貨主收取3 噸以下CFS 出口機械使用費，臺灣省進出口商業同業公會聯合會、臺北市、新北市、高雄市進出口商業同業公會及中華民國託運人協會於103 年5 月21日曾去函基隆市報關商業同業公會（下稱基隆報關公會）表達託運人（即貨主）領出口提單時已繳交每R/T （Re venue ton）新臺幣（下同）380 元之貨櫃場作業費予運送業（即船公司），貨櫃場加收CFS 出口機械使用費有重複收費之嫌，亦增加貨主營運成本，是貨主堅決拒繳該項重複收取之費用，惟各貨櫃場仍聯合強收此費用，請被告查處。」等語。經被告認定原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之違法行為，並裁處原告1,300萬元罰鍰。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、本件原告主張：

一、原告恢復收取系爭費用，實因貨運裝卸業務已承受虧損多年，勉力支撐係因原告除倉儲業務外尚包含運輸業務，惟就近年倉儲與運輸業務皆因各項成本高漲，原告於楊梅站貨櫃場主要以出口作業為主之倉儲業務更是長期虧損，難以支撐，前又得知臺中收取系爭費用有成，故經考量公司業務永續經營、持續提供服務品質及該收費內部作業建置期間後，擬於103 年7 月8 日恢復收取，原告並未與訴外人等有任何合意，而係以自身資料、成本及營收判斷有調價之必要所為之決定。

二、原告參與於103 年2 月26日第13屆第7 次貨櫃儲運協會理監事會議之代表為歐彥楷執行經理及業務部劉副理，會議中並無人提及有關恢復收系爭費用。會後餐敘提及討論恢復收費，僅係有耳聞其他業者提及業者間早以知悉之臺中收費。又歐執行經理僅因貨櫃儲運協會蔡秘書邀約協同出席103 年2月19日會議，會前並不知悉相關內容及議題，亦未有前往會議協商之意圖與事實。況歐彥楷之陳述紀錄顯示原告與訴外人等並未有任何討論之意思聯絡，其所述之4 次協調會皆非103 年2 月19日會議。被告忽略原告人員陳述有關獨立決定之過程及時間，更未見其簽名。再者，原告從未稱中國貨櫃公司及長榮儲運公司於當日會議有提起臨時決議討論北部比照臺中模式等語。原告並未陳述恢復收費係為接收會後餐敘決議恢復收取費用之訊息而為；而是102 年間因耳聞臺中收取系爭費用，考量原告倉儲業務長久不振且拖累公司財務，進而就內部系統建置等各種因素綜合考量下決議於103 年7月恢復收費。是被告認事用法有諸多錯誤與誤導之處。

三、本件市場界定：

（一）原告於北部地區經營於五堵及楊梅之內陸貨櫃櫃場；而南部地區之經營模式主要為配合及協助輪船公司於商港內之作業提供勞務，所有收費機制皆由輪船公司所制定，原告僅係配合作業及代收付。兩者雖同屬貨櫃場經營，經營模式結構卻不相同。另原告於南部地區之貨櫃場，因輪船公司並未收取系爭費用，故原告基於政策配合，亦無收取該項費用。原告於北部與南部之經營非可混為一談，視同一體。

（二）南貨北運、北貨南送多係指因海運承攬運送業因考量其自身最大利益綜效自行配櫃之現象，絕非貨主將其貨品決定由北運南或反之轉與他櫃場交易。況如貨主因收取系爭費用造成區域選擇，則另需負擔更高額之運費及運輸途中所可能產生的風險，可見是否收取系爭費用對於貨主轉單存在之誘因甚低。又臺中於102 年底開始收取系爭費用，然無論就市場動態及原告營收，亦未見貨主轉單效應。相反地，若原告僅取消北部地區優惠而形成轉單效應，更足證原告並無從事限制競爭之全國聯合行為。

（三）縱界定為全國，然全國「各地」是否恢復收取系爭費用仍不一致，如臺中於102 年即恢復費用收取，原告之「北場貨櫃」部分則於103 年方恢復費用收取，原告之「南場貨櫃」應屬性與經營模式之特性皆與北場不同，並未決議收取費用，可見並不存在聯合行為。被告不應於要件判斷時循單一地區觀察，限縮收取費用之地域範圍；卻於影響之市場效果與市場評估刻意放大為全國，以此作為聯合行為之地理市場判斷。況原告並無與訴外人等間有聯合行為之合意聯絡，亦無影響全國市場供需或造成貨主轉單之效果，被告更未提出有關貨主將貨物轉至其他未收取系爭費用貨櫃場之案例為證，原處分判斷自屬矛盾。

四、原處分顯有裁量瑕疵之違誤：

（一）原處分認定各家業者之違法動機、目的與類型，皆係違反聯合行為，且係為追求不當利益，違法次數、間隔期間與持續期間亦皆相同，僅違法所得利益、事業規模及資力等有所不同，各家業者之裁罰金額卻有自十萬至上千萬不等之差距，顯見原處分並無實質審酌各項裁罰因素。其中，原告皆配合相關調查程序，僅對於不存在的聯合行為加以否認，被告據此認原告有較大之惡性，但其他亦否認之業者亦有裁處數十萬者，顯然被告以此作為原告應受較高裁罰之理由，顯屬恣意。再者，原告並非本件產業龍頭，恢復收取系爭費用亦僅能彌補長年虧損，更未獲得利益，被告逕以事業規模、經營狀況及市場地位推論原告獲利較豐，復未提出比較各事業間之事證為據，自屬裁量濫用。

（二）又若認原告因聯合行為取消優惠獲致利益，應僅能針對取消優惠所獲取之淨收入，被告認定原告之收入以「年營收」或「總營業額」，尚未扣除原告使用各項設備、機械、人事與營運成本，以及稅金，這些支出項目，皆係原告尚未取消優惠時即存在之費用項目，無論原告是否取消優惠，該費用與項目亦會相同存在，連同稅金部分，理應扣除計算，不得併算入原告因本件行為所獲致之利益。

（三）縱原告積極促成本件聯合行為，相較依同此理由裁罰之長春儲運公司、中國貨櫃公司及中航物流公司之金額卻高達4 倍之多。況依原處分認定，原告之市占率甚至低於中國貨櫃公司，其裁罰金額卻少於原告許多，針對上開差距，被告卻無積極證據予以支持，足見裁罰金額顯有裁量瑕疵，遑論原告並無積極促成貨櫃儲運協會作成103 年函之事實等情。

五、綜上所述，並聲明：

（一）原處分關於原告部分撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

參、被告則以：

一、原告與訴外人等共同決定於103 年7 月間恢復收取系爭費用，已構成公平交易法第14條之聯合行為，違反同法第15條第1 項規定：

（一）原告與訴外人等均經營貨櫃集散站業務，屬同一產銷階段之事業，彼此間具有水平競爭關係，而於102 年12月10日及103 年2 月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6 、7 次理監事聯席會議，利用會後餐敘聚會溝通討論恢復收取系爭費用。且為順利恢復收取該費用，渠等透過貨櫃儲運協會主動聯繫基隆報關公會協商代繳系爭費用未果，是渠等於103 年4 月底、5 月初將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會，由協會轉知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會，表達各倉儲業者將自103 年7 月1 日起共同恢復收取系爭費用。

（二）原告應透過較有利之價格、品質、服務或其他交易條件等爭取交易機會；而價格機制立於市場功能之核心地位，系爭費用是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於原告提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務價格之一環，是原告本應依據經營成本差異、所處競爭環境及自身之商業判斷等，個別決定是否恢復收取。然渠等卻利用上情，降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，並導致各貨櫃場一致於103 年7 月間恢復收取之結果。原告已明顯降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能，屬相互約束事業活動之行為且足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。

二、原告恢復收取系爭費用尚非本於自我營運之獨立考量，原處分對於事實調查及認定並無錯誤：

（一）本件已有十數家承認會後餐敘有討論恢復收取系爭費用；有2 家否認討論或拒絕接受調查，惟代表該2 業者參與相關會議及餐敘之已離職職員均表示確有討論決定恢復收取；2 家表示配合其他業者討論結果恢復收取。前開業者陳述內容亦彼此相符。貨櫃儲運協會亦表示103 年2 月26日當日及會後並無會員表達不願配合恢復收取系爭費用等。基隆報關公會亦表示貨櫃儲運協會及其會員分別於103 年2 月19日、3 月初及3 月26日至該公會商討系爭費用之收費模式，雖每次出席會員未必相同，但協商過程是以代表協會所有會員皆要恢復收取系爭費用之立場洽談等，加以原告104 年2 月11日、協會理事長林澤宇等陳述紀錄均可見，原告實乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，為後續規劃並配合將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，俾貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，俾順利恢復收取。原告恢復收取案關費用，顯係事先與訴外人進行意思聯絡，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。

（二）至原告所引最高行政法院101 年度判字第705 號判決係認為被告對臺北市會計師公會適用公平交易法關於聯合行為規定時，未充分審酌專門職業之特性，有違專門職業人員法制對於公共利益及人民財產權益之保障。而本件原告與訴外人等不具有專門職業之特性，其所為聯合行為之內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，況渠等聯合恢復收取系爭費用之情形與前開判決內容明顯有別，自難比附援用。

三、原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，並無違誤：

（一）系爭費用是出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬貨櫃集散站出口倉庫業務之一環，依航業法第44條規定，經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業，且貨櫃集散站貨櫃貨物進出須受海關監督管理，從貨主、船舶運送業及海運承攬運送業之角度而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，彼此間並無需求及供給替代性，原處分於市場界定爰以「貨櫃集散服務」為產品市場。

（二）原告及訴外人等在地理市場之界定上，應以貨櫃場之交易相對人可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域作為範圍，非僅侷限在原告貨櫃場所在地點作為地理市場，蓋渠等面對的貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等交易相對人遍及全國，且數量眾多，而原告提供服務之範圍並不限於所在地區者，原告調漲收費後，交易相對人能夠轉換至其他交易對象之區域亦不僅侷限於原告所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場，且無相關法規限制原告不得爭取所在地區或其鄰近區域以外之交易相對人。況貨主交貨所在意的是船期安排及能否順利於交期內順利送達買方，船公司在各港口亦有其船期安排、艙位是否滿載之考量，故貨主、船公司尚非完全以所在地區之貨櫃場出口貨物，而有南櫃北運、北櫃南送之情形，加以財政部關務署亦證原告提供服務之對象遍及全國。至原告所稱其南北部營運結構不同，與本件市場界定無涉。

（三）再者，原告與訴外人等基於基隆報關公會對於代繳系爭費用反彈甚鉅，並屢次拒絕貨櫃場業者代繳之請求，最後雙方協商未果，於103 年4 月底、5 月初，將恢復收取之函文或公告提供予貨櫃儲運協會函轉輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口及汽車貨櫃貨運等相關公會週知，且受文者亦包含原告所提及其他地區之報關公會。又貨櫃場恢復收取系爭費用，貨主可輕易轉與其他貨櫃場交易，個別業者很難單獨恢復收取；或表達貨櫃場想單獨恢復收取，易造成貨主轉換交易對象，故自其他訴外人等之陳述可證，原告稱臺中收取系爭費用，無發生轉單效應云云，殊不足採。

四、原處分無裁量瑕疵之違誤：

（一）原告自103 年7 月至104 年6 月因違法行為實際所得利益，其每月出口CFS 運量約5 萬CBM 、年運量約60萬CBM ，則其103 年7 月起至104 年6 月預估恢復收取CFS 出口機械使用費之年營收約3,300 萬元。復計算全國31家貨櫃集散站經營業市場占有率（含運量及營業額）及21家貨櫃場違法所得利益等調查所得事證可知，原告所推估之運量及營收，與實際運量及營收相當；而原告103 年7 月前原未收取系爭費用，惟截自103 年7 月起至104 年6 月止已實際獲取之不法利益高達3,342 萬元，相較於訴外人等僅次於長榮儲運公司。

（二）至原告爭執中國貨櫃公司部分，因其違法行為之五堵貨櫃場前開期間之實際運量及不法利益均低於原告甚多（中國貨櫃公司臺中貨櫃場並未涉及聯合行為），被告衡酌渠等違法行為實際所得利益不同，及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，業詳載於原處分第43至44頁，爰對不法利益最高之長榮儲運公司處以1,725 萬元罰鍰，對次之原告處以1,300 萬元罰鍰，並無過當且未違反比例原則。況原處分僅以103 年7 月至104 年6 月之1 年期間計算其不法利益，其實際違法期間乃自103 年7 月至105 年4 月被告處分後始停止，違法期間甚至長達1 年10月，原告實際不法利益實高於3,300 萬元甚多，倘以原告之運量推估，其不法利益將高達6,050 萬元，原處分僅處以1,300 萬元罰鍰，實屬輕罰。

（三）原告本件違反聯合行為禁制規定明確，且行政程序法並未規定行政機關就具體個案須先為行政指導、行業導正或警示，行政機關就執法目手段本有裁量權限，在數個皆為法律所許可之措施任擇處理，在法律上應受同等評價，要無權力濫用或逾越權限。被告援引公平交易法第15條規定論處，依據同法第40條第1 項前段規定，有權選擇「限期停止」、「限期改正」或「罰鍰」等不同法律效果，斟酌擇用其一，均為合法。原處分業據同法施行細則第36條並考量行政罰法第18條相關規定，審酌原告及訴外人等本件行為，屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，且內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並未逾法定裁量之範圍，亦無過當且未違反比例原則，原處分自無裁量濫用之違誤等語，資為抗辯。

五、綜上所述，並聲明：

（一）駁回原告之訴。

（二）訴訟費用由原告負擔。

肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年4 月22日公處字第105034號處分書（本院卷第24至67頁）及歐彥楷於104 年2 月11日之陳述紀錄（本院卷第89至93頁）、財政部關務署105 年8 月30日台關業字第1051018053號函（本院卷第137 頁）、貨櫃儲運協會103 年4 月30日（103 ）櫃協宇字第029 號函（本院卷第138 至139 頁）、原告104 年9 月24日（104 ）歐總行字第026 號函（本院卷第140 至141 頁）原告103 年5 月2 日公告（本院卷第184 頁）及原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：

一、本件是否應適用依修法前公平交易法之規定？

二、原處分之市場界定是否錯誤？CFS出口機械使用費（三噸以下）涉及之產品市場及市場範圍為何？

三、原告有無聯合行為合意？

四、原處分有無違反比例原則？

伍、本院之判斷：

一、本件應適用之法條：

（一）公平交易法第14條規定：「本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」

（二）公平交易法第15條第1項規定：「事業不得為聯合行為」

（三）公平交易法第40條第1項規定：「主管機關對於違反第九條、第十五條、第十九條及第二十條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣十萬元以上五千萬元以下罰鍰；屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣二十萬元以上一億元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」

（四）公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。

七、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」

二、本件應適用修法後公平交易法之規定：

（一）查貨櫃儲運協會前曾於103年4月30日，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會，以其所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用，嗣原告果真如期收取，經民眾向被告檢舉，被告查得原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，被告因認原告及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者共同決定於103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法第15條第1項規定，命原告及訴外人等自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁處原告1,300萬元罰鍰，本院經核尚無違誤。

（二）本件聯合行為係為狀態犯或繼續犯？應適用修正前之公平交易法抑或修正後之公平交易法？非無爭議。本院按行政法上之狀態犯或繼續犯之認定，可比照刑法之理論為之，所謂狀態犯，又稱即成犯。指行為一旦造成法定之違法狀態，犯罪即告既遂，通常亦告終了。犯罪完成後，實行行為雖已停止，而違法之狀態仍然存續，其非價重點，僅在於特定違法狀態的導致。例如刑事殺人罪、傷害罪、竊盜罪、毀損罪。而繼續犯則指行為人之意思，足以決定行為所造成違法狀態之久暫的違規，其非價重點，在於行為人以其意思決定這個一違法狀態的持續時間。行為人之行為只要發生構成要件該當結果，犯罪即屬既遂，惟行為人如未放棄犯罪之實施者，則犯罪的違法情狀即繼續進行，而不法構成要件猶如不間斷地繼續被實現一般，直至該違法狀態結束之時，犯罪始告終了，因此在繼續期間仍是犯罪的實行，謂之繼續犯。如私行拘禁罪、侵入住宅罪。而行政法上之聯合行為，依最高行政法院99年度判字第186號判決所示：「公平交易法第7條所稱聯合行為，……所謂『足以』影響市場功能，解釋上僅需事業所為之共同行為，在客觀上得影響市場供需功能之危險可能性為已足，非以市場供需功能實際受到影響為必要，且與合意內容有無法律上拘束力、合意後有無實際執行或事業是否因聯合行為獲得實際利益等無涉。」，就聯合行為之成立，乃採取抽象危險說，是若有證據可認定事業確實參與聯合行為合意，但事後並未實際執行該合意，則聯合行為已然既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯，但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故在其停止基於該合意而來的「作為」或「不作為」之前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。本件原告與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等共同決定自103年7月間恢復收取系爭費用，渠等依據聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被告於105年4月22日作成原處分為止，是104年2月公平交易法修正時，聯合行為仍繼續中，並未終了，自應適用修正後公平交易法規定加以裁處，合先敘明。

三、原處分將市場界定為「全國」「貨櫃集散服務」，且未更細分為「3噸以下貨物CFS出口機械使用費之貨櫃集散服務市場」，尚無違誤：

（一）原告雖主張南部地區之經營模式主要為配合及協助輪船公司於商港內之作業提供勞務，所有收費機制皆由輪船公司所制定，原告僅係配合作業及代收付，此與北部地區之內陸貨櫃櫃場經營模式結構不同，觀諸原告之「南場貨櫃」亦未收取系爭費用，何來全國性競爭？如貨主因收取系爭費用造成區域選擇，則另需負擔運至高雄港之91倍運費及運輸途中所可能產生的風險，可見收取系爭費用對於貨主轉單存在之誘因甚低。貨主不可能因此將貨品由北運南或轉與他櫃場交易。又臺中於102年底開始收取系爭費用，亦未見貨主轉單效應，可見競爭市場並非全國，被告更未提出有關貨主將貨物轉至其他未收取系爭費用貨櫃場之案例為證，其認市場界定為「全國」顯有違誤云云。

（二）惟按「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍」（公平交易法第5條）。所稱「競爭」，指「二以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為」（公平交易法第4條）。是所謂地理市場，只要交易相對人理論上可以很容易地選擇或轉換其他交易對象之區域範圍，即為已足。本件依報關公會聲明「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」（見本院卷第317頁），及與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），可知業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，原告主張「貨主無法決定貨櫃場」云云，尚不足採。

（三）本件依原告營業費率表收費項目（見原處分甲四卷第12-13頁），可知原告貨櫃場提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，而財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（見本院卷第137頁）亦可看出原告及訴外人中共19家貨櫃場業者提供服務之對象乃遍及全國，則地理市場究為全國抑或台灣北部？應視此二區域之貨主是否很容易地可以彼此轉換海運業者及貨櫃場？觀諸貨主交貨最注視「交貨期限內順利送達買方」，故貨主之選擇涉及船期安排及出口成本。而出口成本包括陸運費用、貨櫃場（倉儲、機械使用）費用、報關費用、海運費用，系爭費用當然會影響出口成本總合，故只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者（若有指定貨櫃場的話，包括其所指定之貨櫃場），並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，此時海運運費、陸運運費及貨櫃場之收費高低，均為貨主之選項之一，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區（例出貨工廠在不同地區），其出口對象亦不一定均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同（即陸運運費相同時），貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者（包含其指定之貨櫃場）之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運、北貨南送之可能。何況，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者一次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若某貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易（因為其所指定之貨櫃場未收取系爭費用或收費較低），其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更、增加原航線之停靠港口（內陸貨櫃場之轉運費用由船公司負擔，船公司不必變更停靠港口亦可直接變更所指定之貨櫃場），原告若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤，至於原告「南場貨櫃」未收取系爭費用，表示其在全國市場中更具有競爭力，不代表市場界定限於北部。又被告縱未指出台中港、基隆港貨櫃場因收取系爭費用而發生貨主轉單之案例，但只要理論上全國貨櫃場有競爭關係，貨主有選擇可能，原處分依「貨櫃場業者提供服務之對象遍及全國」界定本件市場為全國，即無違誤，不以舉出實際案例為必要，原告主張尚不足採。

（四）又原告及及訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業均係貨櫃集散站經營業者，其經營貨櫃集散站業務，應具備有關文書，申請航政機關核轉主管機關許可及核發許可證，並向海關登記後，始得營業（見航業法第44條），而貨櫃集散站業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車、卸車及貨櫃貨物之集中、分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫，及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（見貨櫃集散站經營業管理規則第2條），因倉儲服務不須經海關檢驗，貨櫃集散服務則須經海關檢驗，故自原告之交易相對人（即貨主、船舶運送業及海運承攬運送業）而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，本案自應以「合法貨櫃集散服務」為產品市場，不包括「倉儲服務」，其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，亦應僅計算「合法貨櫃集散服務」業者之市占率，不應包括倉儲服務業者。又前揭「貨櫃集散服務」之收費，依原告費率表即列有貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項費用，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本案聯合行為合意內容僅及於CFS出口機械使用費，即將本案產品市場依該項費用更予細分界定，如若不然，則假使原告等21家業者就其他費用項目亦為聯合行為之合意，「貨櫃集散服務」之市場豈非更要依收費項目區分為十數個市場？此無異將相同業者之聯合行為，界定為屬於不同市場，顯非合理，故本件所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。故依航港局提供之資料可知其所經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而參本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者六成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占八成以上，自足以影響市場功能。

四、原告確參與聯合行為之合意：

（一）原告雖主張於102年7月開始內部討論成本及收費機制，於同年11月得悉台中業者以退佣一成予報關行之方式收取，認為可行，同年12月經內部評估認為尚須半年系統建置、流程規劃、人力配置、測試評估、流程優化，故將恢復收取時間定於103年7月1日，均係出於獨立考量決定之單純跟隨行為，且其人員歐彥楷於陳述紀錄並未證稱與協會會員討論恢復收費，更遑論有意思聯絡，該陳述紀錄且欠缺所陳述公司獨立決定之過程和時間，且原告法務人員李易霖當時有簽名，但陳述紀錄並無李易霖之簽名，該陳述紀錄不得作為證據云云。

（二）惟查：原告於102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議，於會後餐敘聚時，與訴外人長春儲運公司等討論恢復收取系爭費用，與會業者訪談紀錄稱「因為市場競爭激烈，單一一家業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取，故最後各業者才於協會召開之會議，利用大家聚會用餐時間，聊天恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費。」（見原處分卷甲一卷第332頁），「……不過有聽到長榮、長春、中國貨櫃等業者分享其透過台中報關行收取之經驗。本公司決定恢復收取前揭費用係於103年1月時……開始研究恢復收取，惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」（見原處分卷甲一卷第465頁），可知各業者均早有收取規劃，只是不敢單獨貿然收取，然在前揭會後餐敘聚時，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，才會約定同在103年4月底5月初公告，並同在103年7月初統一收取。觀諸原告104年2月11日、協會理事長林澤宇等陳述紀錄，及原告嗣果於103年5月2日公告（見原處分卷甲四卷第6頁，而21家業者均自同年4月底、5月初公告），原告並果自103年7月8日收取系爭費用（21家業者均自同年7月初開始收取，見原處分甲二卷第11-12頁之統計表），殊非巧合，由原告事前參與餐敘、基隆報關公會協調會、請貨櫃儲運協會函送恢復收費公告，且公告時間、實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，乃至事後果然依合意內容恢復收費，均可證明原告乃從參與貨櫃儲運協會餐敘中，獲悉各業者討論恢復收取案關費用之訊息，之後原告即將恢復收費之函文、公告提供予貨櫃儲運協會，由貨櫃儲運協會函送報關、進出口等相關公會，原告恢復收取系爭費用之行為，顯基於系爭聯合行為合意，而非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。至原告人員歐彥楷陳述紀錄，只是證明原告確有參與102年12月10日及103年2月26日參加貨櫃儲運協會召開之第13屆第6、7次理監事聯席會議及會後餐敘，既使未就陳述者之陳述一句不漏而為記載，亦無「無證據能力」之可言，且並無證據顯示原告法務人員李易霖當時有在該陳述紀錄簽名，所稱「陳述紀錄漏載原告獨立決定過程、被告所提被證一並非當時之陳述紀錄，故不得作為證據」云云，均不足採。

（三）原告雖主張渠等恢復原本暫停收費之項目，為反映成本之正當營業行為，航港局曾要求原告具體說明增加收費項目、調漲理由及提供成本分析，可見原告沒有自力調價空間，應排除公平交易法之適用，又最高行政法院101年判字第705號判決關於無償變有償無公平交易法第14條適用之論述，於本件應有適用該共同行為並非聯合行為云云，惟查：系爭費用雖經主管機關核定（見原處分甲四卷第10-14頁），但僅係收取之上限，只要不超過上限，各貨櫃業者可自行決定所收費之價格，是經核定之營業費率表並不當然等同於業者實際收取之費用，業者亦可自行決定不予收取（正如本案各業者多年來未收取該3噸以下CFS出口機械使用費），若業者認為有恢復收取之需求，當然亦可在該上限費用之下，「個別、自行」恢復收取，只是不能與其他業者合意一起收取，是原告「恢復收費」固非違法，但「聯合恢復收費」，縱使未彼此約束所收金額為上限之55元，仍有違公平交易法第14條之規範意旨，故中央貨櫃倉儲股份有限公司及大三鴻國際貨櫃股份有限公司雖僅收取系爭費用50元（見原處分甲二卷第756頁之收費標準表），而未達系爭費用之核准上限，尚無礙於本件聯合行為之成立。蓋系爭費用是3噸以下出口貨物進倉使用堆高機搬運所產生之費用，屬於業者提供貨櫃集散站出口倉庫業務時所收取服務費之一部分，倘若「個別決定」恢復收取系爭費用，業者因成本不一，且為了營運策略考量，實際收費價格雖會在主管機關所核定價格上限之下，但未必相同，其開始恢復收費之始點亦會不同，貨主在船期得宜之前提下，會選擇同航線出口成本最低之船公司或海運承攬業者，若船公司指定之貨櫃場尚未漲價或漲價較少，會影響出口成本，當然也會影響貨主對船公司或海運承攬業者（及貨櫃場）之選擇，如此便維持了市場價格機制。但原告等21家業者「聯合」恢復收取系爭費用，聯合將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同於聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使所聯合收取之價格只是反映成本，亦難謂與公平交易法第14條之規定無違。原告所稱之「反映成本」只能說是「個別漲價合理」，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，是主管機關之核定費率及相關航業法規，均不是公平交易法之特別法，不能阻卻聯合行為之違法。至所稱歐盟的反壟斷機構對14家貨櫃航運業者在媒體上公布漲價預告的方式實施「價格串通」認為無需干涉，縱使為真，亦僅該機構就主客觀環境之價值判斷，與我國環境不同，本院自不受拘束。

（四）至原告所舉最高行政法院101年度判字第705號判決雖認不成立聯合行為，但該判決乃認「一般營利事業所設的競爭法管制規範，對專門職業之會計師非當然合用」、「且不收取諮詢費之行為，解釋為一般事業活動之行為，難認有據，且不收取諮詢費用是否可該當共同決定服務價格之概念，亦顯有疑問，上訴人……不稱被上訴人所為係合意共同決定價格之聯合行為，僅泛稱被上訴人所為係屬相互約束事業活動之行為，然……未能將之歸類於公平交易法第7條例示之數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等任一列舉項目，上訴人就『相互約束事業活動』此項不確定法律概念之解釋及適用，不具法條中列舉行為之特性，且無合理之適用原則其涵攝上開事實，尚有可議」等語，該案乃公平交易法修正前之案例，嗣104年2月4日修正公布之公平交易法已將「或其他相互約束事業活動之行為」列為列舉外之單獨構成要件，而本件應適用修正後公平交易法第14條，原告等復非專門職業人員，其合意「在上限金額內恢復收費」之行為，可歸類於「共同決定服務之價格（範圍）」（縱非不是共同決定服務價格，也是「其他相互約束事業活動之行為」），前揭案例與本件聯合行為特性不同，自不能比附援引。

（五）又查航港局在102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，並未介入、指導或協商貨櫃場可否恢復收取系爭費用，更沒有授意貨櫃場「聯合」恢復收取，航港局是在21家業者共同合意於103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游反彈而介入處理，包括發函給相關業者、於103年9月18日召開「研商貨櫃集散站營運費率之CFS出口貨物進倉機械使用費收取相關事宜會議」等，均僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明原告等業者收取案關費用是否有重複收費等疑義，或討論原告等之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題（見本院卷第297頁以下），且航港局之介入均只涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，航港局且非公平交易法之主管機關，其就其主管業務（收費）所為前揭協調說明，自與聯合行為之處理無涉，不能說航港局有介入處理就是默認聯合行為合法。何況依航港局函請貨櫃儲運協會轉知所屬會員之103年5月26日函（見本院卷第318頁）內容可知，航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃儲運協會行為可能涉及公平交易法，自不能因航港局備查費率表、或事後協調貨櫃儲運協會及報關公會會員，即謂本件依貨櫃場之產業特性不構成聯合行為。

（六）又原告所以要透過貨櫃儲運協會通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會有關收取系爭費用之事宜，其目的是要對抗報關公會會員之反抗，如此方能順利執行聯合行為合意之內容。蓋原告本可單獨收取系爭費用，但又怕貨主轉與其他貨櫃場交易，而透過報關行代收等於是統合各貨櫃場同時收取系爭費用，既可達到漲價效果，又可避免貨櫃場因收費起始點、價格不一而互相競爭，故「允予報關行系爭費用一成退佣之報酬，利誘報關行代收」，是台中能夠收取系爭費用之主因，但因台中港與基隆港之情形不同，基隆之報關公會不願代收系爭費用，故而由貨櫃儲運協會發文恢復收取系爭費用，以達順利收取之目的，此由中國貨櫃運輸股份有限公司人員所為訪談紀錄稱「台中港吞吐量約146萬TEU（TEU指20呎貨櫃），基隆港約170萬TEU、高雄港約1000萬TEU，而台中港因為只有3家港區貨櫃業者（長榮、本公司、萬海），且報關人員常駐在3家貨櫃場內作業，故貨櫃場與報關行關係較為緊密，相對基隆多屬內陸集散站業務差異甚大，故台中只要能與報關公會協調同意代貨主繳交，即可收取CFS機械使用費，……因台中港貨櫃場與報關行關係緊密，……另本公司亦有找卡車司機代繳，不過叫卡車司機帶一筆錢在身上，卡車司機不願意，故此方式不可行。」（見原處分卷甲一卷第443頁）等語，及報關公會聲明「…CFS……收取過程中不得將報關業牽連入內或以阻撓進倉、通關為手段，逼迫貨主就範進而轉向報關業者代為解決是項費用之繳交與收取，……本會建議：請每個櫃場……採月結方式且直接聯繫貨主收取，請勿透過我報關業者轉知貨主，以免造成困擾。勿以退佣一成來誘惑我業者代繳。」等語（見本院卷第316頁）即明，可知系爭費用之收取本與報關業者無關，但因為由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，是聯合行為合意能否執行之關鍵，故才用退佣一成來利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會之會員集體抗議，原告出口貨物進倉機械使用費長期委任繳費申請書注意事項2記載「出口貨物進儲後，請於15天內至計費櫃檯結帳」（見原處分甲四卷第7頁），可知原告亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，原告是害怕前揭個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃儲運協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，自不能主張「過去一向透過公會而採取共同行為」而阻卻已然既遂之聯合行為。

五、原處分並未裁量濫用，亦未違反比例原則、有利不利一體注意原則、不當連結禁止原則：

（一）原告雖主張原處分認定各家業者違法所得利益、事業規模及資力等有所不同，各家業者之裁罰金額卻有自十萬至上千萬不等之差距，顯見原處分並無實質審酌各項裁罰因素。原告皆配合相關調查程序，僅對於不存在的聯合行為加以否認，被告據此認原告有較大之惡性，但其他亦否認之業者亦有僅裁處數十萬元者，且原告並非本件產業龍頭，恢復收取系爭費用亦僅能彌補長年虧損，更未獲得利益，原處分所認定之原告獲益未扣除原告使用各項設備、機械、人事、稅金等營運成本，縱原告積極促成本件聯合行為，相較依同此理由裁罰之長春儲運公司、中國貨櫃公司及中航物流公司之金額卻高達4倍之多，原告之市占率甚至低於中國貨櫃公司，裁罰金額卻遠大於該公司，原處分裁罰原告1,300萬元罰鍰，顯流於恣意，且有違比例原則、有利不利一體注意原則、不當連結禁止原則云云。

（二）惟查原告103年7月前原未收取系爭費用，原告除否認聯合行為及積極促成聯合行為外，其自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益，出口CFS運量637,428CBM、恢復收取CFS出口機械使用費之營收33,421,905元（見原處分甲四卷第71-72頁原告函），僅次於訴外人長榮儲運公司，且原告103年7月至105年8月，出口CFS運量741,206CBM、恢復收取CFS出口機械使用費之營收36,722,180元（見原處分甲四卷第71-72頁原告函），而原處分僅以103年7月至104年6月之1年期間計算其不法利益，若依其實際違法期間（自103年7月至105年4月被告處分時為止）來計算，原告實際不法利益高達6,050萬元（依運量估算），原處分僅處以1,300萬元罰鍰，並未過重。且違法行為所獲得之利益，相對而言就是被害人之損失，是一種危害之概算，不是要計算行為人之營業所得稅或綜合所得稅，當然不是要計算行為人不法所得之「淨利」，公平交易法施行細則第36條所稱之「違法行為預期之不當利益」，亦沒有要扣除行為人「違法行為之成本」之用意，原告主張應扣除營業成本云云，尚不足採。至中國貨櫃公司縱然市佔率較原告為大，但違法行為之五堵貨櫃場前開期間之實際運量及不法利益均低於原告甚多，被告審酌原告及訴外人等本件行為，屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，且內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依原告否認聯合行為、積極促成聯合行為之可責任，違法所得利益，違法期間、市場地位及公平交易法施行細則第36條之其他各項因素，對獲取最高不法利益之長榮儲運公司處以1,725萬元罰鍰，對獲利第二高之原告處以1,300萬元罰鍰，並無裁量濫用，亦未違反比例原則、有利不利一體注意原則、不當連結禁止原則，原告主張尚不足採。

六、從而，原處分並無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭