臺北高等行政法院判決

106年11月1日辯論終結

原告

歌琳頓有限公司

代表人

劉美秀（董事）

訴訟代理人

張顥璞 律師

訴訟代理人

田欣永 律師

複代理人

陳建州 律師

被告

法務部

代表人

邱太三（部長）

訴訟代理人

李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國106年4月12日院臺訴字第1060166404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：訴外人郭明賓自民國87年3月起迄今擔任嘉義市議會議員，並自103年12月25日迄今擔任第9屆副議長，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員。原告負責人劉美秀為郭明賓之配偶，為同法第3條第4款規定所稱之關係人，依同法第9條規定，自不得與受郭明賓監督之機關即嘉義市政府為交易行為。被告認原告先後於102年8月26日承攬「嘉義市政府102年友愛停車場委託經營管理採購案」（下稱102年8月26日採購案）、102年12月12日承攬嘉義市政府「102年嘉義市西區臨時路外停車場委託經營管理採購案」（下稱102年12月12日採購案）、105年9月8日承攬嘉義市政府「102年友愛停車場短期委託經營管理採購案」（該採購案係102年8月26日採購案之後續擴充，下稱105年9月8日採購案），除102年8月26日採購案已罹於裁處權時效外，其餘2件採購案（下稱系爭2件採購案）均違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以105年12月1日法授廉利益罰字第10505016220號處分書（下稱原處分），分別就102年12月12日、105年9月8日採購案各處原告罰鍰60萬元及3萬元，合計63萬元，並應自處分書送達後30日內繳納。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告主張：按公職人員利益衝突迴避法第9條草案之修正意旨、司法院釋字第716號解釋意旨，該條文處罰規定應以「當事人因此獲致不法利得」為客觀處罰條件。而原告就系爭2件採購案均依政府採購法辦理招標採購，一切交易資訊已充分揭露，且未曾因此獲致任何不法利潤，故被告應就本件為目的性及合憲性限縮解釋。再者，原告主觀上認為原告負責人之配偶郭明賓係任職於嘉義市議會，並非嘉義市政府；嘉義市議會雖可審查嘉義市政府之預算，但並非嘉義市政府之上級監督機關，始於投標廠商聲明書第10項勾選否，並無違反公職人員利益衝突迴避法之主觀故意。且縱認原告於本案仍有主觀故意，懇請鈞院衡量原告經營系爭停車場長期虧損，且為配合嘉義市政府以免停車場荒廢等情，依行政罰法第8條但書規定，免除對原告之處罰，或至少應依行政罰法第18條規定，從輕處分。復以，原告業已因102年12月12日採購案遭臺灣嘉義地方法院檢察署（下稱嘉義地檢署）以105年度偵字第9061號起訴在案，按一行為不二罰原則，被告依行政罰法第26條第1項之規定，應不得再依公職人員利益衝突迴避法處罰等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）按只要公職人員關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，即為公職人員利益衝突迴避法第9條所不許，非必以使關係人獲得利益為前提要件。次按司法院釋字第716號解釋明確宣告公職人員利益衝突迴避法第9條規定並未違憲，且該法修正草案尚未經立法院通過後公布施行，原告援引草案規定內容據以主張公職人員利益衝突迴避法第9條應限縮解釋適用云云，均不足採。

（二）102年8月26日採購案及102年12月12日採購案檢附之投標廠商聲明書第10點已載明，由廠商聲明其是否屬公職人員利益衝突迴避法第2條之公職人員及第3條之關係人情事，原告均勾選「否」，故本件應認具有違反公職人員利益衝突迴避法第9條之未必故意。至於105年9月8日採購案係屬第2次招標後決標，依政府採購法第22條第1項第7款規定，以限制性招標規定決標等招標決標方式，並不影響原告具未必故意之判斷。又嘉義地檢署以原告之負責人劉美秀於系爭採購招標文件中之投標廠商聲明書第10項勾選「否」，謊稱原告非屬關係人，使嘉義市政府承辦人員陷於錯誤，致決標予原告而生開標不正確之結果，違反政府採購法第87條第3項、刑法第216條、第215條行使業務上登載不實罪嫌，係一行為觸犯數罪名，為想像競合犯，從一重論以政府採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果罪，提起公訴。而政府採購法第87條第3項規定核與公職人員利益衝突迴避法第9條所規範對象係禁止公職人員或關係人與其服務之機關或受監督之機關為交易行為相異，二者立法目的及處罰構成要件均不相同，故本件尚無行政罰法第26條第1項之適用等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告代表人之戶籍資料（第8頁及背面）、嘉義市議會議員網頁資料（第13至15頁）、原告公司登記表（第16頁）、招標公告（第25至28頁、第70、71頁）、決標公告（第30頁、第49頁、第82、83頁）、採購契約（第31至37頁、第51至55頁、第86至91頁）、投標廠商聲明書（第48頁、第80頁）、原處分（第93至95頁）影本附於原處分卷；訴願決定書（第23至31頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點在於：被告以原告為公職人員利益衝突迴避法第3條第4款規定所稱之關係人，不得與受其配偶郭明賓監督之機關即嘉義市政府為交易行為，竟承攬該府102年12月12日及105年9月8日採購案，違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以原處分處原告罰鍰計63萬元，是否合法有據？

五、本院之判斷：

（一）按公職人員利益衝突迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第1款、第4款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條第1項第1款、第3款及第2項規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。……三、交易金額新臺幣1百萬元以上未逾1千萬元者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰。……（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」次按公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……」

（二）經查，郭明賓自87年3月1日迄今擔任嘉義市議會第5屆至第9屆市議員，並自103年12月25日迄今擔任第9屆副議長，屬公職人員財產申報法第2條第1項第9款規定應申報財產之公職人員，亦為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員；而劉美秀為郭明賓之配偶，係原告之代表人，屬公職人員利益衝突迴避法第3條第1款、第4款所稱之關係人。原告先後承攬嘉義市政府102年12月12日採購案、105年9月8日採購案，權利金各為1,131,000元、54,334元，有戶籍資料、嘉義市議會議員網頁資料、原告公司登記表、招標公告、決標公告、採購契約等影本附卷可稽。衡諸原告長期參與嘉義市政府採購案，且其負責人之配偶郭明賓長期擔任嘉義市議會議員，而公職人員利益衝突迴避法業已施行多年，原告對於相關規範可輕易詢問得知，其對於交易對象嘉義市政府，係受其負責人之配偶擔任副議長之為嘉義市議會所監督，應知之甚詳，猶於投標廠商聲明書（下稱聲明書）項次10有關「本廠商就本採購案係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人，涉及違反公職人員利益衝突迴避法第9條……」之詢問，均勾選「否」（見原處分卷第48、80頁），應認具有違反公職人員利益衝突迴避法之故意，故被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，各裁處罰鍰60萬元、3萬元，合計63萬元，即非無據。

（三）原告雖主張依司法院釋字第716號解釋及公職人員利益衝突迴避法第9條草案意旨，為目的性及合憲性限縮解釋，公職人員利益衝突迴避法第9條應以「當事人因此獲致不法利得」為客觀處罰條件；系爭2件採購案均依政府採購法辦理招標採購，一切交易資訊已充分揭露，原告未曾因此獲致任何不法利潤，應無上開條文之適用云云。惟查：

⒈按公職人員利益衝突迴避法第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」核其條文文義並未以「當事人獲致不法利得」為要件。且參諸上開法條之立法意旨，乃係鑑於公職人員之親屬或其他關係人，與上開機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，立法者為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送（公務人員利益衝突迴避法第1條參照），為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端。因此只要公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，即為本法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件。原告雖援引被告96年11月27日法政字第0961117702號函：「倘係由機關擔任出賣人，且出售產品之價格（包括員工優惠價）係具有普遍性、一致性之公定價格，則受本法規範之公職人員及其關係人，以公定價格向機關購買前揭產品，應無違反本法規定。」主張據以免責；然其所稱交易價格具有普遍性、一致性之公定價格，係指政府機關大量生產之產品，經成本計算及預期獲利後將價格公告周知，與本件屬於依政府採購法所為之招標、決標案件，並無價格具普遍性、一致性之情形不同，自難比附援引。

⒉次按司法院釋字第716號解釋明揭：「公職人員利益衝突迴避法第9條規定：『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。……」且於理由書附論：「……系爭規定一完全禁止公職人員及其關係人與上開機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，固難謂為違憲。惟公務員本應誠實清廉，謹慎勤勞，不得有驕恣貪惰等損害名譽之行為；公職人員亦依法有迴避及不得假藉職務上之權力、機會或方法圖其本人及其關係人利益之義務，違反者應受處罰（公務員服務法第5條、第6條；利益衝突迴避法第6條、第7條、第14條、第16條至第18條；行政程序法第32條規定參照）。而公職人員之關係人因未具有公職人員身分，並無上開迴避或禁止圖利之義務可言。故國家對公職人員之要求自應較公職人員之關係人為高。系爭規定一就公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」可知公職人員利益衝突迴避法第9條規定並未違反比例原則，或違反憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效情事，則被告據以裁罰，自無違誤。至於該解釋所指應儘速通盤檢討改進部分，尚應由立法機關為具體立法規範，尚難因此解釋公職人員利益衝突迴避法第9條規定，係以「當事人獲致不法利得」為要件。

⒊至原告所引據之公職人員利益衝突迴避法修正草案之意見，固已擬修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除利衝法第9條規定之適用（見本院卷第32至35頁）。然查，原告所提者僅係立法草案，並非經三讀通過、總統公布施行之法律，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定。況依司法院釋字第716號解釋所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要。而公職人員利益衝突迴避法修正草案第14條第1項第1款雖明定，依政府採購法以公告程序或同法第105條辦理之採購，排除適用公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為買賣、租賃、承攬或其他可能使公職人員或關係人獲取利益之交易行為。惟亦於同條第2項明定，公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第1款、第2款交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；於交易行為成立後，該交易機關團體應主動公開之。職是，修正草案係以事前應主動於投標文件表明其身分關係，事後交易機關團體應主動公開等方式，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件。然前開機制為現行法所無，況且原告之負責人劉美秀未據實表明其身分關係（詳如下述），原告主張依政府採購法規定所為採購，交易資訊已充分揭露，其未曾因此獲致任何不法利潤，應排除適用利益衝突迴避法第9條規定之適用云云，亦非可採。

（四）又按公職人員利益衝突迴避法第9條、第15條之處罰，固限於故意型態而不及於過失，然所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意）。公職人員利益衝突迴避法第6條規定，公職人員「知」有利益衝突者，應即自行迴避，是以公職人員知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」，即屬知有利益衝突而有迴避義務。又為建立過濾機制，避免公職人員之關係人與其服務機關為交易行為因而違反本法規定，行政院公共工程委員會（下稱工程會）前以98年1月23日工程企字第09700533210號函（下稱98年1月23日函）修正「投標廠商聲明書範本」。上開聲明書增列第10點由廠商聲明其是否屬本法第2條之公職人員及第3條之關係人情事（見本院卷第84頁）。經查，原告於89年8月15日設立（見原處分卷第16頁），長期參與嘉義市政府採購案，且其負責人之配偶郭明賓長期擔任嘉義市議會議員，嗣並擔任該議會副議長，已如前述。衡諸公職人員利益衝突迴避法業已施行多年，原告對於相關規範可輕易詢問得知，其對於其交易對象嘉義市政府，係受其負責人之配偶擔任副議長之為嘉義市議會所監督，應知之甚詳，猶於聲明書均勾選「否」（見原處分卷第48、80頁），其主張誤解相關規定之涵義，有違常情，應認具有違反公職人員利益衝突迴避法之故意，原告主張並其無違反公職人員利益衝突迴避法相關處罰規定之主觀故意云云，尚難採認。再按行政罰法第8條之規定係於行為人因不瞭解法規之存在，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低，故規定按其情節得減輕或免除其處罰。惟按其情節得減輕或免除其處罰，應限於行為人有具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形，始足當之。又公職人員利益衝突迴避法第15條經司法院釋字第716號解釋宣示違憲，業於103年11月26日修正公布為：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。

四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」是利益衝突迴避法第15條已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距，被告據此裁罰自屬有據。經核原處分審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，且未有行政罰法第8條但書之減輕事由，與行政罰法第18條第1項之規定相符，其裁量權行使，已合於法定罰鍰金額範圍內之裁量處罰，並無逾越權限或濫用。原告僅以其經營系爭停車場長期虧損，且為配合嘉義市政府以免停車場荒廢等情，主張被告有未依行政罰法第8條但書規定免除其處罰，或依行政罰法第18條規定從輕處分之違法云云，核無足採。

（五）原告復主張其一行為觸犯刑事法律及違反行政法上義務，應有行政罰法第26條第1項之適用，而應優先依刑事法律處罰之優先依刑事法律處罰云云。按行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」此即法治國一行為不二罰原則。基此原則，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要；且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用（參見該條文立法理由）。惟其適用，係以「一行為」為前題，所謂一行為之判斷，應就行為外觀、法規要件、管制目的、處罰義務等要素綜合判斷之。查臺灣嘉義地方法院檢察署（下稱嘉義地檢署）檢察官以原告負責人劉美秀之配偶郭明賓，係嘉義市議會副議長，不得與受郭明賓監督之機關即嘉義市政府為交易行為，竟基於以詐術使開標發生不正確結果之犯意，先後承攬系爭2件承攬案件，涉犯刑法第216條、第215條行使業務上登載不實文書罪及違反政府採購法第87條第3項以詐術使開標發生不正確結果罪，於106年4月25日以105年度偵字第9061號、106年度偵字第2952號提起公訴；嗣經臺灣嘉義地方法院於106年6月29日以106年訴字第298號判決確定在案，固有起訴書、判決書附卷可稽（見本院卷第36至43頁、第72頁）。惟查政府採購法第87條第3項規定「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金」，係以行為人以詐術或其他非法方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果為成立要件；亦即行為人須對參與投標廠商或相關承辦人員施用詐術或其他非法之方法，使參與投標廠商或相關承辦人員陷於錯誤，致廠商無法投標或開標發生不正確結果。而公職人員利益迴避法第9條所規範對象係禁止公職人員或關係人與其服務之機關或受監督之機關為交易行為。經核兩者之立法目的、構成要件均不相同，揆諸上開規定及說明，尚無行政罰法第26條第1項之適用，併予敘明。

六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原處分酌情裁處原告罰鍰共63萬元，認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭