臺北高等行政法院判決

106年6月29日辯論終結

原告

群晟開發實業有限公司

代表人

凃世杰（董事）住同上

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）住同上

訴訟代理人

蔡瓊儀

　鄭麗淑

上列當事人間有關行政執行事務事件，原告不服交通部中華民國106年1月24日交訴字第10500368541號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣原告與被告體育局於民國102 年12月11日簽訂「臺北市政府體育局轄管臺北田徑場及臺北體育館停車場委外經營管理採購契約」，嗣被告體育局發現其與原告間有法律糾紛尚未解決，依採購案投標須知第24條第1 項第2 款、第3 款及第44條第5 款第6 目規定，撤銷原告得標權。原告於105 年4月15日向被告停車管理工程處申請停車場登記證，經該處以原告得標權已撤銷，復無法提出合法證明文件，乃以105 年4 月15日北市停營字第10530718400 號、第1050718300 號函覆拒絕原告停車場登記證之申請。原告未領得停車場登記證，仍分別於臺北市○○○路0 段00號B1、B2（台北體育館）及臺北市○○○路0 號1 樓、B1（台北田徑場）經營收費停車場，違反停車場法規定，前者經被告先後以105 年8 月11日府交停字第10531545700 號函、105 年8 月30日府交停字第10534576400 號函、105 年9 月19日府交停字第10534711200 號函，各裁處新臺幣（下同）3,000 元、9,000 元、1 萬5,000 元罰鍰，及105 年10月6 日府交停字第10534716700 號函處10萬元怠金，並請立即停止停車場之營業，後者則經臺北市政府先後以105 年8 月11日府交停字第10531545701 號函、105 年8 月30日府交停字第10534576500 號函、105 年9 月19日府交停字第10534711300 號函，各裁處3,000 元、9,000 元、1 萬5,000 元罰鍰，及105 年10月6 日府交停字第10534716800 號函處10萬元怠金，並請立即停止停車場之營業。嗣被告停車管理工程處於105 年10月20日赴現場查察，原告仍持續無照營業，被告爰依行政執行法第30條規定，分別以105 年10月21日府交停字第10534717400 號（原處分1）及第10534717500號函（原處分2），各處20萬元怠金，並請立即停止停車場之營業。原告不服原處分，提起訴願，經訴願決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠訴願決定不受理之理由略以：「本件訴願人不服之系爭2 件函，係屬行政執行事項，依行政執行法第9 條規定，應向執行機關聲明異議以為救濟，尚非訴願審議範疇，且訴願人之異議已遭本部駁回在案，仍得向行政院提起訴願，是訴願人提起本件訴願，於法不合，應予以不受理」等語云云。

㈡然查，本件係原處分機關就執行方法之確定

⒈依行政執行法第9 條及高雄高等行政法院98年訴字第150 號行政判決意旨：「……上開條文所謂『代履行』，係指義務人負有義務而不履行時，由執行機關委託第三人或指定人員代為履行而言。至於主管機關委託第三人或由指定人員執行後所產生之費用支出，應由義務人自行負擔，蓋此項費用乃因義務人不自動履行義務而產生。主管機關就代履行費用應核定其金額通知義務人限期繳納，此項核定究其性質乃屬獨立之行政處分（確認及下命處分），蓋其得為獨立之執行名義，義務人若不按期繳納，則依行政執行法第34條規定，得移送行政執行處執行之。綜上可知，「代履行」為間接強制方法之一，關於執行方法上之選擇是否妥當，其救濟途徑固應依行政執行法第9 條規定聲明異議議，惟對於代履行費用之核定函，既具有確認及下命處分之性質，義務人若對其是否應負擔該費用或對其金額有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之。」

⒉經查，被告所為命原告「繳納怠金20萬元整」以及「立即停止停車場營業」之函文，具有確認及下命處分之性質，原告對其是否應負擔該費用、對其金額有所不服，或是否須停止營業，自得依法提起訴願：

⑴函文中「繳納怠金20萬元整」之部分: 係將行政執行程序中之「告戒」所載之行政執行方法予以具拘束力之確定，亦即確定怠金的金額並且科處之，以及確認義務人之繳納義務，且該函文具有行政處分之性質，蓋因怠金之「給付義務」，始於怠金之確認，而非告戒，換言之，怠金之確認，在性質上，為所謂的「給付處分」，乃是一個新的基礎處分，構成另一個新的（公法上金錢給付義務）執行程序的執行名義，準此，本件函文中「繳納怠金20萬元整」之部分，該核定之性質乃屬獨立之行政處分（確認及下命處分），蓋其得為獨立之執行名義，義務人若不按期繳納，則依行政執行法第34條規定，得移送行政執行處執行之。綜上可知，「怠金」為間接強制方法之一，關於執行方法上之選擇是否妥當，其救濟途徑固應依行政執行法第9 條規定聲明異議，惟對於怠金費用之核定函，既具有確認及下命處分之性質，原告對其是否應受怠金之處分或對其金額有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之，原訴願決定逕以行政執行之救濟方法僅為異議，而為訴願不受理之決定，自有重大違誤。

⑵函文中命原告「立即停止停車場營業」之部分: 係是要求人民為一定之行為，或禁止人民為一定之行為之行政處分，而具有下命處分之性質，並得為獨立之執行名義，義務人若於間接執行後仍不履行行為、不行為之義務，則依行政執行法第32條規定，得交由行政執行機關依直接強制方法執行之，準此，原告針對函文中命原告「立即停止停車場營業」之部分認為違法，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之，原訴願決定逕以行政執行之救濟方法僅為異議而為訴願不受理之決定，自有重大違誤。

㈢並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

㈠程序事項

⒈按「被上訴人不服原處分，應先依行政執行法第9 條規定聲明異議，上訴人認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關臺中市政府於30日內決定之。被上訴人若對異議決定不服，須依法踐行訴願程序後，再以上訴人為對造提起行政訴訟。原處分雖載明『對本處分如有不服，得於本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本局審查後，再轉送臺中市政府審議。』告知錯誤之救濟方式，依行政程序法第99條規定，上訴人及臺中市政府仍應依行政執行法第9 條規定聲明異議之程序辦理，而非由臺中市政府逕自作成訴願決定。被上訴人未依法踐行異議及訴願前置程序，逕行提起行政訴訟，亦有未合。原判決以上訴人混淆一般行政程序與行政執行程序，將應依行政執行而為之執行命令，依一般行政程序作成行政處分，致被上訴人即執行義務人未能適用行政執行法第9 條規定踐行法定之救濟程序，其程序自有瑕疵為由，因而撤銷訴願決定及原處分，即有適用法規不當之違背法令事由。」最高行政法院103 年度判字第298 號判決參照。

⒉次按，依據前揭最高行政法院103 年度判字第298 號判決意旨，於發回後其下級審乃作成臺中高等行政法院103 年度訴更一字第13號判決：「本件訴願決定對於原告之異議逕行作成訴願決定，自有違誤，原告請求撤銷訴願決定，為有理由，應由本院將訴願決定予以撤銷，由被告將原告不服其101年8 月30日函，送請被告直接上級主管機關臺中市政府作成異議決定，以維法制。至原告請求撤銷被告101 年8 月30日函，因該函係具有執行命令之性質，原告不服，應依行政執行法第9條1規定聲明異議之程序辦理，再循序提起訴願及行政訴訟，有如上述，原告於本件逕行請求撤銷該函，此部分訴訟為不合法，應於本件判決駁回，不另為裁定。」故此，於聲明異議後，本應就聲明異議決定再為訴願，方符法制，若未經聲明異議逕行提起訴願，訴願機關如逕行作成訴願決定反屬違法。

⒊本案係原告未取得停車場登記證即營業，違反停車場法第25、26條，經本府限期改正未果爰依停車場法第37條及臺北市政府處理違反停車場法事件統一裁罰基準規定，分別於105年8 月11日、8 月30日、9 月19日裁處3,000 元、9,000 元及1 萬5,000 元罰鍰，並命其限期取得停車場登記證或履行停止營業之義務。由於原告針對前揭行政處分屢次逾期不履行其義務，本府遂依行政執行法第27條規定，於105 年10月6 日施予間接強制方法處10萬元怠金並限期履行受處分之義務，惟逾期限仍未改善，乃於105 年10月21日以府交庭字第10534717400 、10534717500 號函處20萬元怠金，並載明教示記載規定，故原告本應就此遵期聲明異議，如對聲明異議之決定有所不服，則可再行遵期提起訴願，乃原告竟未就聲明異議之決定提起訴願，而係另行就原處分提起訴願，方遭交通部106 年1 月24日訴願決定，以「查本件訴願人不服之系爭2 件函，係屬行政執行事項，依首揭行政執行法第9 條第1 項規定，應向執行機關聲明異議以求救濟，尚非訴願審議之範疇……『異議駁回』在案，訴願人如仍有不服，得……向行政院提起訴願。是訴願人提起本件訴願，於法不合，應予不受理。」而為不受理決定在案，顯然訴願機關所為，合乎前揭最高行政法院103 年度判字第298 號判決之意旨，訴願決定洵屬合法。從而，原告提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭說明，不符訴願前置之特別程序，應予駁回。

㈡實體事項

⒈按「前條都市計畫停車場或路外公共停車場應於開放使用前，由負責人訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。」、「路外公共停車場可供車輛停放使用未達五十個小型車位或建築物附設之停車空間，開放供公眾停車收費使用者，其負責人得逕依前條之規定訂定管理規範，向地方主管機關報請核備，領得停車場登記證後，始得依法營業。」、「違反第17條第2 項、第25條或第26條規定者，處負責人新臺幣3,000 元以上1 萬5,000 元以下罰鍰，並責令限期改正；屆期不改正者，得定期停止其營業之一部或全部或廢止其停車場登記證。」停車場法第25條第1 項、第26條、第37條定有明文。

⒉次按「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。」、「前條所稱之間接強制方法如下：一、代履行。二、怠金。前條所稱之直接強制方法如下：一、扣留、收取交付、解除占有、處置、使用或限制使用動產、不動產。二、進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所。三、收繳、註銷證照。四、斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源。五、其他以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法。」、「依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣五千元以上三十萬元以下怠金。依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」行政執行法第27條、第28條、第30條亦定有明文

⒊查被告所屬停車管理工程處經查證後，確定原告並未領取停車場登記證，即違法營業，向停車大眾收取停車費，違規事實甚為明確，此有被告就本案二處停車場歷次稽核無證營業停車場紀錄表可稽，被告乃依停車場法第37條於105 年8 月11日第一次裁處負責人即訴外人凃世杰3,000 元之罰鍰，於105 年8 月30日以原告違規繼續營業第二次裁處負責人即訴外人凃世杰9,000 元之罰鍰，並要求限期改正，於105 年9月19日以原告違規繼續營業第三次裁處負責人即訴外人凃世杰15,000元之罰鍰，並要求限期改正，且早已於裁處書內注意事項欄揭示不依限履行義務時，將予以強制執行之意旨。

⒋詎料，原告竟仍數度逾期不履行其改善義務，則被告既已於105 年9 月19日第三次裁處時，依停車場法第37條命其停止營業，並敘明其不履行義務將依法課處怠金，並於105 年10月6 日、105 年10月21日函載明裁處怠金金額，則被告就不履行義務者得連續處以怠金及受處分人不履行義務之後果均已明確揭示，從而無違行政執行法第27條之規定。

⒌復且，被告已給予原告數次限期改正之機會，乃原告卻仍持續無照違法營業，被告考諸原告之違法情節、屢勸無效等情，處以20萬元之怠金，符合比例原則，亦無任何裁量怠惰或裁量濫用之瑕疵，依法並無不合。

㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：訴願機關以原處分1 、原處分2 係屬行政執行事項，應以聲明異議尋求救濟，而非訴願審議範疇，且應向行政院提起訴願，而逕予以不受理之決定，是否適法？茲分述如下：

㈠按「訴願之管轄如左：．．．二、不服縣( 市) 政府所屬各級機關之行政處分者，向縣( 市) 政府提起訴願。．．．．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」「訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」「（第1 項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2 項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政機關，並通知訴願人。」分別為訴願法第4 條第2 款、第4 款、第5 條第2 項、第61條所明定。可知不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督而定管轄之例外情形，原則上應依訴願法第4 條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其受理訴願機關。

㈡次按行政執行法第30條及第31條：「（第1 項）依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5 千元以上30萬元以下怠金。（第2 項）依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。」「（第1 項）經依前條規定處以怠金，仍不履行其義務者，執行機關得連續處以怠金。（第2 項）依前項規定，連續處以怠金前，仍應依第27條之規定以書面限期履行。但法律另有特別規定者，不在此限。」所稱之「怠金」，係對違反「依法令或本於法令之行政處分」所發生之行政法上不行為義務或不可代替之行為義務者，經行政機關於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，處以一定數額之金錢，使其心理上發生強制作用，而督促其履行義務之行政上強制執行方法。徵諸最高行政法院97年12月份第3 次庭長法官聯席會議㈢決議：「行政執行法第9 條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」之意旨，義務人不服怠金之執行方法，得於執行程序終結前，依行政執行法第9 條之規定，向執行機關聲明異議，並於不服該直接上級主管機關所為異議決定時，依法提起行政訴訟。且行政執行法第30條及第31條所稱之「怠金」，係處以義務人一定數額之金錢，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，其具行政處分之性質，應依法踐行訴願程序後，始得依法提起行政訴訟。是上開聲明異議程序，乃提起訴願之先行程序，義務人不服怠金之行政處分，必須先依行政執行法第9 條規定聲明異議後，再循訴願法第1 條第1 項規定提起撤銷訴願及行政訴訟法第4 條第1 項規定提起撤銷訴訟，以資救濟。( 最高行政法院106 年判字第106號判決參照)

㈢系爭怠金之原行政處分（即原處分1 、原處分2 ）乃被告作成，而法律既未另有規定依其業務監督定之訴願管轄規定，自應以中央主管機關交通部為訴願管轄機關（訴願法第4 條第5 款規定參照）。雖聲明異議事項係以執行機關被告（行政執行法第4 條第1 項前段規定參照）之直接上級主管機關－交通部名義作成決定，惟因訴願事項係由交通部依訴願法第52條、行政院及各級行政機關訴願審議委員會組織規程之規定，於交通部內部設訴願審議委員會，並依訴願法、行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則之規定，作成訴願決定，其組成人員不同，故交通部作成聲明異議決定後，原告不服該聲明異議決定，仍應向交通部訴願審議委員會提起訴願，由交通部訴願審議委員會依法作成訴願決定，並不影響行政監督之層級性。且查訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，應撤銷訴願決定，以維護當事人權利【按有關國民年金爭議事項，最高行政法院亦認內政部國民年金監理會作成審議決定後，被保險人及受益人對審議決定如有不服，仍應向內政部訴願委員會提起訴願，由內政部訴願委員會依法作成訴願決定，並不影響行政監督之層級性，最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡之決議意旨參照】。

㈣本件原告不服原處分，業已聲明異議，經被告依行政執行法第9 條規定認其無理由而加具意見，送請交通部處理( 參原處分卷第37頁) ，交通部並以106 年1 月5 日交路字第10500379171 號及第10500379171-1 號聲明異議決定：「異議駁回」在案( 參原處分卷第40至47頁) 。足見原告業已踐行異議程序(雖然原告聲明異議之時間，與提出訴願之時間同為105 年11月15日，但交通部作成本件訴願決定前，亦已完成異議決定，故應認原告業已踐行異議程序) 。又依前開說明，系爭怠金性質為行政處分，原告不服異議決定，仍得提起訴願、行政訴訟，且應以被告之直接上級主管機關－交通部為訴願管轄機關。交通部上開聲明異議決定書所載「如不服本決定，得於決定書送達之次日起30日內向行政院提起訴願」乃屬錯誤之教示。原告向交通部提起訴願，其程序並無不合。詎本件訴願決定竟謂：「本件訴願人不服之系爭2 件函，係屬行政執行事項，依首揭行政執行法第9 條第1 項規定，應向執行機關聲明異議以求救濟，尚非訴願審議之範疇；況查訴願人接獲系爭2 件函後，業分別提出聲明異議，經本部以106年1月5日交路字第10500379171號及第10500379171-1號聲明異議決定：『異議駁回』在案，訴願人如仍有不服，得依其上所載『如不服本決定，得於決定書送達之次日起30日內向行政院提起訴願」向行政院提出訴願。是訴願人提起本件訴願，於法不合，應予不受理。」，顯有嚴重瑕疵，基於當事人程序利益，原告訴請撤銷，即有理由，自應由本院予以撤銷，由被告檢卷送請法定訴願管轄機關交通部重行為適法之訴願決定。而原處分於本件訴願決定撤銷後，既尚待法定訴願管轄機關交通部重行審議決定，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，附此敘明。

㈤綜上，原告所訴，為可採信。從而，訴願決定逕予不受理之決定，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持。原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。

六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項，第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭