臺北高等行政法院判決

原告

李允嘉等13人（原告姓名及住址詳如附表所示）

共同訴訟代理人

蘇奕全 律師

被告

教育部

代表人

潘文忠（部長）

訴訟代理人

蔡甫欣 律師

被告

國防部空軍司令部

代表人

熊厚基（司令）

訴訟代理人

洪景治

訴訟代理人

林剛伊（兼送達代收人）

訴訟代理人

熊師瑀

被告

國防部

代表人

嚴德發（部長）

訴訟代理人

張鈞翔

　劉素伶（兼送達代收人）

上列當事人間有關年金改革事務事件，原告不服行政院及國防部如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠被告教育部、國防部空軍司令部（下稱空軍司令部）代表人原為葉俊榮、張哲平，於訴訟進行中分別變更為潘文忠、熊厚基，茲由各該新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

㈡按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件原告之起訴，依其等所訴之事實在法律上顯無理由（理由容後說明），爰不經言詞辯論逕為判決。

二、爭訟概要：附表編號1至3之原告原為公立學校教職員，附表編號4至13之原告原為軍職人員，前均經被告教育部、空軍司令部、國防部審定於民國107年6月30日前退休、退伍生效，並支領月退休金、退除給與在案。嗣被告教育部依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例），被告空軍司令部及國防部依107年6月21日修正公布、107年7月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）規定，各以如附表原處分欄所載107年6月11日、同年6月8日函文及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書、同年6月25日之函文及所附已退軍職人員退除給與重新計算表（以下合稱原處分1），重新計算其等每月退休所得、退除給與。嗣被告國防部復以附表編號7、11之原處分欄所載107年11月9日、同年8月27日函文，更正前開附表編號之原處分1所附已退軍職人員退除給與重新計算表（其中更正附表編號7所示原處分1部分，下稱原處分2，並與原處分1合稱為原處分）。原告等不服，乃循序提起本件行政訴訟。訴訟繫屬中，司法院釋字第781號、第783號就原告等涉訟引據之服役條例、退撫條例相關規定違憲爭議作成解釋。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈退撫條例屬遲延工資的退休金制度，該條例將人民工作賺得私人財產當作國庫的錢，而認國家有權支配，其立法目的已屬違憲；又公務人員退撫基金是準備金性質之儲金，無破產問題，故立法理由不存在。

⒉原告等均於107年7月1日前，經被告依當時有效之修正前服役條例、公立學校教職員退休條例，核定退伍、退休生效，並依法給與退除給與（包括退休俸、優惠存款利息等）、退休所得（包括退休金及優惠存款利息等）。原告等與國家間退除給與、退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定。

⒊依憲法第15條規定及司法院釋字第312號、第578號解釋，原告領取退除給與、退休所得之權利，受憲法財產權之保障。公務人員退撫基金採取儲金制，立法意旨在促使國家履行支付公務人員退休所得的責任，並使退休撫卹基金的財務與國家財政分離，避免相互影響，使原告等領取退休俸、退休所得的權利能獲得充分保障，且依公務人員退休撫卹基金管理條例第8條規定，政府負最後支付責任，可見退撫基金縱使不足支付，仍應由政府直接支付退休金，不生破產問題。

⒋年金改革應以社會公共年金為改革對象，而非職業退休金。蓋職業退休金屬遞延工資給付的性質，為雇主對員工付出勞務的給付責任；反之，社會公共年金是政府對人民社會福利的政策責任，被告不應假藉年金改革為名，強行剝奪員工退休金。

⒌原告等在工作年資及年齡達到退休條件後合法退休，並經核准按月發給退休所得。原處分1對已完結之事實，且已發生法律規範效力後，重新給予法律評價，大幅減少原告等退休所得，致原告等能取得退休所得的信賴遭到破壞，追溯變動先前原告等退休時已取得的財產權利，顯然違憲。

⒍原處分1為電子交換公文，無首長署名或機關蓋章，僅有「電子公文交換章」蓋於副本原服務機關上，僅具內部效力，未具備行政處分應記載事項，不符行政程序法第96條第1項第4款規定，不生行政處分之效力。

㈡聲明：訴願決定、原處分均撤銷。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈被告教育部：被告依退撫條例重新審定附表編號1至3之原告每月退休所得，並無違法之處。況因司法院釋字第783號解釋之作成，原告主張顯無理由。

⒉被告空軍司令部：被告依服役條例重新計算附表編號4之原告退除給與，自107年7月1日後發生退休俸所得重新計算之效力，並無及於該日以前之退除給與，應屬新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非溯及既往，且衡酌所欲達成之公益及退伍或在職現役軍人應受保護之信賴利益，應認修法後重新計算退除給與未逾越必要合理之程度，亦未違反信賴保護原則及比例原則。原處分1於法並無違誤。

⒊被告國防部：被告依服役條例重新計算附表編號5至13之原告退除給與，自107年7月1日後發生退休俸所得重新計算之效力，並無及於該日以前之退除給與，應屬新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非溯及既往，且衡酌所欲達成之公益及退伍或在職現役軍人應受保護之信賴利益，應認修法後重新計算退除給與未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。原處分1、2於法並無違法。

㈡被告均聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

㈠憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。是為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。據此，倘原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由原告角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下（訴訟要件欠缺以及顯無理由），限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效為權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。

㈡按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前開說明，法院自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守（最高行政法院109年度判字第419號判決意旨參照）。

㈢本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，此等事件類型，為我國司法史上首樁因國家重大人事制度變革而引發相關法律違憲爭議，而以訴訟形態歸由行政法院受理審判之大宗事件。其爭議影響層面既深且廣，相關法律是否違憲之爭議固集中於不溯及既往、信賴保護及比例原則之審查，惟其論證廣泛包括國家財政規劃、經濟環境變動、族群及跨世代分配正義、社會安全維護及文官制度健全等等。是修法之際已然引起激烈抗爭，乃至於社會撕裂，本院受理繫屬之本案，即其爭議之延續，迄至司法院於108年8月23日作成釋字第781號、第783號解釋，揭示「服役條例第3條、第26條第2項第1款、第2款、第3項、第4項前段及第46條第4項第1款規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背」、「同條例第26條第4項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同條例第29條第2項規定，無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同條例第46條第5項規定，與憲法保障財產權之意旨尚無違背」、「同條例第47條第3項規定，無違法律不溯及既往原則，與信賴保護原則及比例原則均尚無違背」、「同條例第54條第2項規定，與受規範對象受憲法保障之財產權無涉」及「退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背」、「同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，關於服役條例、退撫條例是否違憲之爭議，殆已成定論。該等解釋雖然仍引起相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。

㈣查被告等是分別依據退撫條例及服役條例相關規定，以原處分1重新計算原告等自107年7月至117年6月及117年7月起之每月退休金、退除給與；被告國防部作成原處分2，則是依行政程序法第101條規定，更正附表編號7所示原處分1之退除給與重新計算內容，並未變更原處分1之實體法律依據。原告等起訴求為撤銷原處分，形式上雖指摘原處分適用服役條例、退撫條例「違法」，但實質上，係指摘原處分所據以重新計算退休所得之服役條例、退撫條例「違憲」，希冀本院對該等服役條例、退撫條例相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋，復再推衍司法院能得宣告服役條例、退撫條例違憲而溯及失效，致原處分失其法律所據而當然違法並應撤銷，原告等退休、退伍權益能得以回復按107年7月1日前審定退休時所計算者。易言之，依原告等所訴事實，並未指出原處分適用服役條例、退撫條例有如何之違誤，亦無證據有待聲明或調查，唯一之法律上爭議即係原處分所適用之服役條例、退撫條例有無牴觸憲法。惟服役條例、退撫條例是否違憲爭議，既經司法院釋字第781號、第783號闡釋明確，宣告各該規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國機關及人民，是本件已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，亦無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證翻轉服役條例、退撫條例並未違憲之可能性，稽之前揭說明，當合於行政訴訟法所規範得例外不行言詞辯論的情事。從而，原告等之訴，於法律上乃屬顯無理由，確然無礙。至於原告等所稱被告教育部作成之原處分1，無首長署名或機關蓋章，不符行政程序法第96條規定乙節，顯與卷內證據資料不符（本院卷一第191至202頁），並對行政程序法第96條第1項第4款「行政處分以書面為之者，應記載下列事：……四、處分機關及首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動化機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。」之規定所有誤解，亦屬顯無理由，併此指明。

六、綜上所述，原告之訴因司法院釋字第781號、第783號解釋之作成，已屬顯無理由，爰不經言詞辦論，逕以判決駁回。

七、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭