臺北高等行政法院判決

109年5月28日辯論終結

原告

漆益燁

原告

陳秀華

被告

新北市政府工務局

代表人

詹榮鋒（局長）

訴訟代理人

陳啟聰

林紹傑

上列當事人間建築法事件，原告不服新北市政府中華民國108年7月29日新北府訴決字第1080777750號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）被告機關代表人於起訴時為朱惕之，訴訟繫屬中變更為詹榮鋒，業據被告機關新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許。又原告陳秀華經合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

（二）按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」。查本件原告起訴狀所載訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（本院卷第14頁），於109年4月7日準備程序期日及109年5月18日言詞辯論期日均表示變更訴之聲明為：「確認被告發出施工許可及訴願決定違法。」（本院卷第275頁、第295頁），經核原告對於本訴之聲明，變更前後之基礎事實不變，且為紛爭解決一次性及訴訟經濟原則，本院認屬適當，自應允許。

二、事實概要：緣訴外人許澤華（下稱許君）所有位於新北市○○區○○路0段00號0樓建築物（下稱系爭建物）於民國107年9月18日領有被告所核發之室內裝修施工許可證（備查核准字號：0071890，下稱系爭許可證）。查原告為同址2樓之所有權人，以系爭建物變更為多間套房造成其受有損害為由，前於107年8月6日向被告陳情（案件編號：J180806-4173），經被告陸續於同年8月20日、8月28日、9月6日、9月26日回覆原告，並於107年9月26日以新北府工使字第1071793060號函告知原告系爭建物已領得系爭許可證，原告已收受前開歷次函覆。原告不服，提起訴願，經訴願以其提起已逾訴願之法定不變期間，而為不受理決定，原告猶為不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）訴願不受理決定，該決定為違法：

1.行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間致救濟遲誤者，自處分書送達後一年內聲明不服視為於法定期間內所為。被告於107年9月18日發出系爭許可證，不論以紙本文書公文及於網站電子回覆原告，皆未有明確表示如有不服或認為權利受損害可尋求救濟之途徑，且原告於107年9月25日對於被告發出原處分，即以電話表達抗議及權益受損，被告處理態度消極，未告知任何申訴救濟途徑，相關電話對話錄音如光碟，隨後原告多次上網陳情或以電話表達抗議要求撤銷（相關電話對話錄音如光碟）。

2.按行政院法規委員會97年12月12日處會規字第0970057673號函意旨，訴願法第14條所定提起訴願期間之規定，係適用於對行政機關積極作為之行政處分有所不服，而提起訴願之情形，至對於行政機關消極不作為而提起訴願者，尚非該條適用之範疇，故人民對於依法申請案件，行政機關逾應作為之法定期間仍不作為者，得隨時提起訴願。查許君違法將系爭建物隔間套房出租牟利等情，被告早已於105年11月22日勘查屬實，並於同年11月29日函文許君命其停止違規行為並限期陳述意見，或完成補辦手續。被告本應主動追蹤列管，查核許君是否限期改善補辦程序，並通知檢舉人或受影響之利害關係人，惟被告105年11月29日函文許君後，便放任不管，至107年9月18日發出施工許可，期間約1年10個月，被告放任許某持續出租5間違法套房牟利之非法行徑，持續危害下層住戶生活，顯有「應有作為而無作為之行政疏失與怠惰」。符合行政機關逾應作為之法定期間仍不作為者，得隨時提起訴願，並無提起訴願期間之限制之規定。

（二）被告於107年9月18日上午第二次赴現場勘查，現場仍為5間違法套房隔局，被告仍並於當日下午發出室內裝修許可之原處分，系爭建物已違法隔間查證屬實逾1年10個月，許君違法將小坪數老舊公寓隔間成5間套房出租，房客噪音、漏水、出入複雜、亂丟垃圾等情，將居住環境弄得髒亂不堪、危險、居住痛苦，被告發出施工許可，輔導及核准其5間套房就地合法，僅保障許君出租牟利權益，完全漠視直下層住戶安全、安寧居住權益，明顯偏袒許君。違反行政程序法第6條不得為差別待遇、第8條行政行為應以誠實信用之方法為之，並保護人民合理之信賴及第9條有利及不利一律注意之規定。

（三）系爭建物於107年9月18日已涉違法隔間套房逾1年10個月，早已喪失「合法改善補辦手續之時效」，被告為何草率、輕率發出施工許可。「限期完成補辦手續」之「限期」雖無明訂截止時限，惟不應無限上綱，仍應符何法律比例原則、與明確性原則，系爭建物拖延1年10個月仍未改善，早已嚴重逾期，早已達法規「必要時強制拆除其室內裝修違規部分」，無轉圜之空間，爰被告發出施工許可自非適法，應予撤銷。

（四）被告發出系爭許可證若合法成立，將對直下層住戶居住權益產生嚴重損害及影響情形：

1.被告發給許君系爭許可證，現已竣工，目前許君以「合法」隔間套房出租，若未來將房屋過戶、轉售；其他新屋主再以「合法」隔間套房出租，帶來噪音、漏水、出入複雜等問題，將持續嚴重損及下層住戶居住權益。原住戶實難接受，連署請求撤銷系爭許可證，另本棟樓梯間住戶11號3樓宋美信女士及13號4樓丁瑩瑩女士，先前皆表示同意出庭作證許君先前違法隔間套房出租10年，嚴重危害本棟樓梯間住戶生活情形。

2.許君違法隔間套房，造成下層住戶，漏水、壁癌、天花板龜裂、牆壁裂縫等損鄰情況，原告曾請被告協助求償，被告態度消極謂其涉及私權行為，請原告自行循相關法律處理，而對許君申請隔間套房，卻積極配合，明顯偏袒。被告為主管機關，對查獲違法屬實之房屋，竟發出施工許可，使違法套房補辦手續及施工就地合法。被告為權責機關，對於先前因違法隔間套房出租及施工期間，對造成直下層住戶生活、人身安全、財產、房屋等危害、受損之相關不良影響，當然必須負起連帶行政、民（刑）事及賠償等相關責任。

（五）新北市政府鑒於隔間套房出租，引發漏水、噪音等危害，爰自108年1月1日起頒布新規定，隔間套房須取得直下層同意書。不肖投資客利用老舊公寓無管理委員會，樓層在六樓以下無須消防安檢等法規漏洞，購買老舊公寓一方面等待都更，另一方面隔間套房出租，為求獲取最大收益，對下層住戶生活造成極大影響，更發生多起因隔間套房出租發生火災造成嚴重傷亡等重大公安意外事件。

（六）原告聲明求為判決：1.請求確認被告發出施工許可證及訴願決定違法。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告則以：

（一）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。訴願法第14條第1、2項規定，同法第77條第2項規定，提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者，應為不受理之決定。原告於107年8月6日向被告陳情（案件編號:J180806-4173）系爭建物變更為多間套房，經被告機關於107年8月20日、8月28日、9月6日、9月25日4次陸續補充回覆原告，並於107年9月25日第4次回覆中告知原告該址已領得系爭許可證，原告亦有收受歷次回覆，是原告於108年4月30日提起訴願，已逾知悉30日後，訴願之提起顯不合法，不應予受理。

（二）原告請求撤銷系爭許可證，未符撤銷行政處分之法定要件，依法應予駁回：

1.系爭許可證於107年9月18日申請，應於108年3月18日施工完竣後申請竣工查驗。許君因故未能於規定期限內完工，於108年3月5日依上開規定申請展期，被告按新北市建築物室內裝修審核及查驗作業事項規範第10條第2項，給予展期6個月，是以系爭許可證竣工查驗期限至108年9月18日，失效之日亦自該日起算。原告主張系爭許可證應依新北市申請多間套房規定需經直下層同意云云，按被告107年12月17日新北工建字第1072398606號函所示係指108年1月1日起，辦理室內裝修案，涉及裝修為多間套房者，應檢附直下層所有權人同意書，係爭許可證申請日為107年9月18日，並無上開函文適用。

2.起訴狀中所陳述為實際動工、損鄰一事，被告已於108年5月6日以新北工建字第1080810473號函，函請訴外人及其委託之建築師說明。另有關原告所述噪音、髒亂等困擾及訴外人所為涉及逃漏稅，亦已早於105年8月26日、107年8月6日原告陳情時陳轉權責單位並回覆說明在案；而原告所指求償一事，因涉及私權行為，敬請逕循相關法律途徑。

（三）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、兩造之爭點：原告主張訴外人許君將系爭建物違法隔間使用已久，被告雖經勘查認定確有違法，卻草率發出系爭許可證，僅保障許君出租牟利、卻造成直下層住戶原告生活環境與居住安寧有侵害，顯有行政疏失；就訴願不受理部分，被告所發系爭許可證或電子回覆皆未有救濟途徑之教示條款，是以原告雖罹於30日之訴願期間，但仍符合行政程序法第98條第3項1年內聲明不服之規定云云，被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：原告是否有提起確認訴訟之訴之利益？系爭許可證是否違法？以下分別敘明之。

六、本院之判斷：

（一）原告有提起確認訴訟之訴之利益：

1.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。可知，我國行政訴訟法第6條規範之確認訴訟訴訟類型，包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）及確認已消滅之行政處分為違法等三類型，並此三類型之確認訴訟，起訴之原告均須有即受確認判決之法律上利益。至所謂即受確認判決之法律上利益，係指原告之權利或法律上利益，有因該無效之行政處分或法律關係成立或不成立（存在）或已消滅之違法行政處分而受侵害之危險，且得以確認判決予以除去者而言（最高行政法院96年度裁字第1657號裁定）。次按行政訴訟法第196條第2項規定：「撤銷訴訟進行中，原處分已執行而無回復原狀可能或已消滅者，於原告有即受確認判決之法律上利益時，行政法院得依聲請，確認該行政處分為違法。」故於行政處分已執行而無回復原狀的可能或已消滅，如原告有即受確認判決的法律上利益時，方得提起或轉換為確認該行政處分為違法的訴訟，以資救濟。

2.經查：系爭許可證業於108年9月18日失效，有被告108年3月14日新北工建字第1080427309號函在卷足稽（本院卷第203頁）是以，原告主張系爭許可證違法為被告所否認，如因該許可證違法與否所生兩造權利義務之效果，足使原告產生不利益，而欲確認原處分是否違法之法律狀態，即應認其具備即受確認判決之法律上利益，此與原告主張有無理由間，應屬二事。是以，本件原告主張系爭許可證若合法，系爭建物出租結果可能造成影響結構安全、居住權益及房價等語（本院卷第300頁），惟為被告否認。是以，從原告主張之內容觀之，其確有可能因系爭許可證違法與否及造成原告建物漏水、天花板龜裂等損鄰責任之有無，因兩造各執一詞，使法律關係陷於不明之狀態，使其權利或法律上之利益受侵害之危險，而得以確認判決除去之，原告提起本件訴訟，足堪認有確認利益，先予敘明。

（二）系爭許可證是否違法？

1.適用法條：

(1)按建築法第2條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第34條規定：「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書，應就規定項目為之，其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。」本條於73年11月7日修正之立法理由即載明：「明定執照之審查，主管建築機關就規定項目為之，其餘項目由建築師就其專業技能方面負完全責任，主管建築機關則處於監督管理地位，以明確劃分權責。」，此即行政與技術分離原則。又建築法第77條之2規定：「（第1項）建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。但中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。二、裝修材料應合於建築技術規則之規定。三、不得妨害或破壞防火避難設施、消防設備、防火區劃及主要構造。四、不得妨害或破壞保護民眾隱私權設施。（第2項）前項建築物室內裝修應由經內政部登記許可之室內裝修從業者辦理。（第3項）室內裝修從業者應經內政部登記許可，並依其業務範圍及責任執行業務。（第4項）前三項室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，由內政部定之。」，其立法理由為：「....二、為加強室內裝修之管理，爰明定建築物室內裝修遵守之規定，以確保公共安全。三、明定建築物室內裝修應委由經內政部登記許可之室內裝修從業者辦理，並明定其從業者應依其業務範圍及責任執行業務，以有效管理。四、明定室內裝修行為之申請審查許可程序及室內裝修從業者之管理，由內政部定之，以健全建築物室內裝修管理制度。」

(2)內政部依上開建築法第77條之2第4項規定之授權，於102年3月1日修訂之行為時建築物室內裝修管理辦法（下稱管理辦法）第1條規定：「本辦法依建築法（以下簡稱本法）第77條之2第4項規定訂定之。」、第2條規定：「供公眾使用建築物及經內政部認定有必要之非供公眾使用建築物，其室內裝修應依本辦法之規定辦理。」、第6條規定：「本辦法所稱之審查機構，指經內政部指定置有審查人員執行室內裝修審核及查驗業務之直轄市建築師公會、縣（市）建築師公會辦事處或專業技術團體。」、第8條規定：「本辦法所稱審查人員，指下列辦理審核圖說及竣工查驗之人員：一、經內政部指定之專業工業技師。二、直轄市、縣（市）主管建築機關指派之人員。三、審查機構指派所屬具建築師、專業技術人員資格之人員。」、第22條第1項規定：「供公眾使用建築物或經內政部認定之非供公眾使用建築物之室內裝修，建築物起造人、所有權人或使用人應向直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得直轄市、縣（市）主管建築機關發給之許可文件後，始得施工。」、第23條第1項規定：「申請室內裝修審核時，應檢附下列圖說文件：一、申請書。二、建築物權利證明文件。三、前次核准使用執照平面圖、室內裝修平面圖或申請建築執照之平面圖。但經直轄市、縣（市）主管建築機關查明檔案資料確無前次核准使用執照平面或室內裝修平面圖屬實者，得以經開業建築師簽證符合規定之現況圖替代之。四、室內裝修圖說…。」、第25條規定：「室內裝修圖說應由開業建築師或專業設計技術人員署名負責。但建築物之分間牆位置變更、增加或減少經審查機構認定涉及公共安全時，應經開業建築師簽證負責。」、第26條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構應就下列項目加以審核：一、申請圖說文件應齊全。二、裝修材料及分間牆構造應符合建築技術規則之規定。三、不得妨害或破壞防火避難設施、防火區劃及主要構造。」、第27條第1項：「直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構受理室內裝修圖說文件之審核，應於收件之日起七日內指派審查人員審核完畢。審核合格者於申請圖說簽章；...」、第29條第1項規定：「內裝修圖說經審核合格，領得許可文件後，建築物起造人、所有權人或使用人應將許可文件張貼於施工地點明顯處，並於規定期限內施工完竣後申請竣工查驗；因故未能於規定期限內完工時，得申請展期，未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其許可文件自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」、第32條第1項規定：「室內裝修工程完竣後，應由建築物起造人、所有權人或使用人會同室內裝修從業者向原申請審查機關或機構申請竣工查驗合格後，向直轄市、縣（市）主管建築機關申請核發室內裝修合格證明。」經核管理辦法係依建築法第77條之2第4項規定之授權所訂立，屬關於處理室內裝修申請審查許可程序之細節性及執行性規定，並未逾越授權範圍，且與建築法為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的相符，自得予以援用。從而，被告依管理辦法第26條規定，於審核管理辦法第23條第1項規定之申請圖說文件齊全，且裝修材料及分間牆構造符合建築技術規則之規定，亦無妨害或破壞防火避難設施、防火區劃及主要構造而審查合格等情形，即應依管理辦法第27條第1項規定於申請圖說簽章。亦即裝修許可之核發，經審查結果，符合上開規定者，即應作成核發裝修許可之行政處分，應屬羈束處分性質。至管理辦法第23條第1項規定室內裝修圖說，依管理辦法第25條規定即應由開業建築師或專業設計技術人員署名負責。

2.經查：系爭建物之所有人許君於107年間在系爭建物進行室內裝修工程而向被告申請系爭許可證，許君委由建築師邱旭遠備具管理辦法第23條規定簽證之申請文件，並依管理辦法第23條第1項第3款後段規定，建築師簽證符合規定之現況圖替代使用執照平面圖、室內裝修平面圖或申請建築執照之平面圖，另結構載重資料部分，以現行法令規定之系爭載重標準作為檢討標準，並由建築師依現況主要結構簽證負責。經建築師邱旭遠於107年9月13日簽署之「新北市室內裝修案件說明書」（本院卷第315頁）及室內裝修簽證圖說平面圖（本院卷第316-318頁），申請系爭建物裝修許可，經被告准予備查裝修許可（備查字號0071890），核准室內裝修之內容不包括主要構造、防火避難設施、防火區劃及消防安全設備之變更之事實，有系爭許可證、被告107年9月25日新北工建字第1071806338號函、使用現狀情形相片與索引平面圖、變更（裝修）前後活載重檢討書結構安全證明書、損鄰事件處理程序切結書、結構載重報告書、結構計算書在卷可稽（本院卷第313頁-352頁），堪認為真實。從而，被告依建築法第34條規定之行政與技術分離原則，形式審查符合規定後，據以核發系爭許可證，於法並無違誤。原告雖主張系爭許可證應依新北市政府辦理建築物裝修為多間套房審查原則規定需經直下層所有權人同意云云，惟查被告107年12月17日新北工建字第1072398606號函所示（本院卷第227頁）其主旨其說明內容，係指自108年1月1日起，辦理室內裝修案，涉及裝修為多間套房者，應檢附直下層所有權人同意書，本件系爭許可證申請日為107年9月18日，並無上開函文適用之餘地，原告主張，即無足採。

3.原告又主張系爭建物增設多間套房、導致漏水、牆壁皸裂、危害建築物結構安全云云。惟查：本件經大禾工程有限公司結構專業技師依建築法及管理辦法規定，查核系爭建物室內裝修圖說及結構安全部分，經檢討符合規定並簽證負責等情，有變更（裝修）前後活載重檢討書、結構載重報告書等件在卷足憑（本院卷第342頁、第346-352頁），此外，並有系爭建物使用執照存根、建築師出具之違建項目簽證表附卷可佐（本院卷第328頁、第332頁），足徵建築師及結構技師就系爭建物之構造，業依建築法及管理辦法規定及其專業予以判斷，並均提出簽證以資負責，原告雖提出相片（本院卷第83-97頁）及陳情連署書為證，然該照片並未有時間及確切地點之標示，自難據此即認定該照片所呈現之房屋瑕疵或狀況確係因裝修系爭建物而造成，若原告認該損害確與裝修行為有因果關係，自可另行提起民事訴訟請求相關賠償，惟此核屬民事損害賠償之爭議，與系爭裝修許可核發是否違法無涉，更無從期待被告代為主張或請求。原告復提出與其他二鄰居之陳情連署書，並主張傳訊證人即同棟建物11號3樓及13號4樓住戶到庭作證云云，然該連署書僅能表達鄰居對於該棟建物管理改善之意見，原告及鄰人自應循公寓大廈管理條例之相關規定，成立管委會，召開區分所有權人大會訂定規約，以改善有關垃圾管理、樓梯使用、機車停放、騎樓管理等事項，原告縱曾多次表達陳情或異議，亦非被告所能掌管之職權範疇。且原告自承目前系爭建物沒有出租，然僅空言若將系爭建物過戶出賣後會有人將房屋出租，所為影響系爭房屋安全結構云云（本院卷第300頁），並無證據以實其說，自難據此認被告核准系爭許可證有何於法有違之處，原告主張，均無可採。

七、綜上，原告就系爭許可證提起本件確認訴訟，因系爭許可證之核發，經審查結果，符合法令規定，被告即應作成核發裝修許可之行政處分，而屬羈束處分性質，是系爭許可證之核發，並無違誤，原告訴請確認系爭許可證及訴願決定違法，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭