臺北高等行政法院判決

109年2月13日辯論終結

原告

林鈺美

被告

內政部

代表人

徐國勇（部長）

訴訟代理人

林文義

訴訟代理人

曾義權

參加人

新北市政府

代表人

侯友宜(市長)

訴訟代理人

梁俐霜

　陳修君　律師

　葉任偉

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服行政院中華民國108年1月10日院臺訴字第1080160875號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更新店都市計畫（配合捷運安坑線建設計畫）案」（下稱系爭都市計畫變更），報經被告民國107年1月8日內授營中字第1060819891號函（下稱原處分）核定，參加人據以107年1月22日新北府城審字第10701332341號公告，自107年1月24日起發布實施。原告以其居住地新北市新店區之5樓公寓（下稱原告居住社區）毗鄰捷運安坑線道路用地，系爭都市計畫變更之路線將造成原告居住社區於冬至日將有超過5.9公尺受到日照陰影影響（下稱系爭日照權），具利害關係，提起訴願，遭決定不受理。原告不服遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠涉及系爭都市計畫變更之保護區、尖山遺址（即系爭都市計畫變更1、原證2）、原告居住社區系爭日照權有不良影響（即系爭都市計畫變更8、原證3），應針對上述有不良影響項目辦理環評，但被告未踐行上述正當法定程序，原處分違法。

㈡受都市計畫法規範之都市計畫保護區亦係環境影響評估法規定有必要調查評估之環境敏感地區。101年行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第218次會議決議通過之台北市捷運系統環狀線建設計畫第2次環境影響差異分析報告（下稱環狀線2次環差報告）登載申請變更路線首要原因：「避開尖山順向坡路段，維持既有坡面穩定，有利水土保持。」，顯見大眾捷運系統行經尖山遺址應辦理環評及水土保持規劃。本件環差路線未循環狀線2次環差報告之前例，針對尖山遺址辦理環評及水土保持規畫，亦已然違反平等原則。是系爭都市計畫變更1涉及都市計畫之保護區應辦理環評及水土保持規畫。106年12月8日之公聽會簡報係屬核定路線而並非路線規劃階段、係屬系爭都市計畫變更。

㈢尖山遺址為應辦理環評之考古遺址項目。而本件環差路線距離尖山遺址僅約300公尺，則不論按環評作業準則附表六開發行為環境品質現況調查表開發行為基地於考古遺址500公尺影響範圍內應辦理環評之規定，或按平等原則，依環狀線2次環差報告之審查結論「避免擾動尖山遺址，有利環境保護」而改道捷運路線，涉及尖山遺址之系爭都市計畫變更1依都市計畫法第27條之2規定就應備有尖山遺址之環評法定程序及環評審查結論之認可，但上述正當法定程序並未實踐，原處分顯然違背法令。原處分未踐行文化資產保存法第58條之正當法律程序，亦屬違背法令。

㈣依原環說書之冬至日正午日照公式計算，位於本件環差路線K8-K9站間北側南面、於冬至日不僅無法有1小時以上有效日照，並於冬至日正午尚有高達5.922公尺日照陰影之原告居住社區，再綜合上開法規，已具備應辦理環評之事實基礎。況旁鄰有距離本件環差路線更近之社區，所受日照陰影之影響更加嚴重，惟採平行作業之安坑線環差報告並未依原環說書審核通過之內容，續辦理本件環差路線K8-K9站間沿線建築物之日照陰影環評項目。被告應踐行都市計畫法第27條之2規定之程序後，依照環評結論核實。原告居住社區於冬至日正午存在日照陰影，則按論理及經驗法則，於冬至日將全天無日照。系爭都市計畫變更8造成之系爭日照權影響，不僅為都市計畫法第27條之2規定依法應辦理環境影響評估項目，且存在違反都市計畫法第40條之事實，可依都市計畫法第79條拆除違法建物，若不遵從，則依同法第80條規定，除應依法予以行政強制執行外，並得處以徒刑。被告顯然怠於執行職務，原處分亦已違背法令。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠原處分核定之系爭都市計畫變更案，係依環保署92年10月14日同意備查之「捷運安坑線環境影響說明書」及行政院104年6月8日核定之「安坑線輕軌運輸系統暨周邊土地開發綜合規劃報告」，由參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理系爭都市計畫變更，並經參加人依都市計畫法第19條規定於104年5月7日起公告公開展覽30天，104年5月27日假新店文化劇場演藝廳舉辦兩場公開展覽說明會。系爭都市計畫變更案參加人於公開展覽期滿後，經都市計畫委員會105年2月2日第62次會議及105年3月31日第63次會議審議通過，並准參加人105年05月31日新北府城審字第1050966159號函報請審議，經被告都市計畫委員會106年4月11日第897次會議及106年10月3日第909次會議審議通過。另有關「安坑線輕軌運輸系統（原台北捷運安坑線）環境說明書差異分析報告（路線型式、車站、機場位置及土方數量變更）案」經環保署環境影響評估審查委員會105年8月11日第300次會議審核通過，並經環保署105年11月15日環署綜字第1050093136號函予以備查。系爭都市計畫變更案經被告原處分核定，並經參加人於107年1月22日以新北府城審字第10701332341號公告發布實施。是系爭都市計畫變更案皆依都市計畫法所定之要件及程序，並經各級都市計畫委員會審議後，依規定發布實施在案，已踐行正當法律程序。

㈡文化部之國定及新北市市定考古遺址，均無列管原告所主張之尖山遺址考古遺址，系爭都市計畫變更案未有違反文化資產保存法第58條第1項及開發行為環境影響評估作業準則第8條之情形。原告所述用地位於新北環河快速道路北側之自來水用地，土地現況為抽水站用地旁雜林，惟依都市計畫法劃設之保護區，非屬依文化資產保存法公告之考古遺址保存用地、保存區，亦非屬環境影響評估法施行細則所述之保護區。臺北市政府捷運工程局於辦理安坑線環境影響評估時即辦理沿線文化遺址分析，承諾施工中若發現史蹟遺址，即停止工程進行，並依文化資產保存法規定通知主管機關處理。參加人捷運工程局於105年間亦參考內政部93年臺閩地區考古遺址辦理「安坑線沿線文化資產價值及內函調查評估報告」，以圖式標示尖山遺址可能之位置。經量測與安坑計畫路線約距離300公尺，並未行經該遺址可能之位置，該報告書經參加人105年8月9日新北府文資字第1051469665號函同意備查。參加人捷運工程局於安坑線施工期間每月進行沿線文化資產監看，依108年1月份最新一次監看結果，至今並未發現任何史前文化遺物。

㈢系爭都市計畫變更案並未涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域。都市計畫法之保護區與環境影響評估法之保護區，兩者不僅立法目的不一，保護標的亦不同，不可混用。原告指摘之用地為依都市計畫法劃設之保護區，非屬環境影響評估法施行細則所述之保護區。由都市計畫法第33條規定可知都市計畫法之保護區係因地理形勢、使用現況或軍事需要設置，立法目的係限制該地區設置建築。又環境影響評估法施行細則第38條第1項第2款規定所稱『原規劃之保護區』係指環境影響評估報告表述之開發行為內容所列舉之易使環境嚴重變化或破壞之區域者。92年環保署同意備查捷運安坑線環境影響說明書，因該計畫之開發行為並未涉及易使環境嚴重變化或破壞之區域，於報告書第三章開發行為之目的及內容毋須列舉該等區域，自然不符合環境影響評估法施行細則第38條第1項第2款之要件。另查都市計畫法第27-2條係規範重大投資開發案件，涉及都市計畫之擬定、變更，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，得採平行作業方式辦理，必要時，並得聯席審議，並非規範都市計畫內之保護區變更案須依法辦理環評及水保，爰原告指摘被告原處分違法云云，實係出於自己主觀之法律歧見，尚不足採。

㈣依規定須形成永久日照陰影，始有建築技術規則建築設計施工編第39條之1第1項規定之適用。原告所陳系爭日照權影響，其數據不僅未經實際測量計算，且原告住處之日照、採光，因季節、日時日照方位等差異，並非全天受影響，要難認對原告之生活環境有加重影響之虞或對環境品質之維護有不利影響之情形，亦尚難認定違反都市計畫法第40條規定，顯屬原告自己主觀之意見。次查都市計畫法第27條之2係規範重大投資開發案件得就都市計畫之變更、擬定、環評及水保之處理與維護採聯席審議，而非規範僅能採聯審方式，且查系爭都市計畫變更、環評各依該權責法令提經各該委員會審議通過後，始得續行推動，爰原告上開論點與都市計畫法第27條之2規定之目的解釋不符。並聲明：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、參加人則以：原告因非系爭都市計劃變更範圍之土地所有權人或他項權益人，依司法院釋字第774號解釋補充第156號解釋之意旨，尚須有權利或法律上利益受侵害始得提起本件行政訴訟，惟參最高行政法院108年度裁字第1369號裁定、59年判字第211號判例及本院106年度訴字第827號判決意旨，原告所指摘影響保護區、尖山遺址與系爭日照權影響，或屬客觀訴訟範疇，或屬尚無權利保護必要而應駁回。至於原告所提出之意見與建言，業經參加人回復在案。原處分程序合法、審議周全，原告之訴顯無理由等語。並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

㈠按訴願法第1條第1項：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」；同法第18條：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、行政程序法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」依此等規定，行政處分相對人以外之利害關係第三人，如認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得提起訴願及撤銷訴訟。

㈡次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為行政訴訟法第1條第1句所揭櫫。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者為判斷標準。次按都市計畫個別變更範圍外之人民，如因都市計畫個別變更致其權利或法律上利益受侵害，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其提起行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴訟權之意旨（司法院釋字第774號解釋意旨可資參照）。就都市計畫之個別變更或定期通盤檢討，如因此致人民之權利或法律上之利益受其直接限制（侵害）或增加其負擔者，均應許此等人民對之提起訴願或行政訴訟，以資救濟，亦經司法院以釋字第156號解釋針對都市計畫之個別變更（認都市計畫之個別變更具行政處分性質），及第742號解釋針對都市計畫之定期通盤檢討中之具體項目（認都市計畫之定期通盤檢討固屬法規性質，但其中具體項目侵害人民之權益等時，仍應許人民爭訟救濟），分別釋示在案。司法院釋字第774號解釋更進一步肯定在都市計畫個別變更之情形，所稱人民不以個別變更範圍內之人民為限，並包括變更範圍外其權利或法律上利益受侵害（包括增加其負擔）者在內。亦即肯定：除聲請為都市計畫個別變更者及個別變更範圍內之人民外，個別變更範圍外，主張其權利或法律上之利益受侵害之人民亦得就該都市計畫之個別變更不服，對之提起行政訴訟，即具爭訟適格（資格）。

㈢所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果，致其權利或法律上之利益受影響者而言（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。亦即具有保護特定範圍第三人利益意旨之保護規範，在其規範目的所欲保護範圍內之法律上利益。非行政處分相對人之第三人，認行政處分違法而有不服，如從處分依據之法規範整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展等因素綜合判斷，其規範具有保護該第三人利益之意旨者，此第三人自為利害關係人，而具備提起行政訴訟之權能。經查：

⒈按建築技術規則建築設計施工編第39-1條第1項、第2項規定「（第1項）新建或增建建築物高度超過21公尺部分，在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近之住宅區或商業區基地有一小時以上之有效日照。…（第2項）基地配置之各建築物，應合併檢討有效日照。…」，另由建築法及建築設計施工編之整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果、土地有效利用及社會發展因素等綜合判斷，可以得知建築設計施工編有關「日照」之規定，亦有保障鄰近建築物所有人日照權之意旨。原告所主張之日照權，99年修正民法第851條已將之納入即承認其得受保護，另除與都市計畫法規密切關聯之建築法規（建築法規為下層規範，以建築法規及其確實執行，用供落實都市計畫法相關規定）已明定日照強制規定（建築技術規則規定），故日照在現階段，最少應已成為法律上之利益，而非僅係事實上之利益，應該是受憲法保護的基本人權（司法院釋字第744號羅昌發大法官、黃虹霞大法官提出之協同意見書參照）。

⒉次按都市計畫法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」；第27條第1項第4款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：…四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」；第27條之2規定：「（第1項）重大投資開發案件，涉及都市計畫之擬定、變更，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，得採平行作業方式辦理。必要時，並得聯合作業，由都市計畫主管機關召集聯席會議審決之。（第2項）前項重大投資開發案件之認定、聯席審議會議之組成及作業程序之辦法，由內政部會商中央環境保護及水土保持主管機關定之。」。故都市計畫之變更，倘依都市計畫法第27條之2規定屬重大投資開發案件，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，得採平行作業方式辦理之規範意旨，亦有保障鄰近建築物所有人因都市計畫之變更所受環境被影響權利之意旨。

⒊原告主張系爭都市計畫變更後，將造成居住地所在建物系爭日照權之影響乙節，因系爭都市計畫變更是否造成居住地所在建物系爭日照權之影響，乃屬具體、特定、實際且立即之損害，而非抽象或假設的損害。且原處分即系爭都市計畫變更之核定，與系爭日照權是否受影響具有因果關聯，而系爭日照權是否受影響非不能透過司法裁判給予救濟。綜以司法院釋字第774號解釋意旨，原告就系爭都市計畫變更核定之原處分，即為行政訴訟法第4條規定之利害關係人，而有實施訴訟之權能，應堪認定。

⒋從而，訴願決定以原告不具法律上利害關係而為訴願不受理決定，自有誤會。再按訴願機關以程序不合法為不受理之決定，如行政機關之行政處分係屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由訴願機關負責審查，則除當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級利益，自得將原訴願決定撤銷，由訴願機關重為決定。再查，本件原處分就是否核定系爭都市計畫變更既有裁量空間，且原告明確主張訴願利益即希望本院將訴願決定撤銷由訴願機關再次審酌為適法決定（本院卷第522頁），參照上開說明，本院認原告訴請撤銷訴願決定並發回訴願機關為實體決定為有理由，應予准許。至原處分是否具合理性、合目的性及妥當性，自宜由行政體系中之訴願程序再一次自我審查，以保障原告程序上權益。爰將訴願決定撤銷並判決如主文所示，並由訴願機關參酌本院上開法律見解並詳細審酌原告之主張，為適法之決定。至於原告訴請撤銷原處分部分，因本院於現階段尚無從就原處分逕為判斷，尚非認為原處分撤銷之請求為無理由，故認實質上本件原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），即應俟合法之訴願程序先行審理後再為決定，應併予敘明。

六、綜上，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭