臺北高等行政法院裁定

原告

郭泰松

原告

蔡金龍

原告

許錦鳳

原告

賴靜慧

原告

陳素惠

原告

劉西平

原告

劉承信

原告

簡秀春

原告

劉太平

共同訴訟代理人

蘇煥智律師

共同訴訟代理人

張鴻翊律師

被告

國防部政治作戰局

代表人

簡士偉（局長）

訴訟代理人

林志宏律師

複代理人

楊翕翱律師

上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服國防部中華民國109年1月21日109年決字第17號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院」行政訴訟法第2條及第12條之2第2項分別定有明文。是行政訴訟之訴訟標的以公法上爭議為限；至私法上之爭議，則由民事法院審判，非屬行政法院之審判權限。司法院釋字第448號解釋闡明：「……行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。最高行政法院改制前行政法院民國58年判字第270號判例及61年裁字第159號判例，均已說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」故行政機關在不妨礙國有土地依法保管、使用、收益及處分原則下，基於私法契約自由，讓售非公用之國有土地予特定人，乃純屬私法關係。又「……依上開司法院解釋意旨（即司法院釋字第448號解釋），行政機關係代表國庫出租公有財產，並非行政處分，而屬私法上契約行為。是以，抗告人向相對人（財政部國有財產署北區分署）提出申請承購系爭土地之意思表示，係屬買賣之要約，至身為買賣相對人之賣方（即本件相對人），其是否同意出售系爭土地，自有決定權，此類人民因申請承購公有土地之行為類型，應屬民法買賣契約之範疇，而屬私法行為。從而，當事人對之所生爭執，非屬公法上之爭議，應由普通法院審判，行政法院並無審判權。……」亦有最高行政法院104年度裁字第1944號裁定，可資參照，同院105年度裁字第110號裁定、103年度裁字第1534號裁定、103年度裁字第1522號裁定，均同見解。準此，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前揭改制前行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。

二、原告起訴略以：原告為坐落於臺北市○○區○○○路0段000○000○000○000號及000巷0弄0號、0號住戶（下合稱系爭國宅），為「劉璠70戶、姚昶48戶」國民住宅之住戶。系爭國宅之興建，起源於政府於52年間，為照顧國軍有眷無舍官兵（即姚昶48戶），及於54年間，為照顧在臺黃埔一、二期無職軍官及其眷屬（即劉璠70戶），而分別提供國有土地供受核准者自費興建系爭國宅。又斯時政府雖提供國有土地供受核准者自費興建國民住宅，惟上開有眷無舍官兵並無充足資金，無法自費興建國民住宅，政府照顧有眷無舍官兵之目的仍無法實現。是以，政府乃提供國民住宅優惠貸款，供受核准者申貸，以達照顧有眷無舍官兵之目的。然貸款銀行及政府之國宅基金擔心自費興建國宅者無力負擔利息，遂對受核准者自費興建之國宅設定抵押權，致使自費興建之國宅勢必得自由買賣，否則將形成受核准者無能力還款、又無法轉售予他人，致生貸款銀行無法取回資金之窘境，制度運作上將生窒礙。職是，政府為解決貸款銀行無法取回資金之窘境，特別制定「臺灣省國民住宅興建管理辦法」，該辦法第31條第6款規定：「建地為營發者必須取得管理機關之同意書。並註明使用期限不得少於貸款期限，即同意以借款人名義辦理建物登記，暨建物移轉時得繼續使用，不受影響。」明文規定在國防部借用土地予受核准者自費興建國民住宅之情形，國民住宅於建物移轉後得繼續使用，即移轉後受讓者同樣對系爭土地保有合法之占有權源，以解決貸款銀行無法取回資金之問題，確保照顧有眷無舍官兵之行政任務得以順行。本件即係在上開時空背景之下，由國防部協助原建戶即訴外人謝良琦、賴汝雄、祝炳炎等人取得空軍總司令部、陸軍總司令部第一營產管理所出具之土地使用同意書及國民住宅優惠貸款，自費興建系爭國宅，原建戶並依當時臺灣省國民住宅興建管理辦法第31條第6款辦理建物登記，並取得所有權。基此，原建戶將系爭國宅移轉登記予原告，原告依法得保有對土地之合法占有權源。詎被告自98年起，竟以原告對所有系爭國宅所占用之國有土地無合法占有權源為由，訴請原告拆屋還地，棄政府安定國民生活之行政任務於不顧。原告乃於108年6月26日以陳情書向國防部陳情，請求應准予將拆除之系爭國宅回復原狀、准予讓售系爭國宅所占用之國有土地，經國防部發交被告，被告則以原告所組成之自救會，其所屬成員違規營商，被告基於管理機關立場，終止使用借貸關係，依法提訟排除占有，並無不當等情為由，以108年8月23日國政眷服字第1080007692號函（下稱系爭函）覆原告，原告對系爭函不服，提起訴願，經訴願機關行政院訴願決定不受理，遂提起本件訴訟，請求撤銷系爭函文及訴願決定，並請求被告應將原告遭拆除之房屋回復原狀、應讓售原告所有國民住宅占用之國有土地及應負擔原告因拆除房屋所受之損害等語。

三、經查：

㈠被告係坐落臺北市○○區○○段0○段000○000○號國有土地（下稱系爭土地）之管理機關，訴外人祝炳炎、李延生早年均任職於國防部人事次長室上校主任，基於任職關係經系爭土地當時之管理機關同意，於50年間由國防部總務局代為申辦國民住宅貸款，在系爭土地上興建臺北市○○○路0段000號、000號之0層房屋，並辦理總登記，由祝炳炎、李延生依序取得所有權，供渠等居住使用，藉此安定渠等與眷屬生活，渠等與管理機關間成立民法之使用借貸關係。嗣祝炳炎於62年間將前開145號房屋出售移轉予郭英，郭英又將之出售移轉予原告郭泰松，郭泰松為龍駕汽車有限公司（下稱龍駕公司）之負責人，該公司營業處所設於該屋1樓。而李延生亦於89年間將前開147號房屋出售移轉予原告陳素惠，由陳素惠獨資開設東方美人美髮沙龍使用，足見祝炳炎、李延生使用系爭土地興建上開建物以供居住之使用目的業已完成，其使用借貸之關係自已消滅。而郭泰松、陳素惠受讓145號、147號建物，復均未經被告之同意，無合法占用系爭土地之權源，被告依民法第467條第1項前段規定，請求龍駕公司自系爭建物遷出，及請求郭泰松、陳素惠分別將上開建物拆除，並返還各自占用之土地，暨依不當得利之法律關係，請求郭泰松、陳素惠分別給付相當於租金之不當得利等情，業經臺灣高等法院（下稱高院）102年度重上更㈠字第120號民事判決郭泰松、陳素惠應分別將145號、147號建物拆除並將基地騰空返還被告，及按月給付一定金額之不當得利，郭泰松、陳素惠不服，提起上訴，經最高法院104年度台上字第1617號民事裁定駁回上訴確定在案，有上開裁判附卷足參（本院卷第175-189頁）。

㈡坐落臺北市○○區○○段0○段000○號（重測前為下埤頭段351地號）土地（下稱系爭A土地）係中華民國所有，目前管理機關為被告，前於54年5月間經當時管理機關陸軍第一營產管理所出具土地使用權證明書，無償借貸予訴外人即「黃埔一、二期無職軍官」賴汝雄，在地上自費興建門牌為同區民權東路3段191巷7弄2號之房屋（即同小段69建號建物，下稱191巷7弄2號房屋），以供其建屋自住使用。賴汝雄於55年9月27日簽具承諾書，記載：「本人請地自建眷舍，願列入營產建卡列管，自行居住，絕不轉讓或租借他人，如有違反諾言，願聽任拆除」等語，其與該管理機關間已成立民法之使用借貸。嗣賴汝雄於72年9月間將191巷7弄2號房屋贈與並移轉所有權予訴外人葉守本，其後輾轉由原告蔡金龍於90年間自臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）拍定取得該房屋所有權，並在該址獨資設立易天行生涯顧問社，許錦鳳則設籍於該屋。賴汝雄既已將上述房屋轉讓他人，不再自行居住，系爭A土地依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸關係因而消滅。被告以191巷7弄2號房屋暨其增建物占用系爭A土地，均屬無權占有，自應返還土地，並給付相當於租金之不當得利為由，請求蔡金龍、許錦鳳將191巷7弄2號房屋暨其增建物拆除，返還占用之系爭A土地，並給付不當得利金額等情，已經高院98年度重上字第757號民事判決蔡金龍應將191巷7弄2號房屋暨其增建物拆除並將基地騰空返還被告，及按月給付一定金額之不當得利，蔡金龍不服，提起上訴，亦經最高法院104年度台上字第1607號民事裁定駁回上訴確定在案，亦有上開裁判附卷足稽（本院卷第239-2 83頁）。

㈢坐落臺北市○○區○○段0○段000○0○號（重測前為臺北市○○區○○○000○號）土地（下稱系爭B土地）係中華民國所有，目前管理機關為被告，前於54年5月間由當時之管理機關陸軍第一營產管理所將系爭B土地交付訴外人劉璠自費興建臺北市○○區○○○路0段000號房屋（下稱199號房屋），並於57年12月10日登記為劉璠所有。又依陸軍第一營產管理所於54年5月間出具之土地使用權證明書上載：「……興建眷舍列入營管」等語觀之，係將劉璠興建之199號房屋列入營產管理。再依眷舍管理辦法第73條第1項前段及第2項規定：「凡未配眷舍經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利」「前項自費公地建築之房舍，不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管」等語，核其所謂「一律視為營產列管」，是將劉璠所自費興建之199號房屋擬制為營產列入管理。復依被告提出之國防部軍校一、二期無職軍官及遺眷住宅用地案二冊，其中附有劉璠於55年9月27日所立之承諾書內載「本人請地自建眷舍願列入營產建卡列管自行居住絕不轉讓或租借他人如有違反諾言願聽任拆除接受懲處外並放棄一切抗辯權利決無異議」等語，足證其與該管理機關間已成立民法之使用借貸。嗣199號房屋自90年3月20日起至97年4月22日止出租予宜岱公司，劉璠則於92年8月6日死亡，應認國家無償出借系爭B土地予劉璠，於劉璠出租時，其使用借貸目的均已完畢，其就系爭B土地之使用借貸契約已然消滅，劉璠及其繼承人即其子原告劉西平、劉太平、劉承信及訴外人劉北平，已無權源對被告主張有權占有系爭B土地。199號房屋由劉璠原始取得所有權後，歷經所有權移轉登記，被告起訴時該屋暨其增建部分由劉承信、劉西平、簡秀春共有，故請求所有權人劉承信、劉西平及簡秀春將199號房屋暨其增建物拆除，返還占用之土地；請求占有199號房屋及其增建部分之劉承信、劉西平、劉北平、劉憲鋼、劉太平、簡秀春遷離並交還系爭B土地部分，及給付不當得利金額等情，經臺北地院97年度重訴字第319號民事判決劉承信、劉西平及簡秀春應將199號房屋暨其增建物拆除並將基地騰空返還被告，劉北平、劉憲鋼、劉太平應遷離，將上開土地返還被告，及按月給付一定金額之不當得利。劉承信、劉西平、劉太平及簡秀春不服，提起上訴，經高院98年度重上字第695號民事判決就其等上訴部分駁回確定在案，有上開裁判附卷足佐（本院卷第383-424頁）。

㈣據上可知，原告分別所承購之上開系爭國宅，係早年國防部為安置有眷無舍官兵，提供國有土地供官兵自費興建房舍，為行政機關為安定所屬人員生活，提供房舍或土地供其居住或建屋居住，乃行政機關與其所屬人員間所為之私法上借貸契約，該借貸契約之存續、終止或消滅，悉依民法使用借貸之規定，業經上開民事法院判決確定在案。被告乃依上開各民事確定判決，向法院聲請拆屋還地強制執行，原告提起本件訴訟，請求被告應將其遭拆除之房屋回復原狀及應負擔其因拆除房屋所受之損害，核係因原告與被告間有關系爭國宅所占用之國有土地使用借貸關係是否仍存在所衍生之爭議，屬私權糾紛，並非公法爭議，行政法院並無審判權。

㈤又本件原告依國有財產法第52條規定，向被告請求讓售原告所有之系爭國宅所占用之國有土地，此項請求屬原告向被告表達願意承買該土地之意思表示，性質上屬買賣之要約，受此要約意思表示之被告是否同意出售，或欲以何價格出售，被告身為出賣人之地位，自亦有權決定，非謂原告一提出讓售之請求，被告即應接受而無審究空間，尚不宜逕認原告享有承購國有土地之公法上請求權。易言之，行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前揭改制前行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇（最高行政法院101年度裁字第807號裁定、100年度裁字第2298號裁定、98年度裁字第1107號裁定參照）。

四、綜上所述，原告請求被告應將其遭拆除之房屋回復原狀、應負擔其因拆除房屋所受之損害及讓售國有土地事宜既均屬私法行為，屬民事糾紛，而非行政爭訟事項，本院對之並無審判權，尚不得依訴願及行政訴訟程序救濟，本件訴願決定不予受理其訴願，於法即無不合。原告進而向本院提起本件行政訴訟，本院並無受理訴訟權限，自應依前揭法條規定，將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件原告係因向被告請求回復原狀、損害賠償及讓售系爭土地事宜而涉訟，依民事訴訟法第2條第1項後段之規定，其以中央或地方機關為被告時，由該機關所在地之法院管轄；依同法第10條第2項之規定，其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。從而，本件訴訟應由被告機關所在地及不動產所在地之臺北地院為管轄法院，爰依職權移送至臺北地院。另本件本院既無審判權，原告其餘實體上理由之爭執，本院即無再予論述之必要，併此敘明。

五、依行政訴訟法第12條之2第2項，裁定如主文。

臺北高等行政法院第六庭