臺北高等行政法院判決

112年7月19日辯論終結

原告

李銘章

原告

李羅阿梅

原告

游曉玲

原告

莊阿幸

原告

李阿森

原告

李正吉

原告

李永聰

原告

曾雅慧

原告

林阿萬

共同訴訟代理人

張嘉明律師

原告

林森樹

訴訟代理人

林靜歆律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

林姿妙(縣長)

訴訟代理人

許進星

訴訟代理人

黃麗娟

訴訟代理人

林國漳律師

參加人

宜蘭縣礁溪休閒渡假區自辦市地重劃會

代表人

黃庚宸（理事長）

訴訟代理人

林忠熙律師

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國109年8月21日台內訴字第1090044968號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要 內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）前於民國104年8月11日第857次會議審議通過「變更礁溪都市計畫(休閒渡假區整體開發區)案」(下稱系爭都市計畫案)，並經被告以106年12月20日府建都字第1060209506B號公告發布實施。依系爭都市計畫案規定，指定整體開發區採市地重劃方式辦理開發。嗣訴外人黃庚宸等人於107年5月31日發起自辦市地重劃，被告先後以107年7月27日府地開字第1070089328號函（下稱原處分一）核定成立「宜蘭縣礁溪鄉休閒渡假區（二）自辦市地重劃區籌備會」(下稱系爭籌備會)、107年11月9日府地開字第1070167219A號函（下稱原處分二）核定參加人「宜蘭縣礁溪休閒渡假區自辦市地重劃會」成立，並以108年9月4日府地開字第1080148696B號函（下稱108年9月4日函）核定重劃範圍。其後，參加人於108年9月5日向被告申請核准實施市地重劃案，經被告於同年月9日受理參加人之申請案，後續並辦理聽證，聽取重劃範圍內全體土地所有權人及已知利害關係人意見後，提報宜蘭縣市地重劃委員會109年2月7日109年第1次會議審議通過，被告遂以109年3月5日府地開字第1090035377B號函(下稱原處分三)核准「宜蘭縣礁溪鄉休閒渡假區（二）自辦市地重劃區」（下稱系爭重劃區）實施市地重劃。原告等對原處分一至三提起訴願，經內政部就原告李銘章、李阿森、李正吉、林阿萬、林森樹不服原處分一、二部分駁回，其餘部分訴願不受理，原告等不服訴願決定，遂提起本件行政訴訟。

二、原告等主張略以：

(一)原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧及林阿萬等人，雖非重劃區內土地或建物所有權人，然均為系爭重劃區內長久之居住者，系爭重劃區自辦市地重劃已損及彼等居住權，使彼等每天遭受施工噪音干擾，應為利害關係人。

(二)被告雖以原處分一核定成立系爭籌備會，然被告並未提出原處分一作成前之簽呈、經審查行為時即106年7月27日修正發布之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵市地重劃辦法）第8條所定要件之工作清冊，以佐證被告係經合法審核後始以原處分一核定成立系爭籌備會。況被告先於107年7月27日以原處分一核准參加人之代表人黃庚宸等成立系爭籌備會(同意人數170人)，同年8月6日又以府地開字第1070090044號函核准訴外人買啟智等成立籌備會(同意人數159人)，前開兩組人員，合計329人，己逾過半人數。然被告並未提出系爭籌備會及其他籌備會發起人之申請書，僅有打字及刪字的發起人名冊，不僅無法比對系爭籌備會與其他籌備會之發起人是否重複，亦難以佐證被告有確實審核系爭籌備會是否符合行為時獎勵市地重劃辦法第8條所定「發起人人數須逾擬重劃範圍土地所有權人總數3/10」及「發起人於擬重劃範圍土地總面積逾3/10」之要件。再者，被告先後核准成立系爭籌備會及訴外人買啟智等人委託和通公司成立之籌備會（下稱和通籌備會），但系爭籌備會在短短3個月內利用手段將和通籌備會成員移轉過來，以致和通籌備會發文告知地主原本欲於107年10月22日召開之成立大會因故中止，而被告卻於107年11月9日廢止該訴外人買啟智等人之籌備會，此為有心人士之操作，藉由操弄籌備會之成立使無法成立重劃會之籌備會成員移轉至另一方，使其成立重劃會之機會大增，被告顯然是圖利財團及民意代表。因此，被告明顯未依法審核即核准系爭籌備會成立，原處分一自有得撤銷之事由。

(三)就原處分二而言，由原處分二說明三後段之記載及參加人107年10月1日成立大會之會議紀錄可知，被告僅係形式上檢視書面資料，並未實質審核參加人是否符合重劃會之成立要件。又系爭籌備會107年8月26日召開之系爭重劃區座談會簽到簿上雖有101人簽名，但簽名已經遮隱，無法確定人別，而參加人成立大會會議紀錄上雖記載親自出席40人、書面委託245人，但除簽名經遮隱，無法確認人別外，亦未見被告提出代理委託書，則扣除所謂代理之部分後，參加人成立大會最多僅有40人出席，顯然不符合有效成會要件。另參加人成立大會之會議紀錄上雖記載見證律師為黃金亮律師，惟並無黃金亮律師就出席人數、出席同意參與土地面積已達二分之一之見證書面意見，而該次會議提案一提請審議重劃會章程草案及提案二選舉理事、監事部分，並未有投票單、開票彙計票數登載等資料以資佐證，而由被告提出之參加人成立大會簽到簿、成立大會錄音錄影資料中可見，工作人員並非審查身分證及委託書後才由報到者到簽名簿簽名，且被告並未提出委託書或其實質審核之簽稿，益見被告並未實質審核參加人是否符合重劃會之成立要件即作成原處分二，被告所為實有失當，致侵奪人民財產及居住權。另本件被告係於107年11月19日核准參加人成立，但系爭重劃區內土地所有權人簽署同意辦理市地重劃之文件均是在107年11月30日之後，甚至到108年5月15日還有土地所有權人補簽同意書，是被告核准參加人成立的審查不合邏輯，實有瑕疵，原處分二自有違誤，應予撤銷。

(四)就原處分三而言，觀之參加人108年1月9日第一次會員大會會議紀錄，該次會議親自出席36人，書面委託出席264人，但該次會議未附委託書，亦未見被告提出「議案一：審議據辦重劃範圍案」、「議案二：審議重劃計畫書草案」之相關資料，以及決議所指之全體會員投票及彙計票數之投票單、開票彙計表決結果、李秋銘律師見證書面、委託書等資料，且該次會議未見主席簽字以示負責，簽到簿上更有不完全之簽名。又依該次會議報到的錄音錄影顯示，現場報到38人，有4人未有身分證或委託書，且未見工作人員查核委託書，而被告亦未提出簽呈以證明其確有審核該次會議親自出席人數及委託出席人數，則該次會議扣除所謂「委託出席」人數，最多僅有36人出席，顯然不符合有效成會要件。另由被告所提出之系爭重劃區土地所有權人意見分析表可知，未表示意見高達189人，卻未列不同意人數，其實這189人就是不同意，可見參加人根本不讓原告等表示意見，被告亦未察此情。此外，被告亦未提出其已依獎勵市地重劃辦法第25條至27條規定審核實施巿地重劃之資料，難謂被告已盡實質審核之責。從而，本件因被告就系爭籌備會、參加人成立大會、第一次會員大會之法定要件，有如上所指之重大明顯瑕疪，卻作成原處分三准予實施市地重劃，自應撤銷。

(五)本件自辦巿地重劃係一完整都市計畫，最終影響人民財產權及居住權，行政機關各階段分別作成行政處分，因屬整體性，故一併提起訴訟。又本件有3塊區塊明顯被割離在系爭重劃區範圍之外，致重劃範圍不完整，且此3塊區塊相鄰於重劃區，有因重劃而獲得效益，卻因未參與重劃而無須分擔重劃成本之情形，被告就此情形是否有所審查，亦未見說明，自有違重劃範圍完整區域原則。另參加人成立大會、第一次會員大會就系爭重劃案重劃範圍內之地上物，並未作成拆遷補償決議，被告雖稱倘若原告不願拆遷，應協商、協調云云，但參加人既尚未決議拆遷補償案，又如何協商、協調？再者，在系爭重劃區範圍內，參加人已進行拆除地上物等作業，恐有未經參加人決意即進行拆遷作業等不符法定巿地重劃程序之處，自足以損害人民財產及居住權。此外，本件原告等在系爭重劃區內有住宅及住宅用地，原告等與重劃範圍內農業用地參與重劃者如何為土地分配，並未於重劃計畫中明確顯示，則參加人未於重劃計畫核定前提出土地分配方案，此實難以避免黑箱作業，致有強奪人民應有土地財產之虞，恐違背土地法、平均地權條例，違反人民土地財產平均分配之公平正義原則。司法院釋字第739號解釋就平均地權條例第58條第3項規定認為合憲，將使財團及有勢的民意代表奪取純樸農人因三七五減租、公地放領而擁有的土地。

(六)自辦市地重劃的雙二之一門檻，相較於公寓大廈管理條例及都市更新等相關法規，明顯不足以保障私有財產，形成多數暴力，且表面上是地主自主重劃，但實際上是專業重劃公司替代公辦市地重劃地位，重劃所得利益全歸私人。甚且，市地重劃涉及人民土地及居住權利，影響重大，卻可以委託書的方式投票，應不符合憲法保障人民居住權及土地所有權之意旨。又本件重劃前土地所有人中，有持分僅0.01平方公尺者，有多人土地未及3.3平方公尺者，或如地號1415之土地面積為12.45平方公尺，但有20人共有之情形。另地號1524-1之土地，面積僅1.28平方公尺，卻有34位土地所有權人簽署同意書，且該等土地所有權人都是在108年4月26日或108年5月15日以後才補簽同意書，是否市地重劃會增加這些額外補簽同意書的地主人數，才能順利通過市地重劃？此部分應詳加調查。另依市地重劃辦法第25條至第26條之1規定，參加人申請核准實施市地重劃時，須檢附土地所有權人同意書，及同意人印鑑證明，但本件同意書之簽署日期多數是在參加人召開第一次會員大會前即簽署，且將本件土地所有權人所提出之同意書與印鑑證明相互比對，亦有土地所有權人簽署同意書之日期在前，但申請印鑑證明之日期在後之情形，可見土地所有權人簽署同意書時，未按市地重劃辦法第25條至26條之1檢附印鑑證明，被告自未盡職權調查義務。再者原告等於訴願前及訴願時即已主張原處分一至三無效，但被告並未為任何處置，顯有怠為或拒為行為。另原處分一至三既有前述重大明顯瑕疪，故原告李銘章、李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李阿森、李正吉、李永聰、曾雅慧、林阿萬備位聲明主張原處分一至三應屬無效。

(七)聲明：

1.原告李銘章、李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李阿森、李正吉、李永聰、曾雅慧、林阿萬部分

⑴先位聲明：原處分一至三應撤銷。

⑵備位聲明：確認原處分一至三無效。

2.原告林森樹部分原處分一至三應撤銷。

三、被告抗辯則以：

(一)本件自辦市地重劃之範圍，依系爭都市計畫案，係都市計畫指定之整體開發區域。又依106年7月27日修正發布之獎勵市地重劃辦法（下稱106年版獎勵市地重劃辦法）第20條第4項規定，市地重劃所謂「利害關係人」係指重劃範圍土地登記簿所載土地他項權利人、囑託限制登記機關、預告登記請求權人、耕地三七五租約承租人及合法建物所有權人，是原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧及林阿萬，並非原處分一至三之利害關係人。

(二)本件系爭籌備會申請成立時，擬辦重劃範圍內土地所有權人總數為523人，所有土地面積合計約23.53公頃，而系爭籌備會發起人之人數為170人，所有土地面積合計12萬1216.71平方公尺，發起人人數占所有權人總數32.5%，所有土地面積占總土地面積51%，合於106年版獎勵市地重劃辦法第8條第1項、第2項規定，此有原處分一及系爭籌備會發起人資料可證。原告空言被告未提出上開函文作成前之簽呈，而認被告恐有明顯且重大未依法審核，即核准籌備會云云，實嫌無稽。

(三)系爭籌備會是依106年版獎勵市地重劃辦法第11條第1項規定於107年8月26日舉辦座談會後，隨即通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人於107年10月1日召開重劃會成立大會，且系爭籌備會於召開重劃會成立大會選任理事及監事後，即依同條第4項規定，檢附重劃會章程草案、會員與理事、監事名冊、重劃會成立大會及理事會紀錄送請被告核准成立重劃會，是被告以原處分二核定參加人成立，於法並無不合。又原告雖主張被告就重劃會成立大會之出席人員及土地面積是否達1/2比例，並未提出證據資料及錄音、錄影等證據，然依參加人成立大會會議紀錄之記載，該次會議於主席宣布會議開始前，出席含委託人數共278人，達總人數比率51.10%，面積14萬2251.78平方公尺，達總面積比率60.43%。主席宣布會議開始後，經會員陸續簽到，實際出席人數285人，達總人數比率52.39%，面積14萬4975.22平方公尺，達總面積比率61.59%。復經被告經書面審查該次會議簽到簿、錄影檔及會議紀錄，當日出席人數確已符合獎勵市地重劃辦法第13條規定，並無原告所指未審核出席人數是否已達1/2，及其所有土地面積是否已達1/2之情事。另參加人成立大會是日討論之提案一及提案二，該次會議紀錄已分別記載提案一及提案二之投票及開票結果，且有黃金亮律師在場見證，復有參加人成立大會當日之會議錄影可證，被告雖未列席參加人成立大會，但被告以書面審查書面會議簽到簿及會議紀錄，並無不法，且法令原無重劃會之成立必須全程錄音、錄影之規定，參加人猶提出參加人成立大會錄影資料及請黃金亮律師在場見證，是原告等此部分實屬不當指控，尤屬無稽。

(四)被告於受理參加人申請核定實施市地重劃，已依108年4月9日修正發布之獎勵市地重劃辦法（即現行獎勵市地重劃辦法）第27條通知土地所有權人及已知之利害關係人舉辦聽證，並於舉行聽證後召開合議制會議審議核准實施市地重劃，及將核准處分書連同重劃計畫書(草案)、聽證會紀錄及合議制審議紀錄，依法送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告，是原處分三為經聽證程序作成之行政處分，依行政程序法第108條、第109條規定，自應免除訴願及先行程序，故訴願機關就此部分為不受理之決定，並無違誤。又原告於被告辦理市地重劃作業公告期間(109年3月5日有教示條款30日)並未提出異議；參加人依被告核定准予實施市地重劃辦理公告市地重劃計畫書並通知土地所有權人後，原告於公告期間亦未向被告或參加人提出反對理由。至原告雖主張本件自辦市地重劃係一完整都市計畫，最終均影響人民財產權及居住權，行政機關各階段分別作成行政處分，因屬整體性，故一併提起訴訟云云，然如上所述，本件被告核准系爭籌備會成立、參加人成立均無不法，則被告據此以原處分三核准實施市地重劃，自無任何不法可言。

(五)本件原告等雖已事後補正向被告請求確認原處分一至三效力，且經被告以109年10月29日府地開字第1090169930號函復以：「……經查前揭行政處分均依法辦理，並無違誤，應予維持。」等語，但行政處分必須有明顯而重大之瑕疵時，始構成無效。本件原處分一至三均屬合法，並無任何瑕疵可言，遑論明顯而重大瑕疵，是原處分一至三自無行政程序法第111條得以認定行政處分無效之理由，原告備位聲明訴請確認原處分一至三無效，洵無足採。

(六)聲明：駁回原告之訴。

四、參加人陳述意見以：

(一)參加人之代表人等係於107年5月31日向被告提出申請發起設立系爭籌備會。又細繹系爭籌備會申請書內容可知，參加人之代表人等所檢附之相關資料均符合106年版獎勵市地重劃辦法第8條第1項、第2項規定，被告審查申請書暨所附有關圖冊後，以原處分一核准成立系爭籌備會，於法有據。

(二)系爭籌備會經被告以原處分一核准成立後，即依106年版獎勵市地重劃辦法第9條之1第1項、第11條第1項、第4項、第7項及第13條第1、4項規定，陸續於107年8月26日舉辦座談會、同年10月1日召開參加人成立大會並選任理事、監事，後再檢附參加人章程草案、會員與理事、監事名冊、會議紀錄等資料送請被告核准成立，是被告以原處分二核准參加人成立，均與上揭法規內容相符。原告僅空泛指稱被告僅書面審核，並未實質審核參加人是否符合成立要件，有重大明顯瑕疵云云，自屬無稽。又被告依法核准系爭籌備會、參加人成立，並由參加人檢附相關資料申請核定重劃範圍後，即於108年12月28日舉辦聽證會，再依現行獎勵市地重劃辦法相關規定審議並以原處分三核准實施市地重劃案，於法均屬有據，核無不合。

五、如事實概要欄所載事實，為二造所不爭執，並有內政部104年8月31日內授營中字第1040813433號函暨所檢附之內政部都委會104年8月11日第857次會議紀錄、系爭都市計畫案資料1份(見原處分卷一第1至7頁)、系爭籌備會申請書影本1紙(見本院卷一第187頁)、原處分一、二各1份（見本院卷一第69至77頁)、被告108年4月2日府地開字第1080052764A號公告及同日府地開字第1080052764B號函各1紙（見原處分卷一第139至142頁）、被告108年9月4日函及同日府地開字第1080148696A號公告各1紙（見本院卷二第117至120頁）、被告108年11月19日府地開字第1080192264A號公告2紙(見原處分卷一第195至197頁)、參加人108年9月5日休劃字第1080905027號函1份（下稱108年9月5日函，見參加人卷一第1至4頁）、被告108年11月19日府地開字第1080192264B號函1紙(見原處分卷一第199至200頁)、聽證會書面意見彙整表1份（見原處分卷一第201至203頁）、宜蘭縣礁溪休閒渡假區自辦市地重劃計畫書2份（見原處分卷二第1至27頁，參加人卷一第69至111頁）、宜蘭縣市地重劃委員會109年2月7日109年第1次會議會議紀錄1份（見原處分卷一第255至259頁）、原處分三及被告109年3月5日府地開字第1090035377A號公告各1份（見原處分卷一第261至264頁）及訴願決定書影本1份(見本院卷第39至45頁)在卷可證，堪信為真實。又兩造既以前詞爭執，經整理雙方之陳述，本件爭點應為：

(一)原告等是否為原處分一至三之利害關係人而得提起本件行政訴訟？

(二)如前述爭點為肯定，則原告等主張原處分一至三有如原告等所指之違法，而請求撤銷原處分一至三，是否有理由？

(三)如前述爭點為否定，則原告李銘章、李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李阿森、李正吉、李永聰、曾雅慧、林阿萬以備位聲明請求確認原處分一至三無效，是否有理由？

六、本院之判斷

(一)原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧、林阿萬並非原處分一至三之利害關係人，不具當事人適格

1.按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」可知，行政訴訟，除法律別有規定得就無關自己權益之事項，對於行政機關之違法行為提起行政訴訟外，以提起保護個人主觀權益為目的之主觀訴訟為原則。在具體之訴訟事件中，須有訴訟權能，始得以自己名義為原告提起訴訟，而受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序（行政訴訟法第1條規定意旨參照），則除法律有特別規定而例外開放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟利用此程序救濟其權利之訴訟權能。又得提起撤銷訴訟者，除行政處分的相對人外，利害關係人亦得提起。惟此所謂「利害關係」，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係（改制前行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。至於「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦應許其依法請求救濟。質言之，行政處分相對人以外之第三人對行政處分提起撤銷訴訟者，若可藉由新保護規範理論判斷其為法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若無從以新保護規範理論判斷其法律上利益受損害，即非屬利害關係人，該第三人就行政處分提起撤銷訴訟，難謂有訴訟權能。

2.次按，行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義訴之利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義「訴之利益」欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）。準此，當事人適格要件是否具備，以及權益保護必要要件是否存在，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告欠缺當事人適格，抑或是不具權益保護之必要，即應以判決駁回之。

3.再按，自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍內之土地所有權人，被迫參與自辦市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（平均地權條例第59條、第60條、第60條之1、獎勵市地重劃辦法第2條、市地重劃實施辦法第11條至第13條規定參照），而受有財產權及居住自由之限制（司法院釋字第739號解釋理由書參照）。

4.平均地權條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」第60條之1第1項、第2項規定：「（第1項）重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。」上揭平均地權條例第58條第3項所定重劃會辦理市地重劃時，須「重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者同意」之同意比率（即原告等所稱雙二分之一門檻），已經司法院大法官釋字第739號解釋認定並未違反比例原則、平等原則在案。且司法院大法官更於該號解釋理由中明確指出：「……上開規定縱採同條例第57條同一之同意比率，且未如都市更新條例第22條第1項區分不同類型，採不同之同意比率，亦難遽謂已達違反比例原則、平等原則之程度……」（司法院大法官釋字第739號解釋理由書第8段參照）。

5.關於現行獎勵市地重劃辦法之規定如下：

⑴第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」

⑵第3條規定：「（第1項）自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應○○市○○○區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。（第2項）前項重劃會，係以○○市○○○區內全體土地所有權人為會員。但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。」

⑶第6條第1款、第4款至第8款、第10款、第11款規定：「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。……四、召開重劃會成立大會。五、申請核准成立重劃會。六、申請核定重劃範圍。七、徵求土地所有權人同意。八、重劃計畫書草案之研擬、申請核定及公告，並通知土地所有權人及已知之利害關人。……十、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。十一、計算負擔及分配設計。……」

⑷第7條第1項前段規定：「舉辦自辦市地重劃座談會、召開重劃會成立大會、會員大會、徵求土地所有權人同意、公告重劃計畫書及重劃分配結果，應通知全體土地所有權人；……」

⑸第8條第1項規定：「自辦市地重劃，應由擬辦重劃範圍土地所有權人發起成立籌備會，並由發起人檢附擬辦重劃範圍圖及其於該範圍土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核准成立籌備會；……（上述文字與106年版獎勵市地重劃辦法第8條第1項規定相同）」

⑹第9條第2項規定：「同一擬辦重劃範圍經核准成立二個以上籌備會者，直轄市或縣（市）主管機關應於核准成立重劃會時，同時廢止其他籌備會成立之核准。」第9條之1第1項規定：「籌備會經核准成立後，召開重劃會成立大會前，應舉辦座談會說明重劃意旨，並通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人及函請直轄市或縣（市）主管機關列席。」

⑺第11條第1項規定：「（第1項）籌備會應於舉辦座談會後，通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人及函請直轄市或縣（市）主管機關列席召開重劃會成立大會，審議重劃會章程草案，並互選代表組成理事會及監事會，分別負責執行業務。……（現行獎勵市地重劃辦法第11條第1項與106年版獎勵市地重劃辦法第11條第1項規定相同）」

⑻13條第1項、第3項第5款、第4項規定：「（第1項）會員不能親自出席會員大會者，得以書面委託他人代理出席。但重劃範圍私有土地所有權人少於十人時，受託人僅得接受一人委託。……（第3項）會員大會之權責如下：……五、審議重劃計畫書草案。……（第4項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其於重劃範圍所有土地面積逾該範圍土地總面積二分之一之同意行之。但會員有下列情形之一者，其人數及所有土地面積不列入計算：一、重劃前政府已取得之公共設施用地，且依規定原位置原面積分配或依法應抵充之土地。二、自籌備會核准成立之日前一年起至重劃完成前取得所有權之重劃範圍土地，除繼承取得者外，其所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積；都市計畫未規定者，應達該直轄市或縣（市）畸零地使用自治法規規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積。三、受託人接受委託人數逾重劃範圍私有土地所有權人人數十分之一。」

⑼第20條第4項規定：「第一項第三款、前二項、第二十五條第一項第三款、第二十七條、第二十七條之一第一項、第二項及第四項所稱已知之利害關係人，指重劃範圍土地登記簿所載土地他項權利人、囑託限制登記機關、預告登記請求權人、耕地三七五租約承租人及合法建物所有權人。」

⑽第25條規定：「（第1項）重劃計畫書草案經會員大會審議通過後，重劃會應檢附下列書、表、圖冊，向直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書草案。三、重劃範圍土地清冊並載明土地所有權人及已知之利害關係人。四、土地所有權人同意書。

五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。（第2項）前項第二款重劃計畫書草案，應載明市地重劃實施辦法第十四條第三項規定事項。」

⑾第26條規定：「（第1項）前條第一項第四款土地所有權人同意書應載明下列事項：一、重劃範圍及總面積（附範圍圖）。二、公共設施用地負擔項目及其概略面積。三、土地所有權人參加重劃之土地標示及面積。四、舉辦重劃工程項目。五、預計重劃平均負擔比率。六、重劃經費負擔概算及負擔方式。（第2項）土地所有權人同意參加重劃者，應於前項同意書簽名或蓋章。（第3項）籌備會核准成立之日起前一年至重劃會申請核准實施市地重劃之日前取得所有權之重劃範圍土地，除繼承取得者外，土地所有權人所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積者，不計入同意與不同意人數及土地面積比例；都市計畫未規定者，其所有土地面積未達該直轄市、縣（市）畸零地使用自治法規規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積者，不計入同意與不同意人數及土地面積比例。（第4項）土地所有權人於直轄市或縣（市）主管機關核准實施市地重劃前，得以書面向直轄市或縣（市）主管機關撤銷其同意書；其應檢附文件，準用第二十六條之一。」

⑿第26條之1規定：「（第1項）重劃會依第二十五條第一項第四款規定檢附土地所有權人同意書，並應檢附下列文件之一。但土地所有權人親自到直轄市或縣（市）主管機關確認同意書無誤者，不在此限：一、同意人印鑑證明書。

二、同意書經依公證法及其施行細則等相關規定辦理公證或認證之文件。（第2項）前項第一款印鑑證明書，以直轄市或縣（市）主管機關受理第二十五條第一項申請案件之日前一年內核發者為限。」

⒀第27條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關受理申請核准實施市地重劃後，應檢送重劃計畫書草案，通知土地所有權人及已知之利害關係人舉辦聽證，通知應於聽證期日十五日前為之，並於機關公告欄及網站公告，公告期間自通知之日起，不得少於十五日。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應以合議制方式審議第二十五條第一項申請案件，並應以公開方式舉行聽證，斟酌全部聽證之結果，說明採納及不採納之理由，作成准駁之決定。經審議符合規定者，應核准實施市地重劃，核准處分書應連同重劃計畫書、聽證會紀錄及合議制審議紀錄，送達重劃範圍全體土地所有權人及已知之利害關係人，並於機關公告欄及網站公告；不予核准實施市地重劃者，應敘明理由駁回。（第3項）重劃會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人及已知之利害關係人。」

⒁獎勵市地重劃辦法上揭規定，乃內政部基於平均地權條例第58條第2項規定授權所訂定，且未逾越母法授權範圍，亦未與母法規定牴觸，自得由被告採為原處分一至三作成之依據。

6.綜合上述法令規定可知，自辦市地重劃之程序，大致上可以分為成立籌備會、成立重劃會、核定重劃範圍、核准實施市地重劃、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工、計算負擔及分配設計等階段。在成立籌備會的階段，僅擬辦重劃範圍內之土地所有權人始得發起成立籌備會，且法令容許同一擬辦重劃範圍內可同時成立2個以上籌備會，亦不禁止籌備會之成員重複，但當籌備會進一步經主管機關核准成立重劃會後，則1個擬辦重劃範圍內僅能存在1個重劃會。不僅主管機關應於核准成立重劃會時，同時廢止其他籌備會，且一經成立重劃會，擬辦重劃區內之所有「土地所有權人」（不論是否參加籌備會及有無重劃意願）即當然成為重劃會成員。是以，就自辦市地重劃成立籌備會、成立重劃會之法令規範意旨而言，對於主管機關核准成立籌備會及重劃會之行政處分（相對人為核准成立之籌備會或重劃會），僅擬辦重劃區內之土地所有權人及其他經主管機關核准成立之籌備會始具有法律上之利害關係。蓋成立籌備會及成立重劃會，僅處於實施市地重劃之預備階段，斯時重劃範圍既尚未經主管機關核定，重劃計畫書草案亦未經主管機關核准實施，尚難認對於擬辦重劃區域內土地所有權人及籌備會以外之其他人有何權利或法律上利益之影響。至於主管機關核准實施市地重劃之行政處分（相對人為重劃會），獎勵市地重劃辦法第25條第1項第3款已規定，重劃會向直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃時，即須提出重劃範圍土地清冊並載明土地所有權人及已知之利害關係人，後續舉辦聽證，更須通知土地所有權人及已知之利害關係人。而所謂「已知利害關係人」，依獎勵市地重劃辦法第20條第4項規定，係指重劃範圍土地登記簿所載土地他項權利人、囑託限制登記機關、預告登記請求權人、耕地三七五租約承租人及合法建物所有權人，可見上揭法規範亦有保障重劃範圍土地登記簿所載土地他項權利人、囑託限制登記機關、預告登記請求權人、耕地三七五租約承租人及合法建物所有權人之意旨，堪認此等人員屬於核准實施市地重劃行政處分之利害關係人，除此之外，則非核准實施市地重劃行政處分之利害關係人。

7.查本件原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧、林阿萬並非系爭重劃區重劃範圍內之土地或合法建築物所有權人，亦非重劃範圍土地登記簿所載土地他項權利人、囑託限制登記機關、預告登記請求權人、耕地三七五租約承租人等情，業經被告陳述明確（見本院卷一第269頁、第279至282頁），核與原告李羅阿梅、莊阿幸、李永聰、曾雅惠自承僅係居住在系爭重劃區範圍內等情（見本院卷一第413頁），以及原告林阿萬自承其在系爭重劃區範圍內所有之建築物係未經辦理保存登記之建築物等情相符（見本院卷二第43頁），並有系爭重劃區土體所有權人意見分析表、系爭重劃區已知利害關係人清冊各1份可憑（見原處分卷二第255至371頁，參加人卷一第1至67頁），依前述說明，堪認原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧、林阿萬就原處分一至三均無法律上利害關係，而非原處分一至三之利害關係人，是原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧、林阿萬以先位聲明對原處分一至三提起撤銷訴訟，及以備位聲明對原處分一至三提起確認無效訴訟，欠缺權利保護必要及即受確認判決之法律上利益，不具當事人適格，均應予駁回。至原告林阿萬雖提出其所有之建築物照片、戶籍謄本及鬮分契約書以佐證其為原處分一至三之利害關係人，然其既自承其所有之建築物係未經辦理保存登記之建築物，可見其所有之建築物不是合法建物，其並非合法建物之所有權人甚明，自難為有利於原告林阿萬之認定。

(二)原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉為原處分一至三利害關係人，彼等所提先位之訴部分不合法，部分無理由

1.查原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉為系爭重劃區內土地所有權人等情，有系爭重劃會會員名冊、系爭重劃區土體所有權人意見分析表各1份在卷可憑（見原處分卷二第169頁、第171頁、第173頁、第181頁、第277頁、第280頁、第287頁、第310至311頁），又原處分三已以副本對系爭重劃區內所有土地所有權人及已知利害關係人送達等情，亦有原處分三1紙卷可憑（見本院卷一第81頁），是依前述說明，可認原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉為原處分一、二之利害關係人及原處分三之相對人，合先敘明。

2.關於原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對於原處分一、二所提起撤銷訴訟部分

⑴按訴願法第14條第1項、第2項規定：「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」又行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，行政處分利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之；倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1年聲明不服，可視為於法定期間內所為，惟受訴願法第14條第2項但書所定3年期間之限制（最高行政法院108年度判字第48號判決意旨參照）。

⑵查被告以原處分一核准成立系爭籌備會後，系爭籌備會即依獎勵市地重劃辦法第9條之1規定，於召開重劃會成立大會前舉辦座談會說明重劃意旨，並以107年7月27日休（二）劃籌字第1070727001號函通知擬辦重劃範圍全體土地所有權人，而該函說明欄上已載明：「……二、本籌備會經宜蘭縣政府107年7月27日府地開字第1070089328號函准予成立在案。……」等語（見本院卷一第311頁），且該函已合法送達原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉，有中華郵政掛號郵件收件回執4份在卷可憑（見原處分卷二第105頁、第107頁、第109頁、第111頁）。又系爭籌備會曾於107年8月30日以該會名義發函通知上揭原告召開重劃會成立大會之事，並合法送達上揭原告，亦有系爭籌備會107年8月30日休（二）劃籌字第1070830016號函及中華郵政掛號郵件收件回執4份在卷可憑（見原處分卷二第123至127頁、第129頁、第131頁、第133頁）。再者，被告作成原處分二核准參加人成立後，參加人亦發函通知上揭原告召開第一次會員大會之事，且該函亦已於107年12月10日合法送達原告李銘章、林森樹、李阿森；同年月11日合法送達原告李正吉等情，此亦有參加人107年12月7日休劃字第1071207014A號函影本1份及中華郵政掛號郵件收件回執4份在卷可據（見原處分卷二第83頁、第85頁、第87頁、第89頁、第91頁）。由此可見，系爭籌備會成立之後，即已表明係經被告以原處分一核准成立之意旨，並多次以其名義通知上揭原告開會，且參加人於經被告以原處分二核准成立之後，更已通知上揭原告將召開重劃會第一次會員大會，堪認上揭原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉至遲於107年12月11日均已知悉被告以原處分一、二核准系爭籌備會及參加人成立之事。

⑶另觀之原處分一、二，均未有救濟教示之記載（見本院卷一第69至77頁)，是依前述說明，原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對於原處分一、二提起訴願之期間應自知悉時起算1年，且因彼等均居住在宜蘭縣，經依訴願扣除在途期間辦法第2條扣除在途期間4日後，算至末日108年12月15日為星期日，順延至同年月16日（星期一）訴願期間屆滿。惟彼等卻遲至109年5月12日始對原處分一、二提起訴願，此有訴願書上被告收文章日期可參（見訴願卷第102頁），顯已逾法定訴願期間，足證原處分一、二應已確定而生存續力，則原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對已確定之原處分一、二所提訴願並不合法，而與行政訴訟法第4條所定「須經合法訴願程序」之訴訟要件不符，故彼等以先位聲明就原處分一、二所提撤銷訴訟並非適法，應予駁回。另原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對原處分一、二所提撤銷訴訟既不合法，則彼等前揭指摘原處分一、二違法核准系爭籌備會及參加人成立之實體事項，自無審究之必要，併此敘明。

⑷至原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉雖主張：我們已表達不願意參加重劃的意願，縱使有簽收被告所提出之各項重劃作業文書，亦不表示原告等確實知悉該文書內容，且原告林森樹已失明，縱使郵件上蓋有林森樹之印章，也不是原告林森樹所蓋，故對原告林森樹並未合法送達云云。惟原告林森樹是否失明，與其是否知悉系爭籌備會及參加人已經被告以原處分一、二核准成立分屬二事，已難為有利原告林森樹之認定。再者，衡之常情，倘若如上揭原告所稱彼等根本不願參加重劃，則當彼等突然多次收到系爭籌備會及參加人之通知時，理應存有疑慮，並儘速確認通知內容，以免損及自身權益，實不可能對於系爭籌備會及參加人之通知毫不理會，完全不加以確認系爭籌備會及參加人所寄函文之內容，是原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉此部分主張顯與常理相悖，並不可採。

3.關於原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對於原處分三所提起撤銷訴訟部分

⑴如前所述，平均地權條例第58條第3項已明定主管機關核准實施自辦市地重劃之同意比率要件（即重劃區內同意之私有土地所有權人人數及所持有土地面積均超過1/2），且此同意比率之規定並未違憲，亦經司法院大法官釋字第739號解釋確認在案。又綜合前述獎勵市地重劃辦法第13條第1項、第3項第5款、第4項、第25條、第26條、第26條之1、第27條第1項、第2項等規定可知，重劃會如欲向主管機關申請核准實施市地重劃，應先召開會員大會，依獎勵市地重劃辦法第13條第1項、第3項第5款、第4項規定審議通過重劃計畫書草案後，依獎勵市地重劃辦法第25條規定檢附相關資料向主管機關申請核准實施市地重劃，而主管機關除應審查重劃會通過重劃計畫書草案是否合於獎勵市地重劃辦法第13條第1項、第3項第5款、第4項之規定外，亦應審查重劃案是否已符合平均地權條例第58條第3項所定同意比率之要件，並於踐行聽證程序及以合議制方式審議參加人之申請案後，始得核准實施市地重劃。另重劃區內私有土地所有權人是否參加重劃之決定，既為多數決，且攸關是否符合平均地權條例58條第3項所定同意比率之認定，自應確保土地所有權人同意之真實性，並防止有心人士利用短期內大量取得重劃區內私有土地之手法操控同意結果，故獎勵市地重劃辦法不僅於第26條明定應排除計入同意人數及面積之情形，更於第26條之1亦明定原則上須由土地所有權人親自到直轄市或縣（市）主管機關確認其所出具之同意書無誤，例外則可以提出印鑑證明書（限於主管機關受理核准實施重劃申請案前1年內所核發）或同意書已經公證或認證之文件等方式，以代親自到場確認，以擔保○○市○○○區土地所有權人同意參與重劃之真意。

⑵經查，本件參加人係於108年1月9日召開第一次會員大會，參加人會員即重劃區土地所有權人總人數551人（公有土地所有權人2人，公有土地面積3311.78平方公尺，私有土地所有權人549人，私有土地面積23萬2076.56平方公尺），重劃區全區總面積為23萬5388.34平方公尺，該次會議親自出席之會員計36人，委託出席之會員計264人，並無受託人接受委託人數逾重劃範圍私有土地所有權人1/10之情形，且經參加人第一次會員大會審議重劃計畫書草案，扣除獎勵市地重劃辦法第13條第4項所列不得計入之人數（4人）及面積（1561.75平方公尺），以及臺灣宜蘭農田水利會因出席代表未檢附委託書，故不列入出席人數，同意重劃計畫書草案之人數及面積均已過半數，故審議通過重劃計畫草案，並經李秋銘律師在場見證等情，有參加人第1次會員大會會議紀錄、簽到簿、委託書、投票單各1份在卷可憑（見原處分卷一第97至137頁，原處分卷八全卷，參加人卷一第113至151頁，參加人卷二全卷），堪認參加人之會員大會確已依法審議通過重劃計畫草案。

⑶次查，參加人向被告申請核准實施市地重劃時，已檢附申請書、重劃計畫書草案、重劃範圍土地清冊、土地所有權人及已知利害關係人名冊、土地所有權人同意書及印鑑證明書、土地所有權人意見分析表，且參加人所提重劃計畫書草案亦已載明市地重劃實施辦法第14條第3項所定事項等情，亦有參加人108年9月5日函、重劃計畫書草案、重劃範圍土地清冊、土地所有權人同意書及印鑑證明書、土地所有權人意見分析表各1份在卷可據（見原處分卷二第255至371頁，原處分卷三、四、六、七全卷，參加人卷一第1-1至1-4頁、第69至111頁）。觀之該等同意書上（見原處分卷三、四全卷），已記載獎勵市地重劃辦法第26條第1項所定事項，並經土地所有權人簽名及蓋章，且經參加人提出同意人印鑑證明書以佐證該等土地所有權人同意之真正性，而依參加人所檢附土地所有權人同意書及印鑑證明書計算（見原處分卷三、四、六、七全卷），提出同意書之私有土地所有權人雖為319人，惟其中有7人之印鑑證明係於107年9月9日前核發，不符合獎勵市地重劃辦法第26條之1第2項印鑑證明須在主管機關告受理核准實施市地重劃之申請日前1年內核發之規定（即本件印鑑證明須在107年9月9日至108年9月9日間核發），且另有4人印鑑證明與同意書之印章不符，經扣除上揭11人之人數及所持私有土地面積後，同意之私有土地所有權人人數及所持有私有土地面積均已逾系爭重劃區私有土地所有權人及所持有土地總面積之半數。

⑷再查，參加人向被告申請核准實施市地重劃後，被告即於108年11月19日公告將於108年12月28日召開聽證會，公告期間未少於15日，且被告亦於同日發函通知系爭重劃區土地所有權人及已知利害關係人。嗣經被告完成聽證程序後，隨即提報宜蘭縣市地重劃委員會，經該會於109年2月7日以109年第1次會議審議通過等情，有108年11月19日府地開字第1080192264A公告、同日府地開字第1080192264B號函影本、系爭重劃區重劃計畫書（草案）聽證會書面意見彙整表、宜蘭縣市地重劃委員會109年第1次會議會議紀錄各1份在卷可憑（見原處分卷一第195至200頁、第255至259頁），亦足認被告確已踐行獎勵市地重劃辦法第27條第1項、第2項所定程序。從而被告依憑參加人經由法定程序通過之重劃計畫草案及所檢附之土地所有權人同意書、印鑑證明等相關資料，審查認定已符合平均地權條例第58條第3項及獎勵市地重劃辦法第13條第1項、第3項第5款、第4項、第25條、第26條、第26條之1等規定，並於踐行聽證程序及以合議制之宜蘭縣市地重劃委員會審議通過後，以原處分三核准參加人實施市地重劃，於法並無違誤。

⑸原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉雖主張未見該次會議「議案一：審議據辦重劃範圍案」及「議案二：審議重劃計畫書草案」之相關資料，且欠缺該次會議投票單、開票彙計表決結果、李秋銘律師見證書面、委託書等資料，會議紀錄亦未見主席簽字以示負責，簽到簿上更有不完全之簽名。又現場有4人沒有身分證或委託書，亦未見工作人員查核委託書，而被告並未提出簽呈證明其確有審核該次會議親自出席人數及委託出席人數，故該次會議扣除所謂「委託出席」人數，最多僅有36人出席，顯然不符合有效成會要件。另由被告所提出之系爭重劃區土地所有權人意見分析表可知，未表示意見高達189人，此189人就是不同意，被告不察參加人有不讓原告等表示意見之情事。此外，被告亦未提出其已依獎勵市地重劃辦法第25條至27條規定審核實施巿地重劃之資料，難謂被告已盡實質審核之責云云，然如前所述，本件被告依憑參加人經由法定程序通過之重劃計畫草案及所檢附之土地所有權人同意書、印鑑證明等相關資料，審查認定已符合平均地權條例第58條第3項規定，並於踐行聽證程序及以合議制之宜蘭縣市地重劃委員會審議通過後，以原處分三核准參加人實施市地重劃，已難認被告對於核准實施市地重劃未盡審核之責。又被告及參加人於本院審理中已提出參加人第一次會員大會之委託書、投票單以佐其說，而獎勵市地重劃辦法第13條第1項既允許參加人會員委託他人代理出席、表決，只要委託出席、表決行為未違反獎勵市地重劃辦法第13條第1項但書及4項第3款規定，其受託出席人數及表決票數自然均得計入，是原告此部分主張，顯然無視獎勵市地重劃辦法第13條規定，任意以自身主觀之歧異法律見解遽指參加人第一次會員大會出席人數並不符合開會及作成決議人數，殊無可取。另細繹參加人第一次會員大會簽到簿，並無上揭原告所稱有不完全簽名之情事，且參加人亦已提出系爭重劃區重劃計畫草案、第一次會員大會之投票單以供本院核對其會議紀錄之正確性，益見並無上揭原告所稱欠缺投票單、審議重劃計畫書草案等相關資料之情事。此外，所謂「律師在場見證」僅係指律師有在場見證其過程，並不以律師出具書面記載其見聞為必要，律師有無在場見證，是否出具記載見聞之書面，更非獎勵市地重劃辦法所定審議通過重劃計畫草案之要件，且會議紀錄只是作為會議過程及作成決議之佐證，本即不以主席簽名為必要，遑論獎勵市地重劃辦法並未規定重劃會於召開會員大會時，主席須在會議紀錄上簽名，是不論李秋銘律師是否出具見證書面、參加人第一次會員大會會議紀錄有無會議主席之簽名，均與該次會議所為決議效力之認定無關，是原告此部分主張顯有誤會，亦無可採。至上揭原告所稱系爭重劃區土地所有權人意見分析表所載未表示意見之189人就是不同意，被告不察參加人有不讓原告等表示意見之情事乙節，然邏輯上並不存在「沒有意見」就是「不同意」，是上揭原告顯然是以彼等主觀上之猜測，任意指摘被告未盡審核之責，毫無可取。

⑹原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉雖又稱：系爭重劃區範圍不完整，有3塊區域相鄰系爭重劃區因此獲益，卻無須負擔重劃成本，有違重劃區域完整原則。且參加人成立大會並未作成拆遷補償決議，參加人亦未於被告核定實施重劃計畫前提出土地分配方案，故被告作成原處分三有所違誤云云，然原告等關於系爭重劃區是否完整之主張，無非是對於被告核定重劃範圍之行政處分（即被告108年9月4日函）有所爭執，要與本件訴訟標的即原處分一至三之合法性無涉。又依前述說明，及獎勵市地重劃辦法第6條第1款、第4款至第8款、第10款、第11款規定可知，土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工及計算負擔及分配設計，乃係在主管機關核准實施市地重劃之後，且獎勵市地重劃辦法亦已在第31條規定補償費數額決定程序及紛爭解決機制，獎勵市地重劃辦法第33條第1項更規定重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請主管機關核定，是原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉此部分主張實係執核准實施市地重劃之後，實際執行市地重劃時之合法性問題指摘被告作成原處分三有所違誤，亦不可採。

⑺至原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉雖又稱：本件重劃前土地所有人中，有持分僅0.01平方公尺者，有多人土地未及3.3平方公尺者，或有如地號1415、1524-1土地，面積僅為2.45平方公尺及1.28平方公尺，卻為多人共有之情形，該等土地所有權人都是在108年4月26日或108年5月15日以後才補簽同意書。本件同意書之簽署日期多數是在參加人召開第一次會員大會前即簽署，且有土地所有權人簽署同意書之日期在前，但申請印鑑證明之日期在後之情形，可見土地所有權人簽署同意書時，未按市地重劃辦法第25條至26條之1檢附印鑑證明，被告自未盡職權調查義務云云。然獎勵市地重劃辦法第26條第3項是規定：「籌備會核准成立之日起前一年至重劃會申請核准實施市地重劃之日前取得所有權之重劃範圍土地，除繼承取得者外，土地所有權人所有土地面積未達該範圍都市計畫規定最小建築基地面積者，不計入同意與不同意人數及土地面積比例；都市計畫未規定者，其所有土地面積未達該直轄市、縣（市）畸零地使用自治法規規定建築基地最小寬度及最小深度相乘之面積者，不計入同意與不同意人數及土地面積比例。」可見並非只要是私有土地面積過小，其所有權人之人數及面積即當然須排除同意或不同意比率之計算，遑論只要是私有土地有共有（不論是公同共有或分別共有）之情形，其共有人當然是土地所有權人，只要沒有法定排除計入事由，其人數及所持面積自可計入同意或不同意之比例。又細繹獎勵市地重劃辦法第25條第1項、第26條之1規定可知，印鑑證明書之提出，只是擔保私有土地所有權人確有同意參與市地重劃之文件，故重劃計畫書草案經重劃會會員大會審議通過後，重劃會向直轄市、縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃時，原則上雖須一併檢附土地所有權人同意書及印鑑證明，但依獎勵市地重劃辦法第26條之1第2項規定，僅有限制土地所有權人所提出之印鑑證明書，必須是在主管機關受理核准實施市地重劃申請案之日前1年內所核發，並無印鑑證明書必須與同意書同時為之的限制，故只要重劃會向主管申請核准實施市地重劃時，有一併檢附私有土地所有權人同意書及合於獎勵市地重劃辦法第26條之1第3項規定之印鑑證明書即已已合於法令規定，而本件被告於審查參加人所提出之同意書時，既已將不合於獎勵市地重劃辦法第26條之1規定之私有土地所有權人及持有面積排除，亦難認被告有何未盡職權調查義務之處。再者，不論是平均地權條例或是獎勵市地重劃辦法均未對土地所有權人出具同意書之時點設有限制，故解釋上只要是在直轄市或縣（市）主管機關作成實施市地重劃之准駁決定前提出，即屬合法，是原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉此部分主張顯然是對平均地權條例第58條第3項、獎勵市地重劃辦法第25條至第26條之1規定有所誤解，亦無可取。從而，本件原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對於原處分三所提起撤銷訴訟並無理由。

(三)原告李銘章、李阿森、李正吉所提備位之訴部分

1.按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而是依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決意旨參照）。

2.本件原告李銘章、李阿森、李正吉雖以備位聲明主張原處分一至三屬無效之行政處分云云，然觀之原處分一至三已記載處分機關、主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並無行政程序法第111條第1至6款所定行政處分無效之情形。而上揭原告所指摘原處分一至三之違法瑕疵，仍須經法院調查證據方能判斷、認定原處分一至三是否有上揭原告所主張之違法情事，尚非一般人一望即知有上揭原告所指之違法情形，自不屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，是原告李銘章、李阿森、李正吉以備位聲明主張原處分一至三為無效之行政處分，亦不可採。

(四)結論綜上所述，原告李羅阿梅、游曉玲、莊阿幸、李永聰、曾雅慧、林阿萬並非原處分一至三之利害關係人，彼等以先位聲明對原處分一至三提起撤銷訴訟，備位聲明提起確認原處分一至三無效之訴，欠缺權利保護必要及即受確認判決之法律上利益，不具當事人適格，應予駁回。又原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉雖為原處分一至三之利害關係人，但彼等所提撤銷原處分一、二之訴部分，並不合法；所提撤銷原處分三部分，彼等前揭主張均不可採。再者，原處分一至三並無行政程序法第111條第1至6款所定行政處分無效之情形，也沒有行政程序法第111條第7款所定重大明顯而無效之瑕疵，故原告李銘章、李阿森、李正吉以備位之訴請求確認原處分一至三無效亦無理由。訴願決定之理由與本院認定之理由雖有出入，但於結論並無影響，仍應予維持。另如前述說明，原告李銘章、林森樹、李阿森、李正吉對原處分一、二所提撤銷訴訟部分因起訴不備要件，並不合法，本應裁定駁回，但因原告係合併提起本件訴訟，本院為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併以判決駁回之。至原告雖聲請本院勘驗參加人重劃會成立大會會議錄音錄影光碟，以確認該會會議人數，惟本件原處分二既已確定而生存續力，此項證據自無勘驗之必要。另原告固又聲請本院勘驗108年1月9日參加人第一次會員大會錄音錄影光碟，以確認該次會議人數，惟本件事證已明，本院認為原告此部分調查證據之聲請亦無必要，均難准許，附此敘明。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，末予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭