臺北高等行政法院判決

112年4月13日辯論終結

原告

吳明哲

原告

徐石福

原告

蘇寶美

共同訴訟代理人

黃惠鈺 律師

共同訴訟代理人

洪清躬 律師

共同訴訟代理人

林士勛 律師

原告

𡖖莉麗

原告

劉陳色

原告

陳健和

原告

呂邱阿香

原告

呂學信

原告

呂學宏

原告

陳其遠

上七人共同訴訟代理人

熊依翎 律師

上七人共同訴訟代理人

翁國彥 律師

上七人共同訴訟代理人

林旭峰 律師

被告

內政部

代表人

林右昌

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

黃冠中 律師

訴訟代理人

任雅純

參加人

交通部民用航空局

代表人

林國顯

訴訟代理人

洪尚吟

　王俊鈞

　陳修君　律師

上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國110年5月27日院臺訴字第1100175570號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人由徐國勇依序變更為花敬群、林右昌，茲據其等先後聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實經過：參加人為開發新社區及取得機場專用區(含第三跑道)與毗鄰之自由貿易港區用地，需用桃園市大園區沙崙段埔頂小段22地號等9,871筆私有土地，面積計841.1762公頃(含附表所示原告所有之土地，下合稱系爭土地)，檢附提會審查單暨附表、桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書及相關圖冊資料，報經交通部核轉被告核定，由被告所屬土地徵收審議小組(下稱審議小組)民國109年4月29日第201次會議審查決議准予區段徵收，被告據以109年6月19日台內地字第1090122545號函核准區段徵收系爭土地(下稱原處分)，交由桃園巿政府以109年10月19日函知各該土地權利關係人及通知土地所有權人領取徵收地價補償費、申請發給抵價地，並以109年10月29日府地航字第10902616391號公告(公告期間自109年11月9日起至同年12月9日止，下稱109年10月29日公告)「桃園航空城機場園區特定區區段徵收案」地區之私有土地，區段徵收範圍包含大園區沙崙段埔頂小段22地號等8,995筆私有土地，面積合計742.23公頃。原告不服原處分關於區段徵收其所有如附表所示之土地，循序提起本件撤銷訴訟。

三、原告主張略以：

㈠、都市計畫法第52條確立計畫引導開發建設原則，區段徵收僅為落實都市計畫目標之手段之一，本應先有都市計畫，始辦理區段徵收。無論本件所適用之土地徵收條例第4條第2項規定或其他法條之立法理由，先行區段徵收制度僅係為利區段徵收之開發目的，避免土地所有權人在都市計畫發布實施後於實施區段徵收時抗爭所設立。然從土地徵收條例第4條第1項第1款及第3款作為發動區段徵收或先行區段徵收之事由相當空泛，除無法透過該條文內容推導出徵收公益性外，遑論符合憲法保障財產權下對徵收目的之具體明確性要求，而先行區段徵收又是在都市計畫發布實施前即發動區段徵收之開發手段，故先行區段徵收顯然不符非公用之其他公益目的徵收所需具備極重要的公益目的，凸顯本件所適用之土地徵收條例第4條第2項先行區段徵收制度下，區段徵收目的先於新設、擴大或變更都市計畫的需求，造成都市計畫反而是因服務於區段徵收而存在，顯見先行區段徵收僅為利於區段徵收開發之目的，根本不符非公用之其他公益目的徵收所需具備極重要的公益目的外，更破壞都市計畫法第52條之計畫引導開發建設原則，違反憲法財產權保障之意旨及正當法律程序之要求，應屬違憲。退步言，縱認土地徵收條例第4條第2項先行區段徵收制度合憲，被告及參加人僅因本件屬新訂、擴大或變更都市計畫案，符合土地徵收條例第4條第2項規定，即一律採行先行區段徵收，完全未審酌是否有先行區段徵收之公益性、必要性及急迫性，顯有裁量怠惰之違法，原處分自應予以撤銷。況被告所引以採區段徵收方式為原則之行政院91年12月6日院臺內字第0910061625號函，已遭監察院109年糾正認有違法律保留原則，且與憲法、土地徵收條例及平均地權條例等規定相牴觸，又被告所引一律採先行區段徵收之內政部92年11月6日台內營字第0920089756號函，亦遭監察院109年糾正有裁量不當之問題。無論從102年4月17日審議小組第28次會議紀錄或被告102年5月17日函文所載102年4月25日被告所屬區域計畫委員會之同意內容，均未見本件採先行區段徵收之公益性、必要性及急迫性有為任何審議、討論，顯見被告及參加人有裁量怠惰之違法。

㈡、本件欠缺實施區段徵收之公益性及必要性：

⒈土地徵收條例第3條之2、第13條第2項等規定所列徵收之公益性、必要性應屬區段徵收之法定要件，被告應就本件合於公益性、必要性及比例原則負舉證責任及說理義務，且法院於此之審查應有高度之司法審查密度。土地徵收完全剝奪人民土地所有權，並侵害其居住自由，已涉及人民財產權及居住自由之基本權，而審議小組屬專家委員會，在判斷本件區段徵收是否具備公益性、必要性及比例原則時，已涉及人民基本權之專家判斷，因此被告除對原處分之合法性負舉證責任及說明義務外，法院亦應以高度之司法審查密度，就審議小組於本件徵收是否具備公益性、必要性及比例原則已否盡調查、評估等職權義務，並敘明專業判斷之理由，據以認定是否有判斷怠惰或濫用之情事，方得保障人民之憲法基本權利。

⒉審議小組第201次會議所依憑之被告所屬都市計畫委員會(下稱都委會)第940次會議審定內容，嗣經都委會第973、982、993次大幅進行變更，導致本件徵收之公益性、必要性等合法性基礎失所附麗，卻未經重新評估，即由審議小組同意徵收，原處分之作成，程序並非適法。觀近年實務判決可知，都市計畫係考量土地使用分區及土地使用合理性等政策或效益問題，被告在審議徵收案件時，需用土地機關應如何劃定範圍、有無徵收必要性等財產權保障、必要性及比例原則之考量，本難以在都市計畫中明確記載，需用土地機關仍須遵循土地徵收條例之規定，敘明徵收之公益性、必要性、適當性及合法性，可見都市計畫所考量之公共利益，與核准徵收處分所審酌之公共利益迥然不同，不能以都市計畫之審議結果，作為徵收人民土地之公益性、必要性依據，而須另由需用土地機關依據個案狀況舉證說明。反面言之，縱使土地已被劃入都市計畫範圍內，但後續辦理徵收時，畢竟涉及財產權之嚴重侵害與剝奪，被告仍須嚴格遵守徵收土地之法定要件及程序，特別是必要性與公益性之詳細檢視審查。桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書係由109年4月29日審議小組第201次會議審議通過，觀諸該徵收計畫書之內容，則係依據108年2月19日都委會第940次會議審定之內容，作為本件區段徵收之範圍及徵收參考依據，可知審議小組就區段徵收土地公益性及必要性之內容，係附麗於都委會第940次會議之相關內容，然都委會第940次會議通過之內容，嗣經都委會第973、982、993次會議變更(分別於109年7月28日、109年12月8日、110年7月20日召開)，使都市計畫之範圍、土地使用分區均經修正變更，徵收之公益性及必要性自然亦有重新考量之必要，但審議小組卻未重新審議本件土地徵收之公益性及必要性，使審議小組原本就公益性、必要性及比例原則之判斷，其正當性與正確性都嚴重動搖。由都委會第982次會議內容可知，都委會專案小組不僅認為應重新審酌各主張應剔除徵收之人民陳情意見，判斷是否仍有徵收之公益性及必要性，該次會議另有部分土地經重新審查徵收公益性、必要性後，直接認為有剔除徵收之必要，顯見於本次都市計畫修正或變更時，均應重新考量附近土地之徵收公益性及必要性，若實際上已無徵收之必要，自應剔除於徵收範圍外，此非但無實際執行上之困難，亦方符合土地徵收之公益性及必要性要求。都委會第993次會議處理之19案中，有18案涉及土地使用計畫變更，亦有上開第982次會議之相同問題，使審議小組第201次會議審議內容，無法扣合正確之都市計畫而為審酌，程序顯有違法之虞。換言之，若本件已有其他土地可資替代，則無法說明本件徵收案為何屬於最後不得不採取之手段，且勢必將影響原告所有土地是否仍有徵收必要之審酌，並影響當初財務考量之計算基礎，而使審議小組第201次會議所考量之公益性、必要性或比例原則審酌內容，僅係基於舊有之資訊及修正前之都市計畫，更使原同意徵收之審定可能完全無助於都市計畫目的之達成，而無法滿足公益性、必要性及比例原則之要求，徵收程序顯有瑕疵。審議小組第201次會議所考量之公益性、必要性或比例原則審酌內容，顯然是基於尚未確定、仍有大幅變動可能之都市計畫，原處分作成所據之事實與資訊基礎嚴重被動搖，自應予撤銷。

⒊被告應就本件區段徵收案是否具有徵收之公益性、必要性之法定要件為具體審查，不得以區域計畫委員會、都委會之審議結果作為擔保外，參加人未依土地徵收條例第3條之2所定，就社會、經濟、文化及生態、永續發展因素等評估事項作「影響程度」之評估，僅提出空泛之陳述或措施，未盡評估及說明義務，而審議小組亦未予以指摘而核准徵收，當屬違法。需用土地機關評估論述倘非基於客觀可信數據，或其論述違反經驗、論理法則，甚至就徵收可能導致之重要影響漏未評估，其徵收公益性即無從藉此程序予以擔保，核准徵收機關所為之處分，除違反土地徵收條例外，更罹有判斷之瑕疵。再者，參照實務見解明確揭示區域計畫委員會、都委會及審議小組就公益性及必要性之判斷，因計畫性質及目的不同，審議小組仍須就土地徵收條例第3條之2、第13條第2項等規定所列徵收之公益性、必要性等區段徵收之法定要件，具體審查徵收案之公益性及必要性、比例原則，不得以區域計畫委員會、都委會之審議結果作為審議小組審議徵收案時之擔保外，審議小組屬專家委員會，在判斷區段徵收是否具備公益性、必要性及比例原則時，已涉及人民基本權之專家判斷，因此被告應對於原處分合法性負舉證責任及說明義務。而從上開徵收計畫書之公益性及必要性評估表可知，參加人未就本件區段徵收案之社會、經濟、文化及生態、永續發展因素等評估項目詳盡調查、審慎評估，顯與土地徵收條例規定不符。依土地徵收條例第13條第1項及第2項第1款規定，本件區段徵收案於109年4月29日經審議小組審議，並於同年6月19日經被告核准徵收前，應針對最新資料綜合評估分析公益性及必要性，惟綜觀審議小組第201次會議紀錄卻未指摘參加人之上開違法，即決議准予通過，而被告更逕予核准，其判斷罹有基於不完全資訊所為之重大瑕疵，而有違法之情事，蓋：

⑴無論從102年5月21日被告准予備查之公益性及必要性評估報告、109年4月9日提會審查單之附表1公益性及必要性評估分析表、上開徵收計畫書之公益性及必要性評估表等內容，從評估因素「社會因素」下對周圍社會現況之影響、弱勢族群生活型態之影響；評估因素「經濟因素」下對糧食安全影響、造成增減就業或轉業人口；評估因素「文化及生態因素」之因徵收計畫而導致生活條件或模式改變等評估事項，均僅見參加人空泛之陳述或措施，未見其論述所依據之客觀可信數據，亦未作影響程度之評估，且本件徵收範圍內之原住民人口之權益變動及影響，依上開徵收計畫書所載，僅因沒有原住民保留地即無徵收原住民土地的問題，單純以地目作為原住民族權益保障之論述基礎，對徵收區域內原住民之權益變動及影響完全欠缺實質調查。

⑵區段徵收乃對人民居住及財產權直接、嚴重之侵害手段，其程序自應符合正當行政程序之要求，除司法院釋字第709號解釋所揭之正當法律程序外，依兩公約及經社文委員會第4號及第7號之一般性意見、國際金融機構「土地徵收及非自願性遷移」之環境和社會可持續性績效標準以及開發作業準則等相關規定，參加人自應對開發範圍內之文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用形式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響，事先進行充分之調查，並使當地居民獲悉相關開發資訊，以供其作出正確之判斷與選擇。參加人尚未完成居民安置，且未進行妥善社會影響評估之情況下，被告仍核准進行本件區段徵收，其程序自屬違法。

⑶上開徵收計畫書於「國家永續發展政策」欄位僅提及永續發展政策綱領中土地面向「議題四：農業發展地區」的其中一項策略，完全未說明及綜合評估分析綱領中所提及之其他政策層面及22面向，更未具體說明本件徵收案有無符合上開永續發展政策，況本件徵收涉及大範圍之特定農業區及一般農業區農牧用地，究竟本件徵收案為何未影響農業生產環境原則，亦未見該徵收計畫書為具體之說明，可見本件徵收案對於國家永續發展政策之評估顯不完全。上開徵收計畫書之「永續指標」欄位完全未提及「臺灣永續發展目標」及桃園市「永續發展策略架構」，更遑論綜合評估分析本件徵收案是否符合上開永續目標，自難謂已完整分析永續發展要素。

⑷上開徵收計畫書「國土計畫」欄位，僅提及本件相關都市計畫決議歷程，惟國土計畫法已於105年公布施行，全國國土計畫於107年4月30日公告實施，該徵收計畫書「國土計畫」欄位卻未提已公布實施之全國國土計畫，亦未說明本件徵收是否符合已公告實施之全國國土計畫。

⑸就本件需用地開發範圍選定及面積規劃是否合理涉及公益性及必要性之重要事項，其產業專用區面積之估算依據竟為95年度資料，且計算方式亦僅擷取特定兩行業即遽然推估全部產業，更用固定容積率以計算全部產業所需面積，未針對各產業分別而論，就住宅區之面積需求，更未論及與周邊既有之都市計畫已然重複，如何扣除之論述、計算結果均有重大違誤，然審議小組就該等違誤均未論析取捨，盡實質審查之責，是原處分顯係基於不完整資訊及錯誤事實下作成，依法當予撤銷。被告就抵價地比例之核定，對區段徵收範圍內土地所有權人之權利或利益尚未發生法律效果，自非行政處分，原告本得在本件訴訟就原處分開發範圍選定及面積規劃是否合理、欠缺公益性及必要性之違法提出救濟。又細觀被告前開徵收計畫書、評估報告、公益性及必要性評估分析表內容，只見空泛理由，僅可知此徵收計畫係經行政院核定為重大建設故予辦理，全未提出客觀數據或計算過程以供核憑查考，無法知悉本件開發範圍及需用面積係如何計算與推估而得，審議小組如何能實質審查，即非無疑。審議小組多次要求參加人應就徵收之公益性及必要性、需用面積如何計算等，補充具體理由，惟參加人始終以空泛理由說明回答，未附客觀事實或具體數據，更無需用面積之計算方式，審議小組對此終未置一詞，則其是否確經實質審查，益非無疑。再觀提會審查單之審議小組專案小組107年6月28日第1次會議所提建議意見之回應對照表，其中雖就住宅區、商業區、產業專用區提出計算過程與說明，似可認參加人已就前開疑義為說明並補充具體理由，惟產業專用區所載之說明內容，係引用95年度工商普查單位資料，距參加人回應時已過於陳舊，以現今世界科技發展、產業變遷速度之快，今非昔比，該等數據是否仍能援引，亦未見任何說明，足見該推估面積所憑之數據，顯非正確，並非可採。參加人於計算全部產業所需面積時，計算過程過於粗糙草率，空有計算外表而無評估之實，當無可採。遑論參加人就審議小組所詢周邊用地發展率皆未達8成，則是否仍有此用地需求，參加人亦僅列出各區之用地面積計算方式，全未敘及需求性及必要性。其中，住宅區之土地需求，更未論及與周邊既有都市計畫，如大園都市計畫、桃園航空貨運暨客運園區特定區計畫、高鐵桃園站特定區計畫等，均已規劃因航空城發展所生之人口，顯有重複計算之情。審議小組對此竟全然未見，不僅未要求參加人再為說明，更未提出任何質疑，可見審議小組根本未為實質審查，益證原處分確基於錯誤事實及不完整資訊下而作成，自有重大違誤。

⒋被告就本件是否可採行一般徵收、市地重劃、聯合開發等對人民權利侵害相較區段徵收較小之手段，未為完整評估並盡說明義務，原處分顯已違反比例原則，欠缺徵收必要性而應予撤銷。蓋在現行法規範下，以區段徵收或市地重劃，均可達成新設都市地區之全部或一部實施開發建設或新市區建設之相同目的，且市地重劃係對土地所有權人較溫和、侵害較小之手段，被告僅說明捐地回饋、都市更新、一般徵收等其他取得土地之方式不為採納之原因，除未就市地重劃、聯合開發等對人民權利侵害相較區段徵收為小之手段進行評估外，對於興建第三跑道及附屬設施用地為何不採一般徵收之理由，亦未提出相關客觀事實及數據以證其說。被告依據行政院91年12月6日函就有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地之土地開發行為一律以區段徵收為原則，已違反法律保留原則及比例原則。

⒌原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所居住之自強社區無徵收之公益性與必要性，顯應剔除於本件徵收範圍，因自強社區之土地範圍，並未涉及機場跑道等重大建設，不影響本件以航空站推動與發展為主之計畫目標，此於都委會第919次會議決議一之內容已明確說明，且其位置鄰近油車溪畔，屬計畫邊緣地帶，都委會亦於第904次會議以附帶決議方式，要求需用土地人就本件徵收範圍過大之事重新考量。況自強社區有部分住戶已剔除於徵收範圍，並劃為第一種住宅區，可見若將原告吳明哲等人之土地剔除於徵收範圍，改劃設住宅區，並不影響該區域之整體使用機能，周遭離機場跑道更近之其他土地皆全面劃設為住宅區，可見是否位於60分貝噪音線內，根本非作為納入徵收與否之考量，且噪音防制並非屬於土地徵收條例之規範目的，土地徵收條例及其施行細則亦未針對噪音防制有相關之規範，自不得以之作為徵收之公益目的。然被告卻以自強社區位於60分貝噪音線內為由，而將其納入區段徵收之範圍，逕行變更自強社區為產業專用區，進而納入區段徵收範圍，並核准徵收，顯逾土地徵收條例之規範目的，違反不當聯結禁止原則。又自強社區自始即非因機場跑道使用之目的而納入區段徵收範圍，乃係因當地部分居民之陳情始納入徵收範圍，進而變更為產業專用區。由都委會第919次會議審議之第6案被告為「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」再提會討論案之決議內容可知，自強社區之範圍對於未來航空城推動與發展並無影響，亦與交通建設之公益目的無所關聯。故自強社區之土地既非屬機場跑道之公用徵收範圍，對於交通建設及航空城推動與發展亦無影響，且參加人與被告僅因當地部分居民之陳情，即全區納入區段徵收，顯逾越土地徵收所得審酌之範圍，而不具備公益性要件。

⒍原告劉陳色、陳健和被徵收之土地無徵收公益性與必要性，顯應剔除於本件徵收範圍外，蓋原告劉陳色被徵收之土地原土地使用分區為一般農業區，變更後之土地分區為第三種住宅區，該土地上除現有合法建物外，部分土地係作為菜園使用，於本件區段徵收階段既可申請原位置保留分配，顯見原告劉陳色被徵收之土地剔除於本件區段徵收範圍，並不會造成任何影響，且其土地坐落位置屬上開特定區計畫之邊緣，符合都委會第940次會議審定之「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫書」表6-1公民及人民團體陳情意見類型暨處理原則表有關「剔除計畫範圍」之處理原則第2點「屬計畫邊緣地區」，剔除於該特定區計畫範圍，亦對都市計畫不造成任何影響。而原告陳健和被徵收之土地，原土地使用分區為鄉村區，變更後之土地分區雖為機場專用區，然觀都委會第818次會議中，參加人曾同意竹圍村聚落可劃設為第一種住宅區(可剔除徵收)，且原告陳健和被徵收之土地亦鄰近該機場專用區之邊緣，剔除該土地對於後續自由貿易港區及機場貨運區之進出道路規劃與飛航安全之影響甚微。是以，原處分仍將原告劉陳色、陳健和之土地納入本件區段徵收範圍內，顯已違反徵收之公益性及必要性。

⒎漁港路兩側聚落自始即非本件原定之都市計畫與區段徵收範圍內，本屬乙種建築用地、交通用地、農牧用地、墳墓用地、遊憩用地等非都市土地之地目。然參加人於都委會第919次會議以民眾陳情納入計畫範圍及未來受噪音影響不適居住，故配合機場園區發展整體規劃為由，將漁港路兩側聚落變更為第二種產業專用區及道路用地等都市計畫土地，因此納入航空城計畫及區段徵收範圍內，此除已違反都委會第832次會議所決議計畫範圍以不增加為原則外，縱認航空城計畫對於漁港路兩側聚落未來將受噪音影響而不適宜居住，漁港路兩側聚落之居民仍應對手段之選擇享有自決權，而非被告得以逕予納入區段徵收之便宜行事。況被告未切實評估替代方案，亦未盡職保障居民之基本權益，僅因當地部分居民之陳情，始將漁港路兩側聚落土地納入航空城都市計畫及區段徵收範圍，未考量該社區土地與其他區域之徵收必要性已有懸殊差異，其以粗糙之徵收手段，企圖脫免噪音防制之責任，難謂有何公益性可言，顯有濫行徵收之違法。是以，原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有之土地原本就不屬於機場跑道使用之公用徵收範圍內，俱無徵收之公益性與必要性，不符合土地徵收條例第4條第1項各款之實施開發建設要件，顯應剔除於本件徵收範圍外。

㈢、原處分所具其他違法情事：

⒈本件區段徵收所適用之國際機場園區發展條例(下稱機場條例)第11條規定，乃立法者就國際機場園區發展所特別設置之法定程序，應屬土地徵收條例第11條之特別規定，為確保徵收之公益性與必要性而應優先適用，故程序上須先由國際機場園區股份有限公司(下稱機場公司)以「協議價購或以其他方式取得使用權利達計畫新增用地面積50%」，始具備後續開啟徵收之要件，且該條後段規定亦受到相同之門檻要求與限制，始合乎立法者之意旨。惟本件區段徵收程序，未經桃園機場公司先行協議價購，且參加人協議價購成功之比例僅占機場園區計畫範圍土地面積之0.596%，顯未具備機場條例第11條第1項之正當法律程序，被告仍逕為徵收之決定，顯非適法。

⒉土地徵收既屬對人民權利之嚴重干預，其相關之正當程序，以及兩公約所揭示之適足居住權，在涉及憲法居住自由與生存權之限制方面，除立法者應制定較為嚴謹之程序，行政機關於執行之過程，亦應在認定事實、適用法律與行政調查方面，受到高度之要求，而負有積極作為與審酌之義務。本件原處分於109年6月19日核准，並以109年10月29日公告，故安置計畫應考量範圍，即應以108年度資料做為安置計畫之基礎。惟本件徵收之安置計畫，係依參加人於102年5月所提出之桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告，該數據並非108年度之數據，故依該數據所提出之安置內容，顯然未符合土地徵收條例第34條之1及區段徵收實施辦法第17條規定之要求。又關於身心障礙者、特殊境遇家庭等，與低收入、中低收入戶情境相同之弱勢居民，亦未見參加人實際調查後，提出108年度相關資料證明。本件原告雖未具有低收入或中低收入戶之資格，然因其合法建物受到一併徵收，故仍有制定相關安置計畫之必要，惟本件在區段徵收範圍內之安置戶數與人數尚未確認之狀況下，被告即逕為核准徵收，顯有判斷基於不完整資訊之瑕疵，應屬違法。

⒊土地徵收條例第5條第2項規定係土地改良物應與土地一併徵收原則之例外規定，應限於難以開工情事不可歸責需用土地人時，始得適用，且應由需用土地人就不可歸責之具體情況及公益、私益權衡情形負舉證義務。對照立法目的及例外應從嚴解釋之基本原則，不應容許需用土地人之任何需要皆視為容許不一併徵收土地改良物之例外事由，否則只要需用土地人提出任何其自行宣稱之需求，皆可排除、逸脫一併徵收原則之適用，不啻於將例外倒轉為原則，扭曲制度設計之原意。需用土地人若宣稱有興辦事業計畫不一併徵收之需要，究有何實際上無法全面開工興建之要求，在個案中須嚴格檢視。唯有需用土地人可證明興辦事業計畫不一併徵收土地改良物之需要，利益權衡高於土地所有權人之私益時，始能得出土地改良物可延後徵收之結論。惟本件徵收土地計畫書或審議小組第201次會議紀錄，皆無任何關於實際上無法全面開工興建之具體事證與說明，遑論公益與私益之權衡過程，實難認本件已符合興辦事業計畫需要而可例外不一併徵收地上改良物之法定要件，且參加人迄未落實舉證責任，難認本件可適用土地徵收條例第5條第2項規定得不一併徵收土地改良物，而嚴重影響本開發案成本評估之正確性及所有權人特別犧牲補償權利，難認符合徵收土地之公益性與適當性。被告未予細察，逕依徵收計畫書之申請而核准不一併徵收土地改良物，自屬嚴重違法等語。為此聲明求為判決：訴願決定及原處分關於徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、陳健和、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示之土地部分均撤銷。

四、被告則略以：

㈠、土地徵收條例第4條第2項先行區段徵收規定，乃立法者之形成自由，尚難謂違憲，且被告適用上開規定而先行區段徵收，並無原告指摘裁量怠惰之違法，區段徵收之性質與一般徵收尚有不同，且須辦理事項及作業程序繁瑣，耗費時間冗長，就本件言，自102年間開始，都市計畫審議亦同步進行，案經都委會第818、830次會議，又於上開期間內都委會專案小組與審議小組專案小組多次聯席會議，嗣都委會第832次會議決議「六、後續辦理事項：(一)本案應依下列各點辦理，以配合區段徵收整體開發之時程，並確保計畫具體可行：1、請交通部及桃園縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先行辦理區段徵收，……如無法於委員會審議通過紀錄文到3年內完成者，請交通部及桃園縣政府於期限屆滿前敘明理由，送由本部營建署城鄉分署研提具體研析意見及補充資料送本部後，重新提會審議延長上開開發期程。」都委會第904次會議決議同意延長區段徵收開發期程3年，並修正第832次會議決議，而後歷經都委會第919次會議(決議略將第832次會議審議通過之計畫範圍縮減127公頃等，因此確立計畫範圍)、第926次會議及107年6月28日審議小組專案小組有關開發範圍及抵價地比例第1次會議、審議小組第171次會議審議決議同意開發範圍等，終由被告107年12月13日函核定區段徵收開發範圍及抵價地比例，續由需用土地人依法定程序報請區段徵收，經審議小組第201次會議審議通過，被告據以核准徵收而作成原處分，以上程序之審議及決定，於法尚無不合。從前述審議小組及都委會歷次審議過程及會議紀錄與相關資料，已然可證被告詳細審酌徵收公益性、必要性，至於是否具有急迫性，不僅法未明文限於急迫時，始得先行辦理區段徵收，且因區段徵收性質及其作業繁瑣、耗時，若待都市計畫審定公告實施後，始得辦理區段徵收作業，顯無法達成計畫目的。

㈡、本件實施區段徵收具備公益性及必要性：

⒈被告經由審議小組依土地徵收條例第48條準用第13條第2項等規定審議結論，據以作成原處分，容有判斷餘地，除有判斷瑕疵或裁量瑕疵外，法院應予一定程度之尊重，僅得有限審查。蓋需用土地人應依土地徵收條例第3條之2規定，評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析，復為同條例施行細則第36條規定擬具、報核之區段徵收計畫書應記載之事項之一，而徵收主管機關應依土地徵收條例第13條第2項規定審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理等事項，故徵收主管機關為核准徵收處分前，是否就包含前項在內之土地徵收條例第13條第2項規定事項為實質審查，乃涉及徵收處分是否符合法定程序(含組織適法)或所謂正當法律程序之問題，此觀土地徵收條例第13條係規定在同條例第二章之徵收程序自明。又因土地徵收條例第13條第2項規定所謂徵收公益性及必要性，本含有徵收處分應符合比例原則、公益原則等一般法律原則之意旨，並參諸歷來有關土地徵收之司法院釋字第425號等解釋，徵收處分有無違反包含前述在內相關規定之法定程序或比例原則等，司法機關自得且應依法審查。此外，徵收處分有無認定事實錯誤或適用相關規定時有無規範解釋錯誤，司法機關固有審查及非難權，惟於具體事件，就已認定之事實涵攝於應適用之法規時，若規範構成要件使用不確定法律概念(經驗概念或價值概念)，於具體事實是否該當之判斷，應容留主管機關有相當之判斷餘地，司法機關僅能有限審查，諸如前述有無違反法定程序等事項，尤以土地徵收審議涉及多領域專業性、未來發展評價，且經由產官學界人員組成合議制委員會審議判斷之領域為然。

⒉被告先於都市計畫審定公告實施前辦理區段徵收審議及作成原處分，於法尚無不合，原告指摘核准徵收所憑已確定之都市計畫事後大幅變更致徵收公益性、必要性之合法性基礎失所附麗，卻未重新審議而有程序違法，於法及事實均有誤會，本件都市計畫審議及土地徵收審議程序，雖過程中審議小組專案小組多次與都委會專案小組聯席審查，惟都委會及審議小組會議及其審查程序乃個別進行，且因本件依法先行辦理區段徵收，故審議小組第201次會議於109年4月間先行審議通過，被告109年6月19日作成原處分，不論其後都委會就相關都市計畫如何審議或提出任何意見，均不影響原處分之合法性，且原處分作成時都市計畫既尚未對外生效，法律上自無所謂基於已確定之都市計畫可言，或其後都市計畫變更應再經審議小組審查之問題，是原告指摘審議小組就區段徵收公益性及必要性之內容係依據都委會第940次已確定之計畫，而後都市計畫大幅變動卻未再經審議小組審查，有違程序云云，核屬對於事實及法律之誤會。事實上，原處分作成後之都委會第973次、第982次及第993次會議之內容，皆係針對延長開發期程、都市計畫書圖誤繕及審議小組第201次會議決議事項部分進行勘誤與修正，且其為原都委會審議程序之續行，並非為都市計畫核定並對外公告生效後之都市計畫變更，蓋上開都市計畫於都委會第993次會議之後才確立，並依法定程序對外公告實施，至該都市計畫是否違法，本非本件訴訟應審究之標的。

⒊參加人於本件相關都市計畫開始審議前，已於102年5月提出經審議小組第28次會議審查後修正之桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告書，並經被告以102年5月21日函同意備查，並於該函表示請於抵價地比例報被告核定時，併同向審議小組說明徵收公益性及必要性評估報告審查意見之處理及回應，且其後於都市計畫審議期間，審議小組專案小組亦多次與都委會專案小組聯席審查有關公益性及必要性等問題，嗣參加人於108年11月間經由交通部檢送包含公益性及必要性評估分析表在內之徵收計畫書等資料送被告審查，案經審議小組專案小組3次會議審查後，於109年4月間檢附內容經修正後之公益性及必要性評估分析表連同徵收計畫書等資料送審議小組審查、通過，且依上開徵收計畫書所載，前開102年5月間之公益性及必要性評估報告，已重新檢視並更新數據提出彙整表，更新後摘要如表1之公益性及必要性評估表，故原告指摘被告以都委會審議作為審議小組是否具徵收公益性及必要性之擔保、審議小組是否盡調查、評估等審查義務顯有疑問，實屬無據，且與事實不符。又有關公益性及必要性評估及相關審查意見及民眾意見之回應，詳可見102年5月公益性及必要性評估報告、上開徵收計畫書第9-16頁及其表1、附件8，業已詳盡調查、評估分析，且經審議小組審查通過，況且：

⑴上開徵收計畫書第53頁係就涉及原住民土地之徵收，應檢附中央原住民主管機關書面同意文件項下，說明本區段徵收範圍未有原住民保留地，無涉原住民土地之徵收，經核於法亦無不合。

⑵安置計畫為徵收計畫書應記載事項之一，且安置計畫依土地徵收條例第13條之1第1項第19款、第34條之1、土地徵收條例施行細則第36條第1項第17款規定，亦屬徵收補償範疇，此乃審議小組應審查事項之一，審查通過後，被告據以為核准區段徵收處分，即發生法規制效力，需用土地人應據以執行，是法定程序非如原告指摘要先完成居民安置才得核准徵收。

⑶有關國家永續發展政策，參加人已依永續發展政策綱領，分就永續環境、社會及經濟與其執行評估分析，此可見上開徵收計畫書之附件7評估報告及該徵收計畫書第14頁之記載。有關永續指標，上開附件7—102年5月經審查修訂之公益性及必要性評估報告書第47頁已表示，本件已於102年3月間由環評主管機關依環境影響評估法規審查通過有關永續指標評估之政策環評，被告依法本應予以尊重；況本件區段徵收從102年起審查，至107年底核定區段徵收之開發範圍及抵價地比例，若有關永續指標應依原告指稱新訂永續發展目標，甚至桃園市所訂永續發展目標策略架構予以重新評估，事實上諸此開發行為恐難有完成之日，遑論原告所稱永續發展目標、永續發展策略架構，尚非具有直接對外發生法律效力之法規範，本非法院得據以裁判基礎；更何況，若果真應依108年永續發展目標、永續發展策略架構評估，是否與永續指標評估結果有所不同，又以此單一因素是否足以影響依土地徵收條例第3條之2規定綜合評估分析之結果，尚難判斷，自不得單以此為由撤銷原處分。

⑷有關國土計畫，土地徵收條例第3條之2規定係101年1月4日增訂施行，當時尚未制定國土計畫法(105年1月6日制定公布，105年5月1日施行)，故土地徵收條例第3條之2第4款規定所稱國土計畫，解釋上應係泛指當時法制下之區域計畫、都市計畫或其他有關國土利用之部門計畫。況本件自102年起即開始進行區段徵收及有關都市計畫之審議，事實上亦無適用餘地。

⑸關於區段徵收開發範圍，自102年至107年間歷經多次審議小組專案小組與都委會專案小組審查及聯席審查，且涉及未來發展之評估，依法應予尊重，原告率爾主張未經實質審查，不足為採。參加人經由交通部於102年間提經審議小組102年4月10日第28次會議審查、修正，並經被告102年5月21日函准予備查之公益性及必要性評估報告書，有關開發範圍之選定及面積規劃是否合理、用地範圍有無其他可替代地區、是否可改以其他方式取得等節，已就相關徵收事項進行通盤統計，並據以分析本件徵收範圍及方式是否具有不可替代性及合理性。其後歷經都委會第818次、第830次、第832次、第904次及第919次會議審查，並經多次都委會專案小組及審議小組專案小組聯席審查，需用土地人始以107年6月19日函檢送桃園航空城機場園區特定區區段徵收案財務評估報告書等資料，函請被告審議區段徵收開發範圍及抵價地比例，經審議小組專案小組107年6月28日第1次會議審查，並就開發範圍部分，有關規劃住宅區、商業區、自由貿易港區、產業專用區等面積，請需用土地人加強補充說明等初步建議意見，需用土地人以107年7月27日函檢送修正後桃園航空城機場園區特定區區段徵收案財務評估報告書再送審，嗣經審議小組107年10月31日第171次會議決議，有關區段徵收開發範圍部分「以區段徵收方式辦理整理開發，開發範圍尚屬合理，原則同意辦理。」參加人依前開審議小組再補提資料，終為被告以107年12月13日函核定。參加人依審議小組專案小組意見修正之107年7月財務評估報告書之內容，除載有區段徵收面積約1,415公頃及相關分析外，於第七章都市計畫土地使用配置規劃情形之第一節土地使用分區規畫構想一、土地使用分區面積推估中，已載明配合區域計畫總量管制並引進周邊都市計畫區人口進駐，另參考國外文獻以機場客運量推估其衍生產業人口及國家重點發展產業之產業人口，透過格林勞利模式推估前述產業人口衍生之依賴人口與服務人口，進而推導出本計畫之居住人口。土地使用分區規劃原則係以桃園國際機場為中心，輔以60分貝噪音線為分界，以北規劃自由貿易港專用區及產業專用區，以南則以商業區及住宅區規劃為主，有關各用地面積需求係以整體計畫範圍為考量等語。嗣既經審議小組107年10月31日第171次會議決議通過區段徵收開發範圍，自應予以尊重。又關於區段徵收必要性之區段徵收開發範圍，參加人於108年11月27日經由交通部提送徵收計畫書等資料予被告審查，經審議小組專案小組108年12月12日、109年1月8日及109年3月11日審議，已參酌相關都市計畫決議有關剔除及納入區段徵收範圍土地處理原則及包含原告等土地所有權人之意見而為修正建議。109年4月間參加人依前開專案小組意見修正後提送審議小組審查之提案審查單附表1公益性及必要性分析表，亦有詳細分析說明，且該等評估分析亦經審議小組第201次會議審議，於參酌原告等土地所有權人陳情意見及需用土地人之說明後，決議准予區段徵收，並說明理由，且示意修正徵收計畫書後報部逕予核定。嗣參加人經交通部以109年6月4日函檢送修正後區段徵收計畫書包含更新後摘要表1公益性及必要性評估表有關內容報核，被告始據以109年6月19日函作成原處分，足見尚無原告指摘未經審議小組實質審查之問題，縱認部分回應尚非完整，亦不能因此據以認定原處分基於不完全資訊所作成。本件自102年起即開始審查，且區段徵收審議程序繁瑣，若程序上須不斷更新評估，根本無法完成審議，事理上難謂可採；更何況，計畫部分涉及未來發展評估，本質上即不確定性，並具有專業性，依法應予尊重相關委員之判斷。

⒋本件因涉及新訂都市計畫，考量計畫目的之適時、有效達成，依行政院91年間修正核定處理原則，採行區段徵收之整體開發方式，且經都委會審議決議採納，核無違反比例原則。本件依法顯無大眾捷運法有關聯合開發規定之適用，換言之，聯合開發方法根本無法達成本件相關計畫之目的，本件開發案係針對桃園國際機場第三跑道及桃園國際機場航空城等建設，與捷運系統之路線、場、站等設施無涉，至於在本件計畫內機場捷運線站用地，已以一般徵收方式取得，是本件自無考量、評估、說明以聯合開發此等土地取得(開發)方式進行之必要，是聯合開發方式顯無法達成本件計畫目的，未予考量，自無違反比例原則。又新設都市地區實施開發建設，平均地權條例第56條第1項第1款及第53條第1項第1款固規定得採取市地重劃或區段徵收之方式，且性質上均屬土地整體開發方式，惟依平均地權條例第1條規定，土地徵收條例第4條第1項規定應屬其特別法而優先適用。依行政院91年12月6日院臺內字第0910061625號函准予修正放寬同院88年2月8日台88內字第05883號函示有關此處理原則之意旨，除有該等函示所列採市地重劃或其他方式開發者外，原則上採區段徵收方式，並經都委會審議之。本件並非上開函示處理原則所列以市地重劃方式辦理之情形，且早於102年間都委會專案小組審查時，就已要求需用土地人就擬以區段徵收開發方式應補強相關說明及理由，其後提經都委會102年12月30日第818次會議討論、決議續提補充，嗣都委會103年6月24日第830次會議決議，並表示敘明是否符合前開行政院91年12月6日函示處理原則，而後都委會103年7月29日第832次會議始決議先行辦理區段徵收，且需用土地人已於本件徵收計畫提會審查單之附表1公益性及必要性評估分析表必要性評估乙節，詳實敘明就捐地回饋、都市更新、一般徵收、區段徵收等土地取得(開發)方式進行評估，並終作成僅有區段徵收此一方式，方足以因應桃園機場第三跑道及桃園機場航空城之開發，自無漏未評估其他可行土地取得方式之情形，並無裁量怠惰或違反比例原則。又本件區段徵收範圍內之土地，都市土地面積約僅占1.73%，而非都市土地面積占約95.78%，若採市地重劃，則依平均地權條例第60條規定僅重劃區內公共使用之道路等10項用地應由土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，此於本件計畫內容及目的而言，並不適合。

⒌102年12月30日都委會第818次會議決議，以人民陳情意見予以分類並分別建立處理原則，嗣都委會專案小組多次會議後提出初步建議意見予以修正，並送交都委會103年7月29日第832次會議通過，就剔除計畫範圍乙項，除4項處理原則有所調整外，建議意見略以：區段徵收意旨應以不損及人民權利為優先考量，且本特定區計畫之規劃應為整體通盤考量，有關陳情人所提同意或不同意參與區段徵收土地面積比例部分，僅供參考，且應視個案情形及需地機關意見，討論決定等語，另就原位置保留乙項，除維持第818次會議通過內容—如「密集聚落、社區」之「農牧用地/農業區農舍」、「劃設為第三種住宅區，使所陳建物得於區段徵收階段申請原位置保留分配」外，建議意見略以：陳情人所提同意或不同意參與區段徵收土地面積比例部分，僅供審議參考，仍應視個案情形及需地機關意見，討論決定。擬劃設為第三種住宅區部分，建請交通部及桃園縣政府將維持社區完整性部分，妥予納入區段徵收執行考量等語。其後，都委會107年3月27日第919次會議通過依專案小組建議初步意見，就處理原則稍作增修。原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗之土地，因屬農牧用地，不符上開都委會剔除原則之應劃設為第三種住宅區以原位置保留，仍為區段徵收範圍，故需用土地人建議仍納入區段徵收，並經審議小組第201次會議通過，於法尚無違誤。至原告吳明哲等4人雖指摘僅因其等位處自強社區之同意區段徵收人數及持有土地面積眾多，即從原擬第一種住宅區調整為產業專用區，惟前述都委會審議並非以同意區段徵收人數或土地比例多寡為決定，是原告前開指摘並非事實；另原告吳明哲等4人指稱其等依前開剔除原則應予以剔除，且若將其等土地剔除且改為住宅區，並不影響自強社區整體使用機能云云，基於都市計畫綜合性未來發展評價特性(都市計畫法第3條、第48條參照)及前開都委會決議之計畫範圍剔除原則，屬其等主觀之見，尚不足採，另其等指摘被告於111年3月8日準備程序中，指稱因噪音防制而劃入區段徵收範圍乙事，被告上開所指並非針對原告吳明哲等4人所言，其等納入區段徵收範圍並無此原因，是其等有所誤會。

⒍關於原告劉陳色所有土地，因位於計畫之自由貿易港專用區，依營建署城鄉分署意見略以：陳情土地位於自由貿易港專用區，考量陳情土地面積面臨計畫道路，建議以現況合法建物投影面積及住三建蔽率予以計算面積，以合法建築所在區位配合調整為第三種住宅區，後續得於區段徵收階段申請原位置保留分配等語，經都委會第832次會議審議通過。又原告陳健和所有土地，位在竹圍聚落，都委會第832次會議審查時，依營建署城鄉分署意見略以：基於機場專用區使用完整性，建議由第一種住宅區調整為機場專用區，納入區段徵收，案經都委會第832次會議審議通過，嗣經審議小組第201次會議通過，於法尚無不合。其等主張屬於剔除處理原則中計畫邊緣地區而應予以剔除云云，並非屬實，或已於都委會審查過程中已有變動，故其等主張不可採。

⒎原告呂學信之土地，依需用土地人引據都委會第919次會議決議，略以考量60分貝噪音線內不宜人居、高工程落差衍生淹水問題及徵收執行階段聚落生活機能不完整等因素，故都委會第919次會議後，並不採納該聚落陳情剔除徵收範圍，且基於零星蛙躍剔除，確不利整體開發效能。又原告呂學宏、呂邱阿香及陳其遠部分，因位於海口里崙仔後聚落，亦經都委會第919次會議考量未來飛機起降噪音、第三跑道燈光設備及整體飛安維護等，且未來第三跑道高程變高，將致該區易淹水等環境外部問題，嚴重影響民眾居住品質，爰納入區段徵收範圍，案經審議小組第201次會議通過，於法尚無不合。至於其等指摘只考慮噪音，並不符合土地徵收條例第4條第1項各款要件，有違徵收必要性云云，不僅與事實不符，且不符合都市計畫綜合性未來發展評價特性。

㈢、原處分之作成適法有據：

⒈依機場條例第11條第1項後段規定可知，交通部為促進國際機場園區及航空城發展，而認有政策上之必要時，得指示參加人依土地徵收條例辦理相關之土地徵收事務。又有關申請土地徵收程序之前提，依土地徵收條例第11條規定，須由需用土地人與所有權人協議價購，而於協議價購不成時(即所有權人拒絕或未能達成協議，且無其他方式取得者)，需用土地人即得依土地徵收條例之相關規範申請土地徵收；亦即，需用土地人於前開情形下，自得向主管機關申請辦理土地徵收，且此項法定程序，尚難謂有何違反正當法律程序原則。本件係因交通部為促進國際機場園區及航空城發展，指示參加人依土地徵收條例向被告申請辦理徵收案，而參加人乃以108年6月20日等函通知徵收範圍內之土地所有權人，將陸續於108年7月15日至同年8月12日間辦理徵收案之土地協議價購會議，截至108年10月31日止，共計有161位土地所有權人同意辦理協議價購，土地面積約為8.42公頃，占徵收私有土地總面積約為1%，且經需用土地人瞭解，未同意協議價購之主要原因係為參與後續區段徵收抵價地分配作業，由此足徵需用土地人業以各種可能管道提供相關資料，積極與土地所有權人進行溝通，並爭取土地所有權人認同，以達其價購之目的，嗣因尚有未協議價購之土地所有權人，需用土地人遂依土地徵收條例相關規範，由交通部向被告核轉徵收計畫書等資料，據以申請辦理本件徵收案。因此，被告就需用土地人所為之本件徵收申請，據以作成原處分，並無土地徵收條例、機場條例等規定之違反。況由機場條例第11條第1項規定可知，辦理之主體(機場公司/民用航空局)及用地取得方式(讓售、協議價購等、徵收/撥用、徵收、區段徵收)，前、中段規定與後段規定內容，二者顯然有別，此依文義解釋即可探知；又後段規定所稱依法辦理徵收或區段徵收，從文義、體系及論理解釋，顯指依土地徵收條例等相關土地徵收法規，此觀其將徵收與區段徵收分開如同土地徵收條例分章規定區段徵收益明；又從歷史解釋，該條項於立法院審查報告之行政院提案說明意旨，亦可得出機場條例第11條第1項前、中段規定與後段規定有別。準此，本件徵收案係基於政策必要，依機場條例第11條第1項後段規定，由參加人依土地徵收條例規定程序辦理區段徵收，並非適用機場條例第11條第1項中段規定，於法並無違誤。

⒉參加人經由交通部109年4月9日函轉修正稿送審之提會審查單附表1公益性及必要性評估分析表第3頁已就對弱勢族群生活型態影響評估因素項下有關需要安置之戶數、人口數及配套安置方案，說明「依桃園市政府社會局提供之資料，本案中低收入戶計143人、領有中低收入老人生活津貼者計120人，其他情境相當者計80人，後續將與桃園市政府社會局共同評估研議可行方案，以妥善研擬弱勢族群相關社會福利措施」，並於理由表示「按本案安置計畫之規劃構想，就桃園市政府列冊之低收入戶、中低收入戶，因徵收或達成協議價購致無屋可居住者或情境相同經桃園市政府社會局查訪屬實者，發給特別救濟金。故透過補償、安置等救濟方式，可減低對區內弱勢族群之衝擊」；另徵收計畫書亦有安置計畫之說明，揆諸前開有關弱勢族群及有關安置計畫之內容，既經審議小組依法定程序審議通過，難謂不合土地徵收條例第13條第2項第6款規定。原告指摘未以108年度資料為安置計畫之基礎，且未依土地徵收條例第13條之1規定檢附相關證明文件，實則安置計畫，如同徵收計畫書應記載本屬徵收補償範疇(徵收補償處分機關係桃園市政府)，若桃園市政府就此有關補償處分違法，且需用土地人已具體表明依桃園市政府列冊之低收入戶及中低收入戶、依桃園市政府社會局提供之資料、與桃園市政府協調等語，並無不合土地徵收條例第13條之1所稱檢附相關證明文件，遑論原告並未舉證桃園市政府社會局提供中低收入戶資料有誤，自不能率爾指摘有基於不完整資訊之瑕疵；更何況，原告既未爭執其等非低收入戶或中低收入戶，此節主張與其權益無關。

⒊土地徵收條例有關土地及土地改良物一併徵收之規範，乃在禁止行政機關徵收土地，而不徵收合法之地上物，進而侵害人民之財產權，然而，鑑於人民權益尚有無須保障之情形，或考量國家行政政策之運行與目的達成，非謂行政機關於土地徵收申請時，咸應就土地所有人之土地改良物併予徵收，仍有併予徵收之例外規範。其中，土地徵收條例第5條第2項規定係鑑於行政政策考量下所為之國家政策及人民權益權衡取捨，即除有該條項但書之應予一併徵收者外，需用土地人於辦理土地徵收時，要無就土地所有人之土地改良物一併辦理徵收之義務，且未予一併辦理徵收之行為，對於土地權利人或使用人之權益，未有侵害，渠等尚不得基於財產權保障之基本權利，請求國家予以徵收或補償。需用土地人於辦理本件徵收案時，即已於徵收計畫書中載明，本件徵收案計畫範圍涵蓋甚廣，土地所有權人眾多，且土地改良物數量龐大，尚有為配合桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償自治條例修正，以提高建物補償標準，維護土地改良物所有權人之權益，並為充分與所有權人溝通，落實協議價購作業，積極提升所有權人同意協議價購意願，及考量工程施工期程與安置計畫推動等需求，遂未於本件徵收案中一併將土地改良物予以徵收，此有徵收計畫書一併徵收土地改良物之說明可稽，由此足徵本件徵收案未將土地改良物併予徵收，係為配合徵收案之興辦事業執行所致，與土地徵收條例第5條第2項本文規範相符，被告據以作成原處分，要無違誤。原告訴稱需用土地人未予舉證說明，與前開徵收計畫書業已詳實載明未將土地改良物併予徵收之原因等客觀事實不符。又有關成本評估等事項，亦非為土地徵收條例第5條第2項例外規定需用土地人得不將土地改良物併予徵收之因素，尚不得據此逕謂需用土地人未將土地改良物併予徵收有何違誤。再者，需用土地人未將土地改良物併予徵收，並未侵害所有權人之權益及補償，不生有特別犧牲請求之考量等語資為抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、參加人略以：

㈠、審議小組會在都委會審議前提及本件徵收，係因區段徵收實施辦法第4條第2項規定，需用土地人應於被告所屬區域計畫委員會或都委會審議通過前，向審議小組提供公益性及必要性意見。由於都市計畫審議係以土地使用規劃之內容作認定，此規劃內容之結果會影響區段徵收進行，所以都市計畫執行時，需先考量徵收時之公益性、必要性要求，故時序上是先由審議小組審議開發案是否具有相當的公益性、必要性後，再提供意見給都委會作為審議之判斷，此係二者互相作為審議參考，時序上沒有前後之分，而是平行審議。

㈡、原告劉陳色因受噪音影響不能被剔除，而以原位置保留分配抵價地之原因，係與第832次都委會決議之處理原則有關，該決議認如其所有土地原來不是建地，就不能被剔除，須區段徵收而以原位置保留分配之方式進行相關處理。原告劉陳色前已申請本件區段徵收案範圍內蘆竹區坑子口段頭前小段1287建號之建物基地原位置保留，並經桃園市政府以110年11月30日府地航字第1100315499號函准予辦理在案，故原處分並未影響其權益或對其影響相對較為輕微，而原告呂邱阿香、陳其遠、呂學信亦均已獲准原位置保留分配。

㈢、本件報核檢具之都市計畫書是桃園市政府110年10月29日公告實施範圍，與都委會第940次會議通過內容一致，第940次會議後之都市計畫範圍因有個案工程必須作調整，如道路變更等，但不影響都委會審定之範圍。另本件區段徵收目前辦理情形為優先區(指安置用地、必要聯外道路用地)之工程進場施工及安置配地。

㈣、本件原處分涉及區段徵收，此制度本身源起係為解決一般徵收之問題，至於此制度之運行是否妥適，則見仁見智。本件土地徵收需用土地人係採行區段徵收程序進行，相對於一般徵收程序更為嚴謹，依區段徵收實施辦法第2條之作業程序，包含準備作業就有11項、正式作業有19項，在作業程序上，參加人於102年即已評估公益性及必要性，並經被告確認，107年進入正式作業之後，也有提出先行區段徵收之開發範圍及抵價地比例，亦經被告核定，108年才提出本件區段徵收計畫書，可證本件雖花費很多時間，可是程序上也相對嚴謹。本件因採行區段徵收方式，故需用土地人也特別考量原告等人之權益，以本件為例，10位原告中即有4位申請原位置保留分配，且均獲同意。

㈤、原告爭執在審查程序中，對於開發範圍及開發面積之產業評估是否足夠，並指摘相關評估引用95年度工商及服務業普查資料是否過舊等問題，惟依被告庭呈都市計畫書第4-19頁所示，即已可回應原告上開質疑，因100年、105年度工商及服務業普查資料，並未統計相關樓地板面積調查結果，故無法自100年、105年度普查資料加以引用等語。為此聲明：駁回原告之訴。

六、本院查：

㈠、本件徵收相關之法規及說明：

⒈徵收土地要件：土地徵收條例第1條規定：「為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」、第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。三、公用事業。……九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」、第3條之1規定：「(第1項)需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。(第2項)對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。」、第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」、第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。第一項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。」、第13條第2項規定：「中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第三十四條之一提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」、第18條規定：「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、第30條第1項前段規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。」憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制，亦為憲法第143條第1項所明定。又人民居住自由亦屬憲法第10條保障之範圍。國家徵收人民土地，不但限制人民財產權，如受徵收之土地上有合法居住者，亦嚴重影響其居住自由。徵收人民土地除應對土地所有權人依法給予合理及迅速之補償外，自應符合公用或其他公益目的之必要，始無違於憲法第23條之規定(司法院釋字第400號、第709號、第732號解釋參照)。是可知，土地徵收乃國家對人民受憲法保障之財產存續、居住自由所為具目的性之強制干涉，除應遵守相關法律規定之徵收要件及程序，並應於相當期間內給予相當市價之補償外，亦應具備：1.公益性：因興辦公益事業而徵收私有土地，須直接有助於該事業公益目的之達成；2.必要性：上開事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，除應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制取得外，徵收仍應係國家為實現所欲興辦事業之公益目的而不得已之最後、唯一措施；3.符合比例原則：為興辦公益事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制取得人民土地造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡之情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，而得強制徵收私有土地。被告就需用土地人所勘選辦理徵收之興辦公益事業用地及範圍，應核實審查以該事業所必須者為限，且應依社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項等因素，評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析。

⒉區段徵收制度：土地徵收條例第4條規定：「(第1項)有下列各款情形之一者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。……三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。……六、其他依法得為區段徵收者。(第5項)不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前三項之規定。」、第38條第1項規定：「需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣(市)主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准。」、第39條規定：「區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」、第40條規定：「(第1項)實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣(巿)主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。(第2項)土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。(第3項前段)申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣(巿)主管機關核定發給抵價地通知時終止。」、第47條規定：「區段徵收範圍內不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之既成建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，得按原位置保留分配，並減輕其依前條規定應繳納之差額地價，其減輕比例由主管機關視實際情形定之，並載明於區段徵收計畫書。」(其立法理由謂：區段徵收範圍內之私有土地應全部徵收，其改善物應一併徵收。惟對於範圍內之既成社區建築物基地或已辦竣財團法人登記之私立學校、社會福利、慈善事業、宗教團體用地，倘不妨礙都市計畫事業及區段徵收計畫之實施者，其建築物得免予徵收拆除，以避免物力資源浪費。而其建物基地或用地得按原位置保留分配，並依前條規定繳納差額地價，以公平負擔開發費用。惟為兼顧情理，規定應減輕其應繳納之差額地價。)、第48條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第二章及第三章規定。」、第3條之1第4項規定：「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」、第10條第3項規定：「特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證。」、第34條之1規定：「徵收公告一年前有居住事實之低收入戶或中低收入戶人口，因其所有建築改良物被徵收，致無屋可居住者，或情境相同經直轄市或縣(市)政府社會工作人員查訪屬實者，需用土地人應訂定安置計畫，並於徵收計畫書內敘明安置計畫情形。前項安置，包括安置住宅、購置住宅貸款利息補貼、租金補貼等。」、第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、第15條規定：「中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘(派)專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」被告為審議土地徵收案件，訂定內政部土地徵收審議小組設置要點第3點規定：「本小組置委員二十一人至三十一人，其中一人為召集人，由本部政務次長兼任；一人為副召集人，由本部常務次長兼任；其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：(一)主管業務單位主管。(二)有關業務機關首長或單位主管或代表。(三)具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。……」、第6點規定：「本小組需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。委員應親自出席前項會議。但由機關代表兼任之委員，如未能親自出席時，得指派代表出席。……」、第7點規定：「本小組為審議土地徵收有關案件，得推派委員或商請業務有關機關指派人員實地調查，或組成專案小組審核。」又國家動用徵收權強制剝奪私人財產，所以能取得正當性與合法性，實因公共利益需要，而經法定程序，要求土地所有人為特別犧牲。惟私有土地因公共利益而受權利限制，非僅於剝奪私人財產之徵收階段，於土地利用階段，如土地使用變更或都市計畫新訂或變更時，即涉及公共利益與私益之衝突與利益衡量問題。又各階段之公共利益，因其計畫性質及目的差異，而有不同之公共利益價值判斷，如土地使用計畫之形成或變更，在於確立土地使用之種類與內容，故為地用的公共利益考量，其公益價值判斷，以土地使用為主；而申辦事業許可階段，係就已確定之土地使用其興辦事業主體，進行合理、適當性之審查，故為興辦事業的公共利益價值判斷，徵收申請前事業許可之必要判斷為徵收公益之一；至土地徵收階段，因係就採強制剝奪私人財產為手段取得需用地，而對徵收之急迫及必要性為審查，故徵收手段之採取的公共利益價值判斷，為剝奪產權的價值判斷(最高行政法院104年度判字第437號判決參照)。是可知，區段徵收除補償制度仍係以領取現金為主(土地徵收條例第40條第3項101年1月4日修正理由參照)，惟主管機關得經土地所有權人之申請，核予發給抵價地作為補償外，其法定程序在徵收申請至徵收公告之間，與一般徵收並無實質不同，而區段徵收係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業(土地徵收條例第4條立法理由參照)，乃係犧牲一定地區內特定多數人所有之土地及建築物權利為手段，使其所有物喪失物理上之存續狀態，而領受替代價值之補償，以完成一定地區之土地實施開發建設目的。因此，基於憲法保障人民財產權及居住自由之本旨，該土地開發事業之興辦，除具促進土地利用之公益目的外，尚須有其他重要公共利益以為開發目的，主管機關應核實審查該土地開發事業辦理區段徵收具有公益性、必要性及合於比例原則，尤須重視不同意而強制參與該土地開發事業者之財產權及居住自由所受限制。所稱公益性、必要性及合於比例原則，不能只因綜合評估分析結果符合土地徵收條例第3條之2所定各款情形即為已足，亦不得只以不同意參與開發之土地不合該地區域計畫或都市計畫之管制而為利用，或為解決徵收後於不同意參與之土地上所衍生環境外部性問題，或為使抵價地總面積合於土地徵收條例第39條第2項所定最低比例要求，以滿足全部土地所有權人百分之百領回抵價地之需求，而擴張徵收不同意參與者之土地等為由，即認區段徵收不同意參與開發之土地具備公益性、必要性及合於比例原則，而應併予考量如該土地開發事業未包括不同意參與之土地，整體開發工作是否不能合理、適當之進行，或不能達到土地整體規劃、完整利用之目的，並應個別、具體、審慎檢視查核不同意者之土地部分，對該土地開發事業之實施是否不可或缺及必要。又被告在審核土地區段徵收申請案件時，應由審議小組開會審議該申請案之公益性、必要性、是否符合比例原則及法定程序，並作成紀錄，送交被告作成准駁之決定，而審議小組固係由具有土地徵收行政及學術等專業所組成之具有專業性、獨立性及多元性之合議組織，提供被告作成決定之專業意見，惟其仍應就各徵收申請案件之個案具體情形，核實審議上述之公益性、必要性及合於比例原則，倘未落實具體審查上開所舉各項，其審議程序，即難謂適法，被告自不得核准該徵收案件之申請。

⒊先行區段徵收：都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」、第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」(110年5月26日修正係因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，爰刪除「局」相關文字，下同)、第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」、第9條規定：「都市計畫分為左列三種：一、市(鎮)計畫。二、鄉街計畫。三、特定區計畫。」、第12條規定：「為發展工業或為保持優美風景或因其他目的而劃定之特定地區，應擬定特定區計畫。」、第13條第2款規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：二、特定區計畫由直轄市、縣(市)政府擬定之。」、第14條第1項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」、第20條規定：「(第1項)主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……五、特定區計畫由縣(市)政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。(第2項)主要計畫在區域計畫地區範圍內者，內政部在訂定或核定前，應先徵詢各該區域計畫機構之意見。(第3項前段)第一項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。」、第21條第1項、第2項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣(市)政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。內政部訂定之特定區計畫，層交當地直轄市、縣(市)政府依前項之規定發布實施。」、第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」、第52條規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。公有土地必須配合當地都市計畫予以處理，其為公共設施用地者，由當地直轄市、縣(市)政府或鄉、鎮、縣轄市公所於興修公共設施時，依法辦理撥用；該項用地如有改良物時，應參照原有房屋重建價格補償之。」、土地徵收條例第4條規定：「(第2項)前項第一款至第三款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。(第4項)第一項第四款或第六款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依第二項之規定辦理；……。(第5項)不相連之地區，得依都市計畫或興辦事業計畫書內容、範圍合併辦理區段徵收，並適用前三項之規定。(第6項)區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」被告基此授權訂定發布區段徵收實施辦法第2條規定：「區段徵收作業程序如下：一、準備作業：(一)範圍勘選。(二)土地所有權人意願調查。(三)評估公益性及必要性。……(六)辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。……二、正式作業：(一)先行區段徵收地區開發範圍報核。(二)抵價地比例報核。(三)召開協議價購會議。(四)召開區段徵收公聽會。(五)區段徵收計畫書之報核、審議及核准。(六)區段徵收公告及通知。(七)異議處理及通知。(八)發給抵價地案件之申請、審查及核定。(九)徵收補償費之發放或存入保管專戶。……」、第4條規定：「都市計畫之變更、新訂、擴大或農村社區實施更新或非都市土地實施開發建設，擬以區段徵收方式開發時，由需用土地人會同當地直轄市或縣(市)主管機關及其他相關機關勘選區段徵收範圍，並填寫區段徵收評估報告書，作為各級都市計畫委員會審議都市計畫或區域計畫委員會審議區域計畫之參考。需用土地人應於內政部區域計畫委員會或內政部都市計畫委員會審議通過前，向內政部土地徵收審議小組報告其公益性及必要性。」、第5條規定：「前條第一項區段徵收評估報告書，應記載下列事項，並應附具範圍圖：一、開發目的。二、法令依據。三、區段徵收範圍勘選原則、四至及面積。四、土地權屬及其面積。五、土地使用現況。六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。七、預計土地所有權人領回抵價地比例。八、安置計畫。九、土地所有權人參加區段徵收意願及繼續耕作意願調查情形。十、開發總費用、經費來源、償債能力等財務計畫分析。十一、目前實際作業情況及預定工作進度表。十二、總結。」、第5條之1規定：「第四條第二項區段徵收公益性及必要性評估報告應記載下列事項：一、開發目的。二、法令依據。三、區段徵收預計範圍及面積。四、土地權屬及其面積情形。五、土地使用現況概述。六、都市計畫或土地使用配置規劃情形。七、都市計畫召開說明會情形。

八、公益性評估。九、必要性評估。十、土地所有權人權益保障情形。」、第6條規定：「依本條例第四條第二項至第四項規定先行區段徵收地區(以下簡稱先行區段徵收地區)，需用土地人於報請中央主管機關核定開發範圍時，應同時檢具區段徵收評估報告書及經審議通過之都市計畫。」、第8條規定：「區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之。」、第9條規定：「先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發範圍前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第二十七條規定辦理；應辦理新訂或擴大都市計畫者，依前條規定層報核可。」、第14條規定：「都市計畫規定應辦理區段徵收地區，其細部計畫已發布實施者，且已辦理區段徵收地區，於辦理區段徵收期間，除為配合區段徵收計畫需要或遇有都市計畫法第二十七條第一項各款規定情事者外，不得任意變更其都市計畫。」、司法院釋字第513號解釋理由謂：都市計畫法第52條前段規定：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」旨在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨礙需用土地之都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定(例如土地徵收條例第4條第2項)外，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違。綜上可知，先行區段徵收只是指先行辦理區段徵收之意，本質上仍屬區段徵收，其徵收須具有如上述之公益性、必要性及合於比例原則，且於被告核定區段徵收開發範圍時，即有相對應而經審議通過之都市計畫，所異者在於被告核准實施區段徵收時，該審議通過之都市計畫尚未發布實施而已，並非區段徵收先行實施後，始依都市計畫法定程序擬定、變更都市計畫，是土地徵收條例第4條第2項所定先行區段徵收者，不受都市計畫法第52條規定之限制，此制度與憲法保障人民財產權之意旨，尚無相悖。原告主張區段徵收僅為落實都市計畫目標之手段之一，本應先有都市計畫，始辦理區段徵收，而土地徵收條例第4條第2項所定之先行區段徵收，僅為利於區段徵收開發之目的，不具公益性，且破壞都市計畫法第52條之計畫引導開發建設原則，造成都市計畫反而是因服務於區段徵收而存在，違反憲法財產權保障之意旨及正當法律程序之要求，應屬違憲云云，要屬其對於土地徵收條例第4條第2項規定之一己主觀法律見解，尚非可採。

㈡、上開事實經過欄所載之經過，為兩造及參加人陳述在卷，並有徵收土地清冊節本(外放)、交通部108年11月27日、109年4月9日函(可閱二卷第1-2頁)、土地區段徵收計畫提會審查單暨附表(外放)、土地地籍圖及使用計畫圖(均外放)、審議小組第201次會議紀錄(可閱二卷第4-66頁)、桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書(可閱二卷第69-129頁，下稱系爭計畫書)、原處分(可閱二卷第67頁)、桃園巿政府109年10月19日函(可閱二卷第130-165頁)、109年10月29日公告(可閱二卷第166-171頁)、訴願決定書(本院卷一第203-216頁)等件在卷足稽，為可確認之事實。

㈢、本件審理範圍之說明：

⒈自由貿易港區之性質：自由貿易港區設置管理條例(下稱港區條例)第1條規定：「為發展全球運籌管理經營模式，積極推動貿易自由化及國際化，便捷人員、貨物、金融及技術之流通，提升國家競爭力並促進經濟發展，特制定本條例。」、第2條規定：「自由貿易港區(以下簡稱自由港區)之設置及管理，依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。但其他法律之規定，較本條例更有利者，適用最有利之法律。前項但書規定，於第七章罰則不適用之。」、第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、自由港區：指經行政院核定於國際航空站、國際港口管制區域內；或毗鄰地區劃設管制範圍；或與國際航空站、國際港口管制區域間，能運用科技設施進行周延之貨況追蹤系統，並經行政院核定設置管制區域進行國內外商務活動之區域。二、自由港區事業：指經核准在自由港區內從事貿易、倉儲、物流、貨櫃(物)之集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重整、包裝、修理、裝配、加工、製造、檢驗、測試、展覽或技術服務之事業。三、自由港區事業以外之事業：指金融、裝卸、餐飲、旅館、商業會議、交通轉運及其他前款以外經核准在自由港區營運之事業。四、商務人士：指為接洽商業或處理事務需進入自由港區內之人士。五、毗鄰：指下列情形之一者：(一)與國際航空站、國際港口管制區域土地相連接寬度達三十公尺以上。(二)土地與國際航空站、國際港口管制區域間有道路、水路分隔，仍可形成管制區域。(三)土地與國際航空站、國際港口管制區域間得闢設長度一公里以內之專屬道路。……」、第4條規定：「本條例之主管機關為交通部。」、第5條第1項規定：「為統籌自由港區之營運管理，並提供自由港區內所需之各項服務，主管機關應選定適當之機關，報請行政院核定為自由港區管理機關。」、第6條規定：「國際航空站、國際港口之管理機關(構)，得就其管制區域內土地，擬具自由港區開發之可行性規劃報告及營運計畫書，向主管機關提出申請；經主管機關徵詢所在地直轄市、縣(市)政府及財政部之意見，經初步審核同意，並選定自由港區之管理機關及加具管理計畫書後，核轉行政院核定設置為自由港區。」(其立法理由謂：合宜之自由港區地點，攸關推動自由港區之成效，為便捷貨物運輸及外籍商務人士入出港區，同時執行各項管制措施，劃設自由港區之地點應限於國際機場、港口之管制區域或毗鄰之土地。98年7月8日修正理由則謂：配合國營國際機場園區股份有限公司之設置，該公司負責國際航空站之管理，爰修正本條之申請主體為「管理機關(構)」。)、第7條第1項規定：「國際航空站、國際港口管制區域內、外之公、私有土地管理機關、所有權人或使用人，得擬具開發可行性規劃報告及營運計畫書，送請國際航空站、國際港口之自由港區管理機關初步審核同意，並由主管機關徵詢所在地直轄市、縣(市)政府及財政部之意見，經初步審核同意，並選定自由港區之管理機關及加具管理計畫書後，核轉行政院核定設置為自由港區。」、第9條第1項規定：「自由港區管理機關掌理港區內下列事項：一、自由港區管理運作與安全維護之規劃及執行。二、自由港區事業與自由港區事業以外之事業入區申請之核准及廢止營運相關事項。三、人員與貨物進出自由港區之核准及門哨管制檢查。四、外籍商務人士入境許可申請之核轉。五、自由港區事業外籍人士延長居留申請之核轉。六、預防走私措施。七、業務及財務狀況之查核。八、自由港區事業、自由港區事業以外之事業之營運輔導。九、環境保護工作之推動督導。十、資訊化發展之督導。十一、依法令或上級機關交付辦理之事項。十二、其他有關行政管理事項。」、第13條規定：「申請經營自由港區事業，應提具營運計畫書、貨物控管、貨物通關及帳務處理作業說明書，連同相關文件，向自由港區管理機關申請入區籌設及營運許可。前項事業申請入區籌設及營運許可應具備之資格、營運組織型態、申請程序、檢附之文件、各項營運控管作業、帳務處理、許可之撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」、第15條第1項規定：「自由港區事業得進儲之物(貨)品，除下列物(貨)品須於進儲前經各該目的事業主管機關核准或檢附其規定之相關文件外，不受其他法律或其法規命令有關輸入規定之限制：……」(其立法理由謂：本條明定自由港區除列舉須經核准否則禁止進儲之項目外，其餘物品皆不受其他輸入規定之限制(包含大陸地區物品)，得進儲自由港區。)、第16條第1項規定：「自由港區事業輸往國外之物(貨)品，除下列物(貨)品於輸往國外前須經各該目的事業主管機關核准外，不受其他法律或其法規命令有關輸出規定之限制：……」、第17條規定：「國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。自由港區事業於發貨前向海關通報後，其貨物得在區內逕行交易、自由流通。前三項之通報或通關，自由港區事業應以電腦連線或電子資料傳輸方式向海關為之。自由港區事業貨物之通報或通關，得經海關核准辦理按月彙報作業。自由港區事業貨物之存儲、重整、加工、製造、展覽、通報、通關、按月彙報、自主管理、查核、盤點、申報補繳稅費、貨物流通及其他應遵行事項之辦法，由財政部會商有關機關定之。」、第18條第3項規定：「自由港區事業、港區貨棧及港區門哨對自由港區事業之貨物控管，應分別按貨物流通作業性質，辦理電子資料傳輸、資料保管、貨物之進儲、提領與異動之通報及其他與貨物控管相關之自主管理事宜。」、第21條第1項、第2項規定：「自由港區事業自國外運入自由港區內供營運之貨物，免徵關稅、貨物稅、營業稅、菸酒稅、菸品健康福利捐、推廣貿易服務費及商港服務費。自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後五年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」、第22條規定：「自由港區事業運往國外或保稅區之貨物，課稅區或保稅區運入自由港區之貨物，依貿易法規定，免收推廣貿易服務費。」、第27條規定：「自由港區事業之貨物輸往保稅區，應依保稅貨物之相關規定，免徵相關稅費。」、第32條規定：「銀行得依國際金融業務條例之規定，由其總行申請目的事業主管機關之特許，在自由港區內，設立會計獨立之國際金融業務分行，經營國際金融業務。」、第33條規定：「金融機構得依銀行法、證券交易法第四十四條、管理外匯條例及中央銀行法之規定，向目的事業主管機關申請，於自由港區內設立分支機構，並經中央銀行核准指定辦理外匯業務。」、第35條第1項規定：「外籍商務人士得經自由港區事業代向自由港區管理機關申請核轉許可，於抵達中華民國時申請簽證。」、第36條規定：「自由港區內，除管理人員、警衛人員、自由港區內之事業值勤員工、進入自由港區之商務人士及有正當事由經自由港區管理機關同意者外，不得在區內居住。自由港區內之事業應將所屬員工名冊、照片，報請自由港區管理機關核發長期入出許可證或通行證。其他人員應向自由港區管理機關申請臨時入出許可證或通行證，憑以入出自由港區。進出自由港區之人員、車輛及物品，應憑相關許可放行文件循管理機關指定之地點入出，並接受警衛人員所為必要之檢查。前三項所定人員及車輛申請入出與居住許可之資格、申請程序、檢附之文件、許可之撤銷、廢止及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」、第44條規定：「進出自由港區之人員違反第三十六條第一項至第三項規定之一者，由自由港區管理機關處新臺幣六千元以上三萬元以下罰鍰。」、交通部訂定發布自由貿易港區事業營運管理辦法第3條第1項規定：「申請經營自由港區事業，應檢具下列文件，向管理機關申請籌設許可：……」、第8條第1項規定：「自由港區事業籌設完成後，應向管理機關申請營運許可。」、第11條第1項規定：「自由港區事業有下列事項之變更，應檢附有關文件資料，報請管理機關核准：一、自用機器、設備之增減。二、貨棧、倉庫(含空地)或營運面積之變更。三、變更經營業務。」、自由貿易港區入出及居住管理辦法第2條第1項規定：「下列人員有必要於自由貿易港區(以下簡稱自由港區)停留二十四小時以上者，應由下列各款所定申請人於事前檢附身分證明文件，敘明事由及處所，向自由港區管理機關(以下簡稱管理機關)申請，經取得同意文件後，始得入區居住：一、公務機關管理人員：由各機關申請。二、自由港區營運機構(以下簡稱營運機構)值勤人員或保全人員：由營運機構申請。

三、自由港區內之事業值勤員工：由所屬事業申請。四、進入自由港區商務人士：由相關事業申請。五、其他基於業務需要、安全維護等正當事由，有必要於區內居留者：由所屬事業或個人申請。」、第3條規定：「入出自由港區之人員及車輛應憑管理機關核發之入出許可證或通行證，並接受警察人員或營運機構保全人員檢查後，始得入出自由港區。」、第4條第1項規定：「自由港區人員、車輛入出許可證或通行證種類如下：一、長期入出許可證或通行證：效期二十四小時以上未逾五年。二、臨時入出許可證或通行證：效期未逾二十四小時。」、財政部訂定發布自由貿易港區貨物通關管理辦法第2條規定：「本辦法所稱港區貨棧，指自由貿易港區(以下簡稱自由港區)管理機關核准設立，具有與港區門哨單位電腦連線之設備，及可供自由港區事業貨物存儲、進出區貨物查驗、拆裝盤(櫃)之場所。」、第4條規定：「自由港區事業應辦理之自主管理事項如下：一、自國外進儲貨物之通報。二、貨物輸往國外之通報。三、貨物輸往其他自由港區之通報。四、貨物輸往課稅區、保稅區之通關。五、自課稅區、保稅區進儲貨物之通關。……十五、門禁之管控。……」、第5條第1項規定：「依本條例第十七條第一項規定，向海關辦理通報程序如下：……」、第6條規定：「依本條例第十七條第二項規定，向海關辦理通關程序如下：……」、第7條規定：「依本條例第十七條第三項規定，自由港區事業貨物區內交易，由自由港區事業傳輸報單向海關通報。」、第25條規定：「依本條例第十八條第三項規定，港區貨棧應辦理貨物控管事項如下：……」、第26條第1項規定：「依本條例第十八條第三項規定，港區門哨單位應辦理貨物控管事項如下：……」是可知，自由貿易港區為「境內關外」之區域，貨物由國外或國內其他自由貿易港區進儲自由貿易港區，或自由貿易港區之貨物輸往國外或其他自由貿易港區，僅須向海關通報作成紀錄後，即可將貨物進儲或運出港區，而貨物既未進入關內，相關稅捐、服務費均予免徵，又自由貿易港區之貨物與國內保稅區間之流通，雖應依規定向海關辦理通關，仍應依原有相關法規免徵稅費，故自由貿易港區所設置之地區雖不以公有土地為限，惟其周邊應設置足與外界隔絕之管制設施，並為有效管理控制自由貿易港區人員之進出，進出港區之人、車均應循指定地點進出，進出人員應向管理機關申請核發許可證，接受檢查，憑以進出，除港區內必要人員及有正當事由經港區管理機關同意者外，不得於港區內居住，未依入出之許可規定，或未接受檢查逕行入出，或違反不得在港區內居住之規定者，則處以一定之罰鍰。

⒉本件所涉桃園國際機場相關法令規定：

⑴桃園機場實施政企分離：民用航空法第1條規定：「為保障飛航安全，健全民航制度，符合國際民用航空標準法則，促進民用航空之發展，特制定本法。」、第2條第2款規定：「本法用詞定義如下：二、航空站：指具備供航空器載卸客貨之設施與裝備及用於航空器起降活動之區域。」、第3條規定：「交通部為管理及輔導民用航空事業，設交通部民用航空局(以下簡稱民航局)；其組織另以法律定之。」、第5條規定：「航空器自外國一地進入中華民國境內第一次降落，及自國境內前往外國一地之起飛，應在指定之國際航空站起降。但經交通部核准或緊急情況時，不在此限。」、第28條第1項前段規定：「國營航空站之籌設、興建、營運，應由民航局報經交通部核准後，始得為之。」98年1月23日制定公布機場條例，第1條規定：「為提升國家競爭力，並促進國際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮，特制定本條例。」(其立法理由謂：本條例之立法目的在以桃園國際機場為發展中心，將企業化精神導入機場經營，藉由機場營運與周邊地區之相互配合，使桃國國際機場由目前以國際航空運輸為主之國家門戶，轉型為帶領國家產業及經濟發展之重要核心，以促進產業發展，並提升國家整體競爭力。)、第2條規定：「本條例之主管機關為交通部。」、第4條規定：「主管機關為國際機場園區(以下簡稱園區)之開發、營運及管理，設國營國際機場園區股份有限公司(以下簡稱機場公司)；其設置另以法律定之。」(其立法理由謂：

一、明定主管機關設機場公司負責園區之開發營運及管理，並依國營事業管理法第10條「國營事業之組織，應由主管機關呈請行政院核轉立法院定之」之規定，訂定國營國際機場園區股份有限公司設置條例，其內容包括運資金來源、組織、資產承受、採購及人事處理等相關事宜。二、機場公司之業務，除依本條例第43條或其他法規規定，得由行政機關委託機場公司辦理者外，不涉及公權力之行使。)、第18條第2項規定：「第三人於本條例施行前，與民航局及所屬機關(構)就經管園區資產已簽訂之契約，由機場公司自成立之日起繼受之。」(其立法理由謂：機場公司成立後，為確保第三人於本條例施行前，與民航局及所屬機關(構)所簽訂契約之權益，如桃園國際機場航空事業營運中心(含機場旅館)計畫興建營運契約、桃園航空貨運園區興建營運契約及桃園國際航空站之經營、維護、勞務合約等，爰於第2項規定自機場公司成立之日起由其繼受。)、第45條規定：「本條例適用之國際機場，由行政院定之。」、第46條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」、第47條規定：「本條例施行日期，由行政院定之。」行政院基此授權以99年3月26日令發布定自99年5月1日施行，並優先以桃園國際機場為適用之國際機場。國營國際機場園區股份有限公司設置條例第1條規定：「交通部依國際機場園區發展條例(以下簡稱機場條例)第四條規定所設立之國營國際機場園區股份有限公司(以下簡稱機場公司)，其設置依本條例之規定。」、第2條規定：「機場公司本企業化精神經營國際機場園區，並以促進國際機場園區與航空城共榮發展及提升國家競爭力為目的。機場公司由政府獨資經營。」、第11條第1項前段規定：「交通部民用航空局及所屬改制機場公司之航空站(以下簡稱原機關)於該公司成立之日隨同業務移撥之現職人員，除具有公務人員任用資格者，得由交通部依其個人意願協助安置轉調其他機關(構)外，均轉調機場公司。」、第13條第1項規定：「原機關現有編制內依公務人員任用法律任用之公務人員，於機場公司成立之日隨同業務轉調該公司繼續任用，仍具公務人員身分者，其任用、俸給、陞遷、保障、考績、服務、獎懲、保險、退休、資遣及撫卹等事項，仍依原適用之公務員有關法令規定，並得依改制前原適用之航空站組織法規，於首長以外之職務範圍內，依規定辦理陞遷及銓敘審定。但不能依原適用之公務員有關法令辦理之事項，由行政院會同考試院另定辦法行之。」。

⑵機場園區之開發與計畫：飛航規則第1條規定：「本規則依民用航空法第四十一條第二項規定訂定之。」、第2條第5款、第57款、第64款規定：「本規則用詞，定義如下：五、機場：指劃定之水陸區域，包括相關建築物、設施及裝備，該區域之全部或部分供航空器起飛、降落及地面活動。五十七、活動區：指機場內供航空器起飛、降落及滑行之區域，包括操作區及停機坪。六十四、跑道：指於陸上機場內所劃定之長方形區域，供航空器起飛與降落之用。」、機場條例第3條規定：「本條例用詞，定義如下：一、機場專用區：指主管機關劃定提供航空運輸服務所需之機場範圍。二、國際機場園區：指機場專用區及其區內或毗鄰之自由貿易港區(以下簡稱自由港區)。三、航空城：指國際機場園區周邊因機場活動所衍生發展之各類商業、加工製造、會議展覽、休閒娛樂及住宅等相關使用之區域。四、機場專用區事業：指經許可於機場專用區內營運之各公民營事業。五、國際機場園區事業(以下簡稱園區事業)：指機場專用區事業及自由港區事業。」、第5條第1項、第2項規定：「主管機關應擬訂園區綱要計畫，報行政院核定；變更時，亦同。但園區綱要計畫凡涉及國軍土地，暨國防安全相關事務，應先協調國防部同意。機場公司應依前項園區綱要計畫及第九條園區特定區計畫，擬訂園區實施計畫，報主管機關核定，其涉及自由港區者，應徵詢財政部等相關機關之意見；重大變更時，亦同。必要時，主管機關得自行訂定園區實施計畫，交機場公司執行。」、第7條規定：「第五條園區綱要計畫範圍內配置為自由港區之區域，行政院得逕核定設置為自由港區，不適用自由貿易港區設置管理條例第六條規定。」(其立法理由謂：考量園區綱要計畫中已包含自由港區區域之配置，且應依第5條規定報請行政院核定，爰規定園區綱要計畫範圍內配置之自由港區區域，不適用自由貿易港區設置管理條例第6條核定程序、受理機關及申請文件之相關規範，以提升行政效能。)、第9條規定：「主管機關得依第五條第一項園區綱要計畫，商請中央都市計畫主管機關擬訂園區特定區計畫；現有機場專用區得不納入園區特定區計畫範圍。」(其立法理由謂：明定本條例施行後，有關機場園區新增土地之使用變更，得由內政部依園區綱要計畫擬定特定區計畫，至於現有機場專用區因屬非都市土地範圍，目前土地使用分區已可符合現況需求，故得不納入園區特定區計畫範圍。)、第10條規定：「園區特定區計畫之主要計畫及細部計畫得合併訂定，載明下列事項：一、計畫地區範圍。二、發展現況及預測。三、發展定位及策略。四、整體發展架構。五、土地使用配置與分區管制。六、主要道路及其他公眾運輸系統。

七、公共設施。八、開發方式。九、實施進度及財務計畫。

十、其他應加表明之事項。前項各款事項，得視實際需要全部或一部予以簡化，不受都市計畫法第十五條、第十六條及第二十二條規定之限制。」、第11條第1項、第2項規定：「主管機關核定園區實施計畫所需新增之土地，其為公有者，得由機場公司申請讓售取得；其屬國防部經管者，應先協調國防部同意。其為私有者，由機場公司與所有權人協議價購或以其他方式取得使用權利，協議價購或以其他方式取得使用權利已達計畫新增用地面積百分之五十，而其他新增計畫用地無法價購或取得使用權利時，得依法申請徵收。必要時，得由主管機關指定交通部民用航空局(以下簡稱民航局)依法辦理撥用、徵收或區段徵收。民航局經管園區之公有土地，得以出租、設定地上權方式，提供機場公司開發、興建、營運使用，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方公產管理法令之限制。」、第18條第1項規定：「民航局經管園區之財產，除公有土地依第十一條第二項規定辦理外，其餘財產得以出租、作價投資方式，提供機場公司使用，不受國有財產法第二十八條及地方公產管理法令之限制。」(其立法理由謂：為使民航局經管之公有土地外之園區財產，亦得彈性提供機場公司使用，不受國有財產法第28條及地方公產管理法令之限制，爰為第1項規定。)、第19條第1項、第2項規定：「機場公司依第十一條第一項、第二項及前條第一項規定使用或取得之財產，得提供第三人使用並為收益。園區內事業為新建營運所需相關設施，向機場公司申請租用之土地，除應付租金外，並應負擔公共設施建設費用。」(其立法理由謂：一、第1項明定機場公司得將依本法取得之財產，提供第三人使用並為收益，以現有桃園國際機場為例，第三人係指如簽訂桃園國際機場航空事業營運中心(含機場旅館)計畫興建營運契約、桃園航空貨運園區興建營運契約等契約之乙方、停車場經營業者、免稅商店及餐飲賣店等提供商業性服務設施之廠商。二、第2項明定園區內事業為新建營運所需相關設施，得向機場公司申請租用土地，並參考科學工業園區設置管理條例第12條第3項規定，訂定園區內事業除應付租金外，並應負擔公共設施建設費用。又所稱新建營運所需設施，係指建築物、滑行道、停機坪、停車場等設施。)、第20條規定：「機場公司於公有土地上自行興建建築物及依第十一條第一項規定取得之土地，其處分應經主管機關同意。前項處分未經主管機關同意者，無效。」(其立法理由謂：為使機場公司成立後，依本條例取得之自有土地，能確依計畫使用，並維持營運之必要，爰明定其處分應經主管機關同意，未經主管機關同意之處分無效。)、交通部訂定發布國際機場園區發展條例施行細則第2條規定：「(第1項)本條例第五條第一項所定園區綱要計畫，應包括下列事項：一、計畫範圍。二、國際機場園區功能定位及發展策略。三、相關社會與經濟狀況之現況分析及發展推估。四、航空運量現況分析及發展預測。五、園區發展用地範圍及土地使用配置。六、機場專用區及自由貿易港區。七、地面運輸系統。八、公共設施。九、開發方式與事業及財務計畫策略。十、其他應表明之事項。(第3項)本條例第五條第二項所定園區實施計畫，應包括下列事項：一、計畫發展用地範圍。二、發展現況及預測。三、機場專用區：包括空、陸側設施規劃、專用區土地配置、障礙物限制面圖、噪音影響範圍、交通系統、分期分區發展計畫、開發方式、經費與期程、經濟效益分析、財務計畫及其他相關內容。四、自由貿易港區：土地使用分區、交通系統、公共設施、分期分區發展計畫、開發方式、電子資料傳輸方式、貨況追蹤系統、門哨與管制區、經費與期程、事業與財務計畫及其他相關內容。五、其他事項。」。

⑶機場園區之營運與管理：機場條例第12條第1項規定：「機場公司辦理下列事項：一、機場專用區之規劃、建設及營運管理。二、機場專用區航空運輸關聯服務之經營及提供。三、園區內自由港區之開發及營運。四、投資或轉投資經營國內外航空、運輸相關之事業。五、投資或轉投資經營自由港區事業。六、其他依法令規定航空站、航空站經營人應辦理之事項。七、其他經主管機關核准之事項。」(其立法理由謂：一、第1項明定機場公司辦理之事項。二、第1項第2款之航空運輸關聯服務係指機場專用區內各公民營事業所經營之業務。三、為增加機場公司之營運空間及事業經營彈性，爰於第1項第3款至第5款規定，機場公司除可開發及營運自由港區外，亦可投資或轉投資國內外航空、運輸相關事業及自由港區事業。四、為配合本條例第4條有關設置機場公司經營園區之規定，爰訂定第1項第6款，依民用航空法及其相關子法、交通部民用航空局所屬航空站組織通則等法律規定航空站、航空站經營人應辦理事項，均由機場公司為之。)、第17條規定：「機場公司應無償提供海關、移民、檢疫及安檢等行使公權力機關作業所需之通關場地及貨物、行李檢查所需之設施。」(其立法理由謂：一、目前桃園國際航空站就「與旅客通關直接有關之場地」(如檢查櫃臺及場地)係無償提供海關、移民、檢疫及安檢等行使公權力之機關使用，各機關則需支付辦公房舍之租金及自行編列預算購置及維護相關設備。二、為利各行使公權力機關作業需要，明定機場公司應無償提供通關場地及貨物、行李檢查等所需之設施(如檢查櫃臺)；至貨物、行李檢查等相關設備仍由各機關自行編列預算購置及維護，且應支付辦公房舍之租金。) 、第23條規定：「本條例施行後，政府機關為執行職務，於園區行使公權力，除本條例另有規定外，仍依各該管法律規定辦理。機場公司為提升國際機場作業競爭力，對其他派駐於園區之機關，負協調統合之權責。」、第26條規定：「申請經營機場專用區事業，應提具營運計畫書，並檢附相關文件，向機場公司申請核轉主管機關許可入區營運。前項申請入區營運者應具備之資格、業務範圍、申請程序、檢附文件、各項營運控管作業、帳務處理、撤銷、廢止營運許可及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」、第27條第1項、第2項規定：「機場公司應負責機場專用區之安全維護作業，並得由機場公司委託保全業執行；其涉及公權力之行使者，由內政部警政署航空警察局(以下簡稱航警局)為之。前項安全維護作業由機場公司自行執行或委託保全業執行者，機場公司應擬訂安全維護計畫，報航警局核定；變更時，亦同。」(其立法理由謂：一、機場公司對機場專用區負有安全維護責任，其中機場專用區之安全維護作業範圍，包括機場地面交通疏導、機場秩序維護與管制、機場警衛安全與進出管制、航空器安全防護與警衛及場站設施之安全防護等，目前係由航警局(保安隊)執行。二、參考鄰近香港、日本、新加坡等作法，機場安全維護工作係交由專業保全業執行，為使機場公司之營運具彈性，爰於第1項明定機場公司得將機場專用區之安全維護作業委託保全業執行；惟對於涉及公權力行使之部分，仍應由航警局為之。三、為使機場公司自行執行或委託保全業執行之安全維護作業符合機場保安管理機關航警局之標準及規範，故於第2項規範機場公司應擬訂安全維護計畫，報航警局核定後實施。其由機場公司委託保全業執行時，仍應依保全業法相關規定辦理。)、第31條第1項規定：「機場專用區內各項商業服務設施，機場公司得以自營、委託民間機構經營或以約定方式租賃經營。」(其立法理由謂：參考商港法第12條規定，明定機場專用區內各項商業服務設施之經營方式，至於機場專用區內各項商業服務設施，係指機場專用區內之停車場、航廈內之免稅商店、餐飲賣店、一般商店、商業廣告、自動販賣機、花藝店、保險櫃檯、電信服務及其他具商業性質之旅客服務提供，另於施行細則中定之。)、民用航空法第47條之4規定：「航空站經營人為維護安全及運作之需求，應劃定部分航空站區域為管制區。人員、車輛及其所攜帶、載運之物品進出管制區，應接受航空警察局檢查。」、第119條之3規定：「有下列情事之一者，處新臺幣五千元以上二萬五千元以下罰鍰，航空站經營人並得會同航空警察局強制其離開航空站：……八、違反第四十七條之四第二項規定，拒絕接受檢查或擅自進出管制區。前項第八款規定，由航空警察局處罰之。」、交通部訂定發布機場專用區事業營運管理辦法第3條規定：「申請經營機場專用區事業之業務範圍，包括在機場專用區內從事客運、貨運、物流、商務、旅館、金融保險、會展、零售、休閒娛樂、資訊與通訊傳播、醫療保健、物業管理服務、航空相關產業事務及其他提供機場支援設施或服務。」、第4條第2項規定：「前項營運計畫書應記載下列事項：一、經營業務及投資效益說明。二、作業場地及人員配置情形。」、第6條第1項規定：「機場專用區事業變更經營業務，應檢附相關文件，申請機場公司核轉交通部核准。」。

⑷60分貝噪音線內回饋金：98年1月23日制定公布之機場條例第14條規定：「(第1項)機場公司應提撥下列費用予園區所在地之直轄市、縣(市)政府辦理相關工作：一、每年提撥前條使用費中之降落費一定比率作為回饋金，辦理機場附近回饋作業。二、前條噪音防制費，應作為機場附近航空噪音防制工作之用。(第3項)第一項回饋金及噪音防制費之使用辦法，由園區所在地之直轄市、縣(市)政府定之。」嗣於103年1月29日修正公布為：「(第1項)機場公司應提撥下列費用予園區所在地之直轄市、縣(市)政府辦理相關工作：一、每年提撥前條使用費中之降落費一定比率作為回饋金，辦理機場六十分貝噪音線內之回饋作業，回饋金並得以現金方式發放。二、前條噪音防制費，得以現金發放作為機場六十分貝噪音線內航空噪音防制工作及相關居民健康維護、電費、房屋稅、地價稅等使用。(第3項)第一項機場六十分貝噪音線內回饋金及噪音防制費之發放作業與使用辦法，由園區所在地之直轄市、縣(市)政府定之。」其修正理由謂：一、原條文第1項第1款雖規定機場公司應提撥一定比率作為回饋金，辦理機場附近回饋作業，惟因第3項僅授權使用辦法由園區所在地之直轄市、縣(市)政府另訂辦法，並未對於「機場附近」之認定標準，及回饋金是否得以現金發放規範均未明確，致申請手續繁多，驗收時間冗長，造成民怨，難符合民眾實際需要，爰修正原條文第1項第1款定明。二、原條文第1項第2款，鑑於對噪音防制費之申請手續繁多，驗收時間冗長，造成民怨，難符合民眾實際需要，爰修正為噪音防制費得以現金發放作為機場60分貝噪音線內航空噪音防制工作，並得用於相關居民健康維護、電費、房屋稅、地價稅等使用，以符合噪音區居民之實際需求。

⑸航空城之發展與計畫：機場條例第36條規定：「為促進航空城之發展，園區所在地之直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法規定，於特定範圍擬定區域計畫；其循都市計畫程序擬訂計畫者，應依都市計畫法相關規定辦理。」(其立法理由謂：為促進航空城之發展，直轄市、縣(市)政府得依區域計畫法規定，於特定範圍，就其未來發展願景、構想、人口、產業、環境等事宜，擬定區域計畫，送直轄市、縣(市)區域計畫委員會審議報內政部核定。其涉及土地使用變更及審議時，原則仍依現行區域計畫法及都市計畫法相關規定辦理，至於循都市計畫程序擬訂計畫者，應依都市計畫法相關規定辦理。如涉及土地使用變更及審議時，仍依現行區域計畫法及都市計畫法相關規定辦理。)、第38條規定：「為推動航空城之開發及建設，園區所在地之直轄市、縣(市)政府就土地之取得採區段徵收方式辦理時，為籌措區段徵收開發建設資金，得依法規規定引進民間參與。」(其立法理由謂：一、依促進民間參與公共建設法(以下簡稱促參法)第13條及其施行細則第27條規定，區段徵收開發業務得委託民間機構辦理，惟因航空城之開發及建設非全屬促參法上開規定之適用範圍，爰明定園區所在地之直轄市、縣(市)政府採區段徵收方式推動航空城開發時，得引進民間參與，以籌措開發建設資金。二、次依現行實務作法，園區所在地之直轄市、縣(市)政府可依土地徵收條例第44條第1項第5款規定，公開標售區段徵收範圍內可供建築土地，及依政府採購法相關規定，甄選民間廠商，引進民間資金參與辦理區段徵收，並以契約約定縣政府與民間廠商雙方之權利義務及應辦理事項。)。

⑹綜上可知，國際機場園區之範圍以機場專用區及其區內或毗鄰之自由貿易港區為限，其與航空城之空間概念無從交疊，功能與使用目的亦屬有別，前者為保障飛航安全及推動貿易自由，而設有相當程度之人、物進出管制機制，各公民營事業均須取得主管機關許可，始得入區營運，而跑道為機場核心建設之一，為維護航空器起飛及降落之安全，為高度管制出入區域，禁止一般人自由進出或在其內居住、停留，後者則依區域計畫或都市計畫為土地使用之管制，人民得在該區域內自由從事各類商業、加工製造、會議展覽、休閒娛樂及住宅等用途之土地使用。

⒊本件係桃園國際機場園區及部分航空城特定區之土地區段徵收案：

⑴行政院以98年12月2日院臺經字第0980073417號函核定通過「愛台12建設」總體計畫，「桃園航空城」列為12項優先建設之一，改制前桃園縣政府99年4月30日公告實施桃園航空城區域計畫，99年11月1日桃園國際機場股份有限公司成立，負責機場營運，國防部繼之同意軍用機場遷移，原有土地騰空納入「桃園航空城」範圍，100年4月11日行政院核定臺灣桃園國際機場園區綱要計畫(此節本參可閱二卷第764-788頁)，101年6月28日核定園區實施計畫，101年9月18日行政院宣布「桃園航空城核心計畫」正式啟動。桃園航空城核心計畫即桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫為一整體性計畫，包括國際機場園區之建設、航空關連產業及支援服務產業腹地提供、公路及軌道運輸系統之完備、生態都市之建構。因計畫範圍涉及徵收特定農業區(區域計畫法施行細則第11條第1款參照)土地，行政院以102年3月27日院臺交字第1020017083號函核定交通部「桃園航空城機場園區建設計畫」及桃園縣政府「桃園航空城附近地區建設計畫」為重大建設(見桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告第3頁，附於系爭計畫書附件7)，行政院農業委員會以102年4月8日農企字第1020012275號函同意農業用地得變更使用(見系爭計畫書附件9)。新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫面積共4,791公頃，該特定區計畫分為：(1)桃園航空城機場園區建設計畫：範圍包括現有機場及自由貿易港區、機場擴建區(第三跑道用地、機場擴充用地、自由貿易港區及周邊地區)及生活地區(國防部同意釋出之海軍基地及周邊地區)，面積計約2,788公頃，由需用土地人交通部辦理區段徵收。(2)桃園航空城附近地區建設計畫：範圍包括航空噪音60分貝等噪音線以北之產業發展區，捷運車站周邊商業、住宅區，面積計約2,003公頃，由需用土地人改制前桃園縣政府辦理區段徵收。

⑵本件區段徵收範圍勘選原則，因區內既有桃園國際機場及自由貿易港區、已開闢之公共設施、河川區及部分既有合法建物形成社區、聚落，建物密集且面積大於0.2公頃以上，不影響地區景觀且與地區發展相符者，無納入區段徵收之必要，以此研擬剔除原則，而桃園航空城機場園區建設計畫據以實施區段徵收面積計1,542公頃，其中都市土地約10公頃，非都市土地共1,532公頃，特定農業區面積約307公頃，部分土地係屬農地重劃地區，交通部乃規劃辦理新建第三航廈及衛星廊廳、增建可獨立起降之第三跑道、擴大自由貿易港區等相關建設，配合以上建設，為滿足機場擴建地區土地所有權人區段徵收配地所需土地，以桃園國際機場南側海軍基地遷移騰空範圍作為抵價地主要區域，配合都市空間整體規劃及大眾運輸廊道周邊土地發展，規劃住宅區、商業區及各項公共設施用地，至機場擴建範圍最小之區段徵收規模，依興闢北側第三跑道需615公頃，自由貿易港區擴建需130公頃，總計需745公頃，發還抵價地(農地重劃地區比例為45%，其餘40%)估計共需284公頃，以南側國防部海軍基地用地441公頃估計(依公共設施比例40%計算)，僅得提供264公頃，尚不足100%地主配地之需求，是依農地重劃地區抵價地發還比例45%、公共設施40%估計，滿足100%配地之最小區段徵收規模，加入中油沙崙油庫83公頃後，為1,542公頃(以上見桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告第23-24、29、33、35-36、52-53頁，附於系爭計畫書附件7)，佐以桃園市政府於108年9月26日區段徵收公聽會所稱：桃園航空城「機場園區特定區」與「附近地區(第1期)特定區」係屬二不同區段徵收計畫，前者需地機關為參加人，後者為桃園市政府，由於區段徵收為獨立自償性之建設計畫，故兩區之財務計畫係由參加人及桃園市政府各自籌編，且分屬不同預算來源，因此，兩區計畫範圍內土地不得合併計算分配，而須於土地所屬之特定區辦理相關作業等語(見提會審查單附表2：歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應編號46，即第11-12頁)。

⑶是可知，被告110年10月25日擬定，交由桃園市政府110年10月29日公告(見本院三卷第277頁)之「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫(第一階段)書」(外放)，雖係一整體之特定區都市計畫，然本件訴訟標的係以桃園國際機場第三跑道之新建為核心，遞次擴張其計畫範圍，而及於機場相關建築物、活動區、設施及裝備等機場專用區、自由貿易港區(毗鄰機場)、住宅區、商業區及各項公共設施用地等而形成不相連地區合併辦理區段徵收之計畫，與需用土地人桃園市政府辦理之桃園航空城附近地區區段徵收計畫，二者迥然有別。而參諸機場條例等上開規定，本件應係桃園國際機場園區及部分航空城特定區之土地區段徵收案(下稱系爭徵收案)，此涉相關法律規定之適用，自應先予辨明。原處分及桃園市政府109年10月29日公告所載本件係桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收案，顯有令人望文生義，誤解國際機場園區為航空城之部分(即桃園航空城包含機場園區)，且本件區段徵收之標的為開發建設國際機場園區所需用之土地，而有機場條例相關徵收規定適用之失，尚有未洽，先予指明。

⒋土地徵收係對人民之土地所有權予以強制取得，乃行政機關經由法律之授權，直接對特定物為規制，徵收處分僅存在於核准徵收處分機關與被徵收之土地所有權人間，而發生公法上法律關係，若以一行政處分同時對多數土地所有權予以徵收，除該複數土地間有不可分之法律關係外，對於各該被徵收之土地個別、單獨發生規制效力，其規制效果係獨立可分的，是各該土地於個案是否符合徵收之公益性、必要性、比例原則及法定程序要件、是否給予合理及迅速之補償，自應就各該土地個別審查，各該土地之所有權人如有不服徵收處分，亦僅得就其被徵收之土地違法部分請求行政救濟，其訴訟標的對於同一徵收處分之其他被徵收之土地所有權人，並無必須合一確定，此觀土地徵收條例第20條規定101年1月4日之修正理由謂：有無徵收失效之情事，係就個別土地或土地改良物依事實認定之，爰將本文末段「該徵收案從此失其效力」修正為「該土地或土地改良物之徵收從此失其效力」等語益明。又民法第818條規定：「各共有人，除契約另有約定外，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用收益之權。」、第819條第1項規定：「各共有人，得自由處分其應有部分。」準此，系爭徵收案絕大多數被徵收土地之所有權人，並未於本件主張原處分違法，請求救濟，而系爭徵收案所徵收之土地間，查無不可分之法律關係存在，是本件審理範圍僅限於原處分關於徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、陳健和、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示之土地部分。原告前揭(二)、3之主張，無非就系爭徵收案相關公益性及必要性之整體性、上位性評估因素及事項而為指摘，難謂可採。至原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、陳健和各與其他訴外人分別共有如附表編號1-3、5所示之私有土地，其等應有部分各如附表編號1-3、5所載，則如上述，其等應有部分之權利行使，並無合一確定關係，是其等以個人名義訴請撤銷原處分關於徵收其等所有如附表編號1-3、5所示之土地部分，當事人適格並無欠缺，併此敘明。

㈣、原處分徵收原告土地之公益性、必要性及比例原則審查：

⒈桃園國際機場園區實施計畫雖經101年6月28日核定如上述，然系爭徵收案於徵收範圍內(面積總計1412.81公頃)，土地之使用配置，除機場專用區(610.84公頃)、自由貿易港區(73.69公頃)外，尚設置產業專用區(59.39公頃)、住宅區(136.42公頃)、商業區(195.53公頃)、公共設施用地(272.26公頃)等，此有系爭計畫書在卷(可閱二卷第108頁)可參，是依機場條例第3條第2款、第4條、第5條第1項、第2項規定可知，同條例第11條第1項所定「主管機關核定園區實施計畫所需新增之土地」，該園區實施計畫之範圍應以國際機場園區為限，即新增機場專用區及自由貿易港區所需之土地，方有機場條例第11條第1項規定之適用，而由機場公司取得公、私有國際機場園區用地之土地。本件系爭徵收案係以區段徵收方式實施，涉及抵價地總面積及財務自償計畫之計算而有其一體性，無從分割、分區實施，自無機場條例第11條第1項規定之適用餘地，況該條項前段係規定機場公司與私有土地所有權人協議價購或以其他方式取得使用權利已達計畫新增用地面積50%，而其他新增計畫用地無法價購或取得使用權利時，始得由機場公司依法申請徵收，其需用土地人係國營機場公司，而非本件參加人，且該條所稱依法申請徵收、依法辦理徵收或區段徵收，係指依土地徵收條例之規定為之。原處分所述本件申請區段徵收之法條依據之一為機場條例第11條第1項規定，顯屬贅載。至原告主張本件區段徵收未經桃園機場公司先行協議價購，且參加人達成協議價購僅占機場園區計畫範圍土地面積之0.596%，未合機場條例第11條第1項之正當法律程序云云，尚有誤會，無足憑採。

⒉申請區段徵收土地，應由需用土地人擬具區段徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，依土地徵收條例施行細則第36條第1項規定，區段徵收計畫書應記載徵收土地原因、範圍及面積、辦理區段徵收之法令依據、興辦事業計畫之必要性說明、公益性及必要性評估報告、興辦事業計畫概略及其計畫進度、徵收範圍內土地之使用配置、抵價地比例等23款事項，並檢附相關證明文件；核准徵收機關審核時，則應逐項審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理、需用土地人是否具有執行該事業之能力、申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用、其財務評估及安置計畫是否合理可行及其他依法應為或得為審查之事項，核上開各事項固涉及公益性、必要性等不確定法律概念，惟尚不涉及高度屬人性、不可替代性、風險的預測或危險的評估，且相關法規並無給予徵收核准機關專屬判斷之授權，不生判斷餘地之問題(最高行政法院109年度上字第898號判決同旨可參)。被告主張土地徵收審議涉及多領域專業性、未來發展評價，且經由產官學界人員以合議制審議，審議小組依土地徵收條例第48條準用第13條第2項等規定審議判斷，被告據以作成原處分，容有判斷餘地乙節，並無可採。

⒊都市計畫法第74條規定：「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。都市計畫委員會之組織，由行政院定之。」、各級都市計畫委員會組織規程第2條規定：「都市計畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。

二、關於舊市區更新計畫之審議事項。三、關於新市區建設計畫之審議事項。……」是都委會係依據都市計畫法第74條及其授權訂定之各級都市計畫委員會組織規程而設置，職掌關於都市計畫擬定變更、新市區建設計畫等審議事項，與審議小組係依土地徵收條例第15條規定而設置，專司關於申請區段徵收土地或土地改良物、土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收等案件(內政部土地徵收審議小組設置要點第2點參照)之審議不同。又新訂都市計畫案之規劃將執行包括開發新市鎮、產業專區之開發行為，雖該開發案業經內政部之區域計畫委員會審查通過，然於申請開發非都市土地時，該區域計畫委員會對土地利用所為利益之衡量，與於徵收階段，內政部之土地徵收審議委員會應衡量徵收之公益性、必要性及符合比例原則等，目的並不相同，因此，尚難以於申請開發時所已為之衡量逕作為徵收階段之擔保(見最高行政法院102年度判字第371號判決)。查交通部以101年12月11日函送「桃園航空城機場園區建設計畫」相關書件，向被告申請辦理特定區計畫之擬定，經審議小組102年4月10日第28次會議對交通部提出之桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告，就公益性、必要性及土地所有權人權益部分研提審查意見，供被告所屬區域計畫委員會審議申請新訂都市計畫案之參考，並請參加人依審查意見配合修正後送被告備查(見可閱二卷第184-188頁，後續處理情形如提會審查單第覆-1至覆-7頁)，嗣新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫經提被告所屬區域計畫委員會102年4月25日第323次會議審查，決議基於本案為行政院核定之國家重大建設計畫，為提升桃園機場服務機能，並發展航空關聯產業而提出新訂都市計畫之申請，考量該類型土地使用採都市計畫方式管制較為適宜，同意本案採新訂都市計畫辦理，開發方式及土地使用計畫暫不審定，俟後續都市計畫擬定時審議，被告並以102年5月17日函復交通部上情(見可閱二卷第182-183頁)，另交通部以102年5月8日函送修正後之桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告(即系爭計畫書附件7)備查，被告為審議新訂桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案之需要，就所送前揭修正後評估報告以102年5月21日函予以備查，並復知為求本案徵收之公益性及必要性更具周延，請於本區抵價地比例報核時，併向審議小組說明區段徵收公益性及必要性評估報告審查意見之處理及回應情形(見系爭計畫書附件7)。審議小組派員組成專案小組，經102年9月24日、25日、同年11月4日、5日、20日聯席審查(參提會審查單第覆-8至覆-10頁)，都委會102年12月30日第818次會議審議，決議依人民陳情類型建立剔除原則(見可閱一卷第1-68頁)，審議小組之專案小組103年3月11日、同年5月19日、20日進行聯席審查(參提會審查單第覆-13至覆-19頁)，經都委會103年6月24日第830次會議審議(見可閱二卷第267-276頁)，都委會103年7月29日第832次會議審定，決議3年內完成區段徵收，並確立土地剔除計畫及徵收之原則(見可閱一卷第607-613、659-664、786-807頁)，參加人先後於105年4月29日、30日、同年5月1日舉辦聽證，105年10月作成特定農業區納入徵收必要性聽證作業報告(參可閱二卷第789-829頁)，都委會106年7月25日第904次會議決議，修正為6年內完成區段徵收(見可閱一卷第1346-1352頁)，都委會107年3月27日第919次會議決議，將原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示土地坐落之地區納入特定區計畫內，再公開展覽期間如有陳情，再提會審議(參可閱二卷第1353-1365、1390-1401頁，補辦公開展覽書節本見本院卷一第477-479頁)，參加人以107年6月19日函請被告核定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例(見可閱二卷第283-285頁)，經審議小組專案小組107年6月28日聽取參加人簡報，並提出建議意見(參可閱二卷第286-291頁，處理情形如提會審查單第覆-1至覆-9頁)，都委會107年7月17日第926次會議決議，仍維持原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示土地坐落之地區納入特定區計畫內之結論，並說明其理由(參可閱二卷第2170-2173頁)，參加人以107年7月27日函送修正後之財務評估報告(參可閱二卷第292頁)，審議小組107年10月31日第171次會議決議，原則同意系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例，惟應補充說明相關事項(見可閱二卷第293-296頁)，被告以107年11月7日函請參加人補正(參可閱二卷第297-298頁)，參加人補正說明自由貿易港區之由來、現況及面積縮減過程等項(見可閱二卷第299-313頁)，被告以107年12月13日函核定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例(見可閱二卷第314頁)，都委會108年2月19日第940次會議決議，桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫審議通過(參可閱二卷第2180-2189頁，擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫書節本參可閱二卷第193-204頁)，交通部以108年11月27日函請被告核准徵收(參可閱二卷第1頁)，審議小組專案小組108年12月12日、109年1月8日、同年3月11日聽取人民陳情後，尊重參加人研析意見(見可閱二卷第343-351、352-419、420-459頁)，經桃園市地價及標準地價評議委員會109年3月16日決議通過查估之市價(系爭計畫書附件20)，行政院環境保護署環境影響評估審查委員會109年3月25日第373次會議決議，臺灣桃園國際機場第三跑道環境影響評估審查通過(系爭計畫書附件10)，參加人依審議小組專案小組109年3月11日建議意見修正由交通部核轉被告(參可閱二卷第2頁)，審議小組第201次會議決議通過(參可閱二卷第4-66頁)，被告以109年5月13日函請參加人修正(參可閱二卷第636-637頁)，交通部以109年6月4日函送系爭計畫書(參可閱二卷第638頁)，嗣被告110年10月25日擬定「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫(第一階段)書」(外放)，交由桃園市政府110年10月29日公告(見本院卷三第277頁)等事實，堪可認定。而參加人檢附提會審查單暨附表、土地區段徵收計畫書及相關圖冊資料，報經交通部核轉被告核定，由審議小組109年4月29日第201次會議審查決議准予區段徵收，被告據以作成原處分，交由桃園巿政府以109年10月29日公告，並於109年12月9日公告期滿，則如上述。職此，本件實施先行區段徵收之決定，尚合於土地徵收條例第4條第2項等相關規定，審議小組亦非全然未經實質審議，即逕以都委會之審議決議，援為系爭徵收案徵收私有土地合於公益性、必要性及比例原則、各項法定要件之論據。原告主張被告及參加人僅因本件屬新訂都市計畫案，即一律採行先行區段徵收，未見採先行區段徵收之公益性、必要性及急迫性有為任何審議、討論，被告及參加人有裁量怠惰之違法，而審議小組第201次會議所依憑之都委會第940次會議審定內容，嗣經都委會第973、982、993次大幅變更，導致本件徵收之公益性、必要性等合法性基礎失所附麗，卻未經重新評估，即由審議小組同意徵收，原處分作成所據之事實與資訊基礎嚴重被動搖，程序亦非適法云云，洵無可採。

⒋原處分據以作成之理由謂：詳審議小組第201次會議紀錄審查事項提案編號第201-1案，而觀諸卷附系爭計畫書內容，依序就徵收土地原因、徵收土地所在地範圍及面積、興辦事業計畫之必要性說明、公益性及必要性評估報告、徵收範圍內土地權屬及面積統計、土地使用之現況、土地改良物部分將另案申請區段徵收、四鄰接連土地之使用狀況、區段徵收開發範圍內並無古蹟、遺跡或歷史建物、舉行特定農業區農牧用地納入徵收必要性聽證、行政聽證、區段徵收公聽會之情形，並檢附會議紀錄及出席紀錄、與土地所有權人協議價購之經過情形及所有權人陳述意見、公示送達之情形、土地所有權人姓名及住所、興辦事業計畫概略及其計畫進度、徵收範圍內土地之使用配置、原位置保留分配土地相關作業規定、安置計畫、公有土地以作價或領回土地方式處理及其協調情形、抵價地比例、開發完成後道路等9項以外公共設施用地預定有償或無償撥用或讓售情形、財務計畫、區內土地地籍資料未有原住民保留地之註記，無涉及原住民土地之徵收、預計區段徵收工作進度等，予以分項說明，經參加人檢附提會審查單暨附表及相關圖冊資料，報經交通部核轉被告，由審議小組針對參加人所提上開資料合議審議後，以109年4月29日第201次會議決議准予區段徵收，依其會議紀錄所載理由：「一、本案依行政院102年3月27日核定之『桃園航空城機場園區建設計畫』，範圍包含機場擴建區範圍(擴充第三跑道用地、機場擴充用地、自由貿易港區及周邊地區)及生活地區(國防部同意釋出之海軍基地及周邊地區)，係以興建第三跑道與新增航機維修區、客運衛星登機廊廳、貨運區及支援輔助設施區等機場擴充用地為主要目的，周邊並配合規劃自由貿易港專用區及產業專用區，以支應機場維修、航空產品製造及貨物集散等相關產業，另為減少用地取得衝擊，以海軍基地遷移騰空之範圍，作為機場相關就業人口居住及安置拆遷居民之主要地區，爰以區段徵收方式辦理整體開發。經查桃園國際機場自103年起，每年平均客運量以7%成長率成長，且至108年客運量達4,868萬人次，已突破原3,200萬人次之設計容量，機場容量已趨近飽和，為配合未來發展，經行政院於100年核定航空城建設綱要計畫，希藉以健全機場運轉機能，創造機場客貨運輸便捷中心，提升機場運輸量能，吸引相關產業在其周邊群聚發展，進而帶動國家產業升級與經濟整體發展。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素評估結果，及綜合考量各種用地取得方式後，以區段徵收方式辦理開發尚屬適當合理，具徵收之公益性及必要性。

二、針對近期全球爆發新冠狀肺炎(COVID-19)疫情，導致國際情勢丕變，短期間航空運輸量或有明顯影響，惟考量國家長遠發展建設需要，經審酌尚不影響本區段徵收案之辦理目的。三、有關公民團體列席陳述意見表示本區段徵收範圍內尚涉及多個開發行為需先辦理環境影響評估部分，查本案102年間辦理新訂都市計畫作業階段，已依政府政策環境影響評估作業辦法等相關規定辦理政策環評，且涉及本案主要開發目的之第三跑道興建亦經109年3月25日行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第373次會議通過環境影響評估。至後續區段徵收後個別用地之開發行為，環保署則認為應係未來各用地單位於擬具具體興建計畫進行開發前，再依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準與環境影響評估法相關規定辦理，應不影響區段徵收用地取得之合理性及必要性。四、本案對於區內需辦理拆遷之各項土地改良物，如房屋、工廠、學校、宮廟、墳墓等，均有依其需求研擬各項安置計畫，未來將採先行興建再行辦理拆遷作業，並規劃以一里一安置方式，維護原有聚落紋理。另劃設有農業專用區，已有效保障被徵收地主居住及生活權益。五、本案區段徵收所需經費交通部民用航空局(以下稱民航局)已編列預算支應，抵價地比例未經農地重劃區為百分之41，曾經農地重劃區為百分之46，財務計畫尚屬可行。六、本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經民航局說明釐清(詳附件3)，准照該局研析意見辦理。另經審酌確無法剔除區段徵收範圍之民眾，請民航局積極向民眾說明與溝通開發後周邊自然及社經環境情境變動狀況，與充分考量民眾的個別需求及妥擬協助方案，並避免採強制手段進行拆遷作業。七、針對計畫範圍內土地使用分區與土地使用管制規則內容調整、路權範圍疑義、都市計畫書圖誤繕、都市計畫及剔除區邊界修正等事項，請民航局檢具相關資料，送都市計畫擬定機關循都市計畫程序檢討修正，並應依照土地徵收條例第4條第2項規定，於徵收公告期滿後1年內發布實施都市計畫。八、案經依同條例第13條規定審查結果，尚符合相關法令規定，請民航局將本案安置需求調査歷程、明確受影響家戶與安置規劃量體、各項具體安置措施執行細節與相關作業辦理期程、弱勢住戶照顧措施、就業輔導方案規劃、檢討後之土地區段徵收公告及後續土地改良物徵收作業預定辦理期程等事項納入區段徵收計畫書修正，重新報部確認，逕予核定，免再提會討論。」(見可閱二卷第6-9頁)。經查：

⑴系爭徵收案之機場專用區與毗鄰之自由貿易港區，雖係由國營機場公司負責營運管理(參加人徵收取得用地後，提供桃園機場公司統籌規劃開發，見提會審查單審議小組專案小組107年6月28日第1次會議所提意見之回應對照表第覆-2頁)，惟區段徵收機場專用區設置所必須之土地，屬為興辦交通事業公用之目的，且具有提供國際航空運輸服務之高度公益性；而自由貿易港區事業，係指經核准在自由貿易港區內從事貿易、倉儲、物流、貨櫃(物)之集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重整、包裝、修理、裝配、加工、製造、檢驗、測試、展覽或技術服務之事業(港區條例第3條第3款參照)，參以現有桃園航空自由貿易港專用區(第一種自由貿易港專用區)係於92年5月採BOT方式委託遠雄公司(特許公司)開發及營運，截至107年10月，已開發項目包括航空貨運站、機放快遞倉、倉辦大樓、招商中心、加值廠房、物流專區、近鐵物流中心及運籌中心等(見可閱二卷第300頁)，可見自由貿易港區事業，並非屬公用事業，揆諸自用貿易港區之設置目的，乃在國際性企業發展全球運籌管理之經營模式日趨普遍，備料、生產、發貨及市場配銷等整體產銷環節形成串聯，以達整體營運規劃與及時管理之目的，並降低營運成本，在國際性企業供應鏈環節中，為保持我國之國際競爭力，避免在鄰近地區國家中邊陲化，而有設置之必要，對於港區內之營運併採低度行政管制及高度自主管理，並排除港區內進行商務活動之各種障礙，以加速貨物進出港區之流通，推動貿易自由化及國際化，使我國成為主導國際間貿易之樞紐及集散、交易中心(港區條例第1條立法理由參照)，是區段徵收自由貿易港區設置所必須之土地，就國家之產業結構及經貿體制而言，此涉及國家整體經貿政策與發展，復經行政院核定為重大建設如前述，堪認徵收有其重要之公益目的。又為保障飛航安全及建立境內關外之區域，機場專用區與自由貿易港區均設有相當程度之人、車、物進出管制機制，各公民營事業除須取得主管機關許可，始得入區營運外，跑道、活動區等為機場核心建設之一，為維護航空器起飛、降落及滑行之安全，為高度管制出入區域，禁止一般人自由進出或在其內居住、停留，而自由貿易港區之設置雖不以公有土地為限，惟其周邊應設置足與外界隔絕之管制設施，並為有效管理控制人、物進出，進出港區之人、車均應循指定地點入出，並應向管理機關申請核發許可證，接受檢查，憑以進出，除港區內必要人員及有正當事由經港區管理機關同意者外，不得於港區內居住，未依入出之許可規定，或未接受檢查逕行入出，或違反不得在港區內居住之規定者，則處以罰鍰，已如前述。準此，原告陳健和所有如附表編號5所示之土地，於系爭徵收案之特定區計畫用地分別為機場專用區、自由貿易港區乙事，此對照外放之土地地籍圖及使用計畫圖即知，足見參加人對此等土地之勘選確具公益性及必要性，而本件徵收原告陳健和所有上開土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益，相互權衡輕重後，並無顯失均衡情形，與比例原則亦無違背。

⑵由本件全卷資料可知，原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示之土地，其所有權人始終未曾同意參與桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫之開發，不願上開土地被劃入該特定區計畫之計畫地區範圍，除原告劉陳色所有如附表編號4所示土地於系爭徵收案計畫用地為第三種住宅區外，其餘土地於系爭徵收案之計畫用地皆為產業專用區，此對照外放之土地地籍圖及使用計畫圖即明，而系爭徵收案產業專用區之劃定係依據都市計畫法第32條之規定(110年4月9日修正發布之都市計畫法桃園市施行細則第41條第1項第4款容積獎勵規定併參)，參以參加人所陳：產業專用區作為被徵收土地所有權人領回之抵價地，由其自行開發使用，機場園區特定區約有60%產業專用區土地，將優先指配予臺灣省桃園農田水利會為開發主體，機場園區之產業專用區提供機場依賴型產業使用，主要係發展機場核心產業，包括航空製造及維修業、物流配銷業、貨物承攬業、航空運輸服務業等，其規劃準則係依政策環評60分貝噪音線以上不適宜人居之意見，規劃產業專用區之區位及量體等語(見提會審查單審議小組專案小組107年6月28日第1次會議所提意見之回應對照表第覆-2頁)。惟按，國家以徵收方式剝奪人民土地所有權，甚而影響土地上合法居住者之居住自由，如非為公用，自須符合其他公益之正當目的，參加人以60分貝噪音線以上不適宜人居為由，劃定系爭徵收案之產業專用區，固有其地用之公共利益考量，然參諸上述土地徵收之意義可知，土地徵收並非調整人民居住環境以解決外部性問題或為調整人民土地使用合於分區管制之方法，土地徵收與都市計畫之空間規劃及土地利用之規範目的、內容、效果均有不同，地用之公共利益，尚難謂有徵收之公益上目的，而公用事業興辦對周遭土地衍生生活環境負外部性效應之改善或解決，乃國家進行土地開發行為本應負之義務與責任，不得以外部性改正或消除之公益而特別犧牲人民土地所有權；縱認產業專用區之設置目的係在促進特定產業發展、增進當地就業機會、有效利用土地資源，而有其徵收之公益性，惟：

①原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所有如附表編號1、3所示之土地，均屬一般農業區之農牧用地(供農牧生產及其設施使用之土地，區域計畫法施行細則第13條第1項第5款參照)，此有前揭徵收土地清冊節本可據，依審議小組第201次會議紀錄附件3參加人研析意見記載：陳情土地皆屬農牧用地，不符都委會103年第832次會議決議之剔除徵收處理原則，爰建議陳情土地仍維持納入區段徵收等語(見可閱二卷第20頁)，該次會議紀錄理由六則敘明：本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經民航局說明釐清(詳附件3)，准照該局研析意見辦理等語如上述，參以都委會第832次會議決議之逕向被告陳情意見處理原則調整明細表所示，如屬：需地機關表明無使用需求，且剔除不影響整體建設計畫者、計畫邊緣地區、以天然或人為界線為原則、陳情維持現況使用之土地分布零散，有礙該地區整體規劃及公共設施配置之虞者，列入剔除計畫範圍；密集聚落、社區屬合法建築，甲種及乙種建築用地依其土地範圍調整為第一種住宅區予以保留，農業區建地目依其土地範圍調整為第一種住宅區之一予以保留，農牧用地農業區農舍毗連第一種住宅區，劃設為第三種住宅區，使所陳建物得於區段徵收階段申請原位置保留分配，至零星建物現況作住宅、農舍使用(甲種建築用地、乙種建築用地、農業區建地目、農牧用地、農業區農舍)，位於住宅機能、商業機能，且符合最小開發規模規定，則調整土地使用分區，並配合調整周邊道路系統，使所陳建物得於區段徵收階段申請原位置保留分配(見可閱一卷第799-800頁)，是可知審議小組係以原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所有之上開土地不合經劃定使用分區，並編定使用地類別之容許使用項目及許可使用細目而為使用，且一般農業區農牧用地不得申請變更編定為原使用分區建築用地(非都市土地使用管制規則第27條規定參照)，為達土地使用分區管制之目的而予徵收，依上說明，地用管制之公共利益，即難認有徵收之公益性。縱謂產業專用區之設置目的係在促進特定產業發展、增進當地就業機會、有效利用土地資源，而有其徵收之公益性，然不合土地使用分區管制之建築改良物，依建築法令或土地使用相關規定，本不許存在，應予拆除或命其改善使合於土地使用分區之管制規定，該建築改良物之所有權人就建築改良物之本身，固無正當之繼續存在利益，然該建築改良物所坐落之土地，其所有權人並不因此即應受有土地損失之特別犧牲，而應予強制徵收，亦即建築改良物應合於土地使用分區管制規定，與所處土地是否具有徵收之必要性，要屬二事，土地不合地用管制之使用，應予非難者為違規使用行為，並不及土地之本體。原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所有或占有坐落在上開土地之建築物，縱有不合土地使用分區管制之情事，如係區域計畫實施時，其地上原有之建築改良物不合土地分區使用計畫，主管機關得令其變更使用或拆除，並適當補償其所受之損害(區域計畫法第17條規定參照)，若係區域計畫公告實施後，違反經劃定使用分區並編定使用地類別之管制而使用土地，主管機關得處以罰鍰，並限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，不遵從者得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役(區域計畫法第21條、第22條規定參照)，而於都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建，主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，並適當補償其因變更使用或遷移所受之損害(都市計畫法第41條規定參照)，都市計畫範圍內土地或建築物之使用違反都市計畫法或主管機關依法所發布之命令者，得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，不遵規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執行外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役(都市計畫法第79條第1項、第80條規定參照)，又都市計畫法第27條之1規定：「土地權利關係人依第二十四條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第二十六條或第二十七條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣(市)政府或鄉、鎮、縣轄市公所。前項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。」、都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更處理原則第2點規定：「都市計畫土地使用分區檢討變更，除已訂有使用變更審議規範或處理原則者，或直轄市、縣(市)政府於自治條例或各該原主要計畫通盤檢討書另有規定者，從其規定外，其變更後應提供捐贈或其他附帶事項，應由內政部都市計畫委員會就實際情形審決之。」是可知，違反區域計畫或都市計畫之分區管制而使用土地，其法律效果為行政罰、刑罰，並非基此即剝奪人民之土地所有權，且都市計畫土地使用分區檢討定有變更使用之回饋制度，主管機關尚得以契約之行政手段，確保回饋措施之執行(最高行政法院108年度上字第1060號判決參照)，以落實使用者負擔、受益者付費之公平原則(都市計畫法第27條之1立法理由參照)，則國家既有改採其他損害較為輕微之替代方案可能，徵收或區段徵收，並非達成地用行政管制所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。復觀之卷內審議小組及其專案小組歷次會議紀錄內容，均未見就原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所有上開土地劃入或劃出系爭徵收案之徵收範圍，討論如何實質影響本件產業專用區設置工作之進行，並就系爭徵收案欲達成之公共利益與原告吳明哲等人因產業專用區之劃設被強制喪失土地所有權而領受補償金或配領抵價地之損害，予以利益衡量之檢視及綜合評價，亦未具體說明強制劃入原告吳明哲等人所有上開土地，究有何系爭徵收案所欲維護公益的關聯性及必要性？原告吳明哲等人之土地對於系爭徵收案究有如何程度的不可或缺性？劃入結果，是否以破壞原告吳明哲等人土地所有權之手段，來增進他人私益或利於國家建設經費之取得而已？舉凡此等事項被告理當審慎審查並說理之公益性、必要性及比例原則面向，審議小組未予敘明，即作出「業經民航局說明釐清，准照該局研析意見辦理」之決議理由，該次審議小組就系爭徵收案此部分所為准予區段徵收之決議，顯係未經實質審查之恣意判斷，不符憲法保障人民財產權、居住自由之意旨，則被告據以所為准予區段徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所有如附表編號1、3所示土地之決定，於法當然有誤而不能維持。

②原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有如附表編號2所示土地，係屬一般農業區之交通用地，有上揭徵收土地清冊節本可佐，依審議小組第201次會議紀錄附件3參加人研析意見仍記載：陳情土地皆屬農牧用地，不符都委會103年第832次會議決議之剔除徵收處理原則，爰建議陳情土地仍維持納入區段徵收等語(見可閱二卷第20頁)，該次會議紀錄理由六則敘明：本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經民航局說明釐清(詳附件3)，准照該局研析意見辦理等語如上述。則審議小組對原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有上開土地之使用地編定類別是否基於錯誤之事實而判斷，已屬可疑，復依上說明，審議小組係以原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有之上開土地不合經劃定使用分區，並編定使用地類別之容許使用項目及許可使用細目而為使用，且一般農業區交通用地不得申請變更編定為原使用分區建築用地，為達土地使用分區管制之目的而予徵收，則以地用管制之公共利益，難認其徵收具備重要之公益目的。縱謂為產業專用區之設置，而有其徵收之公益性，然建築改良物應合於土地使用分區管制規定，與所處土地是否具有徵收之必要性，要屬有別，原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有或占有坐落在上開土地之建築物，縱有不合土地使用分區管制之情事，如係區域計畫實施時，其地上原有之建築改良物不合土地分區使用計畫，主管機關得令其變更使用或拆除，若係區域計畫公告實施後，違反經劃定使用分區並編定使用地類別之管制而使用土地，主管機關得處以罰鍰，並限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，不遵從者得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除行政執行外，並得處有期徒刑或拘役，而於都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建，主管機關認有必要時，得限期令其變更使用或遷移，都市計畫範圍內土地或建築物之使用違反都市計畫法或主管機關依法所發布之命令者，得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，不遵規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除行政執行外，並得處有期徒刑或拘役，均如前述；又都市計畫法第42條第1項第1款規定：「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、……」、第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」、第50條之2第1項規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。」、第51條規定：「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」是可知，違反區域計畫或都市計畫之分區管制而使用土地，其法律效果為行政罰、刑罰，並非基此即剝奪人民之土地所有權，且都市計畫範圍內屬公共設施保留地之道路用地，固得以區段徵收方式取得，惟尚得以申請與公有非公用土地辦理交換，抑或繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，道路用地仍得私人所有，並無立即徵收為公有之必要，是徵收或區段徵收，並非達成地用行政管制所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式。再揆諸卷內審議小組及其專案小組歷次會議紀錄內容，俱未見就原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有上開土地劃入或劃出系爭徵收案之徵收範圍，討論如何實質影響本件產業專用區設置工作之進行，並就系爭徵收案欲達成之公共利益與原告吳明哲等人因產業專用區之劃設被強制喪失土地所有權而領受補償金或配領抵價地之損害，予以利益衡量之檢視及綜合評價，亦未具體說明強制劃入原告吳明哲等人所有上開土地，究有何系爭徵收案所欲維護公益的關聯性及必要性？原告吳明哲等人之土地對於系爭徵收案究有如何程度的不可或缺性？劃入結果，是否以破壞原告吳明哲等人土地所有權之手段，來增進他人私益或利於國家建設經費之取得而已？舉凡此等事項被告理當審慎審查並說理之公益性、必要性及比例原則面向，審議小組未予敘明，即作出「業經民航局說明釐清，准照該局研析意見辦理」之決議理由，該次審議小組就系爭徵收案此部分所為准予區段徵收之決議，顯係未經實質審查之恣意判斷，不符憲法保障人民財產權之意旨，則被告據以所為准予區段徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美所有如附表編號2所示土地之決定，於法亦屬有誤而不能維持。

③原告劉陳色所有如附表編號4所示之土地，屬一般農業區之農牧用地，有前開徵收土地清冊節本可考，依審議小組第201次會議紀錄後附109年4月29日審議小組會議蒞會陳述意見表之參加人研析意見記載：劉陳色陳情土地屬農牧用地，不符都委會103年7月29日第832次會議決議之剔除徵收處理原則，爰建議陳情土地仍維持納入區段徵收範圍；剔除意見併編號12等語，而編號12參加人研析意見為都委會於都市計畫審議期間，考量60分貝噪音線內不宜人居、高程落差可能衍生淹水問題、及徵收執行階段聚落生活機能不完整等因素，於107年第919次都委會後，原則上不採納社區聚落部分陳情剔除徵收案件；本局亦基於零星蛙躍剔除，確不利於整體開發利用效能，故同意都委會審議決定。本案既經都委會於都市計畫審議期間參酌各相關單位意見並獲致處理原則在案，本局自應依其決議繼續辦理區段徵收作業程序，以尊重相關審議機制(見可閱二卷第54-55、52-53頁)，該次會議紀錄理由六則敘明：本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經民航局說明釐清(詳附件3)，准照該局研析意見辦理。另經審酌確無法剔除區段徵收範圍之民眾，請民航局積極向民眾說明與溝通開發後周邊自然及社經環境情境變動狀況，與充分考量民眾的個別需求及妥擬協助方案，並避免採強制手段進行拆遷作業等語如上述。惟觀諸卷附上開會議紀錄所稱附件3係「桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收案區段徵收計畫公民或團體逕向內政部陳情意見研析綜理表」(見可閱二卷第10頁)，而參加人前揭研析意見係填載於109年4月29日審議小組會議蒞會陳述意見表(見可閱二卷第46頁)，顯非在審議小組第201次會議紀錄理由六所載准照參加人附件3研析意見辦理之範圍內，則審議小組就原告劉陳色部分是否已為實質審議，已非無疑。復依上說明，審議小組如係以原告劉陳色所有上開土地不合經劃定使用分區，並編定使用地類別之容許使用項目及許可使用細目而為使用，且一般農業區農牧用地不得申請變更編定為原使用分區建築用地，為達土地使用分區管制之目的而予徵收，則地用管制之公共利益，難認有徵收之公益性。又參諸上述土地徵收之意義可知，土地徵收並非調整人民居住環境唯一且必要之方法，開發對人民於土地上生活環境所肇生之外部性效應，尚有主管機關得依法對負外部性生產者課予一定負擔或對受該外部性影響者給予相當補貼等利害調整措施，以調和其間之利益與損害，上開法定60分貝噪音線內回饋機制即屬適例，國家如以解決環境外部性為由強予徵收，藉此徵收作為人民居住生活環境改善之手段，欠缺正當性、必要性。再觀之卷內審議小組及其專案小組歷次會議紀錄內容，未見就原告劉陳色所有上開土地劃入或劃出系爭徵收案之徵收範圍，討論如何實質影響系爭徵收案之進行，並就系爭徵收案欲達成之公共利益與原告劉陳色因此被強制喪失土地所有權而領受補償金或配領抵價地之損害，予以利益衡量之檢視及綜合評價，亦未具體說明強制劃入原告劉陳色所有上開土地，究有何系爭徵收案所欲維護公益的關聯性及必要性？原告劉陳色之土地既坐落在系爭徵收案之邊緣線界，對於系爭徵收案究有如何程度的不可或缺，缺之即足以破壞特定區計畫之完整性、可行性？劃入結果，是否以破壞原告劉陳色土地所有權之手段，來增進他人私益或利於國家建設經費之取得而已？況原告劉陳色所有上開土地，既經劃定為第三種住宅區如上述，並已獲准原位置保留分配，此據參加人到院陳述明確，則徵收其土地之公益性、必要性究竟為何？舉凡此等事項被告理當審慎審查並說理之公益性、必要性及比例原則面向，審議小組未予敘明，該次審議小組就系爭徵收案此部分所為准予區段徵收之決議，顯係未經實質審查之恣意判斷，不符憲法保障人民財產權、居住自由之本旨，則被告據以所為准予區段徵收原告劉陳色所有如附表編號4所示土地之決定，於法當然有誤而無以維持。

④原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表編號6-9所示之土地，皆屬一般農業區之甲種建築用地(供山坡地範圍外之農業區內建築使用之土地，區域計畫法施行細則第13條第1項第1款參照)，此有上揭徵收土地清冊節本可按，依審議小組第201次會議紀錄附件3參加人研析意見記載：併編號3-2等語，而編號3-2參加人研析意見為海口里崙仔後聚落部分係海口里居民權益自救會自105年起不斷陳情納入計畫範圍，後經107年都委會第919次會議考量，未來飛機起降噪音、第三跑道燈光設備及整體飛安維護等，且未來第三跑道高程變高將致該區易淹水等環境外部性問題，確實嚴重影響民眾居住品質，爰都委會將緊臨計畫範圍之乙種建築用地、遊憩用地、部分道路等納入徵收(即包括海口社區活動中心北側地區、福元宮以北及漁港路以東地區)。嗣部分地主於其後陳情剔除區段徵收，惟經107年都委會第926次會議考量，若部分剔除將有悖於悖離崙仔後地區納入計畫範圍原則，且該聚落部分地區已納入計畫範圍，社區之生活機能不完整，爰不予採納，維持納入區段徵收。本案既經都委會於都市計畫審議期間參酌各相關單位意見並獲致處理原則在案，本局自應依其決議繼續辦理區段徵收作業程序，以尊重相關審議機制，且為維持行政處理一致，及避免原則變動再造成地方民眾持續對立，爰建議仍按都委會審定原則，維持納入區段徵收(見可閱二卷第27-28、23-25頁)，該次會議紀錄理由六則敘明：本案區段徵收計畫審議期間逕向本部陳情之意見，業經民航局說明釐清(詳附件3)，准照該局研析意見辦理等語如上述。按土地徵收並非調整人民居住環境唯一、必要且適當之方法，國家以解決徵收後於不同意參與之土地上所衍生環境外部性為由強予徵收，藉由區段徵收作為人民生活環境改善之手段，欠缺正當性、公益性及必要性，已如前述。觀之卷內審議小組及其專案小組歷次會議紀錄內容，咸未見就原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有上開土地劃入或劃出系爭徵收案之徵收範圍，討論如何實質影響系爭徵收案之進行，並就系爭徵收案欲達成之公共利益為具體、適切說明，併與原告呂邱阿香等人因此被強制喪失土地所有權而領受補償金或配領抵價地之損害，予以利益衡量之檢視及綜合評價，亦未具體說明強制劃入原告呂邱阿香等人所有上開土地，究有何系爭徵收案所欲維護公益的關聯性及必要性？原告呂邱阿香等人之土地原未劃入系爭徵收案之徵收範圍，則其對系爭徵收案究有如何程度的不可或缺，缺之即足以破壞特定區計畫之完整性、可行性？劃入結果，是否以破壞原告呂邱阿香等人土地所有權之手段，來增進他人私益而已？況原告呂邱阿香、呂學信、陳其遠所有上開土地既已獲准原位置保留分配，此據參加人到院陳述明確，則徵收其等土地之公益性、必要性究竟為何？舉凡此等事項被告理當審慎審查並說理之公益性、必要性及比例原則面向，審議小組未予敘明，即作出「業經民航局說明釐清，准照該局研析意見辦理」之決議理由，該次審議小組就系爭徵收案此部分所為准予區段徵收之決議，顯係未經實質審查之恣意判斷，不符憲法保障人民財產權、居住自由之意旨，則被告據以所為准予區段徵收原告呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表編號6-9所示土地之決定，於法仍屬有誤而無從維持。

㈤、原處分徵收原告陳健和土地之決定適法有據：

⒈參加人為辦理系爭徵收案，以107年6月19日函請被告核定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例，經審議小組專案小組107年6月28日聽取參加人簡報，並提出建議意見，審議小組107年10月31日第171次會議決議，原則同意系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例，惟應補充說明相關事項，被告以107年11月7日函請參加人補正，參加人補正說明自由貿易港區之由來、現況及面積縮減過程等項，被告以107年12月13日函核定系爭徵收案之開發範圍及抵價地比例，都委會108年2月19日第940次會議決議桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫審定通過，交通部以108年11月27日函請被告核准徵收，審議小組專案小組108年12月12日、109年1月8日、同年3月11日聽取人民陳情後，尊重參加人研析意見，經桃園市地價及標準地價評議委員會109年3月16日決議通過查估之市價，行政院環境保護署環境影響評估審查委員會109年3月25日第373次會議決議，臺灣桃園國際機場第三跑道環境影響評估審查通過，參加人依審議小組專案小組109年3月11日建議意見修正，檢附提會審查單暨附表、土地區段徵收計畫書及相關圖冊資料，報經交通部核轉被告核定，由審議小組109年4月29日第201次會議審查決議准予區段徵收，被告以109年5月13日函請參加人修正，交通部以109年6月4日函檢送系爭計畫書，被告據以作成原處分，交由桃園巿政府以109年10月29日公告，並於109年12月9日公告期滿，嗣內政部110年10月25日擬定「桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫(第一階段)書」，交由桃園市政府110年10月29日公告，均如上述。

⒉原告陳健和於103年2月再公開展覽期間，提出建議其所有如附表編號5所示土地劃入住一再發展區，劃出區段徵收，剔除於機場專用區，並確認以後不參加任何徵收之條件等語(見可閱一卷第937-938頁)，而參加人於都委會第940次會議審定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫後，於108年7月25日至同年8月25日間召開系爭徵收案協議價購會議計38場，原告陳健和參與場次安排於108年7月31日下午2時50分，惟其始終未出席協議價購會議，參加人復以108年8月5日函請桃園市政府舉行公聽會，桃園市政府以108年8月15日公告舉行系爭徵收案區段徵收公聽會，並於108年9月24日至同年10月28日分別舉行區段徵收公聽會共11場等情，分別有系爭計畫書附件15土地協議價購會議相關資料、附件14之區段徵收公聽會公告、開會通知單、剪報資料、公報資訊網頁、公聽會說明資料、簡報資料、簽到表、現場照片、會議紀錄、提會審查單附表2可證。綜上，衡諸參加人舉辦協議價購會議及公聽會，均依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就協議結果作成書面，於參加人申請徵收時納入系爭計畫書以供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序，與上開土地徵收法令之規定無違，是原處分關於徵收原告陳健和所有如附表編號5所示之土地部分，自於法有據。

⒊原告其餘主張之判斷：

⑴原告主張本件徵收之安置計畫，係依參加人102年5月提出之公益性及必要性評估報告，該數據並非108年度之數據，故依該數據所提出之安置內容，顯未符合土地徵收條例第34條之1及區段徵收實施辦法第17條規定之要求，又關於身心障礙者、特殊境遇家庭等，與低收入、中低收入戶情境相同之弱勢居民，亦未見參加人實際調查後，提出108年度相關資料證明，原告雖未具有低收入或中低收入戶之資格，然因其合法建物受到一併徵收，故仍有制定相關安置計畫之必要，惟本件在區段徵收範圍內之安置戶數與人數尚未確認之狀況下，被告即逕為核准徵收，顯有判斷基於不完整資訊之瑕疵云云，惟系爭計畫書所載之安置計畫(見可閱二卷第109-118頁)，應屬原則性、概括性之安置規劃與措施說明，尚未產生個案、具體之規制效力，此觀參加人為使系爭徵收案拆遷地上物之相關安置作業、補助、救濟及獎勵有所遵循，乃訂定交通部民用航空局辦理桃園航空城機場園區特定區區段徵收案安置補助救濟獎勵原則甚明，且土地徵收條例第34條之1係規定於該條例之徵收補償章，核屬徵收補償程序之範疇，相關安置計畫尚待徵收補償執行機關於個案為具體之決定，始生規制效力，況審議小組第201次會議紀錄理由四已敘明：本案對於區內需辦理拆遷之各項土地改良物，如房屋、工廠、學校、宮廟、墳墓等，均有依其需求研擬各項安置計畫，未來將採先行興建再行辦理拆遷作業，並規劃以一里一安置方式，維護原有聚落紋理。另劃設有農業專用區，已有效保障被徵收地主居住及生活權益等語如上述，核已審議、判斷，並無違誤。原告此部分之指摘，要無可採。

⑵土地徵收係為確保公共事業實施上不可欠缺之制度，並不受土地所有權人意思之拘束，而係由公權力基於法律規定強行剝奪私人財產權之手段，性質上非得由土地所有權人發動徵收程序，僅於特殊之情形，法律始特別規定，土地所有權人得請求徵收。又徵收私有土地時，如被徵收土地上存有非屬事業需用之私有土地改良物時，為免妨礙徵收目的之遂行，並維護改良物所有權人之權益，土地徵收條例第5條第1項規定，遂有條件的要求事業興辦人即需用土地人徵收土地時，應一併徵收其土地改良物，即除有土地徵收條例第5條第1項但書規定之情形外，應辦理土地改良物之一併徵收；惟依土地徵收條例第5條第2項前段規定，應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收。換言之，一併徵收除土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前已請求同時一併徵收其改良物，依土地徵收條例第5條第2項但書規定應與土地徵收同時辦理一併徵收外，需用土地人辦理土地徵收，並無同時辦理土地改良物一併徵收之義務。再者，依土地徵收條例第28條第1項規定，被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，主管機關始得通知土地權利人或使用人限期遷移。因此，土地徵收後，未辦理土地改良物一併徵收前，土地權利人或使用人仍得於被徵收土地上為使用、收益，未造成該土地改良物使用權人權利之侵害(最高行政法院107年度判字第754號判決參照)。又土地徵收條例第5條規定徵收土地時，其改良物應一併徵收。所稱一併徵收，指同其被徵收之處置。蓋以土地改良物之使用、收益，不能離土地而獨立，應同被徵收，始能達徵收土地之目的。徵收為行政處分，一併徵收，不以同一徵收處分行之為必要，先後對於土地及其改良物為徵收處分，亦無不可(最高行政法院94年度判字第1227號判決參照)。查系爭計畫書已敘明系爭徵收案之土地改良物原則上一併徵收，惟因計畫範圍涵蓋甚廣，土地所有權人眾多，土地改良物數量龐大，乃採土地與土地改良物分別進行協議價購作業，土地改良物部分將另案申請區段徵收(見可閱二卷第93頁)，依上述說明，於法並無不合。原告主張本件難認已符合興辦事業計畫需要而可例外不一併徵收地上改良物之法定要件，且不一併徵收土地改良物，嚴重影響本開發案成本評估之正確性及所有權人特別犧牲補償權利，難認符合徵收土地之公益性與適當性云云，尚無可採。

㈥、綜上，原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠訴請撤銷原處分關於徵收其所有如附表編號1-4、6-9所示之土地部分，於法有據，應予准許，而原處分此部分既經撤銷，被告應依本判決之意旨重為核實審議。另原告陳健和訴請撤銷原處分關於徵收其所有如附表編號5所示之土地部分，尚屬無據，不應准許。

㈦、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與判決結果不生影響，爰不逐一論駁。

七、結論，本件原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠之訴為有理由，應予准許；原告陳健和之訴為無理由，應予駁回，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭