臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第一八一號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第一八一號

原告

大世界有線電視股份有限公司

原告

代表人（董事長）甲○○

訴訟代理人

庚○○律師

訴訟代理人

辛○○律師

訴訟代理人

戊○○律師

被告

行政院新聞局

被告

代表人（局長） 蘇正平

訴訟代理人

壬○○

　　　　　　　　　　己○○

　　　　　　　　　　丁　○

右當事人間因有線廣播電視法事件，原告不服行政院新聞局中華民國八十九年五月十

九日（八九）聞訴字第０八三九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

事實概要：被告申請於基隆市經營區籌設有線電視系統，經被告核准在案。其全部系統設置工程限定於民國（以下同）八十八年四月二十三日前完成。原告於八十八年四月二十一日送交第二期工程相關文件申請查驗，被告自八十八年九月十三日起進行工程查驗，進行至第三天，發現原告當時送件所繳交之分配線網路分布圖總表內，部分地區未以圖號標示，由於其於查驗前並未申請將前述地區列為免查驗區，且經被告及基隆市政府等查驗人員親至該區查看後，發現該區有零星住戶，且未佈線，被告遂於八十八年九月十五日暫停本次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探勘，經探勘後，發現原告第二期分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區，共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點為：安樂區安樂國宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五號、一０二號。案經被告提請有線廣播電視審議委員會第五十四次會議審議，決議原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定。被告依同法第六十九條第五款規定以八十八年十月二十七日（八八）建廣五字第一七六二三號函撤銷原告有線電視籌設許可證（有線籌設局廣字第０二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八００一七號）。。原告不服處分，提起訴願，亦遭被告以八十九年五月十九日（八九）聞訴字第０八三九六號決定駁回。

兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。兩造之爭點：

㈠被告於依有線廣播電視法第三十一條第二項實施「系統工程查驗權」程序進行中，可否暫停該查驗程序，另依同法第七十三條規定實施「行政檢查權」？

㈡原告「第二期分配線網路分布圖總表」未涵蓋之查驗區有七處均未佈線，亦未申請列為免查驗區：

⒈是否屬於「有線電視系統工程查驗須知」規定之「再驗」、「複驗」範圍？

⒉被告依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，是否有違「法律授權目的」、「平等原則」、「比例原則」，而屬違法之裁量濫用？

⒊該網路分布圖總表是否係不實文件而無法補正？

⒋被告未給予補正之機會，有無違反「依法行政原則」？

㈠原告主張之理由：

⒈查原訴願決定理由所稱各節，於事實認定、邏輯推理與法律之解釋適用上，多所違誤，爰說明如下：

⑴原訴願決定依據「有線電視系統工程查驗須知」、「有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則」及「申設有線電視問答輯要」等規定，認原告在「總表」經營區域內未鋪設網路之地區，未申請免查驗，而實際該地有住戶存在，原告所繳交之「分配線網路分布圖總表」係就「其他應行設置分配線網路之地區，匿而不報，使委員無從抽驗，希圖以不正方法矇混主管機關」之不實文件云云，核其所持理由，不惟明顯違反依法行政之法律優位原則，更有違行政程序之信賴保護原理原則。

①「有線電視系統工程查驗須知」（下稱「查驗須知」）、「有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則」及「申設有線電視問答輯要」等規定，係被告及其內部諮議單位有線電視審議委員會所自訂，性質上並非法令（因未經法律授權訂定，且未依法報請立法院備查），而僅係不具法拘束力之「行政指導」，不得作為處分依據，合先敘明。

②依有線廣播電視法第三條第二項之規定：「有線廣播電視系統工程技術管理之主管機關為交通部。」同條第三項更因此明確授權：「前項有關工程技術管理之規則，由交通部定之。」是根據此授權條款，交通部爰於八十二年十二月三十日訂定發布「有線廣播電視系統工程技術管理規則」（下稱「管理規則」），併合敘明。

③依「管理規則」第三條明定：「有線廣播電系統之工程技術、審核、查驗、．．．均依本規則之規定。本規則未規定者，依其他法令之規定。」可知工程查驗應屬交通部之職權，工程查驗事項之辦理及處罰，亦應依據「管理規則」為之。

④準此，關於系統經營者辦理工程查驗應檢具之文件，「管理規則」第三十五條第四款既僅規定應繳交者為「比例尺不小於千分之一之分配線網路分布圖（含街道名稱）」，則被告持非「管理規則」所要求，而係見於被告以行政指導方式所自訂之「查驗須知」之「分配線網路分布圖總表」，指摘原告以「不實文件」企圖矇混被告，明顯牴觸有線廣播電視法就機關分權所為之設計，不惟業已違反依法行政精神之法律優位原則，更有恣意率斷之嫌。

⑵綜觀事件始末可知，原告所提供之分配線網路分布圖總表自始即係依據被告之行政指導作成，被告在自承有未事前給予原告補正機會之疏失下，率爾為原告依其指導所提供之「分配線網路分布總表」為不實文件之事後認定，不惟有失衡平，更有違信賴保護之原理原則。

①行政程序法第八條明定信賴保護原則，謂：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民合理正當之信賴。」且依通說之見，行政指導亦須受比例原則、平等原則、誠實信用（信賴保護）等一般行政法上原理原則之拘束，合先敘明。

②由下述關於分配線網路分布圖總表之製作經過可知，原告所提供之分配線網路分布圖總表雖僅就其網路實際佈線所及地區標示圖號，但原告在主觀上並未希圖以不正方法矇混被告，從而該分配線網路分布圖總表在評價上自亦不應認係「匿而不報，使委員無從抽驗之不實文件」。按「分配線網路分布圖總表」並非交通部就有線廣播電視系統工程技術依有線電視法明文授權，對外公布之「管理規則」所明文規定要求系統經營業者送請查驗時所應繳交之文件，業經敘述於前，謹請參酌，茲不贅述。原告於八十七年十一月七日申請第一期查驗時，亦因法規並未明定分配線網路分布圖總表究應如何製作，爰僅於地圖上用筆框出第一期區域範圍。當時被告廣電處第五科新到任之朱砡瑩小姐指導原告應修改製作方式，並提供他案分配線網路分布圖總表供原告之送件人員當場大致瀏覽參考，原告之送件人員並向朱小姐表示，其所送來之１／５００分配線網路分布圖並未包括山區○○路之部分，此時朱小姐表示，僅須將已送來之１／５００分配線網路分布圖（即網路到達區域）之圖號貼示在索引圖上即可，山區之圖號不用貼。原告依據上開被告承辦人員之指導，就網路建設區○○○路實際佈線所及地區標示圖號，於八十七年十一月十一日完成第一期正式之查驗送件作業，系爭文件經被告承辦人員審核後具名簽收，事後（從八十七年十一月十一日第一期查驗送件始，至八十八年四月二十三日原告籌設期限到期日止）被告從未告知原告有何不妥或須補正之處，其後原告並已通過第一期查驗作業（八十八年二月十九日新聞局函知原告），並獲得第一期區域開播營運之許可（八十八年六月一日新聞局函知核發）。職是，相信無論任何人處於原告之位置，都會因此認為第一期查驗之分配線網路分布圖總表之製作模式是正確無誤的（否則為何能通過第一期查驗），事實上原告正係因信賴被告承辦人員之指導（縱認該指導事後證明係一錯誤指導），故同樣依據第一期查驗之分配線網路分布圖總表之製作模式完成第二期查驗送件作業，而被告承辦人員在簽收第二期查驗文件時，仍未告知有何不妥須補正之處。更有甚者，經原告向被告申請閱卷後發現，被告之廣電處八十八年九月十六日之簽呈其說明第四點亦自承被告在文件查核作業上有疏失，略謂「該公司（指原告）依法於其籌設時程內（四月二十三日前），即本年四月二十一日送交第二期工程查驗相關文件申請查驗，惟當時本處並未發現該公司送件未齊，故未通知其補件，現已逾越其籌設期限，方發現其送件未齊，若依有線廣播電視法施行細則第二十二條，逕行撤銷該公司籌設許可，並註銷其第一期分期營運許可，似有不妥。本處雖於查核其文件時有所疏失，．．．」等語（＊此為向被告要求閱卷所得對原告有利之證據）。查原告依「管理規則」檢送之「分配線網路分布圖」，其內容、格式俱屬無誤，僅（被告內部自訂之）「總表」與被告所要求者略有出入，況從上述被告之廣電處八十八年九月十六日之簽呈說明，亦不難推知本件性質上原非不能補正，真相其實正如被告之廣電處於該簽呈所自承─係「因查核疏失以致逾越通知補正時間」。申言之，倘被告能即時發現其錯誤指導及文件查核作業上之疏失而要求原告補正，原告必將依指示補正，則根本不會發生後續被撤銷許可等情事。經原告向被告申請閱卷後尚發現，八十八年十月八日有線電視審議委員會第五十四次會議提案說明第三點明白指出，有線電視系統規劃分配線網路分布圖總表時，通常規劃兩種圖表，一種是「涵蓋所有查驗區並標有圖號表格之分配線網路分布圖總表」，該種圖表是風險較低之作法，「因為如委員抽到偏僻地區，若該區有住戶，卻無線路時，僅是該點再驗記缺點一點，二小時完成改善即可，故幾乎所有有線電視系統皆送此種表格至本局。」另一種是「未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區方標有圖號表格之分配線網路分布圖總表」，繳交此種表格者若末將未標示圖號地區列為免查驗區，則當查驗單位查看發現該區有住戶而未佈線時，「則須提請有線電視審議委員會討論，以判定該次查驗是否為不合格，而須於一個月後再申請複驗。」換言之，縱使真如被告所言，系統業者於申請查驗時尚應繳交所稱之「總表」，該「總表」之製作內容依其自承之上述內容，亦非一定，而有兩種方式，符合其中任一種方式者，均為真實之「總表」，僅係應補正之方式及程序有所不同而已，並無「不實」之虞。益加可證，被告關於「不實文件」之認定，顯為倒果為因之論，誠不足採。自前開說明亦可知，「涵蓋所有查驗區並標有圖號表格之分配線網路分布圖總表」乃風險較低之作法，即使未佈線亦僅須於二小時內改善即可。職是，原告何須鋌而走險，繳交「未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區方標有圖號表格之分配線網路分布圖總表」？原因只有一個，那就是原告信賴被告之錯誤指導，以致未作出有利自己之判斷。

③足證原告所提供文件，實係因未充分了解被告就相關行政命令之解釋與適用外，主要仍是信賴當時被告承辦人員之錯誤指導，致引發今日「不實文件」之嚴重誤會，原處分及訴願決定罔顧上述事實而為判斷，其違誤實屬明顯重大。質言之，原告在檢具供查驗用文件資料時，因信賴被告之錯誤指導，致事後竟反遭指摘「提供不實文件」而被撤銷第一期營運許可，理應依據信賴保護原則，給予原告救濟及補正之機會，始能保障人民合理正當之信賴。

⑶決定及原處分認原告未就所繳交圖件中未標示地區申請列為免查驗區，則除非該等未標示地區確無住戶，否則即屬「未於設置時程內完成系統之設置」，此種法律見解對原告顯不具期待可能性，違反事物本質、行政自我拘束原則而悉屬謬誤：

①查本件未標示地區屬人跡罕見之偏遠地區，此亦為被告所不爭執之事實，依有線廣播電視法第五條第三項規定：「中央主管機關應會同交通部協助解決偏遠地區○○○路之設置。」可知偏遠地區○○○○路設置，並非業者之單獨責任，中央主管機關與交通部亦應協助輔導業者解決，合先敘明。

②免查驗之申請係出自「有線電視系統工程查驗須知」及「有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則」等規定而來，該等規定性質上並非法令，而僅係不其法拘束力之「行政指導」已如前述。因此，免查驗區之申請，理應由被告以行政指導方式指導業者循序辦理，倘因被告怠於指導，致令業者未能自行申請，則明顯不應執此無法拘束力之「查驗須知」及「審查準則」為處分之內容依據，令人民蒙受不利之法律效果。

③原告所繳交之圖件固未將未標示地區列為免查驗區，但當查驗單位查看發現該區有住戶而未佈線時，依據被告自行發布之「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第十項至第十二項規定以及被告向來之行政慣例可知，其效果至多應僅係「提請有線電視審議委員會討論，以判定該次查驗是否為不合格，而須於一個月後再申請複驗。」之問題，何能罔顧行政自我拘束原則，而遽斷原告「未於設置時程內完成系統之設置」？

④八十八年十月八日被告之有線電視審議委員會第五十四次會議提案說明第七點說明更稱，「原告雖可繳交未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區方標有圖號表格之分配線網路分配圖總表，惟業者繳交此種圖表時，應有其他未涵蓋區域中絕無任何住戶之自信．．．」云云，惟查被告明知事實上「幾乎無人可斷定偏僻地區確無住戶」（見同次會議提案說明㈢），故要求原告有此種「自信」，顯不具備期待可能性。且該等地區乃早經同區同業申請為免查驗之地區，顯見該區已不適宜業者自設網路，則基於「事物本質」之原理，實不可就此嚴厲苛求原告未於該等地區○設○路之責任。

⑤衡諸上述事實，被告應能合理判斷，本件原告係漏未申請免查驗，而僅須即時提示原告補正申請為已足，何以竟不合常理地據以臆測「原告繳交此種圖表時，應有其他未涵蓋區域中絕無任何住戶之自信」，否則「顯然原告送交此圖表，係意圖將未鋪設網路之地區先行規避，使審議委員抽查驗點時，絕無抽到該區之機會」？實令原告百思不得其解。

⑷審議委員會雖依法設置，但事實上十六位審議委員中除三位官方代表外，餘均由大學各科系教授兼任，如法律系、農經系、會計系、都市計畫系、新聞系、工商管理系、社會教育系、大眾傳播系等；真正瞭解工程技術之委員僅有交通部代表，及交通大學教授尉應遲、唐震寰等三名；而審議委員平日均忙於其本職工作，對有線電視工程查驗，似乎外行，對所做有關工程查驗問題之決議是否有實效性，能否為人民所接受，不無疑義。

⑸原訴願決定復認被告於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探勘，所行使之權限係有線廣播電視法第七十三條第一項之「行政檢查權」，並認此種「行政檢查權」與同法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」係二種不同之行政權，二者可並行不悖，被告作為有線廣播電視主管機關，可獨立行使「行政檢查權」，「毋需會同原告及其他機關為之，其性質與系統工程品質應否改善之工程查驗情形，截然不同，無補正之問題」云云。惟查，本件被告以有線廣播電視法第七十三條第一項「行政檢查權」之檢查結果作為處分依據，業已違反「依法行政」、「正當法律程序」原則、「比例原則」及「平等原則」。

①綜觀有線廣播電視法第三條第二項、第三項，及有線電視系統工程技術管理規則第四十二條規定可知，關於系統工程之技術管理及行政檢查之主管機關應係交通部，而非被告，本件被告在未會同主管機關交通部所進行之「行政檢查」，屬逾越權限之違法行政行為，合先敘明。詳言之，有線廣播電視法第七十三條第一項之「行政檢查權」，其性質上屬於主管機關為輔導與管理業者依法令正常營運，而在行政上所進行事前之監督。本條實施檢查之機關，依據有線廣播電視法第三條規定，就工程技術管理部份由交通部為之，其餘事項始由有線廣播電視法第三條第一項規定（包括被告在內）之主管機關為之。

②查行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，被告發現原告送件之「分配線網路分布圖總表」有部分地區末以圖號標示，且該等地區並未申請為「免查驗區」後，遂於八十八年九月十五日，在未完成預定查驗程序之情形下即停止查驗程序，轉而於八十八年九月十八日及二十三日兩天逕自派員至基隆實地探勘。就此部分，實已違反民主法治國家之「正當法律程序」原則、「比例原則」及「平等原則」：「正當法律程序」作為一般法律原則，其理念係源於英國法上之「自然正義法則」，該原則已為現代民主法治國家所普遍遵循，由我國憲法第八條之規定毫無疑義亦可以導論出肯定之結論。所謂「自然正義」之內容，依通說見解應包括：當事人應受告知、當事人應有表達意見之機會、決策者應公正、決定應附理由、決定書應載有救濟途徑之教示等項。業經總統公布之行政程序法第四十二條規定：「行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。」同法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，．．．應給予該處分相對人陳述意見之機會」。此等規定係行政機關作成行政處分所應遵循之正當程序。查工程是否合格係依「工程查驗程序」認定之，此不論由有線廣播電視法第三十一條或被告發布之查驗作業須知，都可以獲致相同結論，且此「工程查驗程序」解釋上不僅係被告之權限，亦為申請人所得享有之程序利益，蓋如依據被告所發布之「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第七項、第十項至第十二項規定以及被告向來行政慣例皆可明確推知，在查驗程序中，申請人享有在場陳述意見並當場補正缺失等程序利益，不容被告恣意剝奪（其中「申請有線電視系統工程查驗注意事項」第十一項即明定：「查驗時如有多處受測點不合格時，查驗單位仍將繼續查驗其餘受測點，並將查驗結果資料全部列出，以供申請者改善。」）經原告向被告申請閱卷後發現，被告之廣電處八十八年九月二十九日關於本案之簽呈（內容即八十八年十月八日第五十四次有線電視審議委員會議之案由及說明），其中法規會（楊顧問、周曉明）於八十八年十月一日對此簽呈之會簽意見即認：「大世界有線電視公司申請第二期查驗部份，貴處仍應於期限內查驗完成，併同貴處實地勘查之報告，提有線廣播電視審議委員會決定」。益證被告於未完成查驗程序的情形下即率爾作成處分，其未予原告應有程序保障之行為，實已違反「正當法律程序」原則至明。另行政行為應受「比例原則」之拘束。所謂「比例原則」，依學界通說及行政程序法第七條規定可知，其可細分為三項子原則：Ａ採取之方法應有助於目的之達成；Ｂ有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；Ｃ採取之方法所造成之損害，不得與欲達成目的之利益顯失均衡。經原告向被告申請閱卷後發現，被告之廣電處對於其「為何於未完成預定查驗程序的情形下即停止查驗程序」所提出之解釋係「抽點圖件有問題，若仍繼續查完，有違查驗公平原則」云云。但原告抽點圖件之問題，實係因承襲被告承辦員自第一期起之錯誤指導所致，且被告亦自承其文件查核有疏失，就此部分非但不應責令原告就抽點圖件問題負擔「不實文件」之指摘，更不應導論出原告之行為已使查驗程序未臻公平之結論。蓋被告若欲達成查驗公平性之行政目的，理應即時針對原告原未納入分配線網路分布圖總表內之偏遠山區部份，提請有線電視審議委員會另外抽點加驗，方屬正辦，於此被告卻斷然決定停止查驗，其行政裁量權之行使顯已違反比例原則（採取之方法非有助於目的之達成），而流於恣意。又行政行為亦應受「平等原則」之拘束，除憲法第七條明白揭櫫「平等原則」外，行政程序法第六條亦規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」惟查：Ａ縱被告得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「行政檢查權」，然誠如訴願決定理由所言，該「行政檢查權，其性質與系統工程品質應否改善之工程查驗程序，截然不同」，當所有業者之工程是否合格乃依「工程查驗程序」之抽驗結果來認定，且此種審查方法已經形成行政慣例時，即有「行政自我拘束原則」之適用，始足以保障人民之信賴。本件被告獨對原告施行「不得補正且毋需會同原告及其他機關之行政檢查權」，並據以認定其工程是否合格，顯已違反「平等原則」。Ｂ又退萬步言，縱被告得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「行政檢查權」，本件實施「行政檢查」之方式仍不符法定程序，而牴觸「依法行政」及「正當法律程序」原則。有線廣播電視法第七十三條第一項規定：「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查，要求經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告、資料或為其他配合措施，並得扣押違反本法規定之資料或物品。」由上開條文規定之構成要件（「派員攜帶證明文件」、「要求經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告、資料或為其他配合措施」）可知，該行政檢查權之行使，仍應令當事人在場陳述意見（要求主管機關人員攜帶證明文件，應係用以向在場之當事人證明身份；要求當事人提出報告、資料或為其他配合措施，應認係賦予當事人陳述意見之權利），以維程序公平性與可信賴性，該條項之規定與行政程序法第四十二條所規定「勘驗應通知當事人到場」，皆係落實「正當法律程序」原則之具體化規定。惟查，本案中被告悉未知會原告，即逕自對原告之財產設施進行突襲性檢查，該次行政檢查之程序不符法定程序，業如上述。更有甚者，依通說見解，執行上開行政檢查程序後，主管機關應就行政檢查作出檢查記錄，請受檢查單位負責人簽名，但被告事實上亦未踐行此項程序，違反「正當法律程序」原則，其程序之公正性令人存疑，原告自難甘服。

③承上，即令原告之工程確有未佈線之缺失存在，此種缺失亦非不能補正（且事實上原告已於查驗作業之法定截止日前完全補正），依查驗作業須知規定，可知於查驗進行中若發現受測點有不合格情形時（包括建設疏漏情形），縱使當時已逾越受驗單位（如原告）之法定設置時程期限，然只要尚未逾越查驗作業截止期限者，則仍應依法給予受驗單位「二小時內改善再驗」及「一個月後申請複驗」之機會以改善建設疏漏，準此可證，無論法令或被告之行政指導、行政慣例皆未就「必須於設置時程內１００％毫無疏漏地完成建設」做出絕對性之苛責要求。是本件被告以所謂行政檢查權之行使，不當剝奪原告之補正機會，顯然漠視「工程查驗程序」中「複驗」建制立意，並已全面架空「複驗」制度之作用，其違法不當甚明。

④綜上，被告雖得依有線廣播電視法第七十三條第一項規定行使「行政檢查權」，但關於系統工程技術管理及行政檢查事項，該部份之主管機關應係交通部，此其一也；又退萬步言，縱認被告對於系統工程技術管理及行政檢查事項，亦有管轄權限，然依據「正當法律程序」原則及「平等原則」，並對工程查驗權限與行政檢查權限進行「體系解釋」之結果，在本件情形，被告不得以行政檢查權限之不合法行使，完成工程查驗權限所欲達成之目的，否則其程序應受違法之指摘。

⑹原處分因原告些微程序上之瑕疵，即遭被告撤銷其全部籌設之許可，使原告已投入之鉅額經費（將近新台幣三億元）驟時付諸流水，不但違反憲法保障人民財產權之意旨，亦違反比例原則。

①查有線廣播電視審議委員會於第五十八次會議中討論：「原告第一期及第二期之工程建設已達％以上，因其程序上之瑕疵而撤銷其全部籌設之許可，是否符合比例原則？」其結論認為由於「該公司未依有線廣播電視法第三十條規定，於設置時程內完成全部之系統設置，而無所謂比例原則之適用問題。」

②上開決議理由諒係認為有線廣播電視法第六十九條第五款規定係羈束裁量，一旦業者未於設置時程內完成全部之系統設置，其法律效果應即為「撤銷許可」，無行政裁量之餘地，是以亦無比例原則之適用云云，此種法律見解實值商榷。按廣義之行政裁量不僅存在於決定法律效果之部分，在法律解釋適用之過程，亦須合理運用行政裁量，始能達到法律個案之實質公平正義，避免法律執行之僵化、落入形式法律窠臼，換言之，行政裁量之合理運用，可以濟立法之窮。關於法條所稱「未於設置時程內完成全部之系統設置」，被告之法規會即曾於訴願審議委員會議召開前（年月日），提出以下討論意見，送交全體訴願審議委員簽收參考，謂：「有線廣播電視法第條第５款所謂『未於設置時程內完成系統設置』，理論上應涵蓋經營區內所有住戶，惟實務上顧及偏遠地區建設之不易，乃有免查驗區或暫緩查驗之申請，足見主管機關對系統之設置非採嚴格之解釋，且以抽驗之方式進行。」且解釋上系統設置未完成之部分，若能加以即時補正或通過複驗，皆不應認係「未於設置時程內完成系統設置」，否則何須設有「再驗」及「複驗」之規定。換言之，在決定案件事實是否屬於「末於設置時程內完成系統設置」，仍須經行政裁量，而該裁量權之行使自有比例原則之適用。查本件原告提供之圖件，係因信賴被告之錯誤行政指導製作而成，實不容被誤解為「不實文件」，此其一也；另一方面，原告復因信賴被告之前開行政指導，而未及時申請免查驗之「系統設置未完成之部分」，僅佔第二期區域總戶數之０‧３３％，根本上屬於得加以即時補正並通過複驗之情形，被告竟無視而認定係「未於設置時程內完成全部之系統設置」，其裁量權之行使顯然違反比例原則，而侵害人民財產權及營業自由至鉅。

⑺原訴願決定認原告「於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分布圖總表與八十八年九月二十三日（）世字第八八００五一號函中所檢送之分配線網路分布圖總表，不僅圖號位置不同，比例尺亦有差距，有重大過失而應負法律上之責任」云云，核其認事用法，復有違誤：查該總表並非申請查驗之法定必備文件，業如前述，此其一也。再者，原告於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分布圖總表與八十八年九月二十三日（八八）世字第八八００五一號函中所檢送之分配線網路分布圖總表，之所以有圖號位置些微偏差之情形，乃因市售地圖比例尺差距及繪圖作業所利用之軟體工其不同所致。此種偏差，並非原告故意或過失所致，實因查驗須知本即僅指示申請人使用市售地圖繪製圖表，上開圖號位置不同之情形仍在合理範圍內，本於行政行為應符比例原則之考量，責令原告說明、補正即足，實不應因此責令原告負擔「籌設許可及營運許可一併被撤銷」如此嚴重之法律上責任。

⒉綜上所述理由，被告原處分及決定不但違反依法行政原則、未履踐正當法律程序，且原處分顯然因違反信賴保護原則、平等原則、比例原則等，而不法侵害人民之財產權及營業自由，訴願決定亦未詳加審究，復予維持，均難令人折服，懇請鈞院調閱本案處理過程之全部卷証資料，並明察決定將原決定及原處分均予撤銷等語，並提出被告八十八年十月二十七日八十八建廣五字第一七六二三號函、被告八十九年六月五日八十九聞訴字第０八三九六號函、有線電視系統工程查驗須知、有線電視系統申請工程免查驗區之審查準則、申設有線電視問答輯要、原告八十七年十月三十一日第一期系統工程查驗申請函（由朱砡瑩小姐親筆簽收）、原告八十八年四月二十日第二期系統工程查驗申請函、何吉森著，有線廣播電視法釋義，頁347-349 、被告第四卷第六期公報八十九年五月六日決議等影本為證。

⒊對被告之答辯主張：訴願決定及原處分違反「依法行政原則」

⑴依法行政原則內之「法律優先（越）原則」要求行政行為不得牴觸法律，亦即行政機關對現行有效之予以適用（學說上稱「適用之強制」），且應正確地適用法律規定，不得偏離（學說上稱「偏離之禁止」）。

①原訴願決定及原處分剝奪原告工程查驗文件之補正機會，業已牴觸有線廣播電視法施行細則第二十二條規定，違反「法律優先（越）原則」。有線廣播電視法施行細則第二十二條規定：「系統之籌設依本法第三十一條第一項申請工程查驗文件不全，無法於設置時程內補正或補正完全者，視同未於設置時程內完成系統設置。」查訴願決定及原處分乃以Ａ認原告提供之「分配線網路分布圖總表」係「不實文件」，無法補正，且Ｂ有七處地點未於設置時程內完成系統設置，為撤銷原告有線電視籌設許可及第一期分期營運許可之處分理由。惟查：Ａ系爭「分配線網路分布圖總表」（下稱總表）非「不實文件」。蓋原告在八十七年十一月七日第一次送交工程查驗文件時（第一期工程），僅在市售地圖上將申請查驗全區之邊框用麥克筆圈出，即送至被告處，經被告承辦員指導始知應將申請查驗地區貼上圖號，由此足證原告確無欺瞞意圖，且確實不熟悉送件製圖實務作法，否則何以有上開情形發生之可能？經被告前開指導後，原告經辦人為求慎重，再向被告承辦員求證相關製圖細節，孰料該員提供「有建設地區始貼圖號」此一錯誤指導（原告事後始得悉該員係缺乏經驗之新到任職員），致原告日後均採「有建設地區始貼圖號」之製圖方式，其後並順利通過第一期之工程查驗，是原告根本無從發現總表之製作方式有何瑕疵可言，而第二期所送文件悉比照第一期模式辦理，此即被告所謂「不實文件」之始末，合先陳明。Ｂ惟縱認原告所提供總表與被告之要求未盡相符，然依前揭細則第二十二條規定之反面解釋，凡得命補正之文件瑕疵，被告應有義務先命申請人補正，須申請人無法於設置時程內補正或補正完全者，始視同未於設置時程內完成系統設置。本案被告未給予正確行政指導在先，復又因行政疏失而漏未發現原告送件瑕疵，疏未通知原告處理，直至籌設期限已過，始發現送件瑕疵問題（此為八十八年九月十六日被告機關廣電處第五科內部簽呈第二頁說明四所自承）。儘管如此，為文過飾非，被告乃認系爭總表不能補正，所持原因則有下列數端，其一即「不實文件，無法補正」（此說與事實真相不符，業如上述）﹔其二則推稱（此係訟爭發生後提出之說法），實務上系統業者繳交之總表計有兩種，原告所繳交者係其中一種（言下之意即指被告即使善盡審查義務亦無從發現該總表有何不妥）。惟被告所稱總表之「兩種」製作方式，非但從未見諸其所編印之任何相關資料，亦未曾揭示於任何法規或函令之內，實難令人信服。Ｃ被告甚而據此進一步主張其僅從事文件齊全與否之「形式審查」‧‧‧，陳稱其基於信賴原則，對於申請人所繳交之總表，「均予受理」‧‧‧云云（八十九年九月一日答辯書第九頁），無非事後卸責之詞。蓋於八十九年元月十四日有線廣播電視審議委員會第五十八次會議紀錄第十六頁㈣，被告說明其受理查驗申請之處理原則為：「本處受理查驗申請時，皆當場點收所有查驗文件，若有缺件或『文件有誤』時，即當面告知該有線電視系統送件人員限期補正‧‧‧」由上開『缺件』（文件齊全與否問題）與『文件有誤』（文件實質內容正確與否問題）兩種情形分述之說明，即足證被告向來受理查驗申請時，絕非僅從事文件齊全與否之「形式審查」。故上開答辯，殊無可採；遑論倘採取「形式審查」之解釋，亦將顯然偏離前揭細則第二十二條之規範意旨，蓋適用該條規定，主管機關應判斷文件瑕疵究得否補正及是否已補正完全，衡諸情理，何能謂以「形式審查」即為己足？綜上，被告非但未盡文件審查義務，且不法剝奪原告工程查驗文件之補正機會，業已牴觸前揭細則第二十二條規定，有違「依法行政原則」中之「法律優先（越）原則」。

②本案係關於有線電視系統工程查驗是否合格之行政爭訟事件，被告無正當理由拒絕適用現行有效之法令規定（有線廣播電視法第三十一條、交通部依法發布之「有線廣播電視系統工程技術管理規則」及被告自訂之「有線電視系統工程查驗須知」中不與前開二項法令相牴觸之部份）進行系統工程查驗，遽爾以其所謂「行政檢查」之方式代之，違反「法律優先（越）原則」（「適用之強制」），復違反「正當法律程序原則」、「比例原則」及「平等原則」，此部份事實理由另詳陳於起訴狀第十頁至第十三頁，茲不贅述。

⑵依法行政原則中之「法律保留原則」則係要求行政機關須有法律之授權始能作成行政行為，通說就「法律保留原則」乃採「重要性理論」，即對人民權利義務有重大影響之事項，皆應以法律規定或至少應根據法律授權之命令定之。

①就行政組織之法律保留言，行政機關之事物管轄權，應以法律規定或根據法律授權之命令定之。依有線廣播電視法第三條第二項及第三項規定，有線廣播電視系統工程技術管理之主管機關為交通部，有關工程技術管理之規則自應由交通部定之。職是，被告就本案爭議事實之管轄權具有瑕疵，違反「法律保留原則」至明。

②被告一再陳稱系爭總表係有線電視系統申請工程查驗之「必要文件」（見第五十四次有線電視審議委員會案由六之說明三及原訴願決定第六頁２），訴願決定及原處分並以原告提供之總表有瑕疵（所謂「不實文件」）作為原處分之理由，上開認事用法亦已違反「法律保留原則」。遍查相關法令，關於總表之規定僅見於被告所自訂之「有線電視系統工程查驗須知」（被告於八十七年十二月所編印；下稱查驗須知）。關於查驗須知之制定依據，被告迄今未能說明，僅於八十九年九月一日答辯書第三、四頁泛稱其制定「於法有據」，至其所據之「法」則係「有線廣播電視法第八條第六款」﹔惟查該「查驗須知」之「前言」，則稱其制定依據乃「有線電視法第二十六條」（舊法）云云。惟無論依「有線廣播電視法第八條第六款」或舊「有線電視法第二十六條」規定，皆不能導出該查驗須知（尤其有關總表之規定）係具備法拘束力之結果：Ａ有線廣播電視法第八條規定：「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會，審議下列事項．．．其他依本法規定或經中央主管機關提請審議之事項」，可知「有線廣播電視法第八條第六款」僅係用以規定有線廣播電視審議委員會（下稱審議委員會）「得審議之事項」，尚未授權被告制定事涉原告權益之查驗須知，更未明文要求申請人應製作「總表」俾供工程查驗之用。足證被告雖稱查驗須知之制定「於法有據」，實則大有疑問。反之，依法第三條第二項及第三項所定，有線廣播電視系統工程技術管理之主管機關為交通部，有關工程技術管理之規則應由交通部定之，而交通部依同法第三條第三項之授權規定，業已發布「有線廣播電視系統工程技術管理規則」明確規範系統工程查驗應繳文件，其中尚無「總表」項目（參原告起訴狀第三、四頁）。職是，被告對於系爭工程查驗應備文件，自機關法定權限劃分而言，實尚無置喙餘地。從而，被告既無權限將查驗須知送其內部審議委員會審議，該查驗須知自不因該會之決議通過而取得行政命令之法位階，充其量僅能謂以不其法拘束力之行政指導。Ｂ舊「有線電視法第二十六條」則係有關本法「雙主管機關之一般性規定」。本條規定：「有線電視系統籌設完成，經中央主管機關會同交通部查驗合格後，由交通部發給有線電視系統執照，中央主管機關發給系統經營者執照，始得依法營運。」該條文顯非授權規範，從而，被告亦不得執此作為查驗須知之制定依據。綜上，小結：查「依法行政」係現代民主法治國家之核心概念，行政行為除不應牴觸法律外（法律優越原則），政府欲干預人民之自由與權利，尚必須有法律作為直接依據或有法律授權行政機關訂定之法規命令作為依據（憲法第二十三條、中央法規標準法第五條及第七條參照），此即「法律保留原則」。本件中，系爭查驗須知既僅屬不具法拘束力之行政指導，則縱認原告繳交之文件與查驗須知未盡相符，亦非「違法」之舉，原處分及訴願決定以原告「提供不實文件，無法補正」作為撤銷原告有線電視籌設許可及第一期分期營運許可理由之一，違反依法行政原則中之「法律保留原則」，洵屬明確。訴願決定及原處分指摘原告「有七處地點未於設置時程內完成系統設置」，並據此撤銷原告有線電視轉設許可及第一期分期營運許可，係行政裁量權之違法行使。

⑴按立法上，行政裁量權之授與，有以「得」、「得不」之用語或其他表現形式為之。此外，亦有由法律規定之整體關聯顯示裁量授權者。查有線廣播電視法第三十一條固規定：「系統之籌設應於營運計畫所載系統設置時程內完成」，然如何始符合「系統設置完成」，法律並未有明確之界定，應藉由法律解釋加以補充，因而有裁量權（廣義）行使之問題，此其一也。其次，同法第五十八條第一項復規定：「系統經營者『無正當理由不得拒絕』該地區民眾請求付費視、聽有線廣播電視。」是本法並未要求申請人須「百分之百」地完成系統設置。況就系統工程是否設置完成應如何判斷乙事，由上開法律規定之整體關聯顯示，本法對主管機關有裁量權授予之情形，殆屬無疑。

⑵訴願決定及原處分認原告有七處地點未申請「免查驗」且復未建設，故指摘原告「未於設置時程內完成系統設置」，其裁量權之行使，應已違反「法律授權目的」、「平等原則」、「比例原則」，而屬違法之裁量濫用：

①被告裁量權之行使違反「法律授權目的」被告對原告於七處荒僻地點未有線路之事實，認已符合「未於設置時程內完成系統設置」，考其立論基礎為「．．．被告機關編印之申設有線電視系統問答輯中業已說明，因地區民眾原有請求付費視、聽有線廣播電視之權利，系統經營者無正當理由不得拒絕（參閱有線廣播電視法第五十八條第一項規定）」是以「經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含括已申請核准為免查驗區之地區）」，否則即屬「未於設置時程內完成系統設置」云云。惟查：Ａ被告對前揭法律條項之解釋，顯非正確。蓋有線廣播電視法第五十八條第一項之規定僅能導論出系統經營者在住戶提出付費收視有線電視之請求時，有「接受之義務」，尚不能導論出「經營區內有住戶之地區，均應『事先』百分之百設置系統網路」之義務。Ｂ其次，被告亦明知要求申請人「百分之百」地完成系統設置事實上殆無可能，亦無此必要，故另訂定相關彈性辦法（例如免查驗區之申請），用以補充認定「系統設置是否完成」此一要件；且被告在適用相關條文時，亦採取「功能取向」之解釋方式，如被告八十三年五月編印之「申設有線電視系統問答輯要」第貳部份第十七點即明白肯認，設計「系統概要圖」時，無須將整個服務範圍納入，蓋「倘服務區域內包含高山、林地、沼泊‧‧‧等地區，無固定之群聚村落，饋線無穿越之必要時，系統概要圖之地域範圍自得不涵蓋上述區域」，可資佐證。詎被告在本案中，非但無視前揭允許申請免查驗區之原始立意，甚且不顧其向所採取之「功能取向」解釋方式，竟一再主張「經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含括已申請核准為免查驗區之地區）」，刻意忽視本案該七處地點確屬荒僻、人煙罕至（且原告已一再保證倘該偏僻地區住戶有收視需求，定戮力建設等事實），仍逕認原告已符合「未於設置時程內完成系統設置」，其裁量顯已逾越法律授權主管機關認定「系統設置完成」之目的。

②被告裁量權之行使違反「平等原則」被告復以原告未佈線之七處地點雖同區業者亦有未佈線情形，然因僅原告未申請「免查驗」，故仍判認符合「未於設置時程內完成系統設置」云云。此種認為未經申請「免查驗」即不能享有「免查驗」待遇之見解，其裁量權之行使亦違反平等原則。查被告八十八年九月十八、二十三日二天至基隆探勘原告未鋪設網路地區及七堵區二期查驗區報告指出．．七堵區瑪東里住戶據戶籍資料所載有一百三十五戶，本區經查看皆未發現三家有線電視公司之線路，惟「吉隆」及「大基隆」（按大基隆已併入吉隆）於該地區皆申請「部分戶數」為免查驗戶。可知雖「吉隆」及「大基隆」於該地區僅申請「部分戶數」（一百三十五戶中僅申請八戶）為免查驗戶，惟被告仍給予「吉隆」及「大基隆」全區免查驗之待遇。足證認定「系統設置是否完成」原不以「百分之百」建設為必要，該區倘「實質」存在免查驗情形，則即使未經申請「免查驗」，仍得逕不予查驗，而不應受「未於設置時程內完成系統設置」之指摘，否則即有違平等原則。就工程查驗事項，被告獨對本案原告施行「行政檢查」程序，而未依法進行工程查驗程序，亦已牴觸平等原則，而屬違法之裁量。

③被告以上開七處地點未佈線之瑕疵（該疏漏僅占原告工程比例百分之一以下），竟撤銷原告全部籌設之許可，其裁量權之行使已違反「比例原則」，此部份之事實及理由，詳參起訴狀第十五、十六頁。

⑶又被告答辯指出「再驗」與「複驗」均指查驗過程之缺失改善方式，本件原告係未於設置時程內完成系統設置，故無「再驗」與「複驗」之適用云云，其答辯在邏輯推理與法律解釋適用上實存嚴重謬誤。蓋「再驗」與「複驗」係指查驗過程之各類缺失改善方式，固無疑義；惟所謂「未於設置時程內完成系統設置」其合理之解釋應指「系統工程之缺失於命『再驗』與『複驗』後仍不能即時改善者」始屬之。本件未佈線之缺失既非不能改善（況事實上原告已自行加以補足），被告何能剝奪原告「再驗」與「複驗」之補正機會（程序利益）？是被告上開答辯顯然因果顛倒，而不足採等語，並提出原告八十七年十一月七日送交欲供第一期工程查驗文件，僅在市售地圖上將申請查驗全區之邊框用麥克筆圈出之該被退件地圖影本、「申設有線電視系統問答輯要」第貳部份第十七點節本影本、七處未佈線地點實況說明及照片等為證。

㈡被告主張之理由：

⒈按有線廣播電視法第三十一條第一項規定「系統之籌設應於營運計畫所載系統設置時程內完成，並於設置時程內向中央主管機關提出系統工程查驗申請。」同法第三十條復規定，系統之設置得分期實施，全部設置時程不得逾三年；申請展期者不得逾六個月，並以一次為限。如違反上揭規定，未於設置時程內完成系統設置者，撤銷籌設許可或營運許可，此為同法第六十九條第五款所明定。

⒉卷查原告申請於基隆市經營區籌設有線電視系統，業經被告核准。全部系統設置時程限定於八十八年四月二十三日前完成。原告於八十八年四月二十一日送交第二期工程相關文件申請查驗，被告自八十八年九月十三日起進行工程查驗，進行至第三天，發現原告當時送件所繳交之分配線網路分布圖總表內，部分地區未以圖號標示，由於其於查驗前並未申請將前述地區列為免查驗區，且經被告及基隆市政府等查驗人員親至該區查看後，發現該區有零星住戶，且未佈線，被告遂於八十八年九月十五日暫停本次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探勘，經探勘後，發現原告第二期分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區，共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點分述如下：安樂區安樂國宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五號、一０二號。案經被告提請有線廣播電視審議委員會第五十四次會議審議，決議原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定，此有有線廣播電視審議委員會會議紀錄影本附卷可稽。被告依同法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，揆諸首揭法條，尚無不合，並無違反法律授權目的。

⒊原告訴稱原訴願決定理由所稱各節，於事實認定、邏輯推理與法律之解釋適用上，多所違誤，經查：

⑴有線廣播電視法第八條規定：「中央主管機關設有線廣播電視審議委員會（以下簡稱審議委員會），審議下列事項：有線廣播電視籌設之許可或撤銷許可。有線廣播電視營運之許可或撤銷許可。執行營運計畫之評鑑，系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處。系統經營者間爭議之調處。其他依本法規定或經中央主管機關提請審議之事項。」

⑵有線電視法於八十二年八月完成立法，「有線電視法施行細則」亦於同年十二二十日發布施行；被告於八十三年一月公告全國共分五十一個有線電視經營區域，並分別於同年二月、八十四年五月及八十五年九月公告受理有線電視系統之申請。為讓有意經營有線電視事業者瞭解中設程序，乃於八十三年五月編製「申設有線電視系統問答輯要」廣為周知，並於全省有線電視說明會中解說，此為主管機關為踐行有線電視之公告開放申設目的所為之輔導、宣導及協助，並無違反法規，亦無濫權；又「有線電視系統工程查驗須知」及「有線電視系統申請工程免驗區之審查準則」係由被告依有線廣播電視法第八條第六款提請有線廣播電視審議委員會審議之事項，以為查驗工作執行之依據及程序之解說，並作為查驗相關法令之補充說明與規定，以供申請查驗者及查驗單位遵循，其制訂於法有據。

⑶次查有線廣播電視法第三條第一項規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院新聞局；在省（市）為省（市）政府﹔在縣（市）為縣（市）政府。」第二項復規定：「有線廣播電視系統工程技術管理之主管機關為交通部。」同法第三十一條第一項規定：「系統之籌設應於營運計畫所載系統設置時程內完成，並於設置時程內向中央主管機關提出系統工程查驗申請。」第二項復規定：「前項查驗由中央主管機關會同交通部及地方主管機關，自受理申請之日起六個月內為之。」為辦理有線電視工程查驗，被告依職權特訂定「有線電視系統工程查驗須知」。依該須知規定，系統工程查驗計分三部分：營業場所暨頭端設立查驗、網路施工查驗、信號品質暨信號設備安全，分由各執掌之主管機關依現行既有實施之法令，負責查驗工作，即：

①營業場所及頭端設立：由縣（市）政府建管單位審核建築物使用及天線設施之雜項執照，消防單位審查消防設施。

②網路施工查驗：由本局會同縣（市）政府工務、環保、路政管理機關查驗。

③信號品質暨信號安全查驗：由交通部各區電信監理站負責查驗。由上所述，系統之籌設應依有線廣播電視法第三十一條規定，於設置時程內向中央主管機關（即被告）提出系統工程查驗申請。由被告會同交通部及地方政府就其執掌分工執行工程查驗相關事宜，被告為系統工程查驗統籌單位爰依職權請各有線廣播電視申設者依「有線電視系統工程查驗須知」為繳交各種必要文件以利查驗工作之進行，原告辯稱被告所為違反依法行政之法律優位原則及信賴保護原理云云，顯係對違法事實與法規有所誤解。原告所稱交通部所發布之「有線廣播電視系統工程技術管理規則」乃依據有線廣播電視法第三條第三項規定訂定之，該規則僅就交通部主管之工程技術管理部分等予以規範，例如：系統之電波洩漏規定，另該規則第三十四條第二項規定：「系統查驗係於系統額定頻道滿載下實施，包括系統所有頻道、控制及測試信號。」已明白表示該規則所稱系統查驗僅就信號查驗部分而言，非對工程查驗全部相關事宜予以規定。另「有線電視系統工程查驗須知」為被告執行有線電視工程查驗之作業手冊，被告亦有正式函送各直轄市、縣（市）政府及各有線電視協會請其轉知所屬會員在案，被告已轉知各有線電視經營者，各有線電視經營者亦都依此須知報繳查驗文件（原告即依此須知繳交查驗文件），且該須知於行政程序法訂定前即已制定施行，是以該須知被告已下達周知，毋需有像法規一樣需有正式公告程序才可執行，被告之查驗作業一切依法執行，並無違反依法行政原則。

⑷原告稱其所提供文件，實係因未充分了解放告就相關行政命令之解釋與適用外，主要仍是信賴當時被告承辦人員之錯誤指導，致引發今日「不實文件」之嚴重誤會等語云云，經查：

①有線電視系統申請經核准籌設之經營區，應指該經營區之全區，經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含括已申請核准為免查驗之地區）。此項基本原則於被告機關編印之「申設有線電視系統問答輯要」中業已說明，因地區民眾原有請求付費視、聽有線廣播電視之權利，系統經營者無正當理由不得拒絕（參閱有線廣播電視法第五十八條第一項規定）。綜上所論，所謂「分配線網路分布圖總表」即在核准之經營區○○路分佈之總表，分配線網路分布圖指該地區網路實際之佈線情形，以數字標明之。兩者之性質截然不同，不應在認知上有不同判斷。該地區如無住戶，應經申請核准始得免予查驗。原告在總表經營區域內未鋪設網路之地區，謂無住戶存在，惟經被告實地勘查，該地區不惟未申請免予查驗，而實際該地確有住戶存在，有線廣播電視審議委員會認定原告繳交不實文件，希圖矇混之情形，要非無據。

②分配線網路分布圖總表為有線電視系統申請工程查驗時，所必須繳交之文件，亦為有線廣播電視審議委員會委員抽驗之重要索引，委員僅就有標示圖號之地區抽驗，而原告送件申請查驗時，僅就其網路實際佈線所及地區標示圖號於分配線網路分布圖總表中，其他應行設置分配線網路之地區，匿而不報，使委員無從抽驗，原告希圖以不正方法矇混主管機關之情形昭然若揭。

③查原告全部系統設置時程工程應於八十七年十月二十三日前完成，被告已於八十七年五月二十五日准予展延籌設期間半年，至八十八年四月二十三日前應完成全部系統設置。被告於八十八年九月十八日及二十三日兩天，派員勘查原告有無違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置之情形，經勘查結果，認定原告確實有七處地點未設置完成，有勘查報告書可憑。被告提請有線廣播電視委員會第五十四次會議審議，決議原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，爰依同法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，於法並無不合。

④有線廣播電視法第三十一條第一項所稱設置時程內完成，指有線電視籌設者於籌設期間內已否依被告所核定之營運計畫在設置時程內鋪設網路之情形而言；所謂「免查驗區」，乃有線廣播電視審議委員會因部分地區施工確有困難，訂定免查驗之審查準則，被告於八十七年十月六日以（）建廣五字第一五九一六號函函知各有線電視系統股份有限公司。另被告於八十七年十二月四日以（）建廣五字第一九０九八號函檢送各直轄市、縣（市）政府及有線電視相關學會之「有線電視系統工程查驗須知」第貳項第十四點中即載明：「劃為免查驗區之戶數及戶籍，須於申請查驗時註明，並不得列為服務涵蓋戶數」，明確規定免查驗區之申請應於申請查驗前完成，有線廣播電視審議委員始得依分配線網路分布圖總表有標示圖號之地區公平抽驗每一處所有線電視系統工程設置情形。復查原告於八十八年九月二十二日（八八）世字第八八００五０號函及二十三日（八八）世字第八八００五一號函均已承認「原告申請第二期工程查驗時，依據有線電視系統工程查驗第七頁須知第七項及第八項規定所檢送之分配線網路分布圖總表，其中凡未標示圖號之地區因全屬偏遠山區、墳場、殯儀館、湖泊、濱海等人煙罕至或幾無人居位之特殊地區，故而原告暫未予規劃建設」，經被告至原告第二期查察分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區查察後，發現共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點分述如下：安樂區安樂國宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五號、一０二號；另原告於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分布圖總表與八十八年九月二十三日（八八）世字第八八００五一號函中所檢送之分配線網路分布圖總表，不僅圖號位置不同，比例尺亦有差距，既有重大過失，自應負法律上之責任。被告之指導並無錯誤，所訴核不足採，原處分認定事實，適用法律，均無不合。原告雖有權利申請工程免查驗，惟原告並無依照被告所規定之程序辦理申請，原告不讓被告知道原告工程建設之困難，乃是原告自行放棄自身權利，被告並無違反平等原則，另原告所稱：「『吉隆』公司及『大基隆』公司於七堵區瑪東里僅申請「部分戶數」為免查驗戶，而被告仍給予『吉隆』公司及『大基隆』公司全區免查驗之待遇。」被告僅核准「吉隆」公司及「大基隆」公司原申請之免查驗戶數，其餘戶數並非為免查驗區，被告並無對「吉隆」公司及「大基隆」公司有特殊之待遇，並無違反平等原則。

⑤凡有線電視系統之查驗區內有住戶之地區，即應鋪設網路，除於查驗前提出免查驗區之申請，並經有線廣播電視審議委員會決議通過者外，若非免查驗區，而有住戶者，有線電視系統均應鋪設網路，並將其規劃於分配線網路分佈圖總表中。實務上，有線電視系統申請工程查驗時，所繳交之分配線網路分布圖總表計有兩種：一為涵蓋所有查驗區，並標有圖號表格之分配線網路分布圖總表；另一為未涵蓋所有查驗區，僅該公司網路實際佈線所及地區標有圖號表格之分配線網路分布圖總表。後者為於申請查驗前申准劃為免查驗區者或對於未標有圖號表格之地區有絕無人居住之自信者，原告即屬此類。是以，被告受理原告工程查驗之申請時，僅作文件齊全與否之形式審查，此點已載明於有線電視系統工程查驗須知中之第貳項申請有線電視系統工程查驗注意事項第二點：「申請查驗者需依據行政院新聞局公布之制式申請函與表格，並檢附有線電視系統查驗流程所示之文件，函寄至行政院新聞局申請查驗。前項文件如有不全，經通知補正後，仍不齊全者，退件之。」被告基於信賴原則，對於申請工程查驗者所繳交之網路分布圖總表，被告均予受理而交由有線廣播電視審議委員以隨機方式就其標有圖號表格地區擇定抽點。是以，被告受理原告之工程查驗申請時，即以該程序審查原告資料，惟被告於八十八年九月十三、十四、十五日查驗過程中發現圖號表格未涵蓋區域內確有住戶，而於原告所繳交之分配線網路分布圖總表內並未標示圖號表格。故有線廣播電視審議委員會所為原告提供不實文件，無法補正之決議，於法並無不合，被告並未為錯誤之指導。

⑥實務上，被告在受理業者工程查驗申請時，因所查驗之地區廣大，無從對有線廣播電視業者所繳交之分配線網路分布圖及分配線網路分布圖總表等需實地勘查之資料判斷其真偽，是以乃受理業者所繳交之資料及信任之，並提請有線廣播電視審議委員依其所送分配線網路分布圖總表隨機抽點，由被告會合交通部及地方政府依有線廣播電視審議委員所抽測之每一驗點進行工程查驗。為使查驗過程更為公平、公正、公開，被告會同交通部及地方政府進行查驗時，均函請同經營區之其他有線電視業者、有線電視相關協會團體會同觀察系統工程查驗之進行，並可於現場提供意見，此為目前被告執行全省五十四家系統工程查驗時之處理原則，以求公正、嚴謹。原告既為有線電視申設者，依有線廣播電視法第三十條規定，應於三年半之籌設期限內完成系統設置，其申請查驗者應以系統設置完成為前提，而非指在主管機關每一驗時仍可繼續建設，被告發現其在設置時程內未完成全區系統之建設，爰依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷其籌設許可及第一期系統營運許可，於法並無不合。原告辯稱係被告錯誤指導及法律見解不具期待可能性等語云云，核與本件原告未於設置時程內完成系統設置之認定無涉，所辯實為本末倒置，誤認違法事實。

⑸被告為執行有線電視開放政策，達到公平、公正與公開、審議的目的，依有線廣播電視法第八條規定，設置有線廣播電視審議委員會，由社會上公正、客觀之學者專家十至十二人、主管機關交通部、行政院消費者保護委員會、新聞局各推派代表一人組成，統籌有線廣播電視籌設之許可或撤銷許可、營運之許可或撤銷許可、營運計畫之評鑑、系統經營者與頻道供應者間節目使用費用及其他爭議之調處、系統經營者間爭議之調處及審議其他依有線電視法規定或經中央主管機關提請審議之事項。審議基本原則為：健全有線電視事業、均衡區域發展、避免壟斷經營、符合地方發展。並依同法第十四條規定本公正客觀之立場行使職權，原告質疑有線廣播電視審議委員會之合議制決議，顯屬推托卸責之辭，實不足採。

⑹原告稱原處分違反依法行政、正當法律程序原則、比例原則及平等原則云云，經查：

①有線廣播電視法第七十三條第一項規定：「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查，要求經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告、資料或為其他配合措施，並得扣押違反本法規定之資料或物品。」前述規定之「行政檢查權」與同法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」是二種不同目的、作用之行政權，二者可並行不悖，非謂系統工程已進入查驗階段，主管機關即不得行使「行政檢查權」，業經被告法規委員會第六十三次會議解釋在案。被告為有線電視主管機關，自可獨立行使「行政檢查權」，毋須會同原告及其他機關為之，其性質與系統工程品質應否改善之工程查驗情形，截然不同，無補正之問題。又工程查驗係以系統設置完成為前提，被告縱已進行查驗，惟於查驗期間發現系統以不實文件申請查驗，且查驗區有設置未完成之情形時，即應依法提請有線廣播電視審議委員會討論，而無續行查驗程序之必要，是以被告之行政程序並無不當，並無違反依法行政原則。原告以被告內部法規會之會簽意見，認為被告未完成查驗程序，違反正當法律程序云云，實為冀免責任之詞，並不足採。

②另「有線電視系統工程查驗須知」所指稱之「再驗」程序乃係指主管機關在踐行工程查驗程序時，有關網路施工查驗時不合格之抽測點，如能於二小時內完成改善者，可進行再驗，例如：某有線電視公司之某抽測點因其纜線高度不足，被查驗人員判定此點為查驗不合格，該公司如能於二小時內完成改善，並經查驗人員判定合於標準者，該點即算再驗合格。「複驗」程序乃是指稱工程查驗不合格者（包括下列情形：⒈任一抽測點之施工查驗或信號查驗未達規定標準者。⒉營業場所暨頭端設立之任一項目不符規定者，視為工程查驗不合格，及營業場所暨頭端設立查驗、網路施工查驗、信號品質暨信號設備安全查驗，任一部分不合格，即為工程查驗不合格），申請人改善後，得自前次查驗開始日起算一個月後向被告申請複驗。例如：某公司於七月十五日開始工程查驗，該公司網路施工查驗部分被判定為不合格，即是此次工程查驗不合格，該公司可於被告將查驗結果報告函復查驗申請者一個月後向被告申請「複驗」。「再驗」與「複驗」均指查驗過程之缺失改善方式，惟原告之違法事實乃係因提供不實文件無法補正，且未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，爰撤銷其籌設許可及第一期系統營運許可，與查驗結果無涉，故無「再驗」與「複驗」之適用。原告違法事實有二：一為提供不實文件無法補正，二為未於設置時程內完成系統設置（前項所稱未建設，七處地點並非審議委員會之抽測點），並非因查驗過程之缺失而造成原告之處分，原告之處分與查驗結果無涉，另「複驗」、「再驗」的前提為受測者繳交真實之文件，如受測者提供不實文件，則工程查驗即失去公平原則，「複驗」、「再驗」、亦已沒有意義，故原告並無適用「再驗」與「複驗」之條件。

③被告於八十八年十月二十七日以八八建廣五字第一七六二三號處分書註銷原告有線電視籌設許可及營運許可，原告依訴願法於八十八年十一月十日向被告訴願審議委員會提起訴願，訴願審議委員會第二八五次會議做成三點決議：⒈有線廣播電視法主管機關於受理查驗申請時，如發現所報之分配線網路分布圖有瑕疵，有無要求申請人補正之必要，如未告知其補正，於程序上有無瑕疵？⒉原告第一期及第二期之工程建設，已達百分之九十九以上，因程序上之瑕疵而撤銷其全部籌設之許可，是否符合比例原則？可否請有線廣播電視審議委員會重加審酌？⒊前述二點請被告轉請有線電視審議委員會裁決。經有線廣播電視審議委員會第五十八次會議決議為：⒈關於被告受理查驗申請時之處理原則，由於有線電視系統檢附相關查驗文件申請查驗時，而為縮短查驗文件有誤之補正時間，通常派員親送所有查驗文件，而送件人員幾乎皆為負責該系統工程建設之相關人員，如工程部經理，有時甚至總經理亦會一同前來。被告受理查驗申請時，皆當場點收所有查驗文件，若有缺件或文件有誤時，即當面告知該有線電視系統送件人員限期補正。⒉原告未依有線廣播電視法第三十條規定，於設置時程內完成全部之系統設置，而無所謂比例原則之適用問題。

④有關「申設有線電視系統問答輯要」第二部份第十七點：「依據有線電視系統申請須知對於「系統概要圖」之說明，係採用比例尺萬分之一以下，就經營區域內，饋線以上（不含饋線）之系統網路加以設計。亦即僅須就饋線以上所經地域之系統架構予以規劃設計。倘服務區域內包含高山、林地、沼泊‧‧‧等地區，無固定之群聚村落，饋線無穿越之必要時，系統概要圖之地域範圍自得不涵蓋上述地區。」所謂「系統概要圖」乃僅為有線廣播電視審議委員會判斷有線電視申設者是否有足夠能力設計網路，以便決定是否核發籌設許可之依據，亦即「系統概要圖」僅為核發籌設許可階段之初步規劃文件，非為真正工程設置及查驗文件，亦不等同於「分配線網路分布圖」，是以，「系統概要圖」與完成工程建設之戶數涵蓋比例無關。

⑤原告應該提供完全真實之查驗資料予被告，惟原告係繳交不實文件無法補正，企圖誤導被告為工程查驗之錯誤判斷，故原告該錯誤行為應不適用比例原則，另原告工程建設期限經被告依有線廣播電視法第三十條規定給予最大期限半年之展期，原告全部工程建設期限為三年六個月，並應於八十八年四月二十三日前完成全區工程建設，此期限為法律所賦予原告最大工程建設之最高法定期限，有線廣播電視審議委員會許可籌設者有一百五十八家，其中未於期限內完成籌設而撤銷者有八十八家，其餘六十八家係於法定期限內籌設，迄今已有五十八家全區開播，是以有線電視籌設期限法有明文，原告依法應於最高法定期限三年半內（即八十八年四月二十三日前）完成建設，惟被告於八十八年九月間確實查獲原告於七處地點有住戶無工程建設，原告並未於工程建設期限完成建設，是以原告所陳並不適用比例原則。

⒋綜右論述，原告違反有線廣播電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，請駁回原告之訴等語，並提出被告八十七年十月六日（）建廣五字第一五九一六號函影本、原告營運企劃書影本等為證。

理由

按有線廣播電視法第三十一條第一項規定：「系統之籌設應於營運計畫所載系統設置時程內完成，並於設置時程內向中央主管機關提出系統工程查驗申請。」、第二項規定「前項查驗由中央主管機關會同交通部及地方主管機關，自受理申請之日起六個月內為之。」；同法第三十條復規定「系統之設置得分期實施，全部設置時程不得逾三年；其無法於設置時程內完成者，得於設置時程屆滿前二個月內附具正當理由，向中央主管機關申請展期。展期不得逾六個月，並以一次為限。」；如違反上揭規定，未於設置時程內完成系統設置者，撤銷籌設許可或營運許可，為同法第六十九條第五款所明定；同法第七十三條另規定：「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查，要求經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告、資料或為其他配合措施，並得扣押違反本法規定之資料或物品。對於前項之要求、檢查或扣押，不得規避、妨礙或拒絕。第一項扣押資料或物品之處理方式由中央主管機關定之，其涉及刑事責任者，依有關法律規定處理。」。本件原告申請於基隆市經營區籌設有線電視系統，業經被告核准，全部系統設置時程限定於八十八年四月二十三日前完成。原告於八十八年四月二十一日送交第二期工程相關文件申請查驗，被告自八十八年九月十三日起進行工程查驗，進行至第三天，發現原告當時送件所繳交之分配線網路分布圖總表內，部分地區未以圖號標示，由於其於查驗前並未申請將前述地區列為免查驗區，且經被告及基隆市政府等查驗人員親至該區查看後，發現該區有零星住戶且未佈線，被告遂於八十八年九月十五日暫停本次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天派員至基隆實地探勘，經探勘後，發現原告第二期分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區，共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點為：安樂區安樂國宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五號、一０二號。案經被告提請有線廣播電視審議委員會第五十四次會議審議，決議原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定。被告依同法第六十九條第五款規定以八十八年十月二十七日

（八八）建廣五字第一七六二三號函撤銷原告有線電視籌設許可證（有線籌設局廣字第０二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八００一七號）。原告不服以原告所提供之文件，並無不實，亦非不能補正，因對「分配線網路分布圖」及「分配線網路分布圖總表」之文義，在認知上與被告對總表圖號解讀有所差異，非原告故意或重大過失所致；查驗是否合格應以法定抽查之查驗點及能否補正為斷，而非以臨時勘查，作為認定合格之依據，否則何須依法及依須知抽點查驗，本件十個查驗點僅完成八個點，於申請查驗程序未完成之際，被告卻以無圖號地區之勘查結果，未予限期改善補正機會而作為本件撤銷許可之依據，對原告而言，有違法律平等原則；本件總表無圖號所勘查之七處，同屬同區同業先前已申准為免查驗區，如係免查驗區，原告應受免查驗之公平待遇，尚不能以該七處有瑕疵而指為未遵期建設，退而言之，如並非免查驗區，依查驗須知規定，並非不能事後改善；被告所為之七點查驗，並非原抽定查驗點之法定查驗，即使認定係法定查驗，然於未會同原告及地方主管機關之情形下，其程序已有重大瑕疵。又該七點查驗即使依法有據，亦屬「訴願人得否於查驗完成之前申請免查驗區」，及「得否改善複驗補正」之問題，而非「於時程中有無完成建置」之認定問題；本件第二期申請之查驗，既未完驗，原告於完驗之前，請求繼續查驗及免查驗區之申請，均依法有據等語為由，提起訴願。訴願決定則以：⒈有線電視系統申請經核准籌設之經營區，應指該經營區之全區，經營區內有住戶之地區，均應設置系統網路（不含括已申請核准為免查驗之地區），此項基本原則於被告編印之「申設有線電視系統問答輯要」中業已說明，因地區民眾原有請求付費視、聽有線廣播電視之權利，系統經營者無正當理由不得拒絕（參閱有線廣播電視法第五十八條第一項規定）。所謂「分配線網路分布圖總表」即在核准之經營區○○路分布之總表，分配線網路分布圖指該地區網路實際之佈線情形，以數字標明之。兩者之性質截然不同，不應在認知上有不同判斷。該地區如無住戶，應經申請核准使得免予查驗。原告在總表經營區域內未鋪設網路之地區，謂無住戶存在，惟經被告實地勘查，該地區不惟未申請免予查驗，而實際該地確有住戶存在，有線廣播電視審議委員會認定原告繳交不實文件，希圖矇混之情形，要非無據。⒉分配線網路分布圖總表為有線電視系統申請工程查驗時，所必須繳交之文件，亦為審議委員會委員抽驗之重要索引，委員僅就有標示圖號之地區抽驗，而原告送件申請查驗時，僅就其網路實際佈線所及地區標示圖號於分配線網路分布圖總表中，其他應行設置分配線網路之地區，匿而不報，使委員無從抽驗，原告希圖以不正方法矇混主管機關之情形，昭然若揭。⒊查原告全部系統設置時程工程應於八十七年十月二十三日前完成，被告已於八十七年五月二十五日准予展延籌設期間半年，至八十八年四月二十三日前應完成全部系統設置，被告於八十八年九月十八日及二十三日兩天，派員勘查原告有無違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置之情形，經勘查結果，認定原告確實有七處地點未設置完成，有勘查報告書可憑。被告提請有線廣播電視委員會第五十四次會議審議，決議原告提供不實文件無法補正，且有七處地點未於設置時程內完成系統設置，爰依同法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，於法並無不合。⒋有線廣播電視法第七十三條第一項規定：「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查，要求經許可籌設有線廣播電視者或系統經營者，就其設施及本法規定事項提出報告、資料或為其他配合措施，並得扣押違反本法規定之資料或物品。」前述規定之「行政檢查權」與同法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」是二種不同目的、作用之行政權，二者可並行不悖，非謂系統工程已進入查驗階段，主管機關即不得行使「行政檢查權」，業經被告法規委員會第六十三次會議解釋在案。

被告為有線電視主管機關，自可獨立行使「行政檢查權」，毋需會同原告及其他機關為之，其性質與系統工程品質應否改善之工程查驗情形，截然不同，無補正之問題。

５有線廣播電視法第三十一條第一項所稱設置時程內完成，指有線電視籌設者於籌設期間內已否依被告所核定之營運計畫在設置時程內鋪設網路之情形而言；所謂「免查驗區」，乃審議委員會因部分地區施工確有困難，訂定免查驗之審查準則，於八十七年十月六日以制建廣五字第一五九一六號函函知各有線電視系統股份有限公司，有線電視業者得於籌設期滿前提出免查驗區之申請。原告於籌設期滿後始行提出，被告不予受理，尚無不合，吉隆及大基隆有線電視公司均在籌設期間提出申請免查驗區，本案與前述兩案之情形有別，自難相提並論。另被告於八十七年十二月四日以（八七）建廣五字第一九０九八號函檢送各直轄市、縣（市）政府及有線電視相關學會之「有線電視系統工程查驗須知」第貳項第十四點中即載明：「劃為免查驗區之戶數及戶籍，須於申請查驗時註明，並不得列為服務涵蓋戶數」，明白宣示免查驗區之申請應於申請查驗前完成，有線廣播電視審議委員始得依分配線網路分布圖總表有標示圈號之地區公平抽驗每一處所有線電視系統工程設置情形。復查原告於八十八年九月二十二日（八八）世字第八八００五０號函及二十三日（八八）世字第八八００五一號函均已承認「訴願人申請第二期工程查驗時，依據有線電視系統工程查驗須知第七項及第八項規定所檢送之分配線網路分布圖總表，其中凡未標示圖號之地區因全屬偏遠山區、墳場、殯儀館、湖泊、濱海等人煙罕至或幾無人居住之特殊地區，故而原告暫未予規劃建設」，經被告至原告第二期查察分配線網路分布圖總表未涵蓋之查驗區查察後發現共有七處地點有住戶卻未建設，七處地點分述如下：安樂區安樂國宅四期周邊山區○○○街三一０巷二四之一號及二六之一號、安樂區○○○街二八八巷一０三之一號所在山區附近、安樂區○○○路二０八巷十七號、十七之一號、安樂區情人湖風景區入口處對面、安樂區澳底海邊自武聖街一四四巷一號至三十九號、七堵區瑪東里沿途、七堵區○○里○○○路一０九之一、一０五之二、一０五號、一０二號；另原告於送件申請查驗時所繳交之分配線網路分布圖總表與八十八年九月二十三日（八八）世字第八八００五一號函中所檢送之分配線網路分布圖總表，不僅圖號位置不同，比例尺亦有差距，既有重大過失，自應負法律上之責任。所訴核不足採，原處分認定事實，適用法律，均無不合，應予維持等語，駁回原告之訴願。茲就本件爭點分述如次：被告於依有線廣播電視法第三十一條第二項實施「系統工程查驗權」程序進行中，可否暫停該查驗程序，另依同法第七十三條規定實施「行政檢查權」？經查，有線廣播電視法第三十一條第二項之「系統工程查驗權」，係指系統於「營運計畫所載系統設置時程內已完成籌設」，並於「設置時程內」向中央主管機關提出系統工程查驗申請而言；如系統「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」者，應無該條項之適用。而同法第七十三條主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查之「行政檢查權」，係對「經許可籌設有線廣播電視者」或「系統經營者」實施之檢查而言；無論是對籌設中或經營中之系統業者，均可隨時行使之。足見「系統工程查驗權」與「行政檢查權」分屬不同之程序，其目的與作用均有異，二者並行不悖，且互不排斥；非謂系統工程已進入查驗階段，主管機關即不得行使「行政檢查權」。因此，主管機關於行使「系統工程查驗權」程序進行中，如發現籌設有線廣播電視系統者有「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」之情事者，即採取暫停「系統工程查驗權」，另行實施「行政檢查權」之措施，於法並無不合。如謂一旦實施「系統工程查驗權」，不論系統有無於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設，均不可實施「行政檢查權」，當非的論。又所謂「免查驗區」，乃有線廣播電視審議委員會因部分地區施工確有困難，訂定免查驗之審查準則，被告於八十七年十月六日以（）建廣五字第一五九一六號函函知各有線電視系統股份有限公司，有上開函影本附卷可按。另「有線電視系統工程查驗須知」第貳項第十四點中即載明：「劃為免查驗區之戶數以不超過該經營區總戶數百分之五為原則」「劃為免查驗區之戶數及戶籍，須於申請查驗時註明，並不得列為服務涵蓋戶數」，明確規定免查驗區之申請應於申請查驗時（或前）完成，有線廣播電視審議委員始得依分配線網路分布圖總表有標示圖號之地區公平抽驗每一處所有線電視系統工程設置情形。系統如於查驗前未依上開規定申請列為免查驗區，復未依營運計劃建設佈線完成者，即屬「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」，主管機關即可實施「行政檢查權」，而非「系統工程查驗權」。本件被告自八十八年九月十三日起實施「系統工程查驗權」進行工程查驗，進行至第三天，發現原告有零星住戶未佈線，亦未於查驗前申請列為免查驗區，而有未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設之情事，遂於八十八年九月十五日暫停是次查驗，並分別於八十八年九月十八日及二十三日兩天實施「行政檢查權」，依上開說明，並無不合。原告主張本件已進入系統工程查驗階段，被告不可再行實施「行政檢查權」乙節，尚乏依據。又有線電視廣播法第七十三條規定「主管機關得派員攜帶證明文件，對系統實施檢查」之行政檢查權，並未規定應通知當事人到場陳述，被告逕行檢查，程序上並無不合，原告引用尚未施行之行政程序法第四十二條、第一百零二條規定，主張被告違反「正當法律程序」，尚難採用。

原告「第二期分配線網路分布圖總表」未涵蓋之查驗區有七處均未佈線，亦未申請列為免查驗區：

㈠是否屬於「有線電視系統工程查驗須知」規定之「再驗」、「複驗」範圍？查「有線電視系統工程查驗須知」係依八十八年二月三日總統令修正公布前有線電視法第二十六條（現行有線廣播電視法第三十一條第二項）訂定，有關該須知規定之「再驗」、「複驗」，均於主管機關實施「系統工程查驗權」時，始有其適用，對於「行政檢查權」則無適用之餘地，自不待言。又該須知規定之「再驗」程序，係指主管機關在踐行工程查驗程序時，有關網路施工查驗時不合格之抽測點，如能於二小時內完成改善者，可進行再驗，例如：某有線電視公司之某抽測點因其纜線高度不足，被查驗人員判定此點為查驗不合格，該公司如能於二小時內完成改善，並經查驗人員判定合於標準者，該點即算再驗合格；「複驗」程序，係指工程查驗不合格者（按工程查驗包括下列情形：⒈任一抽測點之施工查驗或信號查驗未達規定標準者。⒉營業場所暨頭端設立之任一項目不符規定者，視為工程查驗不合格，及營業場所暨頭端設立查驗、網路施工查驗、信號品質暨信號設備安全查驗，任一部分不合格，即為工程查驗不合格），申請人改善後，得自前次查驗開始日起算一個月後向被告申請複驗。「再驗」與「複驗」均指實施「系統工程查驗權」查驗過程之缺失改善方式。本件原告係未於設置時程內完成系統設置，違反有線廣播電視法第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，非屬「查驗不合格」，故無「再驗」與「複驗」之適用，不屬於「有線電視系統工程查驗須知」規定之「再驗」、「複驗」範圍。原告主張被告應給予「再驗」、「複驗」之機會，亦不足採。

㈡被告依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷原告有線電視籌設許可及第一期系統營運許可，是否有違「法律授權目的」、「平等原則」、「比例原則」，而屬違法之裁量濫用？依原告「營運企劃書」９．３系統工程分期範圍及理由（系統設置表２）第二期記載：「第二期施工期為全工期之６０％，範圍大致為協和路、文化路、復興路、西定路、經麥金公路至中山高速公路以西，至七堵區及安樂區行政區界，此區大部分為山區，且住戶零落，故在人文經濟之發展較為落後，但為使普及率提高，必須分階段山頭端中心佈線展開，將相同之資訊早日在此播放。」等語可知，原告之計劃書業已將七堵區及安樂區，尤其是山區，均列入佈線之範圍，並無列為免查驗區之意甚明。原告既無意將之列為免查驗區，關於此部分被告是否曾給予錯誤之行政指導，不無可疑。原告於被告實施「行政檢查權」發現其未於七堵區及安樂區等山區有七處地點佈線建設後，始主張被告之承辦員朱砡瑩行政指導錯誤，及被告給予「吉隆」及「大基隆」全區免查驗之待遇，足證認定「系統設置是否完成」原不以「百分之百」建設為必要，該區倘「實質」存在免查驗情形，則即使未經申請「免查驗」，仍得逕不予查驗，而不應受「未於設置時程內完成系統設置」之指摘，否則即有違平等原則等節，顯係事後脫卸之詞，且核其情節與「吉隆」及「大基隆」於查驗前已申請免查驗區不同，自無從比附援引。原告未依上開計劃書佈線建設，即屬「未於營運計畫所載系統設置時程內完成籌設」，違反第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，應依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，被告並無何裁量之餘地，亦無「平等原則」、「比例原則」之適用。原告主張被告有違「法律授權目的」，屬違法之裁量濫用乙節，殊無足採。

從而原處分依有線廣播電視法第六十九條第五款規定以八十八年十月二十七日（八八）建廣五字第一七六二三號函撤銷原告有線電視籌設許可證（有線籌設局廣字第０二九號）及第一期系統營運許可證（有線視字第八八００一七號），並無不合，訴願決定予以維持，亦無不當。原告徒執前詞，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。原告違反第三十條規定未於設置時程內完成系統設置，應依有線廣播電視法第六十九條第五款規定撤銷籌設許可或營運許可，並註銷籌設許可證或營運許可證，前已詳述，則該網路分布圖總表是否係不實文件而無法補正及被告未給予補正之機會，有無違反「依法行政原則」等爭點，於結果並無影響，本院認已無進一步審究之必要。又本件事證已臻明確，原告請求本院調閱本案處理過程之全部卷証資料部分，本院認無調閱之必要。至於證人乙○○自稱係從事有線電視外包工程，於八十八年二月間曾經承包原告之佈線工程，所為證言僅泛指「要達百分之百佈線率哪有可能」、「即使查無線路也可有兩個小時的補正機會，而且查驗區佈線率僅百分之五十也有過予以補正機會」等語，並未具體指明何種案件於何種情形下有證人乙○○所指之情形發生，尚難遽予採用；證人丙○○自稱從事有線電視業，證稱「查驗過程如有瑕疵，的確有馬上補正的機會，例如在高雄也有類似案情，也有兩個小時補正機會」等語，亦未具體指明何種案件於何種情形下有給予補正之機會，所指高雄案例是否符合「再驗」、「複驗」之要件均不明，渠之證言，自難採為有利原告之認定，均一併予以指明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　王立杰