臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

己○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

乙○○

原告

戊○○

原告

庚○○

原告

辛○○

原告

壬○○

原告

癸○○

原告

子○○

原告

丑○○

原告

寅○○

原告

辰○○○

原告

卯○○

原告

巳○○

原告

午○○

原告

未○

共同訴訟代理人

郭玉健律師

複代理人

陳溫紫律師

複代理人

劉炳烽律師

被告

臺北縣政府

代表人

申○○代理縣長）

訴訟代理人

酉○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年9月26日台內訴字第0920006495號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣台北縣五股鄉公所為辦理東西向快速道路八里新店線第一優先路後續路段第2之3標五股中興路（非都市計畫區）拓寬工程，報奉內政部以民國（以下同）91年10月3日台內地字第0910069482號函核准徵收，並經被告於91年11月14日以北府地用字第0910659451號公告徵收台北縣五股鄉○○段新塭小段116之16地號等104筆土地，並一併徵收其土地改良物，公告期間自91年11月15日起至91年12月16日止。原告所有土地位於徵收範圍內（屬五股鄉區），因認補償費偏低，於公告期間內以書面提出異議，經被告以92 年2月13日北府地價字第0920045439號函查復代理人郭玉健律師，略謂符合土地徵收條例第30條規定，原告不服查處結果，於92年3月7日申請復議，被告依土地徵收條例第22 條規定，提請台北縣地價及標準地價評議委員會92年第3次會議評議通過仍維持原地價補償，並報內政部以92年6月11 日台內地字第0920008897號函同意備查，被告乃以92 年6月25日北府地價字第0920411578號函復代理人郭玉健律師略以：本案用地公告現值加四成後已達一般正常交易價格，故決議維持原地價補償。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：被告按91年公告現值每平方公尺13200元加四成補償是否合法?原告主張：

一、按「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會覆議，土地權利關係人不服覆議結果者，得依法提起行政救濟。」，土地徵收條例第22條第2項定有明文。

二、綜觀被告北府地價字第0920411578號函覆原告台北縣地價及標準地價評議委員會重新評議結果，無非係以「……本案用地現況多為雜草叢生之荒地，迄今並未變更編定為建築用地，土地使用仍受限制，雖由淡水洪水平原一級管制放寬為二級管制，實際受惠程度低，況91年五股鄉地價持續下跌，全鄉公告現值調降2.2％，本案用地91年公告現值維持90年度每平方公尺13,200元，已反應土地使用管制放寬對地價之影響。……」等語為理由，維持本案土地91年之公告現值，而維持原地價補償。然查：

（一）本案之爭點所在，係本案土地91年公告現值之調查估計是否有將本案用地於90年5月14日經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制即土地使用管制列入調查之首要，然綜觀被告北府地價字第0920411578號函「……本案用地雖於90年5月14日經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制，惟其土地使用現狀並未改變……，本案用地現況多為雜草叢生之荒地，迄今並未變更編定為建築用地，土地使用仍受限制，雖由淡水洪水平原一級管制放寬為二級管制，實際受惠程度低，……」等語，所指皆為土地利用現況，顯可得知被告並未將本案用地於90年5月14日經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制即土地使用管制列入調查之首要。按土地使用管制係指法規對土地使用上之限制，土地利用現況係指土地目前利用之情形，兩者並不相同，然被告將「土地使用管制」與「土地利用現況」混為一談，顯有違誤。

（二）經查，依一般慣例，徵收用地當年度之公告現值皆不調降，以免造成民怨，及落人口實。是以，被告以91年五股鄉地價持續下跌，全鄉公告現值調降2.2％，本案用地91年公告現值維持90年度每平方公尺新臺幣（以下同）13,200元，已反應土地使用管制放寬對地價之影響為理由之說辭，顯無理由。

三、經查，91年五股鄉之公告現值雖平均，調降2.2％，然因本案土地之特殊性、地理位置之優越性及遭徵收等因素，本案土地91年度公告現值確有應調漲之理由，臚列如下：

（一）按：「一級管制區內應嚴格限制建築，除不得建造永久性建造物或種植多年生植物或設置足以妨礙水流之建造物外，並禁止變更地形或地目。」及「二級管制區內地上建築物之改建、修繕、拆除，變更原有地形，建造工廠、房屋或其他設施者，應向當地縣政府申請，報請經濟部核定後辦理之。」，淡水河洪水平原管制辦法第4條及第5條分別定有明文。查：本案土地位於中山高速公路以北、五股坑溪以南、二重疏洪道以西、新五路以東，原為淡水河洪水平原一級管制區級，90年5月14日，經經濟部改列為淡水河洪水平原二級管制區級並公告。揆諸前開法條，一級管制區內不得建造永久性建造物且應嚴格限制建築；而二級管制區內得建造工廠、房屋或其他設施，準此而言，二級管制區內土地之利用效能遠較一級管制區內土地之利用效能佳，因之，該區段土地之公告現值應調升，方為合理。

（二）本區段土地係一遼闊完整之平原區，土地整體開發利用價值甚高，且鄰近中山高速公路五股交流道及十八標快速道路、距台北火車站及博愛特區僅十餘分鐘車程，交通便利，在台北地區已鮮有如此交通便利之土地。近年又有五股鄉公所及地方人士極力推動設立數位科技城及創設協和大學，此區段土地之發展趨勢，實有機會成為台北縣之信義區區土地公告現值長久以來，皆較鄰近區段明顯偏低許多，顯未顧及與鄰近地區地價之平衡性、公平性。

（三）按：「地價調查估計，應調查有關影響區段地價之資料。」，地價調查估計規則第3條第2款定有明文。又按：「第3條第2款所稱影響區段地價之資料，指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等」，同法第4條第1項定有明文。土地使用管制既被訂為影響區段地價之資料之首要，其有異動時，每年地價作業調查估計，自當詳予審認斟酌，該升則升，該降則降，方屬合法正辦。

四、退步言，縱使鈞院仍認為本案所涉及者純係「判斷」而非「裁量」，惟依通說之見解，行政訴訟法第201條關於裁量行為之審查規定，仍可適用於不確定法律概念及判斷餘地，亦即當行政處分具有「判斷逾越」及「判斷濫用」時，司法機關仍應依法予以撤銷之。故本件並不因「判斷」或「裁量」之定位不同而有相異之結果產生，關鍵仍在於原處分是否有違法（無論係裁量瑕疵抑或是判斷瑕疵）之情事存在，若為肯定，則鈞院即應將之依法撤銷。就原處分之違法是否已達到應撤銷之程度而言：按行政處分罹有瑕疵者，應視其瑕疵之種類及嚴重程度，而有不同之效果，如處分具有行政程序法第111條所定重大明顯瑕疵之事由，該處分自始無效；如屬於同法第114條各款之程序瑕疵而未補正，或具有諸如裁量瑕疵、判斷瑕疵、涵攝瑕疵及違背證據法則等內容瑕疵，則得提起行政爭訟，請求撤銷；惟有構成同法第101條之微量瑕疵及同法第98條之教示瑕疵時，行政處分之效力始不受影響。本件原處分如前所述，已構成未按地價調查估計規則規定之審查標準審查之瑕疵，衡諸前述之說明，自應由鈞院依行政訴訟法第195條之規定將原處分及決定撤銷，方屬適法。

被告主張：

一、本案系爭土地，91年11月15日公告徵收時為非都市計畫土地之一般農業區水利用地（公告徵收後變更為交通用地），依土地徵收條例第30條規定以當期公告現值為徵收補償依據，查系爭土地91年公告土地現值，係經被告授權新莊地政事務所，依平均地條例第46條暨修正前地價調查估計規則第21條（證13），辦理地價查估作業，就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為56地價區段；並依同規則第22條規定調查鄰近地區買賣實例，比較評估分析其影響地價區域因素後，決定其區段地價，提交本縣地價及標準地價評議委員會評定91年公告土地現值為每平方公尺13,200元，報內政部備查在案，合先敘明。

二、查系爭土地原屬非都市土地之一般農業區水利用地，其土地利用應受非都市土地使用管制規則限制，又於57年經公告為淡水河洪水平原一級管制區，故亦同受淡水河洪水平原管制辦法之管制，91年公告現值作業，其買賣實例調查、市場行情資訊蒐集期間，依修正前地價調查估計規則第20條規定，為90年3月1日起至91年2月28日止，系爭土地雖於90年5月14日經經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制，但並未變更編定為建築用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定（證15），其容許使用項目僅限於按現況或水利計劃使用、水岸遊憩設施、戶外遊樂設施、採取土石．．．．等使用，故雖經放寬為洪水平原二級管制區，並無法如原告之訴，得依淡水河洪水平原管制辦法第5條規定：「二級管制區內得建照工廠、房屋或其他設施．．．．」使用，次查系爭土地及其鄰近土地利用現況於放寬為二級管制區前後，並無顯然改變，於91年11月公告徵收前，中興路兩側堆置貨櫃、鐵皮屋、廢棄物等，極少部分供農業使用，按地價調查估計規則第21條規定，土地使用管制與土地利用現況同列為影響地價因素，依規定二者均須納入地價查定考量，再查91年五股鄉地價持續下跌，本案用地91年公告現值經本縣地價及標準地價評議委員會評定，維持90年公告現值每平方公尺13,200元，已充分反應市價行情及考量被告之權益，並無偏低情事。

三、又原告所稱「本區段土地係依遼闊完整之平原區，土地整體開發利用價值甚高．．．．此區段土地之發展趨勢，實有機會成為台北縣之信義區．．．．」乙節，純係預期之遠景發展，是否具有轉用可能性，尚未有定論，渠等以此認為本區段土地公告現值長久以來皆較鄰近區段明顯偏低許多，理由不足採信。

四、按土地徵收條例第30條規定（證16）：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．．．．前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」，本案用地加成補償成數業經本縣地價及標準地價評議委員會評定為加四成補償，故公告現值加成後已達一般正常交易價格，符合規定，又因事涉民眾權益，被告為審慎處理暨維護原告等權益，依土地徵收條例第22條規定，將本案提交本縣地價及標準地價評議委員會復議，並依該會組織規程（證17）通知原告到場說明，經該委員會審議後維持原地價價補償在案。「另『土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立『地價評議委員會』進行評定審核，則人民針對主管機關拒絕更正土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應僅限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限。』」為最高行政法院89年度判字第3134號著有判決。」亦為內政部訴願決定駁回原告之訴理由。

理由

一、按土地徵收條例第18條、第22條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」、「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。．．」又同條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之土地公告現值，補償其地價。．．。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」平均地權條例第46條亦有明定。再按「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。．．」、「估計區段地價時，應依左列規定辦理：一、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。

二、有收益實例之區段，以地價分布圖上之土地合理收益單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。三、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前2款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。」行為時地價調查估計規則第21條第1款前段、第2款及第22條第1項亦分別定有明文。

二、本件被告因台北縣五股鄉公所為辦理東西向快速道路八里新店線第一優先路後續路段第2之3標五股中興路（非都市計畫區）拓寬工程，報奉內政部核准徵收，並經被告公告徵收台北縣五股鄉○○段新塭小段116之16地號等104筆土地，並一併徵收其土地改良物，公告期間自91年11月15日起至91年12月16日止。原告所有土地位於徵收範圍內（屬五股鄉區），因認補償費偏低，於公告期間內以書面提出異議，經被告函查復代理人郭玉健律師，略謂符合土地徵收條例第30條規定，原告不服查處結果，旋申請復議，原處分機關依土地徵收條例第22條規定，提請台北縣地價及標準地價評議委員會評議通過仍維持原地價補償，並報內政部同意備查，原告不服，主張如事實欄所載。本案所需審究者為被告按91年公告現值每平方公尺13,200元加四成補償是否合法?

三、經查，系爭土地91年11月15日公告徵收時為非都市計畫土地之一般農業區水利用地（公告徵收後變更為交通用地），經被告授權新莊地政事務所，依修正前地價調查估計規則第3條、第21條規定，就土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為第56地價區段。91年公告現值作業，其買賣實例調查、市場行情資訊蒐集期間，依修正前地價調查估計規則第20條規定，為90年3月1日起至91年2月28日止。經調查在該期間第56區段因無買賣實例及收益實例，被告遂於鄰近選取兩個以上使用分區編定同為農業區，且已依同條項第1款估計出區段地價之之第48、123區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區段（即第56區區地價為每平方公尺10,800元，有被告提出之第56地價區段勘查表、影響地價區域因素因素分析明細表（農業用地）、區段地價估價報告表、第48地價區區勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表7份、第123地價區區勘查表、區段地價估價報告表、買賣實例調查估價表2份等件影本附卷可稽，經提交該縣地價及標準地價評議委員會評定91年公告土地現值維持與90年度相同為每平方公尺13,200元，並報內政部備查在案，經核其公告現值之決定，於法並無不合，被告依土地徵收條例第30條規定作為徵收補償地價，另加四成補償，亦無違誤。

四、原告雖以本案用地於90年5月14日經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制，被告就91年度公告現值之調查估計時未將該土地使用管制列入調查，被告所稱略以「土地使用現狀並未改變．．，本案用地現況多為雜草叢生之荒地，迄今並未變更編定為建築用地，土地使用仍受限制，雖由淡水洪水平原一級管制放寬為二級管制，實際受惠程度低．．」等語，惟所指皆為土地利用現況，即土地目前利用之情形，與土地使用管制係指法規對土地使用上之限制，兩者並不相同，被告將其混為一談，顯有違誤云云。經查，原告所指之系爭土地由「由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制」係屬「土地使用管制」為原告所不爭執，依行為時地價調查估計規則第3條、第7條規定為地價調查估計時應調查之有關影響區段地價之資料，且依同規則第7條第2項規定「前項影響區段地價之資料，應依區區勘查表規定之項目勘查並填寫」，而查，被告於訂定系爭土地91年度現值時步業已依此規定填寫「第56地價區區勘查表」，已如上述；而該勘查表內已列有「土地使用管制」一欄，項目有「都市計畫（內、外），使用分區編定、建蔽率、容積率、禁止建築、有無限制建築（整體開發、面積限制、高度限制）等法定應調查項目，被告亦已分別調查載明，而原告所稱之「由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制」，並非該地價調查估計規則所定之應調查項目；況且，依行為時地價調查估計規則第21條第1項規定調查之「當地土地使用管制、土地利用現況、發展趨勢．．等影響地價因素」係作為劃分「地價區段」之參考，而被告既已將「由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制」之土地劃為同一第56區段，即無違法；至於估計「區段地價」，則應依同規則第22條規定，分別就有買賣、收益實例之區段及無買賣、收益實例之區段分別計算得出，原告將「劃分地價區段之因素」與「估計區段地價之方法」混為一談，顯有誤解，為無可採。

五、另查，系爭土地雖於90年5月14日經經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制，但並未變更編定為建築用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定其容許使用項目僅限於「按現況或水利計劃使用、水岸遊憩設施、戶外遊樂設施、採取土石．．．．等」使用，故雖經放寬為洪水平原二級管制區，並無法如原告所稱「得依淡水河洪水平原管制辦法第5條規定二級管制區內得建照工廠、房屋或其他設施．．」使用，足見其「使用管制」方面於建築部分並無放寬，原告所稱「二級管制區內土地之利用效能遠較一級管制區內土地之利用效能佳，因之，該區段土地之公告現值應調升，方為合理」云云，亦無可採。

六、再者，經被告調查，系爭土地於90年5月14日經經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制後，系爭土地及其鄰近土地利用現況於放寬為二級管制區前後，並無顯然改變，於91年11月公告徵收前，中興路兩側堆置貨櫃、鐵皮屋、廢棄物等，極少部分供農業使用，現況大致相同，亦有被告提出之照片附卷可參，既無因管制變更而明顯改變使用狀況，是則縱依原告主張將該洪水平原管制等級放寬予以列入估計區段地價之考量，而90年度五股鄉地價平均下跌11％，91年度五股鄉地價平均下跌2.2％，復有被告提出之90年6月26日台（90）內地字第9009906號及91年6月24日北府地價字第0910298841號函影本附卷可參，本案用地91年公告現值依地價調查估計規則第22條調查之區段地價為每平方公尺10,800元，被告所屬地價及標準地價評議委員會評定時，仍予維持90年公告現值每平方公尺13,200元，業已充分反應市價行情及考量被告之權益，要無原告所稱偏低情事。

七、又原告所稱「本區段土地係依遼闊完整之平原區，土地整體開發利用價值甚高．．．．此區段土地之發展趨勢，實有機會成為台北縣之信義區．．．．」乙節，純係預期之遠景發展，被告於地價區段勘查時，就系爭區段之發展趨勢認定為「稍具發展潛力」，亦有該地價區段勘查表之記載可稽，至於原告所稱其潛力會成為「台北縣之信義區」一節，僅為原告等之遠期憧憬，要不能作為決定現值之依據。

八、末查，本件縱依原告所稱未將系爭土地雖於90年5月14日經經濟部公告由淡水河洪水平原一級管制放寬為二級管制，列入評定91年度調查之首要，惟原告等於公告後，認補償費偏低，於公告期間內以書面提出異議，經被告查處通知，原告不服查處結果，申請復議，被告依土地徵收條例第22條規定，提請台北縣地價及標準地價評議委員會復議，並通知原告到場說明，經該委員會參考原告所提上述意見，審議後認為「依土地徵收條例第30條規定被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。．．前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格．．，本案經本縣地價查估機關新莊地政事務所重新檢討其公告土地現值加四成後已達一般正常交易價格，而決議維持原地價補償，復有該地價評議委員會92年4月23日92年第3次會議紀錄附於原處分機關卷可參，既已就原告指摘部分，依法定程序審核完竣，原告復指摘被告未列入調查不合法云云，自無可採。

九、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第85條第1項前段、第78條判決如主文。

臺北高等行政法院第5庭