臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第七四號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第七四號

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

余政憲部長）

訴訟代理人

乙○○

右當事人間因農保事件，原告不服行政院中華民國九十一年十一月十一日院臺訴字第

○九一○○八九八五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：訴外人李明月生前以彰化縣花壇鄉農會為投保單位，參加農民健康保險為被保險人。嗣被保險人於民國（下同）九十年九月二十二日死亡，原告即受益人於同年十月九日，向被告委託之保險人即勞工保險局申請喪葬津貼，經勞工保險局於九十年十二月六日以九十保受字第六○四○三四八號函核定（下稱原處分）被保險人因戶籍遷出農會組織區域，喪失農會會員資格，自九十年三月二十一日起取消其農民健康保險被保險人資格，其於九十年九月二十二日死亡，非屬保險有效期間之保險事故，所請喪葬津貼不予給付。原告不服，向農民健康保險監理委員會申請審議，遭該會九十一年七月四日農監審字第七二五五號審定書審定駁回，原告仍不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。

⒉請求判命被告作成給付原告新台幣（下同）十五萬三千元之行政處分。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：系爭農民健康保險效力是否在保險事故發生即被保險人死亡前即已停止？

㈠原告主張之理由：

⒈依據內政部八十五年九月十二日台八五內社字第八五八一○五六號函釋：「㈠依據農民健康保險條例第五條第一項、第二項及第八條規定，農民健康保險被保險人應以其戶籍所在之基層農會為投保單位，各投保單位應為其組織區域內合於本條例第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，被保險人住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，應改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位，被保險人應主動檢具有關證明文件向該投保單位申請加保，保險人亦得通知被保險人申請加保．．．」。文中即表明保險人亦有告知之義務．依七十八年六月三十日發布的「農民認定標準及資格審查辦法」第九條規定「˙˙˙應於平時主動查對外，至少每半年應派員前往所在地戶政事務所查對被保險人有無死亡或戶籍遷出之情事並將查對結果提報審查小組。必要時，並得派員前往地政事務所查對被保險人地籍有關資料」依照這個規定，農會得派員查對被保險人地籍有關資料，到了八十年五月卅日審查辦法第二次修正，將原來「每半年」要查對戶籍資料，改成「每年」並且加了「應利用被保險人每半年繳交保險費或領取診療單時，查驗其有關證件」．並且又增訂了第九條之一，增列應「每二年通知被保險人繳驗第四條所規定之最近二個月內有關證明文件，以清查被保險人加保資格˙˙˙」及被告八十一年八月十日八一一二六六二號函規定：「˙˙˙並應至少每年派員前往所在地戶政事務所查對被保險人有無死亡或戶籍遷出之情事˙˙˙」由上述解釋函示，農會實有義務查對被保險人之戶籍資料．內政部與行政院農業委員會訂定與修改資格審查辦法時，先是全部將審查工作交由農會負責，八十四年三月一日全民健康保險開辦後的八十五年五月卅日，又將整個審查工作全部刪除；之前由農會審查，而農會只是一個人民團體，未領取被告或保險人的人事經費，也未收取相關行政手續費，都要負責又是查核戶籍是否遷出，又是查對農地是否還在等等，最後乾脆也不用查對了，被告、保險人及農會等都落得輕鬆；至於農民，不知道農民健康保險條例規定什麼，更不知道資格審查辦法怎麼規定，只知道繳保費，待農民於不知情下違法時，進而藉此以取消被保險人資格，降低農民健康保險嚴重虧損．農民平日除從事農業之工作，相較於專責投保單位即農會而言，本較缺乏相關之法律常識，相對於被保險人，農會具有充分之法律常識，且農會查詢戶籍資料並非難事，較有能力發現是否發生喪失投保資格之情形，然而農會因其未盡妥其應盡之義務，未能及時發現資格喪失之情事，應已充分構成「可歸責於投保單位之事由」，應負賠償責任．政府本於服務人民的基本法則，應提昇行政機關有教示人民的義務，內政部主管戶政及地政業務，本即應設法主動在農民遷出戶籍時，自動通報保險人，然被告與保險人既未盡教示義務於前，又未主動相互通報於後，置農民於不自知農民健康保險已失效的狀態下，繼續繳交保費，這樣的政府完全置行政程序法第八條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」的規定於不顧，司法院釋字第五二五號則更明示「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」被告不僅無理無情，作法更是違法無效。又上開函釋「㈡被保險人在其尚未向新戶籍所在地之投保單位申請加保，並完成資格審查前死亡者，得由其親屬檢具有關證明文件申請審查」。農民因缺乏相關法律常識當不知自遷出戶籍日即已喪失被保險人資格，更不知應檢附從事農業工作之相關證明文件，由新戶籍所在之投保單位申請加保．如農會能於上述情事中發現並告知被保險人，被保險人則可及時加入當地農會為投保單位，不至造成今日之爭議．如農民知道遷移戶籍所造成之影響，在仍實際從事農業工作下，有誰願意放棄農保資格呢？加入農民健康保險已十七年之久，只因平日忙於農作缺乏相關常識，卻在不知情的情況下違反農會法第十八第四款被判定出會，對農民而言甚為不公，更有違農民健康保險條例第一條為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定之立法意旨。再上開函釋：「㈢本函釋自八十五年三月二十二日司法院釋字第三九八號函釋公布之日起適用」，查司法院釋字第三九八號函解釋文中規定：「惟農會會員住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，參酌農民健康保險條例第六條規定，其為農民健康保險被保險人之地位不應因而受影響，仍得規定交付保險費，繼續享有同條例所提供之保障．主管機關發布有關命令應符合此意旨，以維護農民健康保險條例保障農民健康，增進農民福利之目的」文中已對農會會員住址遷離一事認其並不影響其被保險人之地位。

⒉「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算．但投保單位未於投保資格審查通過之當日列表通知保險人者，對保險人依本條例所為之給付，應負賠償責任」農民健康保險條例第九條定有明文，係對於保險契約之開始或停止之時點所為之規定．依前開條文之文義解釋，於農民喪失被保險人之資格後，投保單位應於審查所屬農民喪失資格退保之當日通知保險人，保險之效力亦由應通知時停止．遲至原告於九十年十月八日提出喪葬津貼之申請時，才溯及九十年三月廿一日取消原告先父之被保險人之資格，依上述條例之規定，保險契約當無從溯及之理由，保險人明顯違反農民健康保險條例第九條之相關規定。

⒊依八十五年五月三十日修正之「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」第八條規定農民應於第二條所定資格條件有異動或喪失時，向戶籍所在地之基層農會申報。查該審查辦法第二條係對自耕農、佃農、雇農於加保時所應具備資格之規範，並非對戶籍遷移情事所作之註解，保險人不應擅自套用。另查該審查辦法係依據農保條例第五條第三項規定訂定，依中央法規標準法第三條規定，其性質屬命令，同法第五條第二款則規定「關於人民之權利、義務應以法律定之」。同法第六條復又規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」行政程序法第一百五十八條第一項第二款規定「無法律之授權而剝奪或限制人民自由、權利」之法規命令無效；另，司法院釋字第三六七號解釋之解釋理由書第二段尤有規定「˙˙˙有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者。其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。˙˙˙。」而農會法第十八條第四項之規定明顯違憲，已對人民自由權利增加法律所無之限制。

⒋依據行政程序法第八條規定：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。第九條（有利不利一律注意）：行政機關就該管政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。被告對於農民健康保險之函釋這麼多，一位老農民如何能了解。然基於對政府的信賴，農民在戶籍異動後不知已出會仍續繳保費，然農會因其未盡妥其應盡之義務，查對戶籍資料，及時發現農民資格喪失之情事，農會仍續收保費，行政機關於行政處分上對於有利不利等均需一律注意，對於不利於農民之行為，不可歸責於農民。又同法第一百二十條規定信賴保護之補償，此乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，以維護公益或避免受益人財產上之失，且農民並無不值得保護之情形時，應受憲法之保障。再同法第十五條規定：行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。農會雖受被告委任執行行政行為，但被告身兼土地過戶與人口戶籍異動等業務與法規之主管機關，戶籍與地政作業又都已電腦化，任何變動一經電腦比對很容易顯示，被告應善盡主動告知義務。

㈡被告主張之理由：

⒈依據農民健康保險條例第十六條規定：「被保險人或其受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定請領保險給付」、同條例第十九條「投保單位為不合本條例規定之人員辦理參加保險手續，領取保險給付者，保險人應依法追還；並取消該被保險人資格」、農民健康保險條例第五條第一項：「農會法第十二條所定之農會會員應參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位」。農會法第十八條第四款：「住址遷離原農會組織區域者為出會」。台灣省各基層農會會員資格審查及認定要點第十一項：「農會會員有農會法第十八條各款情事之一者，當然喪失會員資格。農會會員出會後，重新申請入會者，仍應依本要點之規定審查」。內政部八十五年九月十二日台八五內社字第八五八一○五六號函釋：「㈠依據農民健康保險條例第五條第一項、第二項及第八條規定，農民健康保險被保險人應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位，各投保單位應為其組織區域內合於本條例第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，被保險人住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，應改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位，被保險人應主動檢具有關證明文件向該投保單位申請加保，保險人亦得通知被保險人申請加保，經投保單位審查其投保資格通過且依規定繳納保險費者，其保險效力自遷入新戶籍所在地之日開始；如投保單位審查不通過，其保險效力自遷離原農會組織區域之日停止。但遷出與遷入非屬同一日者，其間如仍實際從事農業工作，應檢附從事農業工作之相關證明文件，由新戶籍所在地之投保單位審查通過，其保險效力不中斷。㈡被保險人在其尚未向新戶籍所在地之投保單位申請加保，並完成資格審查前死亡者，得由其親屬檢具有關證明文件申請審查。㈢本函釋自八十五年三月二十二日司法院釋字第三九八號函釋公布之日起適用」。

⒉依司法院釋字第三九八號解釋略以：「農會既以組織區域內之農民為服務對象，其會員資格之認定自以『居住農會組織區域內』及『實際從事農業』為要件。農會法第十八條第四款規定農會會員住址遷離原農會組織區域者為出會之原因，係屬法律效果之當然規定，與憲法第七條及第十條亦無牴觸。惟農會會員住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，參酌農保條例第六條之規定，其為農保被保險人之地位應不受影響」。是知，上開解釋雖稱遷離原組織區域並不因而影響其被保險人地位，但仍須符合上開兩項要件，始具加保資格。故若農會會員遷離原農會組織區域者，須能證明其仍從事農業工作，且於新戶籍所在地之基層農會申請加保，方能繼續享有農保被保險人之地位，故遷離原組織區域之農會會員，依農會法第十八條規定當然喪失會員資格，應檢附相關證明向新戶籍所在地之基層農會申報重新加保或異動，自不待言。且查，被告業依司法院上開解釋意旨發布前揭函釋在案，依該函釋規定，被保險人戶籍遷離原農會組織區域時，如仍實際從事農業工作，應主動檢具有關證明文件，向新戶籍所在地之基層農會申請加保，投保資格經審查通過後，其保險效力自遷入新戶籍所在地之日開始，如投保資格審查不通過，其保險效力自遷離原農會組織區域之日停止，本件被保險人於戶籍遷入彰化縣彰化市後，未能提具相關證明文件申請加保，即不符合前揭函釋第一項之規定。又查，原告迄今尚未提具被保險人遷入新戶籍地基層農會後，經審查通過之證明文件送保險人辦理，亦不符前揭函釋之第二項情形。據此，被保險人九十年三月二十一日遷出彰化縣花壇鄉農會組織區域，依農會法第十八條規定，其已喪失會員資格，自不得以會員資格於彰化縣花壇鄉農會繼續參加農民健康保險，俟其戶籍遷至彰化縣彰化市，於新遷入戶籍地基層農會審查其應提具之相關證明文件並通過其會員資格之前，亦不得以會員資格於彰化縣彰化市農會參加農民健康保險，保險人爰依農民健康保險條例第十六條、第十九條規定，自九十年三月二十二日起取消被保險人資格，原告所請喪葬津貼不予給付。另有關被保險人稱違反農會法第十八條被判定出會，對農民甚為不公，農會法第十八條第四款明顯違憲等語，查農會法主管機關為行政院農業委員會，並非被告權責，併予敘明。至原告主張其不知自遷出戶籍日即已喪失被保險人資格而繼續繳交保險費乙節，按法律應自公布生效日起發生其效力，本件自不得以不知為由而不予適用，且繼續繳納農民健康保險費並不表示其仍具加保資格，設經查明有不合法令規定者，仍應依法取消其被保險人資格。再原告主張農會未能主動查察並告知被保險人資格喪失情事，充分構成可歸責於投保單位之事由乙節，按農民健康保險條例第五條、第九條及第九條之一之規定，凡農會會員均應參加本保險，且以所屬基層農會為投保單位，投保單位需審查農民投保資格並列表通知保險人，保險人依據農會所送被保險人加、退保申報表作書面審核而受理其加保，且依規定農會所送加保申報表除姓名未填者不予受理外，餘均應受理，是以，被保險人發生保險事故申請保險給付，必要時，保險人得依農民健康保險條例第二十一條規定加以事後調查，設經查明其投保資格不符合規定者，仍應依法取消其被保險人資格，故依上開規定，被保險人應於資格條件有異動或喪失時，應主動向戶籍所在地之基層農會申報，否則保險人將無從知悉其戶籍已遷出。故保險人為確實查核其加保資格，自得於事後查明被保險人戶籍遷出喪失農會會員資格時，依法取消其被保險人之資格。

理由

一、原告起訴主張：原告之先父李明月於七十四年間由彰化縣花壇鄉農會以會員自耕農資格，參加農民健康保險，九十年三月二十一日將戶籍遷至彰化縣彰化市，惟仍繼續從事農業工作，且亦按時繳納保險費。九十年九月二十二日李明月死亡，原告於同年十月八日向保險人申請喪葬津貼，保險人竟以李明月係以農會會員資格參加農保，將戶籍遷出該農會組織區域，即不得以該農會為投保單位繼續參加農保，乃自戶籍遷出之翌日起取消其被保險人資格，李明月之死亡自非屬農民健康保險有效期間發生之事故，因而否准原告所請喪葬津貼等語。

二、被告則以：被保險人李明月於九十年三月二十一日戶籍將遷至彰化縣彰化市，依法已不得以彰化縣花壇鄉農會為投保單位繼續參加農保，且其並未於住址遷離原農會組織區域後，檢具相關證明文件向新設籍所在地之基層農會申請加保，原告迄未依規定提具經新遷入戶籍地基層農會審查通過之證明文件送保險人核辦，故系爭保險效力自九十年三月二十一日起停止，李明月於九十年九月二十二日死亡，非屬農民健康保險有效期間發生之事故，所請喪葬津貼自應不予給付云云置辯。

三、本件兩造不爭之原告之先父李明月於七十四年間由彰化縣花壇鄉農會以會員自耕農資格，參加農民健康保險，九十年三月二十一日將戶籍遷至彰化縣彰化市，九十年九月二十二日死亡，於死亡前均有按時繳納保險費等情，有戶籍謄本、死亡證明書附於原處分卷可稽，堪信為真實。按農民健康保險條例第十六條規定：「被保險人或其受益人，於保險效力開始後、停止前，發生保險事故者，得依本條例規定，請領保險給付。」是本件之爭執，厥在於系爭保險效力是否在保險事故發生即被保險人李明月死亡前即已停止？

四、經查：

㈠按農民健康保險條例第十六條及第四十七條分別規定「農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參本保險為被保險人。」「農民經投保單位審查投保資格通過後，不參加本保險者，處新台幣三百元以上，一千五百元以下罰鍰。」是可知農民健康保險係立法者為維護農民健康，增進農民福利，促進農村安定而設之社會強制保險制度。

㈡次按農會法第一條規定：「農會以保障農民權益、提高農民知識技能、促進農業現代化、增加生產收益、改善農民生活、發展農村經濟為宗旨。」又同法第十二條第一項第一款規定：「凡中華民國國民，年滿二十歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於左列情形之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員：自耕農。」是農會係以其組織區域內之農民為服務對象，其會員資格之認定，自以「居住農會組織區域內」及「實際從事農業」為要件。從而，農會法第十八條第四款規定：「農會會員有住址遷離原農會組織區域之情形者為出會之原因，係屬法律效果之當然規定（司法院釋字第三九八號解釋參照）。

㈢又按農民健康保險條例第五條第一項規定：「農會法第十二條所定之農會會員應參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。」第二項及第三項規定：「非前項農會會員，年滿十五歲以上從事農業工作之農民，參加本保險為被保險人者，應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。前項從事農業工作之農民之認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同中央主管機關定之。」是復可知農民健康保險之被保險人不以農會法第十二條所定之農會會員為限，非農會會員之農民，只要符合年滿十五歲以上且從事農業工作二要件者，亦得為農民健康保險之被保險人。至於上開關於投保單位之規定，僅係對基層農會受託辦理農民健康保險時應負責任範圍之特別規定，不得因而認為農民健康保險權益之享有，以維持農會會員或在原投保單位所在地設有戶籍為要件（司法院釋字第三九八號解釋參照）。

㈣是以具有農會會員資格之農民，因住址遷離原農會組織區域而出會者，如仍從事農業工作者，其為農民健康保險被保險人之地位不應因而受影響，仍得依規定交付保險費，繼續享有同條例所提供之保障，司法院釋字第三九八號解釋亦著有明文。

㈤承前，上開解釋既明示農民健康保險被保險人如仍從事農業工作者，其被保險人地位不應因而受影響，當係指被保險人如仍從事農業工作者，其即未喪失被保險人之資格，從而不構成退保之事由。易言之，農民健康保險被保險人於住址遷離原農會組織區域即出會後，如仍從事農業工作者，保險效力繼續中，並無被告所要求「應改以新戶籍所在地之基層農會為投保單位，主動檢具有關證明文件向該投保單位「『申請加保』」之義務。

㈥查本件被告及保險人未就被保險人於農會出會後是否確未從事農業工作之事實予以查證，逕予否准原告之申請，固失之率斷，惟查因系爭農民健康保險之效力繫於被保險人於戶籍遷出後是否仍有從事農業工作，是本件自應就此一事實續為審究。

㈦又按當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第二百七十七條前段定有明文，依行政訴訟法第一百三十六條之規定，上開規定為行政訴訟程序所準用。又按人民提起課予義務訴訟請求行政機關作成授益行政處分，係在增加自己之權利，依上開之規定，自應就權利發生實體上規定要件最低度事實負舉證責任，且原告所主張被保險人將戶籍遷出後仍有從事農業工作為一積極之事實，自應由原告就此一事實負舉證之責任。惟查，原告僅主張被保險人於戶籍遷出後受雇於訴外人李鴛鴦，而未提出任何其他證據以證明其雇主係自耕農或係佃農、農地坐落及面積、僱用期間及給付薪資若干等，是原告主張被保險人仍有從事農業工作一節，無足採信。

五、綜上所述，原告之主張，尚非可採，原處分自九十年三月二十二日起取消被保險人資格，並以系爭保險效力在保險事故發生即被保險人死亡前即已停止為由，否准原告喪葬津貼之申請，仍屬有據，爭議審定及訴願決定，遞予維持，其結論亦尚屬可以維持，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、兩造其餘之陳述，於判決結果不生影響者，不予一一論述，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　王　立　杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭 聚 恩