臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

楊宗儒律師

被告

中央選舉委員會

代表人

張政雄（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因申報公職人員財產事件，原告不服行政院中華民國90年1月31日台89訴字第37101號訴願決定，提起行政訴訟。經本院於中華民國91年 1月25日以90年度訴字第2686號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院於中華民國93年3月26日以93年度判字第353號判決廢棄原判決，發回本院。本院更為判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣被告以原告係中華民國第十任副總統候選人，為公職人員財產申報法第2條第2項規定應申報財產之人，於民國（以下同）89年 1月30日辦理副總統候選人登記時，明知應申報財產，無正當理由不為申報，乃依公職人員財產申報法第11條第1項前段及同法施行細則第11條第1項規定，以89年8月9日89中選政字第 8900927號罰鍰處分書處以罰鍰新臺幣（以下同）300,000元。 原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟，經本院以90年度訴字第2686號判決撤銷訴願決定及原處分。被告不服，提起上訴，經最高行政法院以93年度判字第353號判決廢棄原判決，發回本院。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。叁、兩造爭點：公職人員財產申報法第2條第2項所定縣市級以上公職候選人，是否包含總統、副總統候選人？ 公職人員財產申報法第2條第2項所定之「準用」， 有無包含裁罰之規定？原告不為申報有無正當理由？被告有無違反行政平等原則？

一、原告陳述：

㈠、公職人員財產申報法第2條第2項所定縣市級以上公職候選人，是否包含總統、副總統候選人？

１、自立法目的觀之，並不包含：按公職人員財產申報法第 1條明定立法目的為「為端正政風、確立公職人員清廉之作為，建立公職人員利害關係之規範特制定本法。」申言之，其立法目的在於防止已為公職人員者有政風不端之行為，求以建立各種如強制申報、強制公開、強制信託、強制處罰之規範，以矯正當時之金權政治之氾濫，是如公職人員不申報者，自應以30萬元為裁罰手段，以期收立法之效，惟公職人員候選人者，其尚非屬公職人員，僅為候選人而已，其並無法利用權位牟取個人私利，則同求為一併適用強制申報、不申報即予以處罰之規定顯有過當，再倘未當選，則其財產資料屬憲法保障之財產權範疇，如因而公開，於衡量手段比例上亦有失衡，是自上開立法目的可知，僅為「公職之候選人」應非於強制申報並在未申報即予處罰之範圍。

２、自立法解釋觀之，並不包含：再何謂公職人員財產申報法第2條第2項之「公職候選人」？依公職人員選舉罷免法第2條之立法解釋，乃指： 「中央公職人員：國民大會代表、立法院立法委員。地方公職人員：省（市）議會議員、縣（市）議會議員，鄉（鎮、市）民代表會代表、省（市）長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村里長。」而未包含總統候選人在內。

㈡、公職人員財產申報法第2條第2項所定之「準用」，有無包含裁罰之規定：退萬步言，公職人員財產申報法第2條第2項所指之「縣市級以上公職候選人」縱包含總統候選人在內，惟其準用之範圍，絕無包含第11條之不為申報時之處罰，茲說明如下：１、按關於法律之使用者，於法學方法論上經常使用的概念為所謂之涵攝，亦即將特定的案例事實置於法律規範的要件中以獲致一定之結論的一種思維過程，而前述法律使用之方法與過程於選擇要使用之法律時，其方法有三，分別為⑴適用、⑵準用、⑶類推適用：

⑴、所謂適用者乃指法律對於所規範之事項具體明文規定，而將發生的事實直接涵攝於法律規定中是謂，如本件中涉及之公職人員財產申報法第11條第1項， 明確具體規定「公職人員如有明知應依規定申報，無正當理由不為申報，應處罰鍰」之規定即為其例。

⑵、而準用者又稱為「明示的類推適用」，乃指法律雖無具體規定，但對於相同類似之情況，為免法律用語之重複繁瑣，而於法律條文中明確表示某法律得類推適用某法律，例如本件中涉及之公職人員財產申報法第7條第2項後段明定：相關公職人員其本人、配偶及未成年子女買賣、互易、贈受不動產或股票交易應於一定期間向受理申報機關申報之規定，亦應準用第 6條公職人員申報財產後應將之公布之規定，亦為法學方法論上「準用」之例。

２、法律所未規定者，原則上應認為係立法者「有意的不規定」：再按立法者有意不規定或有意不適用於類似情況者，並非欠缺。法律未規定者，原則上應認為「有意不規定」；法律的沈默係「有意的沈默」，而非無意的疏忽，例如民法第92條第2項即係有意省略「或被脅迫」4字，此為法學方法論之重大理論，亦不贅言。

３、自文字文理解釋觀之，不包含於內：按「以學理解釋法令，謂之學理解釋，係就法令之文字，以學理之見解釋法令，又學理解釋分為文字（文理）與論理解釋二種。」此乃謂法律之學理解釋。查本件之公職人員財產申報法第2條第2項乃規定：「縣市級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」而非規定「縣市級以上公職候選人準用本法之規定」。足徵以文字解釋觀之，立法者乃有意以「明示其一而排除其他」之方式，使準用之範圍，限於「應於選舉登記時之申報」而已，申言之，其僅限於申報而未含處罰等其他規定，否則，立法應以「縣市級以上公職人員候選人準用本法之規定」之立法方式，足證準用範圍除申報部分外，並未含處罰之規定。

４、自論理解釋觀之，不包含在內：再所謂論理解釋者，乃指斟酌制定法律之理由及其他一切情事，依推理之作用，而闡明法律之本義是謂，查細繹公職人員財產申報法之規定，如第7條之管理處分、第8條之助理經費來源、第 9條之利益衝突迴避，均無從以準用之方式準用及候選人身上，足證並非公職人員財產申報法之全數規定均在候選人準用之列，其理甚明，是立法者不採將該法第 2條第 2項以「縣市級以上公職候選人準用本法之規定」之方式立法，而以「縣市級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報」之方式限定準用範圍僅於申報部分，其理甚明。

５、自立法技術觀之，「準用」之範圍並不包含罰則：再依立法之技術觀之，倘立法者欲準用條文，應於該條規定準用之條文上即將所準用之範圍清楚定明，如公職人員選舉罷免法第82條「罷免案之投票人、投票人名冊及投票、開票，準用本有關選舉人、選舉人名冊及投票、開票之規定。」行政訴訟法第21條「前二條之規定於行政法院之書記官及通譯準用之。」即為就身分類似之對象，於性質可通用之範圍內均得準用；又如行政訴訟法第18條： 「民事訴訟法第3條、第 6條、第15條、第17條、第20條至第22條、第28條至第31條之規定，於本節準用之。」乃就準用之特定法條一一列舉；或如少年事件處理法第24條「刑事訴訟法關於人證、鑑定、通譯、勘驗、證據保全、搜索及扣押之規定，於少年保護事件性質不相違反者準用之。」 軍事審判法第179條：「刑事訴訟法關於審判之規定，與本章不相牴觸者，準用之。」則為就概括範圍內性質不相違之法條均得準用。觀之前揭法條之立法技術，或僅準用一定範圍、或準用分別特定數法條、或概括準用所有性質不相牴觸之條款，均可明證倘法律為免立法重複而設準用之規定，必係於法條內即明文規定準用之範圍方符合立法之明確性原則，否則便如給予行政機關任意解釋準用而無限擴張準用範圍之權。則倘公職人員財產申報法第2條第2項欲使公職候選人準用公職人員之罰則規定，應係規定「公職人員財產申報之內容、罰則及強制執行之規定，於公職候選人準用之」或「第 5條、第10條、第11條第 1項、第3項、第4項及第13條之規定，於公職候選人準用之」或「本法之規定，與公職候選人性質不相牴觸者，準用之」。惟公職人員財產申報法第2條第2項之準用範圍乃於「準用」後緊接註明「應於選舉登記時申報」，自為明確將該法有關公職候選人得準用之規定限制於申報程序而不及於處罰等其他規定。

６、本件公職人員財產申報法第2條第2項明示僅準用申報而不準用處罰之規定：

⑴、次查本件公職人員財產申報法第2條第2項係規定：「縣市級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」，而非僅規定「縣市級以上公職候選人準用本法之規定」而已，亦未規定「縣市級以上公職候選人準用本法申報及處罰之規定」，或甚於第11條第 1項之罰則中規定為「公職人員明知應依規定申報者，無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。縣市級以上公職候選人不為申報者準用之。」顯揆諸前開法律未規定者應認為係立法者有意省略之法學方法理論，而認立法者乃有意以「明示其一而排除其他」之方式，使準用之範圍，限於「應於選舉登記時之申報」而已，申言之，其僅限於申報而未含處罰等其他規定甚明。

⑵、再觀之卷附之立法院公報立法者之意旨：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定；應於選舉登記時申報，事實上，公職候選人尚非公職人員，除非是現任者，否則在登記選舉時不能強制其申報，故這一規定除與名稱不符外，亦屬多條，其實公職候選人若當選人，自然須受本法規範，實不須再另作此一規定。」、「最後一項有關候選人是否準用本法的規定，而於選舉期間申報財產？本席認為候選人本身尚未成為公職人員，故若在候選期間申報財產，很可能會造成選舉期間一個不公平的起點，所以主張廢除本項，亦即公職人員候選人不必適用本法規定。當然，若有人自願公開，亦可自願行之；至於選民若認為候選人的道德操守相當重要，必須公佈資產做為表白，則可由選民及輿論加以要求制訂，旨在規範公職人員，使之不會利用職權以牟取個人私利，所以對於未獲致權位者，不宜適用。在座各位，現均已成為民意代表，將來都必須依本法申報財產，故下次選舉時不會碰到這些問題，但對第一次參選的人，這條卻是相當重要的，本席希望能予刪除。」更足明證公職人員財產申報法第2條第2項僅規定「縣市級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報」，而未規定為「縣市級以上公職候選人準用本法申報及處罰之規定」，顯有意使公職人員候選人於選舉登記時未申報不受處罰規定之拘束。

７、自比例原則觀之，準用範圍應除「申報」外，其餘之相關規定應不包含在內：按「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇人民權益損害最少者。採取之方法造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第 7條所明文，此乃謂行政法學上之比例原則，申言之，行政行為之手段與目的，必須合乎比例，本件如前所詳述，公職人員財產申報法其立法之目的，在於防止已為公職人員有政風不端之行為、確立公職人員清廉之作為、建立公職人員利害關係之規範，其乃著眼於國內金權政治風氣不當而欲以強制申報、強制公開、強制信託、強制處罰之手段以杜金權政治之氾濫，而公職人員既在其位，既享其權，倘有不當金權政治，動輒造成人民難以彌補之損害，是雖個人財產資料為憲法第15條財產權保障之範圍，然基於社會秩序之維持與公共利益之必要，以此方式限制公職人員應依法申報、公開、管理、處分，如不依法為之應予處罰，衡諸行政程序法第 7條之比例原則，尚難謂有所不當。然查公職人員之候選人者，尚非公職人員，既未在其位亦未行其政，既無從為金權政治之「身分犯」，倘候選人因而當選躋身為公職人員，本即依該法之規定申報、管理，然如未當選則因財產資料之公布，不無使候選人受有財產權之損害，倘因該候選人未申報，即令以裁罰30萬元之罰鍰，則其行政行為之目的手段顯失均衡，蓋以候選人之身分，如為求端正選風，應使之回歸道德面，其是否申報應由選民及輿論要求，如其拒絕申報，則由全體選民檢驗其是否適任該公職，以30萬元之高額罰鍰裁罰，顯為失衡而悖比例原則，是以比例原則觀之，公職人員財產申報法第2條第2項之準用，亦不應包含第11條之處罰。

８、公職人員財產申報法並無以法律明定「總統候選人應申報財產、不為申報應予裁罰」–違反司法院釋字第313、402號：

⑴、按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，因涉及人民權利之限制，其處分上之構成要件與法律效果應由法律定之，如法律授權以命令為補充，則授權之目的、範圍、內容需明確，此乃為行政法學之授權明確性原則，亦為司法院釋字第313、402號意旨所指，則揆諸前開大法官會議解釋，於本件中關於：①申請登記為第十任總統候選人應申報財產之構成要件，②如不申報應受行政處罰之法律效果，自應有法律明文定之，如法律未規定而授權予行政命令為之，則其授權目的、範圍、內容自應具體明確。

⑵、然暫姑不論關於上開行政罰之構成要件與法律效果有無法律明文定之，僅以被告原所據以裁罰原告之法律依據–公職人員財產申報法施行細則第11條第1項： 「①母法第2條第2項所稱之縣市級以上公職候選人包含總統副總統候選人；及②母法第2條第2項所稱之準用，包含準用母法第11條第 1項之處罰」之規定，依前開司法院釋字第313、402號之解釋，自應有明確授權之規定，然揆諸母法公職人員財產申報法第16條之施行細則授權依據，何來關於構成要件與法律效果之明確授權目的、範圍、內容之規定？以該施行細則規定之方式，較之於在司法院釋字第 402號解釋遭認違憲之母法為保險法 177條之授權命令–保險代理人經紀人公證人管理規則第48條，抑或在司法院釋字第 313號遭認違憲之母法為民用航空法之授權命令–民用航空運輸業管理規則，三者均未有就授權目的、範圍、內容有明確規定，均係屬違反授權明確原則之行政命令。

⑶、再觀諸本件處分之構成要件與法律效果，並無於母法–公職人員財產申報法中以法律規定方式明定：再查對人民違反行政法義務之處罰，因涉及人民權利限制，應以法律明確定之，此厥為司法願釋字第313、402號解釋之中心意旨，然查：

①、關於本件對被告處罰之構成要件–「總統候選人於選舉登記時應申報財產」，遍觀母法公職人員財產申報法共計17條，並無一處有明文規定，其僅有同法第 2條第1項第1款規定在位之總統應申報財產，而無「總統候選人」應申報財產之規定；反其有所規定者，僅在施行細則的第11條第 1項所定之–「縣市級以上之公職候選人應包含總統候選人」，則試問關於「總統候選人於選舉登記時應申報財產」之處罰成要件，豈有又豈是以法律明確規定方式為之？再試問如關於「總統候選人於選舉登記時應申報財產」之處罰構成要件於母法中已有明文明定者，又盍需於施行細則中始說明「包含總統候選人」？此豈無欲蓋彌彰、此地無銀三百兩之簡單邏輯？

②、再關於本件處罰之法律效果–「總統候選人如不申報應受行政罰」，亦是遍觀該法17條文而遍覓無著，所有者，亦僅係在位之總統如不申報應予處罰 （第2條第2項第1款、第11條第1項）；反其有所規定者，亦係僅在施行細則第11條第1項末段謂「所稱準用本法之規定係指準用第11條第 1項之處罰」，則再試問關於「總統候選人如不申報應受行政罰」之法律效果，又豈有又豈是以法律明定方式為之？亦同於「此地無銀三百兩」之邏輯，如法律已有明定又盍需於施行細則中以行政命令方式規定？

⑷、是關於本件處分之構成要件與其法律效果均未以法律規定方式為之，而係轉由行政命令規定之，乃竟其授權範圍、目的、內容又未明確，原處分自有違反司法院釋字第313、402號解釋及行政法學授權明確原則。

９、自立法院院長候選人依公職人員財產申報法施行細則第11條可不納入於申報與處罰範圍，足證該施行細則確有以命令位階變動人民權利之權，乃竟可不受授權明確原則之規範–悖於司法院釋字第313、402號解釋：查本件如認總統之候選人應申報財產如不申報應予處罰符合憲法之比例原則不至損及候選人之個人財產權，自應由法律真正明確於公職人員財產申報法第2條明定： 「總統副總統候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報，如明知應依規定申報無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者亦同。」否則以現行規定方式，試問立法院正副院長於身為候選人時應否申報？公立各級學校校長於候選人時應否申報？法律亦無明文，乃關於立法院長候選人可不用申報及不受處罰規範之排除，亦係以施行細則第11條第1項為之，實單從母法第2條第1、2項觀之，無從判斷立法院長候選人或可納入應申報及不申報時應處罰之規範，則身為施行細則之子法係基於何理由單方面認立法院長候選人可不納入而總統候選人應納入？申言之，施行細則第11條第 1項竟有權單方面決定處罰之對象範圍，然竟可毋庸法律授權明確， 則該施行細則顯悖於司法院釋字第313、402號解釋，原處分確有違法之處。

、綜上所陳，既本件法律並無明文規定準用範圍是否包含第11條之處罰，又同法第16條亦未明確授權施行細則得為此訂定，原審以此認施行細則第11條第 1項增加母法第2條第2項所無之準用範圍，自有悖司法院釋字第313、402號解釋授權明確性原則而不予適用，自為適法。

㈢、原告不為申報有無正當理由？原告不為申報當有正當理由，其理由有三：

１、原告信賴被告主任委員之同意而不為申報，原告之信賴應受保護：

⑴、同組總統候選人丙○於89年 1月30日向被告申請登記為第十任總統候選人時，被告曾表示接受丙○所引述之：「公職人員財產申報法第2條第2項之公職候選人不包含總統候選人，其子法施行細則之規定逾越母法規定而牴觸無效」之意見而接受登記，原告基於信賴被告當時之主任委員代表被告所為之表示而不為申報，則原告不為申報係因得被告之同意而有法律之正當理由，而原告對被告之信賴自應受保護，乃被告竟悖於行政程序法第 8條：「行政行為應以誠信方法為之並應保護人民正當合理之信賴。」之規定而為裁罰。

⑵、已有立院公報證明被告前已表示不為裁罰，黃主委「個人身分承諾」之說無可採信：查本件原告業於93年 8月13日之補充理由㈡狀中呈有立法院公報第89卷72期之委員會紀錄，自上開紀錄實可明瞭，乙○○主委確於89年 1月30日於被告收受丙○與原告之總統、副總統參選登記表格之際，而於丙○表示未申報不得處罰時，黃主委為正面之回應並稱「丙○兄的理由正當」，僅事後黃主委於接受原告質詢時表示「當時係以個人身分答應不予處罰的」云云（且報紙平面媒體亦載被告當場並未堅持），然黃主委為該承諾行為之處所為行政公署，為該承諾行為之時間為接受候選人參選登記之公務時間、為該承諾行為時乃為代表被告執行選務工作，「以個人身分答應」之說云云豈可成立？倘此說可成，則今日上至總統下至戶政基層人員，任何行政官員於宣示政策或為口頭行政處分後，事後豈不均可以「當時是以個人身分宣告，不代表政府公署」為藉口迴避？則行政程序法第 8條之誠信原則豈不為永成具文？行政法學之行政自我拘束原則、禁止恣意原則、信賴保護原則豈不永為空言？

⑶、被告對丙○所為之承諾當日為89年 1月30日，實自聯合報與世界日報同年2月3日之報導可知，被告之秘書長陳麗慧尚對外表示「公職人員財產申報法規定候選人『準用』該法規定，但違反者是否也準用該法罰則並不明確，因此要處罰丙○可能也『於法無據』」，再同日之自由時報、台灣時報亦均表示被告對丙○與原告不為申報一事指出「是否亦準用處罰規定尚有疑義」，從而據上開94年2月3日報導實可證明，被告於是時尚對外表示「處罰於法無據」，則足證乙○○主委於登記當日表示不予裁罰之陳述不僅為事實且顯為可信。

⑷、被告就本件是否裁罰之會議亦於法務部函釋後，出現分歧之意見，足證本件確有法律準用之重大疑義：

①、被告於89年 1月30日對外表示「處罰於法無據」後，即向法務部請求就此法律適用之問題為釋示， 而法務部亦於89年4月做出「準用範圍及於處罰規定」之釋示（惟上開釋示已為原審行政法院判認違反大法官會議解釋而未具拘束法院之效力在卷），然被告於89年7月26日之第277次會議時就本件是否裁罰之議決，全體19位委員出席者有16位，而其中 5位未決、5位反對裁罰、6位贊成裁罰，僅以 1票之差通過裁罰，然此豈非證明本件確容有重大之法律爭議，又豈非得證明代表被告執行公務之乙○○主委確曾表示就本件不應予以處罰？則被告對原告與丙○二人之誠信原則豈不應予遵守？

②、實被告於表示將不予處罰後，尚稱將通知原告與丙○「補正申報」，然原告與丙○二人則從未收受任何補正之通知，即受到裁罰，試問「先告知不予裁罰並將通知補正」，事後即「在未通知補正下逕為最高額30萬元之處罰」，此豈為「需以誠信堆砌公權力之公信」之行政公署所當為？

２、原告僅為「總統之候選人」，並非「總統」，如依該法規定申報一己財產，倘已當選為公職人員自應依該法申報之，以達該法所定期以公職人員之財產公開、申報、信託等方法達打擊黑金政治之效果；然倘未當選，不僅無法達上開立目的，尚因而侵及原告受憲法保障之財產權、隱私權，則原告不為申報當有正當理由。

３、公職人員財產申報法之立法目的為規範公職人員，俾使不利職權牟取私利，以防止金權政治之氾濫。查原告參選中華民國第十屆副總統時，亦任當時現任之立法委員，為達公職人員財產申報法財產公開以端正政風之立法目的，原告業已於當選立委之三個月內依公職人員財產申報法確實申報財產，所有財產資料均已公開而為眾人所得查悉。足見原告登記參選副總統並非故意規避申報之規定，而係除基於前述被告已接受丙○引述法律見解之信賴，另亦基於業已申報財產資料而達財產公開化之立法目的，無庸重複申報之考量而未申報，是原告並無所謂明知應依規定申報無正當理由不為申報之情，此復為最高行政法院發回更審意旨所指。

㈣、被告違反行政平等原則明甚：相同之事件應為相同之處理，不得有差異之待遇，此乃為行政法學之行政平等原則，此等原則更揭櫫於憲法第 7條、司法院釋字第205號、211號、224號等解釋自不待言， 然於今年 5月舉行之任務型國大選舉，媒體報導前總統李登輝之孫李安妮於登記為國大候選人之際就財產之申報竟為「任務型國大任期僅有數月，申報財產有違比例原則」之表示而拒絕申報，乃被告竟表示此為「有申報，僅申報不完全，將通知補正」云云而不予處罰，試問此事件相較於本件原告與丙○之情完全相同，亦為相同之法理之爭，乃被告竟可為不同處遇，此豈無嚴重違反行政平等原則？原處分顯悖此原則而無效明甚！

㈤、綜上所述，爰請判決如原告訴之聲明。

二、被告陳述：

㈠、公職人員財產申報法第2條第2項所定縣市級以上公職候選人，是否包含總統、副總統候選人？按公職人員財產申報法第2條第1項規定：「左列公職人員應依本法申報財產：一、總統、副總統。…」第 2項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」第4條第3款規定：「受理財產申報之機關（構）如左：…。三、公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。」第11條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。」第10條：「受理申報機關（構）認有申報不實者，得向該財產所在地之機關（構）、團體或個人查詢，受查詢者有據實說明之義務。受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或虛偽說明者，處新臺幣 2萬元以上10萬元以下罰鍰，經通知限期提出說明，逾期未提出或提出仍為虛偽者，按次連續處新臺幣 4萬元以上20萬元以下罰鍰。」第11條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。第2條第1項第1款至第4款、第8款及第9款所列公職人員受前項處罰者，公告其姓名。公職人員受理第 1項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處 1年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣10萬元以上50萬元以下罰金。對於第6條第1項申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正當目的使用者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。」第12條規定：「本法所處罰鍰，由左列機關為之：…三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」公職人員財產申報法施行細則第11條規定：「本法第2條第2項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之公職候選人；所稱準用本法之規定，係指準用本法第5條、第10條、第11條第1項、第3項、第4項及第13條之規定。前項公職候選人應於辦理候選人登記時，填具公職候選人財產申報表，格式如附表二，提出於各該選舉委員會。前項應申報之財產，為公職候選人辦理候選人登記當日，其本人配偶及未成年人子女所有之本法第5條第1項各款所列之財產。」總統、副總統候選人，依上開規定自應於辦理候選人登記時，填具公職候選人財產申報表，向中央選舉委員會提出。

㈡、公職人員財產申報法第2條第2項所定「準用」，有無包含裁罰之規定？按準用者，乃藉指示參照而被規整的構成要件，以及法效果被引用之法規範的構成要件，被參照的法規範之適用，亦僅能是準用之性質；應避免自始不合事宜的等量齊觀，亦即不可自始排除事物本質所要求的差別處理。由於公職候選人與公職人員關於財產之申報時間、申報受理機關、罰鍰處理機關、申報資料之發還等事項之本質上有不同，乃特別於公職人員財產申報法第2條第2項規定：「公職候選人應於選舉登記時申報。」第4條第3款規定：「公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。」第12條第3款規定： 「本法所處罰鍰，由左列機關為之：…三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」第14條規定：「受理財產申報機關（構），於申報人喪失第2條第1項所定公職人員身分之日起屆滿一年，或第2條第2項所定公職候選人自公告當選之日起屆滿六個月，應將其申報財產資料發還申報人；不能發還者，應銷燬之。但司法機關、監察機關依法通知留存者，不在此限。」按公職候選人之財產申報受理機關及罰鍰之處理機關，公職人員財產申報法均以法律明文定之，公職人員財產申報法既以法律明定公職候選人之財產申報義務，並明文規定該法所處罰鍰之處理機關，即在實踐規範公職候選人財產申報之目的，難謂公職人員財產申報法第2條第2項所謂縣（市）級以上公職候選人準用公職人員財產申報法之規定，只準用關於選舉登記時有關之申報規定而已，違反申報義務處罰規定不在準用之列。

㈢、原告不為申報有無理由？按為免候選人忽略公職人員財產申報法之申報義務，被告除於89年1月22日89中選1字第8900045號公告， 公告事項六載明：「申請登記之候選人應依公職人員財產申報法之規定，填具公職候選人財產申報表，於申請登記時，向中央選舉委員會提出申報。」被告印發之「第十任總統副總統選舉候選人申請登記暨姓名號次抽籤須知」，其中壹、五亦載明：「登記候選人，應依公職人員財產申報法之規定，於登記時繳交公職候選人財產申報表（每一候選人一份）。」於原告登記之際，被告復再充分告知其申報義務，上述事實且為原告所不爭，故顯係明知其事而不為申報。原告所稱因得被告之同意而不為申報有法律上之正當理由，並非事實。另被告又稱其為「總統之候選人」，並非「總統」（按應為「副總統之候選人」，並非「副總統」之誤），倘未當選申報，無法達到立法目的，尚因而侵及原告財產權、隱私權，及原告當時任立法委員，已另依公職人員財產申報法申報財產，其係因信賴丙○之法律見解，其不為申報，無所謂明知應規定申報無正當理由等情。均屬推卸之詞，顯不可採。

㈣、就原告之補充理由答辯如下：

１、關於本件裁罰前被告對外表示原告不申報之處罰應「於法無據」，足證乙○○主委於登記當日表示不於裁罰之陳述為可信乙節，經檢視原告所提相關證據簡報資料，當時報紙之報導為「…將徵詢法務部意見後，再決定如何處理。不過這不影響丙○的候選人資格。」更足以證明被告於登記當日，並未對外發表不予裁罰之陳述。

２、關於原告與丙○二人從未收到補正之通知，即受到裁罰部分，查公職人員財產申報法第11條第1項、第3項規定「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。」、「公職人員受第 1項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處 1年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣10萬元以上50萬元以下罰金。」復查公職人員財產申報資料審核及查閱辦法第5條規定： 「受理申報機關（構）受理申報後，應就申報表所列項目，依書面記載逐項審核，如發現其有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形，應通知申報人限期補正。申報人逾期不為補正者，如有本法第11條第 1項前段規定之情事，應依該條有關規定處理。」依上開規定所謂補正者有二：⑴依第11條第 1項處罰後。⑵受理申報後，發現有增、刪、塗改處未蓋章、字跡不清或其他填寫不完備之情形，應通知申報人限期補正。至於上開第11條第 1項之處罰則無應先行通知補正始可處罰之規定，因此，凡明知應依規定申報，無正當理由不為申報，即可處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰，不以通知補正為裁罰要件。原告以從未收到補正之通知，即受到裁罰為由質疑被告。顯係對於上開法律及相關之法規之規定，有所誤解。

３、關於原告以本次任務型國民大會代表選舉，候選人未繳交財產申報資料，質疑被告違反行政平等原則乙節，查有關國民大會代表候選人未繳交財產申報，現正由被告依法處理中，自無違反行政平等原則之問題可言。

㈤、綜上所述，總統副總統候選人應於登記時申報財產，原告於89年 1月30日辦理中華民國第十任總統副總統登記時，明知應為申報，無正當理由不為申報，被告乃依公職人員財產申報法第11條第1項前段及同法施行細則第1項規定，處以罰鍰，於法並無違誤。原告之訴顯無理由，爰請判決如被告答辯之聲明。

理由

一、原告於本件行政訴訟中訴稱，公職人員財產申報法第2條第2項所定之「縣市級以上公職候選人」並不包含總統、副總統候選人。退萬步言，公職人員財產申報法第2條第2項所定之「縣市級以上公職候選人」縱包含總統、副總統候選人在內，惟其準用之範圍，絕無包含同法第11條之不為申報時之處罰。原告不為申報係信賴被告主任委員之同意，此信賴應受保護，且原告僅為「副總統候選人」，並非「副總統」，自得不為申報，況且原告業已於當選立委之三個月內依公職人員財產申報法確實申報財產，凡此足認原告不為申報，當有正當理由。被告就本件與李安妮登記任務型國民大會代表候選人未申報財產事件為不同處遇，有違行政平等原則云云。

二、按公職人員財產申報法第2條第1項規定：「左列公職人員應依本法申報財產：一、總統、副總統。…」第 2項規定：「縣（市）級以上公職候選人準用本法之規定，應於選舉登記時申報。」第4條第3款規定：「受理財產申報之機關（構）如左：…。三、公職候選人之申報機關為各級選舉委員會。」第10條規定：「受理申報機關（構）認有申報不實者，得向該財產所在地之機關（構）、團體或個人查詢，受查詢者有據實說明之義務。受查詢之機關（構）、團體或個人無正當理由拒絕說明或虛偽說明者，處新臺幣 2萬元以上10萬元以下罰鍰，經通知限期提出說明，逾期未提出或提出仍為虛偽者，按次連續處新臺幣 4萬元以上20萬元以下罰鍰。」第11條規定：「公職人員明知應依規定申報，無正當理由不為申報，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。其故意申報不實者，亦同。第2條第1項第1款至第4款、第8款及第9款所列公職人員受前項處罰者，公告其姓名。公職人員受理第 1項處罰後，經受理申報機關（構）通知限期申報或補正，無正當理由仍未申報或補正者，處 1年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣10萬元以上50萬元以下罰金。對於第6條第1項申報之資料，基於營利、徵信、募款或其他不正當目的使用者，處新臺幣 6萬元以上30萬元以下罰鍰。」第12條規定：「本法所處罰鍰，由左列機關為之：一、受理機關為監察院者，由該院處理。二、受理機關（構）為政風單位或經指定之單位者，移由法務部處理。三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」公職人員財產申報法施行細則第11條規定：「本法第2條第2項所稱縣（市）級以上公職候選人，係指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為國民大會代表、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長之候選人；所稱準用本法之規定，係指準用本法第5條、第10條、第11條第1項、第3項、第4項及第13條之規定。前項公職候選人應於辦理候選人登記時，填具公職候選人財產申報表，格式如附表二，提出於各該受理候選人登記之選舉委員會。前項應申報之財產，為公職候選人辦理候選人登記當日，其本人、配偶及未成年子女所有之本法第5條第1項各款所列之財產。」

三、按準用者，乃藉指示參照而被規整的構成要件，以及法效果被引用之法規範的構成要件，被參照的法規範之適用，亦僅能是準用之性質；應避免自始不合事宜的等量齊觀，亦即不可自始排除事物本質所要求的差別處理。由於公職候選人與公職人員關於財產之申報時間、申報受理機關、罰鍰處理機關、申報資料之發還等事項之本質尚有不同，乃特別於公職人員財產申報法第2條第2項規定：「公職候選人應於選舉登記時申報。」第4條第3款規定：「公職候選人之財產申報受理機關為各級選舉委員會。」第12條第3款規定： 「本法所處罰鍰，由左列機關為之：…三、受理機關為各級選舉委員會者，由各該選舉委員會處理。」第14條規定：「受理財產申報機關（構），於申報人喪失第2條第1項所定公職人員身分之日起屆滿一年，或第2條第2項所定公職候選人自公告當選之日起屆滿六個月，應將其申報財產資料發還申報人；不能發還者，應銷燬之。但司法機關、監察機關依法通知留存者，不在此限。」按公職候選人之財產申報受理機關及罰鍰之處理機關，公職人員財產申報法均以法律明文規定之。公職人員財產申報法既以法律明定公職候選人之財產申報義務，並明文規定該法所處罰鍰之處理機關，即在實踐規範公職候選人財產申報之目的。誠難謂公職人員財產申報法第 2條第 2項所謂縣（市）級以上公職候選人準用公職人員財產申報法之規定，只準用關於選舉登記時有關之申報規定而已，違反申報義務之處罰規定不在準用之列，故本件之情形核與司法院釋字第313號解釋： 「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」及釋字第402號解釋： 「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」均不同。

四、行政法上信賴保護原則之適用，應係指授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更等情形，原告主張應受信賴保護，並不可採，況且本件裁罰亦不受被告前任主任委員之個人見解之拘束。又原告雖僅為「副總統之候選人」，並非「副總統」，但依法應申報財產，已如前述，縱然原告業已於當選立委之三個月內依公職人員財產申報法申報財產，但時隔原告登記參選副總統已久，原告所有之財產或有變動，即使無變動，其既為副總統候選人，即有以此身分依公職人員財產申報法之規定申報財產之義務。是則，原告不為申報財產，並無正當理由。

五、至於任務型國民大會代表選舉，候選人未繳交財產申報資料，被告因事有先後，於本件裁罰時未及處理，尚難逕謂與行政平等原則有違。

六、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而被告所為科處原告罰鍰300,000元之處分， 揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本案判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本案原告之訴為無理由， 爰依行政訴訟法第98條第3項前段判決如主文。

第四庭審判長法 官 李得灶

上為正本係照原本做成。