臺北高等行政法院判決

原告

阿羅哈客運股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

吳永發律師

訴訟代理人

孫煜輝律師

訴訟代理人

蔡步青律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳晉源（局長）

訴訟代理人

成介之律師

　　　　　　楊政雄律師

上列當事人間因汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國93年3月23日交訴字第0930023276號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告所屬之營業大客車，分別遭被告機關所屬監理所站稽查小組及臺北市政府監理處人員舉發該等營業大客車「駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅」，涉擅自變更車輛規格，並分別依違反汽車運輸業管理規則第19條第5款，按公路法第77條第1項規定，填製共948件違反汽車運輸業管理事件通知單，並分別經被告機關填製共948件違反汽車運輸業管理事件處分書，均裁處原告罰鍰新臺幣（以下同）9,000元，原告均表不服，提起訴願，其中如附表1所示之42件遭決定駁回，其餘訴願不受理，原告對於訴願駁回部份（即附表1所示部份）不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分關於附表1所示42件違反汽車運輸業管理事件處分書部份均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：被告機關認如附表1所示42部車輛，原告擅自變更車輛規格，違反汽車運輸業管理規則第19條第5款規定，乃依公路法第77條第1項規定處原告罰鍰各9,000元，是否適法？

㈠原告主張之理由：

⒈關於原處分形式外觀違法部分：

⑴將法規適用於不該當事實之行政處分為違法之行政處分，應予撤銷，向為學者及實務肯認：經查，所謂適用法規錯誤之行政處分，依學者見解，包括積極的適用錯誤（應適用甲法規而誤用乙法規，或應引用子條文而誤引丑條文）、消極的適用錯誤（應適用某法規而不適用）、錯誤解釋法規以及將法規適用於不該當之事實（即所謂涵攝錯誤）等情形。（吳庚著，行政法之理論與實用，92年8月增訂8版，第389頁，原證1號）所謂涵攝錯誤，依學者見解，即是指將抽象之法規錯誤適用於該當之具體之事實關係。此外，亦有學者認為：「行政機關在進行裁量時，如對於裁量的前提要件事實的認定有錯誤或將事實涵攝於構成要件（要件的認定）有錯誤時，其行政裁量處分即有違法瑕疵，固不待言。」（翁岳生等合著，行政法，89年7月2版，第212頁，原證2號）因此依學者之見解，此等違法之行政處分係屬於內容瑕疵之行政處分，屬於中度及輕度瑕疵，依行政程序法第114條之規定而未補正者，應撤銷之（吳庚著，行政法之理論與實用，92年8月增訂8版，第405頁，原證3號）退萬步言，縱認行政機關之裁量處分未達裁量逾越或濫用裁量之程度，惟就系爭原處分外觀而言，確有適用法規與認定事實不一致之瑕疵，應屬於學者所稱之「不合目的之處分」，學者亦認「對於此類處分行政機關得依職權或當事人之申請，予以撤銷並重為合目的之處分。」（吳庚著，行政法之理論與實用，92年8月增訂8版，第393頁，原證4號）因此，如行政處分之處分事實及適用法規迥不該當，即為適用法規錯誤之行政處分，應予撤銷，自不待言。

⑵本案原處分書之處分事實及適用法規全然不符，為被告所坦承不諱，原決定及原處分違法事證明確：

①次查，汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款係規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守下列規定：五、不得擅自變更車輛規格。」惟查，被告機關填製之處分書中「違反事實」乙欄竟記載汽車運輸業管理規則未規範之「駕駛座上方加裝座椅未達185公分（實際丈量143公分）」等語，「簡要事實」卻又記載「違反汽車運輸業管理規則事件」等語云云，並以違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款規定，依公路法第77條第1項之規定處分，足證原處分書之處分事實及適用法規全然不符，為適用法規錯誤之適例。

②被告機關自知記載錯誤，於93年7月9日之行政答辯一狀中亦不得不坦承：「系爭行政處分，雖有提及車內高未達185公分之事實，但『不難看出』被告處分之對象係汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款規定之『變更車輛規格』行為，『並非』如原告所指係『車內高未達185公分』」（被告機關於93年7月9日提出之行政答辯1狀第3頁）惟試問原處分書中何處記載「變更車輛規格」或「違規加設座椅」等情？事實上，原處分書無法得知原告如何違反「變更車輛規格」之具體事實，更未指明「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」之處罰依據，不僅與行政處分之形式要件不符，更侵害行政程序法規定之人民受告知權。足見本案原處分確實符合「涵攝錯誤」之瑕疵，應予撤銷。

⒉關於原處分實體理由違法部分：

⑴道路交通安全規則第39條附件6全無「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之類此規定：

①緣本件被告機關所爭執者，無非以依被告所轄監理機關辦理原告所屬系爭營業大客車領牌營業時駕駛座上層未裝設座椅，與系爭營業大客車遭檢舉違規當時之情形不符，有違「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之「規定」，遂遽認原告違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款「變更車輛規格」規定，並依公路法之規定處罰之。

②惟查，依被證1號道路交通安全規則（下稱道安規則）第39條附件6觀之，全無「駕駛座上層內高未達185公分不得加設座椅」之類此規定，僅規定「5.內高」之「檢驗要領」為「以走道中央以內部淨高為準」，且「備註」明確規定「軸距未達4公尺大客車申請核定立位時，內高應符合本規定」。綜觀原告系爭車輛上層之「走道中央」均達185公分，更何況系爭車輛從未申請「立位」，故被告機關系爭處分書之「違反事實」記載「未達185公分（實際丈量143公分）」不僅與事實完全不符，且系爭車輛未違反前揭規定。

⑵我國法令並未禁止駕駛座上層裝設座椅或未達185公分禁止裝設座椅之規定：再查，綜觀我國公路法、汽車運輸業管理規則及道安規則之規定，均無明文規定駕駛座上層禁止裝設座椅，或未達185公分禁止裝設座椅之類此規定。被告自知於法不合，遂另提出被證2號交通部路政司行政函釋及被證3號交通部內部會議紀錄以為處罰依據，惟查：

①被告機關提出之被證2號係77年做成之行政函釋，於行政程序法公布施行後2年內，從未以法律規定或以法律明列其授權依據，依行政程序法第174條之1之規定，應為無效之行政命令，無庸置疑。

②被告機關另提出之被證3號係一內部會議紀錄，與行政程序法規定之法規命令及行政規則要件不符，無法規命令或行政規則之法效性，不得對外拘束人民。故如被告機關援用被證2號及被證3號為處罰依據，自屬違法。

③更有甚者，被告機關坦承本案原告系爭車輛座椅是否達185公分並非原處分處罰之事實，為何被告機關又一再混淆，援引行政機關之無效函釋及內部會議紀錄，誣稱原告違反「車內高未達185公分」之「規定」，令人費疑。

⑶駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求既於法無據，亦不符合授權明確性原則之要求，更非所謂人民已同意遵守之「行政慣例」：

①駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求於法無據，已如前述。被告機關雖列舉大法官釋字第394號及第426號解釋之解釋意旨及被證4號公路法第79條之修正理由辯稱公路法第79條第5項已明確授權交通部訂定汽車運輸業管理規則等語云云，惟被告機關復稱「汽車運輸業管理規則既無明白規定何謂『變更車輛規格』，自當援引道路交通安全規則之相關概念及規定」（被告機關於93年7月9日提出之行政答辯1狀第10頁），再對照道安規則附件6之規定即知，關於營業大客車之車身規範舉凡走道、內高及椅距等無不規定鉅細靡遺，惟獨「駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅」此「規定」竟無法律保留原則及授權明確性原則之適用，顯屬無稽。

②不惟如此，被告機關所舉之被證2號及被證3號對外均無法拘束性，監理機關是否皆以此無法源依據之決議內容辦理，顯有疑問；矧人民既無從得知，該決議即非所謂人民已同意遵守之「行政慣例」。原告亦否認知悉該決議，遑論同意配合遵守此違法決議。

⑷原告系爭營業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置座椅，部分並經車輛測試研究中心審核通過，均未違反汽車運輸業管理規則之規定：次查，依交通部之函令，89年1月1日後出廠之營業大客車始須由「財團法人車輛測試研究中心」（下稱ARTC）認證，原告系爭營業大客車分別於88及89年間出廠，因此分為下列二種情形：

①89年1月1日前出廠之部分系爭營業大客車：毋須由ARTC認證，惟掛牌營運前均依原出廠車輛之規格配置，有原證5號可稽。因此原告所屬系爭營業大客車駕駛座上方層原本即設計有活動式可拆卸座椅，有無拆卸均未違反法令規定，與「變更車輛規格」無關。

②89年1月1日後出廠之部分系爭營業大客車：係由ARTC認證，依原證6號「安審（89）字第1827號審驗合格證明」「大客車內部配置圖（車型名稱：CD-SC01-10）」及原證7號「安審（92）字第1101號審驗合格證明」「大客車內部配置圖（車型名稱：CD-SC01-04）」所示，均明確標示駕駛座上方確有設置座椅。依前所述，原告系爭營業大客車於駕駛座上層裝設座椅均符合交通部規定之安全檢驗標準，並經車輛形式安全檢測及審驗合格，取得安全審驗合格證明書，足證原告並無變更車輛規格之行為。

⑸被告機關以「交通專業技術」及「公共安全」為由違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬：

①被告機關雖辯稱「之所以如此規定，主要考量係駕駛座上層內高未達185公分設立座椅，倘若駕駛煞車不及，恐造成乘客傷亡，故為保障民眾行車安全，方規定如是。」等語云云（被告機關於93年7月9日提出之行政答辯1狀第8頁），惟此一車輛規格要求屬交通專業技術問題，禁止之標準為何？由何交通專業機構認定？俱無科學數據佐證，但憑被告機關閉門會商後率爾認定，原告實難干服。反之，系爭營業大客車均經德國及瑞典原廠專業工程師親自來台監督認證，車身規格均符合國際安全標準。

②事實上，綜觀各國雙層或高層大客車之車輛規格，駕駛座上層裝設座椅均為常態，從無影響「公共安全」之顧慮，有原證8號可稽，93年2月27日修正之道安規則第39條及第39條之1更已規定駕駛座上方得設座椅，故原告對於被告機關之無理要求自難茍同。

③再查，綜觀近年車禍肇事原因，以「駕駛不當」及「未保持行車安全間距」等駕駛個人因素居多，有原證9號高速公路年報交通事故分析及臺北市列管交通事故概況為證，被告機關以「公共安全」為由禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯無實證。被告苦無法律依據處罰原告，竟無限上綱「公共安全」，以「內部函釋」及「會議決議」方式禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬。

⑹被告機關相同處分業經鈞院判決撤銷，足證原處分違法不當：事實上，被告機關其他基於相同事實作成之處分，其違法處甚明，徒然招致民怨，原告不服，爰依法對被告機關提起行政訴訟，幸經 鈞院明察秋毫，賜以原告勝訴之判決，有原證10號鈞院93年度訴字第255號判決書為憑。依 鈞院判決理由已明文揭櫫：

①被告機關所憑之被證2號交通部77年3月1日路臺監字第2231號函文「純屬行政機關之內部文件，並不能證明已對外宣示，並為原告知悉」（鈞院93年度訴字第255號判決書第14頁）

②「依上開2圖示顯示（即原證6號及原證7號），原告該2種車型上方均有安置小座椅。而以現行大客車車輛高度而言，只要駕駛座上方有座位，一定會低於185公分。」（鈞院93年度訴字第255號判決書第14頁）

③「被告機關指『原告在系爭96輛大客車申請『行車許可憑證』時，其每輛車之駕駛座上方內高未達185公分處均未加裝座椅，等到取得『行車許可憑證』後，才擅自變更車輛規格，在駕駛座上方加裝座椅』一節，顯然無法證明為真正，原處分依上開理由而對原告作成本案96件之裁罰處分，於法亦有未洽」（鈞院93年度訴字第255號判決書第15頁）

④「微小而對安全性無影響之變更，並不受汽車運輸業管理規則第19條第5款之管制。」（鈞院93年度訴字第255號判決書第15頁）以上判決理由足證原處分違法不當，應予撤銷。

⑺被告機關恣意專橫，違反法律保留及授權明確性原則，竟扭曲道安規則附件6之規定，並以行政機關之內部函釋及內部會議紀錄文件關於「駕駛座上方未達185公分座椅不得設置座椅」之違法決議作為認定事實懲處之標準，再據以作出認定事實及適用法規不一致之違法處分，被告機關自知原處分無法律依據而有違法之處，為求掩飾，竟再不當解釋法令，以原告「擅自變更車輛規格」之其他理由作為抗辯處罰依據，侵害人民權益甚鉅。原決定不察，竟逕以原處分所未明列之事實作為依據，顯有認事用法之違誤，均有未洽，致人民無法預見行政罰，有違依法行政原則。綜觀本案，實係行政機關做出事實及引用法律違誤之處分，行政機關為自圓其說，竟以原處分未主張之新事實率爾處罰，並引用其他法律之解釋，致人民無法預見處罰，顯屬無稽，故被告主張顯無理由。

㈡被告主張之理由：

⒈關於原告認為「原決定有訴外審議之違失」部分：

⑴原告所執之理由：查原告認為原決定有訴外審議之違失，無非係以本案之違規事實為：「駕駛座上層內高未達185公分，違規加設座椅」，然而訴願決定書理由欄㈢第4行以下卻認以：「……以原核定之規格無前座2位座椅，而現況卻有……」。亦即，原告認為被告處分之事實為「內高未達185公分」，但理由卻以「變更車輛規格」處罰之。

⑵原告之主張顯有誤會：

①按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：……二、主旨、事實、理由及其法令依據。……。」行政程序法第96條第1項定有明文。然依實務及學者通說見解，此等事項之記載，以使相對人得以獲知處分之理由為已足，並非必須逐一列出。

②本件中，任觀被告所填製之違反汽車運輸業管理事件處分書其中乙份為例，有關「違反事實」一欄，被告記載者為：「駕駛座上方加裝座椅未達185公分（實際丈量143公分）」等語，而再觀「處分主文」及「簡要理由」二欄，則分別記載：「將監警聯合稽查小組舉發違反汽車運輸業管理規則第19條1項5款，車號877-FC」、「右列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經雲林監理站聯稽小組查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第19條之第1項第5款之規定，依同規則第137條之規定，按公路法第77條規定處分如主文。」等語可知，系爭行政處分中，雖有提及車內高未達185公分之事實，但不難看出被告處分之對象係汽車運輸業管理規則第19條1項5款之「變更車輛規格」行為，並非如原告所指係「車內高未達185公分」。

⑶原告確實違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款，而應依公路法第77條規定處罰之：

①按公路法第77條第1項前段規定：「汽車或電車運輸業，違反第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新台幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」同法第79條第5項又規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照……等事項之規則，由交通部定之。」

②次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」同規則第19條第5款又規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應付管理責任外，其營運應遵守左列規定：……五、不得擅自變更車輛規格。」同規則第137條復規定：「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」

③又按道路交通安全規則第8條第1項規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記……」同規則第17條第5項又規定：「公路監理機關辦理車輛發照時，除應查驗第2項、第3項車輛規格審查或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照。」同規則第23條第1項及第2項則分別規定：「汽車……座位……如有變更，均應向監理機關辦理登記。」、「前項變更登記，除汽車所有人名稱、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗合格。」

④是以，任何車輛欲取得公路監理核發之行車許可證（即牌照）以行駛道路前，均須經公路監理機關查驗本部核發之車輛規格審查或車輛型式安全審驗合格證明文件（現委由財團法人車輛研究測試中心辦理檢驗核發業務）及依相關規定檢驗合格後，始為核發行車許可憑證，汽車所有人始得憑以使用該車輛。而車輛經公路監理機關檢驗核發行車許可憑證時，即須同時確認車輛規格，並以此為日後使用行駛道路之規格；此等經核准使用行駛車輛各部規格，不論車輛種類，在非經核准之情形下，車輛所有人均不得任意擅自變動，若有未經核准即逕為變更者，即屬「擅自變更車輛規格」之違規。

⑤本件告所屬之營業大客車，依原告提出之大客車內部配置圖可知，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟原告遭舉發時，駕駛座上方乃拆除此2小座位，改加設大座位，原告對此部分亦不否認，是原告擅自變更車輛規格之違規事實，洵堪認定。且退步而言，被告機關係依據前開規定之最低金額予以處罰，自亦無裁量過當之處。

⑷是以，原訴願決定機關皆依相關事證予以論斷，並無任何訴外審議或突襲性裁判之嫌，原告之論據，要難謂洽。

⒉關於原告認為「未予原告陳述之機會」部分：

⑴原告所執之理由：原告於前開行政補正狀中論及：有關變更違規事實，理應讓原告陳述，而原告亦具狀要求到場陳述，惟訴願機關恣意變更違規事實，又不予原告陳述意見之機會，有違行政程序法第9條之規定。

⑵原告之主張顯有錯誤：

①按「訴願就書面審查決定之。」、「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」、「訴願審議委員會主任委員得指定委員聽取訴願人、參加人或利害關係人到場之陳述。」訴願法第63條第1項、第2項及64條分別定有明文。因此，訴願程序原則採書面審理主義，受理訴願機關僅有於「必要時」方得通知相關人等到指定處所陳述意見。

②又按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條雖著有規定，然同法第103條亦規定：「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會：一、大量作成同種類之處分。……五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而事先聽取相對人意見之必要者。……」職是，依本件情形觀之，各該處分書之開立已屬大量且同種類之處分，且處分之事實清楚明白，而處罰之金額已屬最低，自有無須給予相對人之陳述意見機會之情況。

③綜上，被告及原訴願決定機關既有依相關事證而決定是否給予相對人陳述意見之權利，故被告或訴願決定機關審酌本件相關情形後，認處分之違規事實明確而無必要令相對人陳述意見，自非不當。

④至原告所稱訴願決定機關恣意變更違規事實一節，顯有誤解，已如前述。又因本件客觀事證明確，並業已注意到對當事人有利（關於附表2所示之48件違反汽車運輸業管理事件處分書部分已被撤銷）及不利之部分，故原告仍執此以對，殊欠公道。

⒊關於原告認為「被告與受其委託之機關間互相矛盾令人難以適從」部分：

⑴原告所執之理由：原告主張其向財團法人車輛研究測試中心檢驗時皆有前排2座位，而且如此才安全，但至被告所屬監理所時，卻因懼於行政權須卸下前排座椅，此不同見解，令原告難以適從。然原告於掛牌後又依測試中心之核定又予裝上。

⑵原告之主張顯無依據：

①首須說明者，對於原告主張財團法人車輛研究測試中心檢驗時皆有前排2座位，而且如此才安全一節，被告鄭重否認。亦即，原告所提證1，被告否認其真正。

②查道路交通安全規則第39條規定：「大客車尺度除全長、全寬、全高應符合前條規定外，其車身各部規格應符合附件6之規定。」而附件6係大客車車身各部規格應符合左表規定：……5、內高：至少185公分（適用一般大客車）……（被證1號）。又依交通部路政司77年3月1日路臺監字第02231號函謂：「……延伸至駕駛座上方部分，內高未達185公分者，不得設座位。」（被證2號）；交通部92年8月13日交路字第0920008325號函亦謂：「公路監理機關於執行聯合機查獲路邊臨時檢查時，如發現汽車運輸業之大客車有駕駛座上層內高未達185公分違規加設座椅，擅自變更車輛規格致嚴重影響行車安全者，請依公路法第77條第1項規定處罰。」（被證3號）之所以如此規定，主要考量係駕駛座上層內高未達185公分設立座椅，倘若駕駛煞車不及，恐造成乘客傷亡，故為保障民眾行車安全，方規定如是。

③既然大客車駕駛座上層內高未達185公分即不得加設座椅為既定規定，則怎有可能受被告委託之財團法人車輛研究測試中心檢驗時，會採與被告不同之見解？事實上，此為原告混淆視聽之舉，敬請鈞院鑒察。實則，原告之大客車駕駛座上層皆未設置座位。

④退步言之，縱財團法人車輛研究測試中心之見解與被告機關之見解確有出入，則亦當以委託機關之意見為最終意見。況且，原告既已知悉被告不准於駕駛座上層車內高未達185公分之大客車加設座椅，則原告為何又於經被告所屬監理機關檢驗後，復自行加裝，此難謂非知法犯法。

⒋關於原告認為「適用法律不當」部分：

⑴原告所執之理由：「變更車輛規格」規定在道路交通管理處罰條例授權之道路交通安全規則第39條中，然本案以「駕駛座上層內高未達185公分，違規加設座椅」則係規定在公路法授權之汽車運輸業管理規則，法源不同，故有關變更車輛規格理應依道路交通安全規則之規定。又本案是否變更規格，應以有無違反道路交通安全規則為據，且依該規則第87條，本案應屬普通法院管轄。

⑵原告之主張混淆法律適用關係：

①承前⒈所述，被告之所以認定原告違規「變更車輛規格」，主要處罰條文為汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款，只是其中關於變更車輛規格之認定標準，須藉道路交通安全規則之規定，方可確定。誠如原告於前開行政補正狀所言，交通行政法上對於同一概念，應有相同定義或內涵，故汽車運輸業管理規則既無明白規定何謂「變更車輛規格」，自當援引道路交通安全規則之相關概念及規定。

②而在道路交通安全規則中，自第17條第5項：「公路監理機關辦理車輛發照時，除應查驗第2項、第3項車輛規格審查或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照。」及第23條第1項及第2項：「汽車……座位……如有變更，均應向監理機關辦理登記。」、「前項變更登記，除汽車所有人名稱、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗合格。」等規定可知，任何車輛經公路監理機關檢驗核發行車許可憑證時，即須同時確認車輛規格，而日後，不論車輛種類，在非經核准之情形下，車輛所有人均不得任意擅自變動，若有未經核准即逕為變更者，即屬「擅自變更車輛規格」。是以，被告準此相關法規而為處分，並無違誤。

③原告首先既已認定交通行政法規之間，各名詞應有一貫性，則怎會在認定「變更車輛規格」之時，強行拆解汽車運輸業管理規則及道路交通安全規則之共通性。而原告再誤解被告處分之對象並非「車內高未達185公分」一節，而係「違規加設座椅」之情，故其主張應適用道路交通安全規則處理以及本件應屬普通法院管轄，即又有誤。

④按「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第356號解釋，應予補充。」大法官第503號解釋，著有明文。實則。本件中，原告違反公路法77條第1項之規定，應無疑義；惟當然亦可能同時該當道路交通管理處罰條例第16條第1項之規定，然此即屬於行政法中之法條競合，被告應從一重之公路法77條第項處罰之。

⒌本件被告適用相關之法規皆屬依法授權且授權明確：

⑴行政法上之義務種類繁多，且有因時因地制宜之客觀情況存在，無法於制定法律時絕對明確訂立其義務之內容，而以罰則強制義務之遵守，又為實際所需要，是以法制上有空白處罰規定之設。大法官第313、402號解釋，固認：若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容、目的及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。即宣示授權命令應具備明確性原則，才符合法律保留原則。惟法律之授權不明確或者以空白條款方式授權，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節事項，均須自行規定，授權明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，此即大法官釋字第394號及第426號解釋所闡釋之意旨。換言之，授權之內容、目的及範圍並非必須表示於條文之中，對授權條款以一般解釋之方法，探求其與其他條文之意義關聯性，以及法律整體所欲追求之目的為已足，而此等目的則可從法律制定過程中得知，尚難謂有欠具體明確。

⑵查現行公路法第79條各項之分列，係於民國91年2月間所修正，參酌當時修正理由：「將原條文有關公路用使用、公路修建養護及專用公路、公路經營業、汽車及電車運輸業管理等事項之各該規則予以分列，俾使授權訂定各該規則之目的、內容及範圍，具體明確。」（被證4號）等語可知，本條為符合授權明確性之要求，業已將授權之內容及範圍詳予明定。而觀其中公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之條件等事項之規則，由交通部定之。」顯已就有關汽車運輸業之申請、立案、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止及其違反之效果等事項作出授權，而其內容、目的、範圍當可確定。

⑶交通部頒布之汽車運輸業管理規則係依公路法第79條之授權而訂定屬委任立法之行政命令，該規則第19條第5款規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守左列規定：……五、不得擅自變更車輛規格。」，參諸公路法第1條之立法目的：「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」，並未逾越公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照……等事項」之授權範圍。且查，關於汽車運輸業車輛規格任意變更之禁止（即汽車運輸業管理規則第19條第5款）之母法授權，核為有效管理汽車運輸業於各該車輛行駛時能符合安全性及舒適性之要求，此確為汽車運輸業營運時所必要，其合法性應無疑義，而得作為規範汽車運輸業關於公路法第79條第5項所列各項事務之授權命令。

⑷是以，公路法第77條第1項對於違反公路法第79條第5項規定者，定有行政罰鍰之處罰規定，然對於該行政罰之構成要件，則藉由公路法第79條第5項之規定以明確之授權方式，就內容、目的及範圍再授權予交通部訂立行政命令即汽車運輸業管理規則；而查汽車運輸業管理規則之各項規定（包括本件之第19條第5款）又皆未逾越母法即公路法之授權範圍。

理由

一、按公路法第77條第1項前段規定：「汽車或電車運輸業，違反第79條第5項所定規則者，由公路主管機關處新台幣9千元以上9萬元以下罰鍰，並得按其情節，吊扣其違規營業車輛牌照1個月至3個月，或定期停止其營業之一部或全部，並吊銷其非法營業車輛之牌照，或廢止其汽車運輸業營業執照及吊銷全部營業車輛牌照。」同法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍及營運應遵守事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照……等事項之規則，由交通部定之。」又汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」同規則第19條第5款規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應付管理責任外，其營運應遵守左列規定：……五、不得擅自變更車輛規格。」同規則第137條復規定：「汽車運輸業違反本規則者，應依公路法第77條第1項之規定舉發。」

二、次按道路交通安全規則第8條第1項規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記……」同規則第17條第5項規定：「公路監理機關辦理車輛發照時，除應查驗第2項、第3項車輛規格審查或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照。」同規則第23條第1項及第2項則分別規定：「汽車……座位……如有變更，均應向監理機關辦理登記。」、「前項變更登記，除汽車所有人名稱、地址等變更時，免予檢驗外，餘均須檢驗合格。」

三、本件原告所屬之營業大客車，分別遭被告機關所屬監理所站稽查小組及臺北市政府監理處人員舉發該等營業大客車「駕駛座上方內高未達185公分加裝座椅」，涉擅自變更車輛規格，並分別依違反汽車運輸業管理規則第19條第5款，按公路法第77條第1項規定，填製共948件違反汽車運輸業管理事件通知單，並分別經被告機關填製共948件違反汽車運輸業管理事件處分書，均裁處原告罰鍰各9,000元，原告均表不服，提起訴願，其中如附表1所示之42件遭決定駁回，原告就該部份不服，循序起訴意旨略以：汽車運輸業管理規則第19條第5款係規定：「汽車運輸業除對所屬車輛、駕駛人及僱用之從業人員應負管理責任外，其營運應遵守下列規定：…五、不得擅自變更車輛規格。」惟被告機關填製之處分書中「違反事實」乙欄竟記載汽車運輸業管理規則未規範之「駕駛座上方加裝座椅未達185公分（實際丈量143公分）」等語，原處分書無法得知原告如何違反「變更車輛規格」之具體事實，更未指明「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」之處罰依據，不僅與行政處分之形式要件不符，更侵害行政程序法規定之人民受告知權，原處分書之處分事實及適用法規全然不符，有「涵攝錯誤」之瑕疵，被告機關自知原處分無法律依據而有違法之處，為求掩飾，竟再不當解釋法令，以原告「擅自變更車輛規格」之其他理由作為抗辯處罰依據，侵害人民權益甚鉅；又我國法令並未禁止駕駛座上層裝設座椅或未達185公分禁止裝設座椅之規定，駕駛座上層未達185 公分禁止裝設座椅之要求既於法無據，亦不符合授權明確性原則之要求，更非所謂人民已同意遵守之行政慣例，被告機關恣意違反法律保留及授權明確性原則，竟扭曲道安規則附件6之規定，以行政機關之內部函釋及內部會議紀錄文件關於「駕駛座上方未達185公分座椅不得設置座椅」之違法決議作為認定事實懲處之標準，再據以作出認定事實及適用，顯於法有違；況系爭營業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置座椅，部分並經車輛測試研究中心審核通過，取得安全審驗合格證明書，均未違反汽車運輸業管理規則之規定，足證原告並無變更車輛規格之行為，被告機關以「交通專業技術」及「公共安全」為由違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬云云。

四、卷查原告所屬如附表1所示之營業大客車，分別遭被告機關所屬監理所站稽查小組及臺北市政府監理處人員舉發該等營業大客車「駕駛座上方內高未達185公分加裝（設）座椅」，涉擅自變更車輛規格，被告乃分別依違反汽車運輸業管理規則第19條第5款，按公路法第77條第1項規定，裁處原告罰鍰各9,000元；兩造對於原告系爭所屬之營業大客車，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟原告遭查獲舉發時，大客車車內駕駛座上方已拆除此2小座位，改設一個大座位之事實，並不爭執，並有原告提出車輛型式安全檢驗合格證明及大客車內部配置圖等附本院卷可稽。原告既擅自將駕駛座上方原核准設置之2張小座位，予以變更改設1張大座位，被告以其擅自變更車輛規格，已違反行為時（即93年7月14 日修正前條文）汽車運輸業管理規則第19條第5款規定（原處分誤載為第19條第1項第5款），乃依公路法第77條第1項之規定，各處以罰鍰9000元，洵屬有據。

五、原告雖主張被告機關填製之處分書中「違反事實」欄竟記載汽車運輸業管理規則未規範之「駕駛座上方加裝座椅未達185公分（實際丈量143公分）」等語，無法得知原告如何違反「變更車輛規格」之具體事實，更未指明「駕駛座上方加裝座椅未達185公分」之處罰依據，不僅與行政處分之形式要件不符，更侵害行政程序法規定之人民受告知權，原處分書之處分事實及適用法規全然不符，有「涵攝錯誤」之瑕疵，且被告嗣後為求掩飾，竟以「擅自變更車輛規格」之其他理由作為抗辯處罰依據，侵害人民權益甚鉅云云；按行政訴訟程序中，原處分機關得否追補處分之理由？本院就該追補理由是否得予斟酌？按在國內行政法學上，有關行政處分理由追補之容許性，原則上係肯認在訴訟中容許追補處分理由【有陳敏所著「行政法總論」88年版第1260頁以下、刊載於月旦法學教室之李建良「行政處分的理由事後補充」一文、刊載於中原財經法學雜誌第9期之盛子龍「行政訴訟程序中行政處分理由追補之研究」可參】，德國1996年修正之行政法院法第114條第2段，配合其實務情勢，並明文規定：「行政機關於行政訴訟程序中，仍得就行政處分補充其裁量斟酌。」，而我國行政法院對行政機關之高權行為，本應就一切可能之觀點進行審查（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟（訴願法第79條第2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）；查附表1所示原處分書除載明違規之「車輛號碼」外，於違反事實欄則記載「駕駛座上方內高未達185公分加裝（設）座椅」等情，處分書簡易理由欄並記載：「右列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第19條第1項第5款之規定，依同規則第137條之規定，按公路法第77條第1項規定處分如主文。」原處分處罰之基礎事實係「原告將系爭營業大客車駕駛座上方原核准設置2張小座位，予以改設變更為一個大座位」之事實，已如前述，是處分書於違反事實欄記載「駕駛座上方內高未達185公分加裝（設）座椅」，與實際違規事實未完全一致，其違反事實欄之記載固有欠週延，惟綜觀其處分書理由記載，其援以處罰之法令依據，已明載係違反汽車運輸業管理規則第19條第5款「不得擅自變更車輛規格」之規定，依同規則第137條規定應按公路法第77條第1項之規定處罰之意旨；是被告於訴訟程序中主張原處分處罰之事實，係重在原告擅自變更車輛之規格（將駕駛座上方原核准之2張小座椅，改裝為1張大座椅），與車內高度部份無涉，被告此項處分事實理由之追補，並未變更原處分之性質，未失其同一性，基於上述說明及訴訟經濟，該項事實理由之追補，程序上應予准許，本院應一併予以審究；原告上揭指摘，容非可採。

六、原告另主張我國法令並未禁止駕駛座上層裝設座椅或未達185公分禁止裝設座椅之規定，駕駛座上層未達185公分禁止裝設座椅之要求既於法無據，亦不符合授權明確性原則之要求，更非所謂人民已同意遵守之行政慣例，被告機關恣意違反法律保留及授權明確性原則，以行政機關之內部函釋及內部會議紀錄文件關於「駕駛座上方未達185公分座椅不得設置座椅」之違法決議作為認定事實懲處之標準，於法有違云云；查本件原處分處罰之事實，如前所述，係重在原告擅自變更車輛規格，即擅自將駕駛座上方原核准之2張小座椅，改裝為1張大座椅之事實，與車輛駕駛座上層內高無涉；從而，大客車內駕駛座上層內高未達185公分處得否加設座椅？如禁止加設，於法是否有據？有無違反法律保留或授權明確性原則？已非本件爭點；原告據以主張原處分已違反法律保留及授權明確性原則云云，即非可採。

七、至原告主張系爭營業大客車車身均依原廠設計，並依原廠規範裝置座椅，部分並經車輛測試研究中心審核通過，取得安全審驗合格證明書，均未違反汽車運輸業管理規則之規定，足證原告並無變更車輛規格之行為，被告機關以「交通專業技術」及「公共安全」為由違法禁止於駕駛座上層裝設座椅，顯屬荒謬云云；惟查原告系爭所屬之營業大客車，其原核准之規格，為駕駛座上方僅核准設置2張小座位，惟原告遭查獲舉發時，大客車車內駕駛座上方已拆除此2小座位，改設一個大座位之事實，此為原告所不爭執，並有原告提出車輛型式安全檢驗合格證明及大客車內部配置圖院卷可稽；而公路監理機關辦理車輛發照時，應查驗車輛之規格或審驗合格文件外，並應依相關規定登記檢驗合格後，始予發照；又汽車之座位如有變更，應向監理機關辦理登記並須檢驗合格；此觀上揭道路交通安全規則第17條第5項、第23條第1項及第2項規定自明。是將車內原核准之駕駛座上方2張小座椅之設置，擅自變更改裝為1張大座椅，即屬違反上揭汽車運輸業管理規則第19條第5款擅自變更車輛規格之規定，被告據以處分，並無不合；原告上揭主張，尚難採據。

八、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以原告將系爭營業大客車駕駛座上層原核准設置之2張小座椅，擅自變更改裝為1張大座椅，已違反汽車運輸業管理規則第19條第5款規定，乃依公路法第77條第1項規定處原告罰鍰各9,000元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　林樹埔