臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國93年1月28日台內訴字第0920008287號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告為興辦台北市內湖內溝溪下游段整治工程，需用包括原告所有坐落臺北市○○區○○段1小段9-2、9-3、10-1、10-2及21-2地號（下稱系爭土地）等39筆土地，報經內政部以民國90年5月9日台內地字第9060915號函核准徵收，乃據以90年5月14日府地四字第9005663400號公告徵收，公告期間自90年5月15日起至90年6月13日止。原告於公告期間內，以被告將台北縣汐止市○○段社后小段之土地地價一併納入作為計算補償費之參考，致計算所得補償費過低等由，提出異議。經被告受理後，以90年6月13日府地四字第9006756900號函將查處情形復知原告。原告仍表不服，於90年6月22日提請復議。被告即報請內政部釋示，內政部以90年10月16日台內地字第9077683號令釋：「…有關平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條第1項規定所稱之毗鄰非公共設施保留地係指毗鄰同一直轄市、縣（市）轄區內都市計畫區之非公共設施保留地為限」。嗣被告依原告所提復議之申請，依土地徵收條例第22條第2項規定，提請被告所屬地價及標準地價評議委員會92年1月22日第11次會議復議，經決議：「本件徵收補償費，仍維持原評議結果」，與內政部前開令釋意旨不同，旋報經內政部以92年2月14日台內地字第0920066350號函准予備查後，以92年5月26日府地四字第09202083400號函復原告。原告不服，提起訴願，經內政部以92年7月30日台內訴字第0920003750號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分」（下稱第1次訴願決定）。嗣後，內政部92年10月13日台內地字第0920074712號函附會議紀錄決議：「90年10月16日台內地字第9077683號令有關公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地之計算方式，因有限縮平均地權條例第10條之虞，應予停止適用」。此際，被告依第1次訴願決定將本件徵收補償費再提被告所屬地價及標準地價評議委員會92年10月20日第15次會議評議，決議結果為「本案本府原先法律見解並無違法，其徵收補償費，仍維持原評議結果」。被告乃據以92年10月23日府地四字第09220623300號函復原告略以，仍維持原徵收補償費（即系爭保留地地價之計算，仍將毗鄰臺北縣之非保留地區段地價納入平均計算，每平方公尺為22,809元）。同時，內政部也以92年10月23日台內地字第0920062101號函示「2、…上開90年10月16日台內地字第9077683號令因有限縮上開規定之虞，自即日起停止適用…」。原告不服，再度提起訴願，遭決定駁回（下稱第2訴願決定），遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈依平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條之規定，毗鄰2字之疑義經內政部先以90年10月16日台內地字第9077683號令釋示「毗鄰」地之疑義，略以：「都市計畫區內之公共設施保留地『毗鄰』之非公共設施保留地係指『毗鄰』同一直轄市或縣（市）轄區內都市計劃區之非公共設施保留地為限」，並據以第1次訴願決定撤銷臺北市政府原行政處分。嗣後復以原釋示令滋生疑義，於92年9月29日（期間約近2年）召開會議研商，決議平均地權條例第10條及同條例施行細則第63條第1項第4款規定「對『毗鄰』兩側之非公共設施保留地並未限定『同一直轄市、縣（市）轄區內』或『都市計畫區內』，上開90年10月16日台內地字第907768號令因有限縮平均地權條例規定之虞自即日起停止適用。…」，並引用司法院釋字第287號解釋文，再據以第2次訴願決定駁回原告之訴願，完全不顧法律之規定。

⒉查就土地物權而言，「毗鄰」二字公法雖無明文規定，但依民法第1條可將「毗鄰」二字解為土地互相連接，是為習慣與法理。惟查原告被徵收之土地與臺北縣之土地中間尚有內溝溪之河川隔開並不相連，故依民法第1條之規定不算毗鄰。

⒊次查，臺北縣與臺北市並不相隸屬，依據行政程序法第115條規定行政處分違反土地管理之規定，依第111條第6項規定應為無效，故臺北市政府將臺北縣之地價納入評估，作為徵收臺北市土地補償地價之基準，違反上開規定應為違法無效。被告將為內溝溪所區隔之對岸臺北縣土地視作「毗鄰地」，係屬強詞奪理。

⒋依行為時地價調查估計規則第20條第1項規定，地價調查估計應以內湖區為單位。同規則第21條第1項第2款規定，區段界線應以內溝溪為準，應不包括臺北縣。同規則第22條第3項規定，應有公共設施保留地地價查估圖例可以參辦，被告為何均棄之不用，硬將臺北縣之土地併入評估補償地價？

⒌復查，依政府機關徵收土地慣例，「毗鄰」他縣市者，係將他縣市轄區較高之地價納入計算，而非如本件將他縣市不毗鄰之土地視作「毗鄰」，把顯著偏低之地價納入計算。依平均地權條例第46條規定，被告僅能就轄區內之土地辦理調查、估計區段地價，換算為宗地地價，作為公告土地現值之依據，再依公告現值計算徵收土地補償費。惟被告卻將不毗鄰臺北縣轄區內之土地納入臺北市原告被徵收土地之區段地價評定，並公告現值，以作為徵收原告之土地補償地價，違反平均地權條例第46條之規定。

⒍人民財產權應予保障是憲法第15條及土地徵收條例第1條所明定。土地之徵收對被徵收土地之所有權人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，是以被告捨棄地價調查估計規則第20條第1項、第21條第1項之第2款、第22條第3項及民法第1條之規定徵收原告之土地，係屬違法違憲之行為。

⒎臺北縣政府函覆稱貴院稱臺灣省都市計劃公共設施保留地地價查估圖例自93年起不再採用，足證該規定雖有內政部92年10月23日台內地字第0920062101號函示仍屬違反平均地權條例第46條之規定。否則92年函示，何以93年起不再採用？

⒏被告雖兩度提請被告所屬地價及標準地價評議委員會議復議，惟依該委員會組織規程之規定，得通知異議人或復議人列席說明，被告除其中一次通知於收到時已逾開會時間外，另一次並未獲通知。

⒐土地徵收時，依地價調查估計規則之規定，其作業程序，為估計區段地價→計算區段地價→計算宗地價→公告現值補償地價。在估計區段地價時應將轄區鄰近住宅區等使用分區土地納入評估作為基準區段地價，見行為時地價調查估計規則第22條第1項第3款，再將其他影響因素納入評估。故土地徵收條例規定，徵收前或有異議時必需重新公告現值計算補償地價，旨在規範原公告現值是否合乎法規，以保障人民權益。

㈡被告主張之理由：

⒈相關法規：

⑴土地徵收條例第1條第3項規定：「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例」；土地徵收條例第22條第2項規定：「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟」；土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」

⑵平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之」；行為時適用之平均地權條例第46條：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年7月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」

⑶行為時適用之平均地權條例施行細則第63條第1項第5款「直轄市或縣（市）政府依本條例第46條查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：1、‧‧‧。5、前4款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算」；行為時適用之平均地權條例施行細則第7條規定：「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，以毗鄰各非公共設施保留地土地現值之平均數為準，並於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值仍應於公告徵收前依第63條規定重新計算，並公告之。」

⑷都市計畫法第49條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過百分之40為限；其地上建築改良物之補償以重建價格為準。前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評議之。」

⑸行為時適用之地價調查估計規則第3條規定：「地價調查估計之辦理程序如左：1、製作或修正有關圖籍。2、調查買賣或收益實例及有關影響區段地價之資料。3、製作買賣或收益實例調查估價表。4、製作買賣或收益實例地價分佈圖。5、劃分地價區段，填具地價區段勘查表及繪製地價區段圖。6、估計區段地價，並填具區段地價估價報告表。7、計算宗地單位地價」；行為時適用之地價調查估計規則第7條第1項：「第3條第2款所稱影響區段地價之資料，指土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素等」；行為時適用之地價調查估計規則第21條第1項第1款規定：「劃分地價區段時，依左列規定辦理：1、．．．斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢、及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。．．．」；行為時適用之地價調查估計規則第23條第1項規定：「宗地單位地價之計算方式如左：1、．．．2、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。．．．。」

⑹本件系爭土地徵收補償地價計算所根據之89年公告土地現值，係依上開法令規定以所屬地價區段毗鄰之非公共設施保留地之「區段地價」計算為每方公尺22,809元，依法並無違誤（最高行政法院89年度判字第380號、第1807號及90年判字第85號等判決意旨參照）。

⒉茲就本件原告指稱各項理由答辯如下：

⑴按有關人民權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度；若以法律授權限制人民之權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之要件，故立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，此迭經司法院釋字第367、第423號、第456號及第488號等解釋在案。內政部90年10月16日台內地字第9077683號令釋有關公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地之計算方式，既有限縮平均地權條例第10條之虞，又按憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」，是以，上開內政部90年10月16日台內地字第9077683號令，自始當然無效，故平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條規定毗鄰之非公共設施保留地並未限定應位於同一轄區或行政區域內或都市計畫區內之法理甚明，又本市地價及標準地價評議委員會92年間第11次及第15次會議亦決議本件被告法律見解並無違法，足證本件徵收補償費將毗鄰臺北縣汐止市非保留地納入平均計算為每平方公尺22,809元，自始並無違法。

⑵關於原告所稱臺北縣政府與被告並不相隸屬，依據行政程序法第115條規定將臺北縣之土地價納入評估違反規定乙節，按行政程序法第115條後段規定：「．．．，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷」，該條條文係限定行政機關僅得對土地管轄權範圍內為行政處分，與本件計算地價依據之平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條規定，無論就立法目的、內容、性質及規範等均迥異，且無關連，兩者並無法通用，原告將上開法律「混為一談」，認不應將臺北縣之土地地價納入評估，恐係不明相關法令及法理，致有誤解。

⑶原告所稱依民法第1條，臺北縣之土地不能視為「毗鄰地」，及依地價調查估計規則第20條第1項規定應以區為單位及違反同規則第21條第1項第2款規定等乙節，查平均地權條例第46條規定之土地現值僅能就轄區內土地辦理公告，臺北縣土地之土地現值非屬本市轄區，自無權公告，然本件系爭土地所劃屬之（內湖區第244號）地價區段係與臺北縣之土地（亦即臺北縣汐止市區）以省市界而相連接，並無相隔開，故本件系爭土地徵收補償地價依平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條規定將毗鄰臺北縣汐止市非保留地地價區段納入平均計算，依法並無違誤。至地價調查估計規則第20條第1項及第21條第1項第2款等規定，係屬規範製作買賣實例地價分布圖及劃分地價區段等之作業原則，與公共設施保留地地價計算之規定有別，且並無關連性，原告將二者混為一談，諒係對法令規定不明瞭，致有誤解，併予澄清。

理由

一、原告起訴主張：平均地權條例第10條及土地徵收條例第30條第1項所稱之「毗鄰」，應限於相毗鄰之土地均屬同一直轄市、縣（市）轄區域內始有適用，內政部先後2件函釋意旨完全相反，形同猴戲。關於「毗鄰」2字之解釋應參照民法等法規解釋，系爭土地與台北縣汐止市之間隔著內溝溪，不算毗鄰。內政部後一函釋意旨及被告系爭處分，乃將不相毗鄰且地價顯著偏低之台北縣汐止市土地地價納入計算系爭土地之補償費，棄地價調查估計規則之規定於不用，違反平均地權條例第46條規定及憲法第15條人民財產權應予保障之規定，乃屬違法違憲等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

二、被告則以：上開條例規定毗鄰之非公共設施保留地，並未限定應位於同一轄區或行政區域內或都市計畫區內之法理甚明，被告依相關規定計算徵收補償費並無違誤；原告所指地價調查估計規則第20條第1項及第21條第1項第2款等規定，係屬規範製作買賣實例地價分布圖及劃分地價區段等之作業原則，與公共設施保留地地價計算之規定有別，原告顯係誤解法令等語置辯。而另訴願決定復以：依釋字第287號解釋意旨「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用」，內政部92年10月23日台內地字第0920062101號函業已明示：「…案經本部於本（92）年9月29日召開會議研商，按平均地權條例第10條及同條例施行細則第63條第1項第4款規定…對毗鄰兩側之非公共設施保留地並未限定『同一直轄市、縣（市）轄區內』或『都市計畫區內』，上開90年10月16日台內地字第9077683號令因有限縮上開規定之虞，自即日起停止適用」，則被告依平均地權條例第10條、土地徵收條例第30條及內政部92年10月23日台內地字第0920062101號函釋規定，重為處分結果，認系爭土地既與臺北縣之非保留地毗鄰，自應將臺北縣之非保留地區段地價納入平均計算，自符上開法條之立法本旨等情為其駁回原告訴願之法律基礎，固非無見。

三、經查，⑴本件被告為興辦台北市內湖內溝溪下游段整治工程，需用包括原告所有坐落臺北市○○區○○段之系爭土地等39筆土地，報經內政部以90年5月9日台內地字第9060915 號函核准徵收，被告據以公告徵收，相關補償費之計算係被告依平均地權條例第46條、同條例施行細則第7條、第63條第1項第5款規定，按與被徵收土地毗鄰之台北市、台北縣非公共設施保留地之平均數計算，結果為每平方公尺22,809元。原告於公告期間內，以補償費過低等為由，提出異議。經被告受理並函復查處情形，原告仍表不服，於90年6月22日提請復議。經被告報請內政部釋示，內政部以90年10月16日台內地字第9077683號令釋：「…所稱之毗鄰非公共設施保留地係指毗鄰同一直轄市、縣（市）轄區內都市計畫區之非公共設施保留地為限」。嗣被告依原告所提復議之申請，提請所屬地價及標準地價評議委員會92年1月22日第11次會議復議，經決議：「仍維持原評議結果」，即未依內政部前開函令釋辦理，經內政部准予備查後，以92年5月26日府地四字第09202083400號函復原告。原告不服，提起訴願，經內政部第1次訴願決定撤銷原處分。嗣後，內政部92年10月13日台內地字第0920074712號函附會議紀錄決議：「90年10月16日台內地字第9077683號令有關公共設施保留地毗鄰非公共設施保留地之計算方式，因有限縮平均地權條例第10條之虞，應予停止適用」。此際，被告依第1次訴願決定將本件徵收補償費再提被告所屬地價及標準地價評議委員會92年10月20日第15次會議評議，決議結果為「本案本府原先法律見解並無違法，其徵收補償費，仍維持原評議結果」。被告乃據以函復原告略以，仍維持原徵收補償費。同時，內政部也以92年10月23日台內地字第0920062101號函示「2、…上開90年10月16日台內地字第9077683號令因有限縮上開規定之虞，自即日起停止適用…」；⑵又系爭土地坐落台北市內湖區，其發展情形遠較毗鄰之台北縣汐止市土地為繁榮，相鄰土地屬台北市範圍內之土地地價較高於汐止市土地之地價；以及⑶被告於台北市內湖區○○○○地段均與系爭土地相毗鄰等事實，為兩造所不爭執，並有系爭土地登記索引電腦查詢畫面（本院卷第130-138頁）、內政部90年5月9日台內地字第9060915號核准徵收函、被告90年5月14日府地四字第9005663400號徵收公告（以上見被告答辯卷第1至7頁）、台北縣89年土地現值地價評議表（本院卷第96-101頁）、台北市89年公告土地現值評議表（本院卷第102-107頁）、台北市內湖區第51號地價區段89年公告土地現值更正前後地價評議表（本院卷第108-109頁）、被告90年4月20日府地二字第9004437800號函附所屬地價及標準地價評議委員會第4次會議紀錄（本院卷第111-115頁）、地籍圖謄本（本院卷第148頁）、內溝溪下游段整治用地89年地價示意圖（第1次訴願卷第30頁）、內政部90年10月16日台內地字第9077683號前釋示令（第1次訴願卷第100頁）、內政部92年10月23日台內地字第0920062101號後釋示函（第2次訴願卷第62頁）等附卷可稽，堪予認定。

四、基於以上事實，併兩造爭執之主張，本件應予審究者，即在於：

⒈行政處分違法與否之判斷基準時點為何？

⒉本件應否依釋字第525號解釋，有信賴保護原則之適用？

⒊系爭補償處分有無違反憲法明文保障財產權之精神？

五、本院判斷如下：

㈠行政處分違法與否之判斷基準時點為何？

⒈本件初始作成處分時，固未有內政部之前釋示，惟嗣後經原告90年6月22提請復議時，內政部前釋示以90年10月16日台內地字第9077683號令釋已然作成，被告未遵內政部上開令釋意旨辦理，提請復議結果仍將系爭土地坐落區段所毗鄰之台北縣汐止市土地納入計算補償費，而維持原評議結果。經訴願決定發回重為處分仍然維持原議，經以92年10月23日府地四字第09220623300號函復原告略以，仍維持原徵收補費。內政部則以同日台內地字第0920062101號函示「2、…上開90年10月16日台內地字第9077683號令因有限縮上開規定之虞，自即日起停止適用…」，顯已變更前釋示之見解。是以，系爭原處分於復議階段，違反上級機關之令釋，迄第1次訴願決定發回重為處分仍維持原議，則因上級機關變更原來見解而變為與上級機關持同一見解，是關於本件處分違法與否之判斷時點，即為首應究明之爭點。

⒉撤銷訴訟對於違反行政處分違法與否之判斷基準時點，於學說上向分為：處分時說、最後行政決定時說、判決時說、訴之聲明說、實體法說等學說。過去採用處分時說，乃認為基於行政權與司法權之權力分立原則，法院並非行政程序之延長，倘法院可以斟酌處分後所變化之情事，以決定應否維持原處分時，則將侵犯行政機關之第一次判斷權，並賦予法院如同監督行政機關一般之權能，而有違權力分立原則。惟本件內政部先後所為不同之釋示，參照大法官會議釋字第287號解釋「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用」之意旨，後釋示已推翻前釋示而與原處分持同一見解，即毗鄰非公共設施保留地不限於與被徵收土地位於同一直轄縣市，並溯及平均地權條例施行時即有適用，是本件如認採處分時說判斷原處分違反上級函釋意旨而違法，予以撤銷發回重為處分結果，因後釋示與原處分意見一致，被告必然維持原處分，徒增程序上之勞費。故於本件，基於訴訟經濟之考量，對於系爭處分違法之判斷時點採判決時說，以本院判決時為判斷基準時點。

㈡本件應否依釋字第525號解釋，有信賴保護原則之適用？

⒈按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，大法官會議釋字第525號解釋意旨參照，即將信賴保護原則擴及於法規之廢止及變更。承上開說明，本件處分違法性之判斷應以本件判決時為基準時點，則目前仍有效之前開內政部後函釋所為之變更得否予以適用，尚應考慮就原告之利益有無信賴保護之必要？

⒉學說暨實務上對信賴保護原則之適用，向認為應具備如下3要件：⑴信賴基礎、⑵信賴行為、⑶無信賴不值得保護之情形。上開解釋指明「人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施」。又「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，即揭示無信賴行為之表現，即毋須予以保護。本件原告為擁有系爭土地之所有權人，其在內政部90年10月16日台內地字第9077683號令解釋毗鄰之非公共設施保留地限於與被徵收土地坐落同一直轄市、縣（市）轄區內之令釋有效存續期間內，並未有何客觀上具體表現之信賴行為致生損害，自難認應受信賴之保護。是以，本件適用內政部92年10月23日台內地字第0920062101號後一釋示，尚無違於信賴保護原則。

㈢系爭補償處分有無違反憲法明文保障財產權之精神？按「．．．，依本部90年10月16日台內地字第9077683號令略以：『都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之非公共設施保留地係指毗鄰同一直轄市、縣（市）轄區內都市計畫區之非公共設施保留地為限』，．．．滋生疑義乙案。案經本部於本（92）年9月29日召開會議研商，按平均地權條例第10條及同條例施行細則第63條第1項第4款規定．．．對毗鄰兩側之非公共設施保留地並未限定『同一直轄、縣（市）轄區內』，或『都市計畫區內』，上開90年10月16日台內地字第9077683號令因有限縮上開規定之虞，自即日起停止適用。．．．」固經內政部92年10月23日台內地字第0920062101號函釋在案。惟查「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，故未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解」、「法官依據法律獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，故可予以引用，但仍得依據法律表示適當之不同見解，並不受其拘束，本院釋字第137號解釋及本此意旨。」，業經司法院大法官會議著有釋字第137、216號解釋。次查人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，而國家因公益需要，雖得依法徵收人民之財產權，係本諸財產權負有社會義務性之理念，乃承認因公益需要，有徵收私有財產權之必要時，基於公益優於私益之原則，私有財產之利益應予退讓。然私有財產因公益需要受合法侵害，致受特別犧牲時，應由社會全體予以補償，始符公負擔平等原則。故徵收補償之給予，不僅旨在調整公用徵收與財產權保障間之利益衝突，抑且其給予，亦須足以彌補私有財產權人遭受合法侵害前之財產狀況，藉使私有財產權人得運用該徵收補償，而回復侵害前之原有狀況，始符憲法保障人民財產權之真諦。第查，臺北市與臺北縣係不同之地方自治團體，各自依地方制度法規定，實施地方自治事項，追求不同之地方自治團體公益。本件被告為興辦臺北市內湖區○○○○○段整治工程需要，依法申請徵收原告所有坐落於臺北市內湖區之私有土地，依上說明，是著重於追求臺北市之公益，其因而致原告所受之特別犧牲，應由享受該利益之全體臺北市民予以補償，分擔損失。乃被告於辦理本件徵收補償時，擅將與被告所追求公益無關之臺北縣汐止市之土地地價，作為本件徵收補償費之計算標準，揆諸前揭說明，是否妥適，殊值推敲。況臺北縣汐止市與臺北市內湖區之經濟繁榮有別，地價高低不一，「內湖區地價高、汐止市地價低」，為兩造所不否認；矧被告逕而將臺北縣汐止市之地價，執為計算本件地價補償費之標準者，顯有壓低對原告之補償費，不符憲法第15條保障人民財產之理念，至為明顯。內政部92年10月23日台內地字第0920062101號函釋意旨，於此範圍內，於法不合，應予拒絕適用。從而被告徒執上開函釋意旨，做為原處分之依據，尚非妥適。訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，尚非全無理由，應由本件判決予以撤銷，由被告機關另為適法之處分。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。

第五庭審判長法　官　葉　百　修