臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

張麗真 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○市長）住同

訴訟代理人

廖學興 律師（兼送達代收人）

　　　　 　 林倖如　律師

　　　　 　 馬惠怡　律師

上列當事人間因返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣臺北捷運系統土城線（下稱捷運土城線）土城機廠工程用地範圍於民國85年間由臺北縣板橋地政事務所（下稱板橋地政所）依都市計畫樁位成果辦理分割，經被告於86年間依法辦理徵收撥用程序取得用地後進行施工，捷運土城線業於95年5 月31日通車使用。93年間，臺北縣政府辦理土城市地區（含捷運機廠用地）地籍圖重測，發現板橋地政所前於85年間辦理之地籍逕為分割成果與原樁位不符，經再檢測確定係板橋地政所逕為分割發生錯誤，板橋地政所乃於94年1 月間辦竣地籍圖更正及逕為分割登記，惟此致被告86年間取得之捷運用地範圍內有部分土地須補辦徵收、撥用及撤銷徵收、撥用事宜。嗣被告即向內政部申請徵收包含原告所有坐落臺北縣土城市○○段貨饒小段191-20、195-4 、195-7 地號3 筆土地（下稱系爭3 筆土地）在內之26筆土地，經內政部於94年10月5 日以台內地字第0940066408號函（下稱內政部94年10月5 日函）核准徵收，並由臺北縣政府於94年10月17日以北府地用字第09407090234 號公告在案。原告乃以系爭3 筆土地實於86年即遭徵收占用，應依實際占用時之土地公告現值加計利息予以補償始為合法之由，提起異議，經臺北市政府捷運工程局（下稱臺北市捷運局）及臺北縣政府分別以北市捷權字第09530039200 號、北府地價字第0950009542號函覆原告，系爭3 筆土地之徵收係依相關法規及程序辦理，並無違法徵收情事。原告遂以臺北縣政府於94年10月17日奉內政部核准公告徵收，並於公告30日後15日內核發補償費，亦即該次徵收程序於94年12月3 日完成，臺北市捷運局對94年12月4 日前因占用系爭土地獲有利益，並致原告受有之損害，應負不當得利返還之義務，向本院提起返還公法上不當得利訴訟（本院受理案號為95年度訴字第2274號），嗣該案判決原告之訴駁回，經原告向最高行政法院提起上訴（最高行政法院受理案號為98年度判字第491 號，該案業於98年5 月14日經判決上訴駁回）後，乃於96年3 月29日具函向被告請求給付不當得利，被告未為給付，故提起本件訴訟。

二、本件原告主張：

㈠原告所有系爭3 筆土地，因85年板橋地政所為被告捷運徵收時將地籍分割錯誤，致使系爭3 筆土地於86年即被被告無權占用至94年12月3 日補徵收止，此有94年10月17日臺北縣政府奉內政部核准以北府地用字第09407090234 號函公告徵收可稽。依土地法規定徵收補償費應於徵收公告30日後之15日內核發，依此計算該次徵收程序於94年12月3 日完成，故在此之前被告無權占用系爭3 筆土地受有利益而使原告受有損害，被告應給付原告不當得利新臺幣（下同）1,254,772 元，計算如下：

⒈系爭3 筆土地面積共874 平方公尺（①191-20地號係93年8月12日分割自191-6 地號而增加之新地號，面積756 平方公尺；②195-4 地號於84年即分割自195 地號，面積114 平方公尺；195-7 地號亦係93年8 月12日新增，面積4 平方公尺，合計共874 平方公尺）。

⒉依土地法第97條以申報地價10% 計算不當得利，系爭3 筆土地地價相同，93年1 月以前之申報地價為3,040 元，之後為2,600 元，此有土地登記第二類謄本附卷可參，故5 年內不當得利共為1,254,772 元【93年至94年11月不當得利為435,543 元（2,600 ×874 ×10% ÷12×23＝435,543 ）＋89年12月至93年為819,229 元（3,040 ×874 ×10% ÷12×37＝819,229 ）】。

㈡被告抗辯公法上不當得利，依司法院釋字第515 號解釋及行政程序第127 條，應係「給付型不當得利」，而不及於「侵益型不當得利」，故原告主張被告無權占用系爭土地係無理由云云。惟查：

⒈無權占用他人之物係侵害他人之利益歸屬，當然致他人受有損害，不當得利係請求返還無法律上原因所受之利益，並非請求填補損害。依學說通說見解，無權占有使用他人之物其所受利益係指占有本身，被告係實際占有使用系爭3 筆土地之人，確實受有使用系爭3 筆土地之利益，板橋地政所固測量有誤，應受指責，但其並無占有使用系爭3 筆土地受有利益。因此，被告抗辯原告之損害應向板橋地政所聲請國家賠償，實有誤會。

⒉本件不當得利所受利益係指無權占有使用之本身，參酌最高法院61年台上字第1695號民事判例「無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念，是被上訴人抗辯其占有系爭土所得之利益，僅相當於法定最高限額租金之數額，尚屬可採。」，所稱「相當的租金」乃原受利益依其性質不能返還時應償還的價額。若板橋地政所於85年未發生測量錯誤，則當時原告不但得領取更高額之土地徵收補償費（系爭3 筆土地85年公告現值為每平方公尺21,333元、94年時僅每平方公尺13,300元），且原告更因此損失9 年之利息（至少係法定利息5%）。今原告僅請求返還依土地法第97條就公告地價10% 計算相當租金之利益，實非為過。

⒊國家或政府機關本非營利團體，若依被告抗辯原告主張之不當得利期間捷運土城線尚未通車，被告未受有利益，即使捷運完成後受有利益者係為全體國民而非被告。然國家徵收制度無非為公共利益，若藉口為公共利益而非為自己利益，即可占用人民財產而不必給付對價，則國家徵收制度根本不需存在。但我國徵收制度係存在，證明人民財產應受法律保障。被告所為雖非故意，然既無權占有原告所有之系爭3 筆土地而受有相當於租金之利益，依法即應負返還不當得利之責，被告不得因其係政府機關而有不同，原告請求並非無據。

㈢被告雖抗辯原告於96年3 月29日具函向被告請求給付系爭3筆土地89年12月至94年11月間相當於租金之不當得利，其中89年12月至91年3 月28日部分，業已罹於5 年時效，而不得求償。惟查：

⒈原告於94年10月25日即土地徵收補償前陳情臺北縣政府，臺北縣政府於94年12月1 日將原告請求轉給臺北市捷運局，請臺北市捷運局依93年12月16日「研商本縣土城市捷運機廠用地疑議會議」紀錄結論辦理，惟臺北市捷運局置之不理。原告因而方於90年4 月4 日以臺北市捷運局為被告向臺灣臺北地方法院請求給付不當得利，嗣經臺灣臺北地方法院認定系爭訴訟標的係屬公法上之不當得利，以無審判權而裁定駁回。95年7 月6 日原告接獲裁定書同日即以相同被告向鈞院提起訴訟（95年度訴字第2274號），期間鈞院闡明以臺北市捷運局為被告似有不同看法，原告乃於96年3 月29日具函向被告請求，嗣鈞院將該案駁回，原告依法上訴最高行政法院，惟仍依規定於96年9 月27日具狀向鈞院起訴，由鈞院受理。

⒉本件無論係徵收土地所有權人之被告或事實上之管理機關即被告之下級機關臺北市捷運局，兩者皆係屬同一組織，應為同一法人，原告向被告之下級機關請求同等於向被告請求。況於93年發現地籍分割錯誤至94年補辦徵收，臺北縣政府與臺北市捷運局皆有公文往來，證明被告授權臺北市捷運局代為或收受意思表示，原告對臺北市捷運局所為之意思表示對被告亦發生效力。

⒊被告與臺北市捷運局係具有上下從屬關係之地方行政機關，上級機關得將其權限委任所屬下級機關辦理，故原告對被告下級機關（即臺北市捷運局）之請求，其效力應及於被告：

⑴地方行政機關組織準則係依地方制度法第62條規定訂定，依該準則第2 條規定，該準則所稱地方行政機關係指直轄市政府及其所屬機關。臺北市捷運局雖屬被告之下級機關，但同屬地方行政機關，故原告對臺北市捷運局請求即係對行政機關請求，被告與臺北市捷運局既係同一行政機關，自不得因其為上級機關而效力有所不同。

⑵查臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」，被告就捷運乙事成立獨立機構即臺北市捷運局專職處理，故臺北市捷運局即係受被告委任處理捷運事宜，無論從機關內部組織或對外以臺北市捷運局名義處理，事實上皆係代表被告對外處理，上開自治條例已明確規定，但於他案，該法院不查臺北市捷運局之獨立性及受委任之事實，竟將臺北市政府列為輔助占有人而認定仍以直接占有人作為是否受利益之認定對象，原告實無法折服。

⑶再參酌臺北市政府及所屬各機關辦理行政救濟案件行注意事項，該注意事項所稱行政救濟案件，係指訴願及行政訴訟案件（第2 條）。自該注意事項第3 條規定：「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關提起訴願者，收受機關應於10日內將訴願案送於原行政處分機關……。」觀之，若原告當初以臺北市捷運局為被告起訴係錯誤，然依上開規定，臺北市捷運局應主動將其移送被告，故就原告言，該請求已發生效力。

⒋如上所述，無論依內部組織規定或委任下級機關對外行使權力之效力觀之，原告對臺北市捷運局之請求其效力應及被告。原告從95年4 月4 日對臺北市捷運局向地方法院聲請民事調解，嗣移送審理，乃致無審判權裁定駁回，同日提起行政訴訟，乃致另對被告提起本件訴訟案件，雖有不同訴訟，但皆於訴訟中，無一日中斷，原告依「起訴」中斷消滅時效規定，自94年12月4 日起算5 年相當租金之不當得利，應非無據，被告抗辯89年12月至91年3 月28日部分已罹於5 年時效，係無理由。

㈣聲明求為判決被告應給付原告1,254,772 元並自行政訴訟起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息；訴訟費用由被告負擔。

三、被告抗辯則以：

㈠提起行政訴訟法第8 條之一般給付訴訟，以人民對國家享有公法上請求權為要件：

⒈按提起行政訴訟法第8 條第1 項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權。

⒉查原告提起本件訴訟，僅係概括主張其因被告之不當得利受有損害云云，至今卻未見原告具體表明其究竟係依何一公法上實體法為請求權依據，難謂原告與被告間有因公法上原因發生財產上之給付，因此原告依行政訴訟法第8 條規定提起一般給付訴訟，實無由成立。

㈡公法上不當得利乃行政法所發展出來之制度，具有獨立性，民法上所區分之不當得利類型，不應完全類推適用於公法體系，此由我國行政程序法第127 條第1 項規定可資證明。本件原告主張返還公法上不當得利之部分，並不符合「公法上不當得利返還請求權」之要件，原告主張顯無理由：

⒈按司法實務上對於公法上不當得利表示見解之代表，主要係司法院釋字第515 號解釋，該號解釋意旨略謂：「興辦工業人承購工業區土地或廠房後，工業主管機關依促進產業升級條例第38條規定強制買回，若係由於非可歸責於興辦工業人之事由者，該興辦工業人自始既未成為工業區開發管理基金（其法律性質屬於特別公課）徵收對象共同利益群體之成員，亦不具有繳納規費之利用關係，則課徵工業區開發管理基金之前提要件及目的均已消失，其課徵供作基金款項之法律上原因遂不復存在，成為公法上之不當得利。故依促進產業升級條例施行細則規定，該管機關僅須以原價買回，對已按一定比例課徵作為基金之款項，不予返還，即與憲法保障人民權利之意旨有違。」

⒉次按，行政程序法第127 條規定「授予利益之行政處分，其內容係提供1 次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同（第1 項）。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定（第2 項）」，由此可知，此條乃針對授益性行政處分解銷後，應返還原處分所授予之利益，以回復雙方利益關係之平衡。

⒊準此，依照司法院釋字第515 號解釋及行政程序法第127 條之規範意旨，公法上不當得利請求權之發生，是原先因「公法上原因」而給付金錢或其他可分物，嗣該「公法上原因」消滅，原給付即喪失正當性基礎，當事人間於是產生不適法的損益狀態，此時原給付之一方即得向原受領利益之一方請求返還原給付，以調整上述不適法之損益狀態。

⒋易言之，就民法學理對不當得利制度之分析，「公法上不當得利返還」之指涉對象在於「給付型不當得利」，而不及於「侵益型不當得利」，蓋公法上不當得利於行政法請求權之體系中，著重之焦點在於調整損益變動使法律關係回復至適法之狀態，若屬侵害權益所造成之不當得利，則可透過損失補償制度或者國家賠償制度來填補，而毋須將民法上所區分之不當得利「類型」完全類推適用於行政法體系中。

⑴本質上為損害賠償或損失補償之「侵益型不當得利」，因人民與國家間事前並無具體之公法上權利義務關係存在，且國家之一切公權力行為，無論合法或非法，莫不涉及公益，因此國家公權力行為所導致之損益變化，通常即是由社會全體人民共同享受或共同承擔，國家本身不會受益，如把國家視為侵益型不當得利之受利人，將會面臨利益不知如何計算之困難。

⑵此外，因國家公權力作為導致之個人特別犧牲，乃是個人與公共利益間之衝突，國家本身不會因個人之特別犧牲受有利益，而對於此種衝突，國家如何填補或賠償人民之損害，現行法制下有「損害賠償」與「損失補償」二制度可涵蓋其中一切類型，自無再承認「侵益型不當得利」之實益。

⒌另就公法上不當得利之類型，解釋上僅為「給付型之不當得利」，其結果與現行行政救濟規範體系隱隱相扣，搭配完美，蓋：

⑴公法上不當得利如需直接以一般給付之訴來解決者，必須原來有公法上之給付原因存在，而此等公法上原因多為行政處分（例如導致人民受益之授益處分或導致國家受益之裁罰處分），而此等給付原因如自始或嗣後有無效或得撤銷之事由，導致原處分解消，原來之給付原因亦歸於消滅，此時原處分之效力既經行政機關本身或法院進行審查，其返還範圍亦屬確定或可得確定，無須再透過行政機關以行政處分具體化當事人間之法律關係。

⑵而本質上為損害賠償或損失補償的「侵益型不當得利」，因人民與國家間事先並沒有具體之公法上權利義務關係存在，而且就國家所受利益之範圍而言，基於行政之高權作用，應給予行政機關優先形成其法律關係之機會（如國家賠償法之協議先行程序即有類似功能），此時即不應承認人民逕可以提起一般給付之訴之方式實現其不當得利請求權。

⑶又一般損失補償均係以行政處分之方式形成，至於損害賠償部份，雖國家賠償法許可人民直接向國家請求，惟此係因立法時間較早，行政法制不完備所致，惟國家賠償制度設有「協議先行程序」本質上亦有相同之作用及功能。

⒍綜上所述，我國「公法上之不當得利」制度之構成並非可完全類推適用民法不當得利之體系，此由我國行政程序法第127 條第2 項僅規定公法上不當得利之「返還範圍」準用民法不當得利之規定，而公法上不當得利之「類型」則未在準用之列，益可證明。

⒎因此，就本案事實觀之，被告之所以於86年起開始使用系爭3 筆土地，乃肇因於板橋地政所於85年依都市計畫樁位成果辦理分割登記錯誤所致，而非基於被告作成行政處分或與原告簽訂行政契約，才使用原告之系爭3 筆土地；縱本件有所謂之不當得利，當事人間法律關係並非屬原有公法原因之給付，後因該公法原因解消而產生不適法損益變動之情形，是依上揭說明，本件應屬「侵益型之不當得利」而非「給付型不當得利」，原告無由依公法上不當得利請求權向被告主張不當得利，原告應循國家賠償制度向可歸責之機關即板橋地政所請求國家賠償為是。

㈢退步言之，縱肯認侵益型之公法上不當得利，本件亦不成立公法上之不當得利：

⒈依土地法第43條規定，土地登記有絕對效力，被告辦理徵收並信賴板橋地政所之登記而為系爭3 筆土地使用，非無法律上之原因，不構成不當得利：本案主要係因板橋地政所於85年依都市計畫樁位成果辦理之分割登記發生錯誤所致，此為原告所不爭，則於板橋地政所更正登記前，被告信賴更正前具有絕對效力之土地登記，於86年間至94年間使用已辦妥徵收、撥用取得所有權之系爭3 筆土地，非無法律上之原因，應不構成不當得利。

⒉況系爭3 筆土地係供大眾捷運系統使用，受利益者乃為全體國民，被告本身並未受有任何利益，亦不構成不當得利：查系爭3 筆土地主要係供作捷運土城線之用，使用該土地而受有利益者，應為全體國民，被告本身並未因此受有任何利益，甚且系爭3 筆土地實際上僅作為捷運土城機廠線內之護坡、圍籬以及排水溝之用，於原告主張之不當得利期間，捷運土城線尚在施工，並未通車，能否據此認為被告受有利益，要非無疑。故原告據以主張被告使用系爭3 筆土地受有利益云云，委不足採。

⒊綜上，於地籍更正前，被告使用係爭土地顯有法律上之原因且受有利益人為社會大眾，是以被告並無不當得利可言。

㈣本件非無救濟途徑，原告應向板橋地政所請求損害賠償，而非向被告請求不當得利：

⒈按土地法第68規定：「因登記錯誤遺漏或虛偽致受損害者，由地政機關負損害賠償責任。但該地政機關證明其原因應歸責於受害人時，不在此限。前項損害賠償，不得超過受損害時之價值。」

⒉查土地法為民法之特別法，依特別法優先於普通法之原則，本件雙方既均認原告所稱之損害係板橋地政所分割登記錯誤所致，而被告亦係信賴板橋地政所之分割登記為使用系爭3筆土地，有法律上之原因，從而原告若因被告使用上開系爭3 筆土地受有損害，自應依土地法第68條規定請求板橋地政所負損害賠償責任，原告不循國家賠償程序求償逕向被告主張公法上不當得利，實有未洽。

㈤再退萬步言之，縱原告得向被告請求公法上不當得利，請求期間不僅部分已罹於公法上請求權之5 年時效，請求金額亦屬過高：

⒈請求期間：

⑴按行政程序法第131 條規定：「（第1 項）公法上請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅」；次按「租金之請求權因5 年間不行使而消滅，既為民法第126 條所明定，至於終止租約後之賠償與其他無租賃契約關係之賠償，名稱雖與租金異，然實質上仍為使用土地之代價，債權人應同樣按時收取，不因其契約終止或未成立而謂其時效之計算應有不同」最高法院49年台上第1730號判例著有明文。

⑵查本件原告於96年3 月29日始具函向被告請求給付系爭土地89年12月至94年11月間相當於租金之不當得利，惟查，其中89年12月至91年3 月28日部分，依前揭判例意旨業已罹於5 年時效，應不得求償。

⑶至於原告主張：「……本件無論係徵收土地所有權人之被告或事實上之管理機關即被告之下級機關臺北市政府捷運工程局，兩者皆係屬同一組織，應為同一法人，原告向被告之下級機關請求同等於向被告請求，……」、「被告與臺北市捷運局係屬地方行政機關，僅有上下機關之不同，……故原告對被告下級機關之請求，其效力應及於被告」云云，惟查：

①依我國行政訴訟法第22條規定「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」，復依司法院釋字第474 號解釋意旨謂：「……至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法之規定……」。因此，既各自獨立之行政機關分別得為訴訟上之當事人，則本件原告對臺北市捷運局提起訴訟，不得遽謂已對被告提起「訴訟」，更遑論「起訴」之中斷時效之效力及於被告。

②因此，本件原告雖於95年4 月4 日對臺北市捷運局向臺灣臺北地方法院起訴，然對被告而言，至多僅屬民法第129條第1 項所指之「請求」行為。是參諸上開司法院釋字第474 號解釋意旨，類推適用民法第130 條「時效因請求而中斷，若於請求後6 個月內不起訴，視為不中斷。」，因原告未於請求後6 個月內即95年10月3 日之前對被告「起訴」請求公法上之不當得利，故原告對被告公法上不當得利請求權時效，仍視為不中斷。

③嗣原告復基於同一理由，於95年7 月6 日再度對臺北市捷運局向鈞院提起訴訟，然同上所述，至多亦僅屬對被告之「請求」，惟原告亦未於請求後6 個月內即96年1 月5日之前對被告「起訴」請求公法上之不當得利，故原告對被告公法上不當得利請求權時效，亦視為不中斷。

④準此，原告既均未於「請求」後6 個月內，對被告「起訴」請求公法上之不當得利，原告對被告之公法上不當得利請求權時效，自視為不中斷。原告率以主張對他機關之「起訴」中斷時效，遽認已對被告「起訴」且中斷時效云云，顯屬無據，委不足採。

⒉請求金額：

⑴按土地法第110 條規定：「（第1 項）地租不得超過地價8% ， 約定地租或習慣地租超過地價8%者，應比照地價8%減定之，不及地價8%者，依其約定或習慣。（第2 項）前項地價指法定地價，未經依規定地價之地方，指最近3 年之平均地價。」

⑵次按土地法第97條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息10% 為限。約定房屋租金，超過前項規定者，該管直轄市或縣（市）政府得依前項所定標準強制減定之。」

⑶再按，「土地法第105 條準用同法第97條所定，建築基地之租金，按申報價額年息10% 為限，乃指基地租金之最高限額而言，並非必須照申報地價額年息10% 計算。」、「基地租金之數額，除以基地申報地價為基礎外，尚需斟酌基地之位置，工商業繁榮之程度，承租人利用基地之經濟價值及所受利益等項，並與鄰地租金相比較，以為決定，並非必達申報總地價年息10% 最高額」最高法院46年台上字第855 號判例以及68年台上字第3071號判例著有明文。

⑷查系爭3 筆土地89年7 月至92年12月之申報地價（公告地價之80% ）為每平方公尺3,040 元，93年1 月以後之申報地價為每平方公尺2,600 元，固為真實，惟查系爭3 筆土地之土地使用分區為「農業區」，而非城市地方建築基地，應無土地法第97條規定之適用，而應依土地法第110 條「地租不得超過地價8%」（依土地法第148 條法定地價為申報地價）之規定認定之。

⑸退步言之，縱然得類推適用土地法第97條之規定，惟查城市建築基地之租金，尚且按申報價額年息10% 為最高限額，從而本件系爭3 筆土地既為農業區土地自無由以申報價額年息10% 最高額計算相當於租金之不當得利。再者，系爭3 筆土地上實際僅係供作護坡圍籬以及排水溝使用，其土地上並無捷運設施，斟酌土地之位置、工商業繁榮之程度、利用土地之經濟價值以及所受利益等項，被告縱有使用土地之利益，其利得之計算，自應低於以申報價額年息8%計算之金額，以符公平。

⒊準此，原告請求期間有部分業已罹於請求權時效，所請求金額之計算亦非適當，故其主張被告不當得利之金額為1,254,772 元云云，應無由成立。

㈣聲明求為判決駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點：

㈠被告是否無法律上原因占用原告系爭3 筆土地？原告得否依公法上不當得利向被告為本件請求。

㈡原告對於臺北市捷運局之時效中斷效力，是否及於被告？原告本件請求是否有部分罹於5 年之請求權時效。

㈢原告請求相當於租金之不當得利，主張以申報地價年息10%計算是否有理由。

五、本院查：

㈠按「大眾捷運系統主管機關在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市○○○○路網跨越不相隸屬之行政區域者由各有關直轄市、縣（市）政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之。」、「中央或地方主管機關為建設大眾捷運系統，得設立工程建設機構，依前條核定之大眾捷運系統路網計畫負責設計、施工。」大眾捷運法第4 條、第13條第2 項分別定有明文。次按臺北市市有財產管理自治條例第7 條規定：「市有財產之管理機關如下：公用財產：㈠公務用財產：以列有單位預算之使用機關為管理機關。㈡公共用財產：以業務主管機關為管理機關。㈢事業用財產：以事業機構為管理機關。非公用財產：

㈠照價收買土地、區段徵收土地、重劃抵費地及農業區、保護區內田、旱地目之耕地及該地區之溝溜等地目與農業不可分離之土地，以市政府地政處為管理機關。㈡保護區內林地、產業道路及水土保持有關土地，以市政府產業發展局為管理機關；河川地及保護區內非林地、耕地，以市政府工務局為管理機關。㈢各種基金取得之財產，以其主管機關為管理機關。㈣撥用之市有財產，以使用機關為管理機關。㈤其他非公用財產，以財政局為管理機關。前項未區分管理機關或為二以上機關共同使用，不屬同一管理機關者，其管理機關由市政府核定之。」。

㈡再按公法上不當得利之返還，係指在公法範疇內，欠缺法律上原因而發生財產變動，致一方得利，他方失利，失利者得請求得利者返還其利益。此項制度之目的，係為將不合法之財產變動調整至合法狀態。於我國司法實務中，以司法院釋字第515 號解釋為代表，實定法中則僅行政程序法第127 條有其規定，惟不當得利之返還，於其他公法事件，亦有其必要，始能達依法行政及公平正義之要求，應認其適用範圍不以行政程序法第127 條規定及司法院釋字第515 號解釋規範所及者為限。而不當得利之發生原因，有出於給付者，亦有非出於給付者，二種原因所發生之財產變動欠缺法律上理由時，應均有調整不合法之財產變動之必要；是公法上不當得利返還請求權之行使，應不僅限於給付型之不當得利。又不合法之財產變動既有調整之必要，而請求權人就同一財產變動事件除不當得利返還請求權外，或有其他權利可資行使者，其欲行使何項權利以達其目的，應無須作嚴格之限制，蓋以各種不同之權利，其行使之要件、範圍、限制及權利減損消滅之原因各有不同，苟非各種權利間存有法定之行使順序，應許請求權人自由選擇，俾免產生有損失（損害）而無救濟，或得救濟之範圍不足將財產變動調整至合法狀態，或因權利行使之限制及權利減損消滅事由發生而不得行使之闕漏。是於特定場合，可能發生不當得利返還請求權與國家賠償請求權、損失補償請求權競合之情形，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使其他權利。從而，應認不當得利返還請求權，於給付以外之原因所致之不法財產變動，亦得行使之。

㈢本件如事實概要所載之事實，為兩造所不爭，復有原告提出之原告96年3 月29日函、被告96年4 月10日府捷權字第09601521900 號函、臺北縣政府94年10月17日北府地用字第09407090234 號函、申報地價、土地登記第二類謄本、臺北縣政府93年12月29日北府地測字第0930843634號函附研商本縣土城市捷運機廠用地疑義會議紀錄、內政部94年10月5 日函、臺北縣政府94年10月17日北府地用字第0940709023號公告等附卷可參，為可確認之事實。是本件原告所有系爭3 筆土地，位於捷運土城線土城機廠工程用地範圍，但因板橋地政所原辦理之逕為分割發生錯誤，致原告所有上揭土地，於86年間未經辦理徵收即實際遭被告占用，嗣於94年12月3 日始經辦理完成徵收程序甚明。又參諸本件原告所有系爭3 筆土地徵收之需用土地人為臺北市，徵收後亦登記為臺北市所有，臺北市捷運局則是因被告以其係大眾捷運法第4 條規定之大眾捷運系統主管機關，而依大眾捷運法第13條第2 項規定設立工程建設機構即臺北市捷運局執行大眾捷運系統路網計畫之設計、施工等項，再依臺北市市有財產管理自治條例第7條登記臺北市捷運局為系爭3 筆土地之管理機關，而為被告管理系爭3 筆土地，則臺北市捷運局既係依被告指示對需用土地進行施工之執行機關，其僅為被告之輔助占有人，並無因占有而獲得利益之情形。若有無法律上原因而受有利益之存在，亦應歸屬被告（最高行政法院98年度判字第491 號判決意旨參照）。則原告系爭3 筆土地既於徵收程序完成前即遭被告占有使用，而被告占有使用該土地，業經查明係因板橋地政所辦理分割錯誤所致，是被告於徵收完成前占有使用該土地，難認有何正當法律原因（縱其誤認有法律上正當原因，嗣該原因已可證不存在）。又被告辦理捷運工程，固屬公共事務，但我國徵收制度係存在，人民財產亦應受法律保障，徵收制度無非為公共利益，國家為公共利益而占用人民財產，自仍應依法為之，被告占有使用系爭3 筆土地原應依法辦理徵收後使用之，但卻未合法徵收且未支付費用即予占有使用，乃侵害原告利益歸屬，當然致原告受有損害，而被告就其無權占有本身即屬受有利益，依社會通常觀念，自已獲得相當於租金之利益。是被告所為雖非故意，然既無權占有使用原告系爭3 筆土地，而受有相當於租金之利益，致原告受有損害，依法即應負返還不當得利之責，被告不得以其係政府機關而認其並無不當得利。至被告抗辯原告主張之不當得利期間，捷運土城線僅進行施工但尚未通車，被告未受有利益，復以大眾捷運系統完成後之受益者亦為全體國民而非被告云云，然本件被告就無權占有原告系爭3 筆土地本身即受有利益，已如上述，至於該捷運是否通車、捷運系統完成後利益歸屬等項，均與占有人所獲得之利益無涉，是被告此項抗辯即不足取。另被告抗辯本件係因板橋地政所分割登記錯誤所致，原告應依國家賠償制度向板橋地政所請求賠償云云，姑不論原告有無權利為該項請求，但此乃係原告得否另依其他法律關係為請求之請求權競合之問題，惟究不得因已有他種權利得以選擇行使，即謂應限縮於僅得行使其中一特定權利，而不得行使其他權利，此與本件原告是否對被告有不當得利返還請求權一節無涉，是被告此項抗辯亦不足取。

㈣次查本件原告請求之公法上不當得利（相當於租金之損害）之時效期間為5 年，原告就系爭3 筆土地，請求自89年12月起至94年11月止之不當得利，被告抗辯原告係於96年3 月29日始具狀向被告為本件請求，其中89年12月至91年3 月28日部分已罹於5年時效，不得請求等語。

⒈按行政法院（現改制為最高行政法院）52年判字第345 號判例稱「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係」，又「世界各國莫不承認時效制度，是時效制度是公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定」司法院釋字第474 號解釋及最高行政法院93年判字第843 號判決亦著有明例，原告所請求之公法上不當得利請求權，既係請求「相當於租金」之不當得利，而有「按期給付」之租金性質，自有民法第126 條關於租金之5 年短期消滅時效之適用（最高法院49年台上字第1730號判例參照）。

⒉次按「時效因請求而中斷者，若於請求後6 個月內不起訴，視為不中斷。」、「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，或因不合法而受駁回之裁判，其裁判確定，視為不中斷。」民法第130 條、第131 條分別定有明文；又「民法第129 條將請求與起訴併列為消滅時效之事由，可見涵義有所不同，前者係於訴訟外行使其權利之意思表示，後者則為提起民事訴訟以行使權利之行為，本件被上訴人前提起刑事附帶民事訴訟，既因不合法而被駁回確定，依民法第131 條之規定，其時效應視為不因起訴而中斷，依本院62年台上字第2279號判例意旨，雖可解為於上開起訴狀送達於上訴人時，視為被上訴人對之為履行之請求。仍應有民法第130 條之適用，倘被上訴人於請求後6 個月內不起訴，時效視為不中斷。」最高法院71年台上第1788號判例亦著有明例。

⒊本件原告於96年3 月29日始具函向被告請求上揭不當得利一節，為兩造所不爭，復有原告96年3 月29日函附本院卷可按，自堪信為真正。原告主張其曾於95年4 月4 日對臺北市捷運局向地方法院聲請民事調解，嗣移送審理，乃致無審判權裁定駁回，於95年7 月6 日提起行政訴訟，乃致另對被告提起本件訴訟案件，雖有不同訴訟，但皆於訴訟中，無一日中斷，原告依「起訴」中斷消滅時效規定，自94年12月4 日起算5 年相當租金之不當得利，應非無據云云。然查臺北市捷運局固為被告所屬下級機關，縱依原告主張可解釋為對於臺北市捷運局之請求效力可及於被告，但臺北市捷運局與被告為各自獨立之行政機關，分別得為訴訟上之當事人，均各有當事人能力，因此，對不同行政機關起訴之效力，乃無及於另一行政機關可言，則原告前對於臺北市捷運局提起民事訴訟（該民事訴訟係因起訴不合法，遭裁定駁回確定）及行政訴訟，均不得遽謂已對被告提起訴訟，更遑論該起訴之中斷時效之效力及於被告。是本件原告雖於95年4 月4 日對臺北市捷運局向臺灣臺北地方法院起訴，然對被告而言，至多僅屬民法第129 條第1 項所指之「請求」行為，依此類推適用民法第130 條「時效因請求而中斷，若於請求後6 個月內不起訴，視為不中斷。」規定，因原告未於請求後6 個月內即95年10月3 日之前對被告「起訴」請求公法上之不當得利，故原告對被告公法上不當得利請求權時效，仍視為不中斷；嗣原告復基於同一理由，於95年7 月6 日再度對臺北市捷運局向本院提起訴訟，然同上所述，至多亦僅屬對被告之「請求」，惟原告亦未於請求後6 個月內即96年1 月5 日之前對被告「起訴」請求公法上之不當得利，故原告對被告公法上不當得利請求權時效，亦視為不中斷。準此，原告既均未於上揭「請求」後6 個月內，對被告「起訴」請求公法上之不當得利，原告對被告之公法上不當得利請求權時效，自視為不中斷。故被告與臺北市捷運局為不同行政機關，各有為訴訟之當事人能力，原告率以主張對他機關之「起訴」中斷時效，遽認已對被告「起訴」且中斷時效云云，顯屬無據，委不足採。是被告抗辯原告本件不當得利請求，自89年12月至91年3 月28日部分已罹於5 年時效，即屬有理由。則原告本件不當得利請求自91年3 月29日起至94年11月止未罹於時效，其此部分請求即屬有據，至逾此部分請求被告抗辯已罹於時效，核屬可採，原告自不得再予請求。

㈤再查原告請求系爭3 筆土地上開不當得利之計算，應依土地法第97條以申報地價10% 計算相當不當得利云云，被告抗辯系爭3 筆土地之土地使用分區為「農業區」，而非城市地方建築基地，應無土地法第97條規定之適用，應依土地法第110 條「地租不得超過地價8%」（依土地法第148 條法定地價為申報地價）之規定認定之，系爭3 筆土地上實際僅係供作護坡圍籬以及排水溝使用，其土地上並無捷運設施，斟酌土地之位置、工商業繁榮之程度、利用土地之經濟價值以及所受利益等項，被告縱有使用土地之利益，其利得之計算，自應低於以申報價額年息8%計算之金額，以符公平等語。

⒈按「土地法第97條第1 項所定，『城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價額年息10% 為限』，係屬強制規定，如當事人間約定之租金超過此限制，其超過部分無請求權」，最高法院43年台上字第392 號判例固著有明例，然土地法第97條所規範者係「城市地方房屋租金」之限制。查系爭3 筆土地為非都市土地，其地目分別為田、旱等情，為兩造所不爭，復有該土地登記第二類謄本附卷可按，自難謂為城市地方房屋租金，須依申報地價年息10% 為計算標準。

⒉再按土地法第110 條對耕地租金所為之限制規定為：「地租不得超過地價8%，約定地租或習慣地租超過地價8%者，應比照地價8%減定之，不及地價8%者，依其約定或習慣。前項地價指法定地價，未經依規定地價之地方，指最近3 年之平均地價。」，可知耕地租金不得超過申報地價8%。則系爭3 筆土地之地目既屬田、旱，復斟酌該土地所在位置、工商繁榮程度、實際經被告利用之經濟價值等項，依此可認原告使用收益依上揭耕地租金計算以不得高於申報地價年息8%為合理，是原告此項相當於租金之不當得利請求，乃以系爭3 筆土地申報地價年息8%計算為適當，原告請求逾此部分為無理由。

⒊查系爭3 筆土地93年1 月以前之申報地價為每平方公尺3,040 元，之後為每平方公尺2,600 元，此為兩造所不爭，復有申報地價資料及土地登記第二類謄本附卷可按，是原告請求之不當得利合計為722,122 元。⑴93年1 月至94年11月之不當得利為348,434 元。（計算方式為2,600 ×874 ×8%÷12×23＝348,434{元以下不予列計} ）。⑵91年4 月至92年12月之不當得利為371,974 元（計算方式為3,040 ×874 ×8%÷12×21＝371,974{元以下不予列計} ）。⑶91年3 月29日至同年月31日之不當得利為1,714 元（計算方式為3,040 ×874 ×8%÷12×31分之3 ＝1,714{元以下不予列計} ）

㈥綜上所述，原告依公法上不當得利之法律關係，向被告為本件請求，於722,122 元範圍內，核屬有據，是該部分請求及自起訴狀繕本送達翌日即96年10月18日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。至其餘逾此部分之請求，乃無理由，應予駁回。

㈦本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭