臺北高等行政法院判決

原告

國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）

代表人

甲○○（館長）

訴訟代理人

許進德 律師

訴訟代理人

蘇夏曦 律師

被告

臺北市政府文化局

代表人

李永萍（局長）

訴訟代理人

羅子武 律師

上列當事人間因文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國96年9月4日府訴字第09670164000號、96年9月4日府訴字第09670166000號、96年9月4日府訴字第09670176000號、96年9月4日府訴字第09670211200號、96年9月20日府訴字第09670216200號、96年9月4日府訴字第09670175400號、96年9月4日府訴字第09670211300 號、96年9月20日府訴字第09670216300號、96年10月9日府訴字第09670221200號、96年10月24日府訴字第09670229500號訴願決定（如附件所示），提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要︰

㈠關於臺北市政府96年9 月4 日府訴字第09670164000 號訴願決定部分：中正紀念堂於96年3 月6 日進入古蹟審查程序，而為臺北市暫定古蹟，嗣原告（即原國立中正紀念堂管理處，下同）於96年5 月19日在其本堂南、北兩側有懸掛大型活動布幔，遮蓋古蹟外貌之事實，經被告審認已違反文化資產保存法第30條規定，遂以96年5 月19日北市文化二字第09630261200 號函（即附件編號1 之原處分）通知訴外人教育部及原告立刻予以拆卸回復原狀。

㈡關於臺北市政府96年9月4日府訴字第09670166000號、96年9月4日府訴字第09670176000號、96年9月4日府訴字第09670211200號、96年9月20日府訴字第09670216200號訴願決定部分：

⒈被告認原告未依被告96年5月19日北市文化二字第09630261200號函之通知改正，臺北市政府遂依文化資產保存法第97條第1項第4款規定，以96年5月20日府文化二字第09630261300號函，處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並命其立刻拆卸回復原狀，同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。嗣經被告於96年5月21日至現場勘查發現，其仍未為改正，臺北市政府遂依文化資產保存法第97條第1項第4款及第2項規定，以96年5月21日府文化二字第09630261400 號函處原告20萬元罰鍰，並命其立刻拆卸回復原狀，惟其仍未為改正，臺北市政府乃於96年5月22日代為強制拆除上開活動布幔在案。嗣於96年5月24日上午7時許，前開暫定古蹟之本堂南、北兩側復經懸掛另一較小布幔，臺北市政府復以96年5月24日府文化二字第09630263400號函處原告10萬元罰鍰，並命其立刻拆卸回復原狀，同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。惟原告仍未改正，臺北市政府遂依文化資產保存法第97條第1項第4款及第2項規定，以96年5 月25日府文化二字第09630263500號、96年5月28日府文化二字第09630263900號、96年5月29日府文化二字第09630264000號、96年5月30日府文化二字第09630269400 號、96年5月31日府文化二字第09630269500號及96年6月1日府文化二字第09630269700號函，按次分別處原告20萬元罰鍰，並命其立刻拆卸回復原狀。

⒉嗣臺北市政府基於業務考量，乃依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條規定，以96年6月1日府文化秘字第09631165300號公告將文化資產保存法規定本府主管之文化資產保存業務事項，自公告之日起委任原處分機關辦理。被告於96年6月4日至現場勘查，發現原告仍未依限改正，爰依文化資產保存法第97條第1項第4款及第2項規定，開立附件編號2所載之處分函，按次分別處原告20萬元罰鍰（11件處分函共計處220 萬元罰鍰），並命立刻拆卸回復原狀，同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。嗣原告仍均未依限改正，被告遂先後分別再以附件編號3 至5 號所載之處分函，按次各處原告20萬元罰鍰（33件處分函共計處660 萬元罰鍰），並命立刻拆卸回復原狀，同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。

㈢關於臺北市政府96年9月4日府訴字第09670175400號、96年9月4日府訴字第09670211300號、96年9月20日府訴字第09670216300號、96年10月9日府訴字第09670221200號、96年10月24日府訴字第09670229500號訴願決定部分：中正紀念堂於96年3月6日進入古蹟審查程序，而為臺北市暫定古蹟。嗣原告於96年5 月19日其本堂正面搭設施工鷹架，且關閉正面銅門，有阻塞古蹟觀覽通道之情事，經被告於96 年6月6 日召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書圖審查會，並作成審查結論略以：「…二、關於中正紀念堂主體建築物主牌匾及寶頂等斜屋頂琉璃瓦安全檢測計畫，該檢測計畫有其必要性，惟考量『中正紀念堂』主牌匾結構無立即之危險性，且目前所搭設鷹架安全性不足，請原告先於本紀錄文到後兩日內拆除，並即開放銅像大廳俾利民眾參訪…」，被告並以96年6 月7 日北市文化二字第09630273100號函檢送審查紀錄予原告，惟原告未依上開會議結論改正，經被告審認已違反文化資產保存法第30條規定，乃依同法第97條第1 項第4 款及第2 項規定，以96年6 月15日北市文化二字第09630280200 號函（附件編號6 之原處分）處原告10萬元罰鍰，並命其立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。嗣被告於96年6 月20日至現場勘查，發現原告仍未依限改正，認其違反文化資產保存法第21條及第30條規定，爰依同法第97條第1 項第1 款、第4 款及第2 項規定，對原告開立96 年6月20日北市文化二字第09630280400 號函等14件如附件編號6 所載處分函，按次分別處原告20 萬 元罰鍰（14件處分函共計處280 萬元罰鍰），並命立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。同函並告知如拒不辦理，將依同法第97條第2 項規定，代為必要處置，並徵收代履行費用。惟原告仍均未依限改正，被告遂先後分別再以附件編號7 至10號所載按次處罰之處分函，各處20萬元罰鍰（按次分別處20萬元罰鍰，40件處分函共計處800 萬元罰鍰），並命立刻拆除及開放銅像大廳俾利民眾參訪。

㈣原告不服上開㈠至㈢所示如附件編號1 至10號之原處分函，分別提起訴願（共計10次訴願，如附件所示），均經訴願機關為「訴願不受理」之決定，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈原告為原處分之受處分人，並無當事人不適格之情事：

⑴經查，原處分記載之相對人為國立中正紀念堂管理處，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立，該條例第1條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜」。

⑵惟此機關之名稱，因教育部為推廣臺灣民主教育，依照行政院93年11月1日院授研綜字第0930025463號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、㈡，於96年3月2日決議，依中央行政機關組織基準法第4條、第16條及社會教育法第5條第7款之規定，將國立中正紀念堂管理處調整轉型，更名為「國立臺灣民主紀念館」，列為四級社教機構（原證1），其「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政院96年4月13日院授研綜字第09600077461號函核定（原證2），復經教育部96年5月10日台參字第096007253lB、C號令發布，並函送立法院在案（原證3）。

⑶同時，教育部函陳請行政院辦理「國立中正紀念堂管理處組織條例」廢止作業，業經96年5月9日行政院第3039次院會通過在案，96年5月10日以院授研綜字第0960010180號函請立法院審議廢止（原證4）。

⑷雖立法院法制及教育委員會於96年6月7日通過廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，但已有立委提出復議，該廢止案尚未提報院會。依照立法院職權行使法第63條、第10條及第62條第1項、第3項規定，該廢止案尚未生效，「國立臺灣民主紀念館組織規程」亦未失效，國立中正紀念堂管理處更名為國立臺灣民主紀念館，仍屬合法有效。

⑸雖「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前尚未廢止，惟歷來行政機關調整或裁撤時，調整前或遭裁撤的行政機關，其組織條例多未即時廢止，甚至相隔年餘始廢止（原證23），但此並不影響行政組織調整或裁撤之效力，立法院在審查新的組織法（條例、通則）時，並不以原有的組織法（條例、通則）未廢止，而不通過該法案。此外，在中央行政機關組織基準法公布施行後，內政部也依照該法，於96年6月12日訂定發布「國家公園管理處組織準則」，並提報立法院審查。因「國家公園管理處組織通則」應配合辦理廢止，行政院遂於97年2月21日函送「國家公園管理處組織通則」廢止案至立法院。足見四級機關組織命令之訂定公布，並不以其原本之組織法律廢止為前提。是以，即便「國立中正紀念堂管理處組織條例」目前尚未廢止，但不得以此否定「國立中正紀念堂管理處」調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。96年5月10日，教育部將「國立臺灣民主紀念館組織規程」提報立法院審查，行政院同時函送「國立中正紀念堂管理處組織條例」廢止案至立法院（原證3、4），只要立法院未通知教育部廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，則「國立中正紀念堂管理處組織條例」自應配合「國立中正紀念堂管理處」改制為「國立臺灣民主紀念館」而廢止，尚難以「國立中正紀念堂管理處組織條例」未廢止為由，而否定「國立中正紀念堂管理處」組織調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。因此，只要立法院未通知教育部廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，則「國立中正紀念堂管理處組織條例」自應配合「國立中正紀念堂管理處」改制為「國立臺灣民主紀念館」而廢止，尚難以「國立中正紀念堂管理處組織條例」未廢止為由，而否定「國立中正紀念堂管理處」組織調整為「國立臺灣民主紀念館」的效力。

⑹是以，原處分之名義上相對人雖為國立中正紀念堂管理處，惟其名稱業已變更，且此變更並未影響「機關同一性」，原告以變更後之名稱「國立臺灣民主紀念館」提起本件訴願及行政訴訟，應具當事人能力及本件訴願及行政訴訟之當事人適格，臺北市政府之訴願決定以當事人不適格，而不受理原告之訴願，實已違法且不當。

⑺退步言，縱使「國立中正紀念堂管理處」調整、更名為「國立臺灣民主紀念館」，將來認定係違法或無效，但目前「國立中正紀念堂管理處」業已調整、更名為「國立臺灣民主紀念館」，且以「國立臺灣民主紀念館組織規程」為其組織法規。原告不能無視「國立臺灣民主紀念館組織規程」之效力，而以調整前之名稱「國立中正紀念堂管理處」提起訴願；被告亦不得以「國立中正紀念堂管理處」、「國立臺灣民主紀念館」不具同一性，而剝奪原告不服原處分提起訴願之權利。

⒉臺北市政府並未依照行政程序法第15條第1項規定，委任被告辦理文化資產保存業務之事項，被告依該委任所為之行政處分自屬違法：

⑴按行政程序法第11條第5項規定：「管轄權非依法規不得設定或變更」，此乃管轄恆定原則，行政機關非依法規不得隨意變更其管轄權。次按同法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之」，就此，法務部有95年12月28日法律字第0950044983號：「上開7種法規修正草案擬委任「船舶所在地或船籍港所在地航政機關」之事項範圍大多定為「船舶法以及各該法規之管理及處罰等事項」，依上開規定文義，似已將船舶法以及各該法規所定權限之「全部」移轉於受委任機關，此與行政程序法第15條所定權限之委任乃「權限一部分之移轉」是否相符，不無疑義」，另亦有95年5月3日法律字第0950016259號、90年10月5日（90）法律字第035872號等函釋示在案。

⑵法務部就行政院文化建設委員會函詢之「臺北市政府依據行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條規定，就文化資產保存法所定權限之「全部」所為之權限委任是否合法乙案」，以96年11月20日法律字第0960036300號函，再次重申上開函示：二、按行政程序法（下稱本法）第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。（第1項）管轄權非依法規不得設定或變更。（第5項）」此為學理上所謂「管轄恆定原則」（又稱「管轄權法定原則」）之明文規定，乃揭示行政機關之權限均係以法規為依據，不得任意設定或變更（吳庚著「行政法之理論與實用」，2005年8月增訂9版，第200頁參照）。縱因行政事務態樣複雜，行政機關將部分權限為委任或委託，仍須有法規依據，是本法第15條第1項、第2項及第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」上開所稱權限委任、權限委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。此所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則。又依同法第15條第3項及第16條第2項有關公示規定，係在透過公示廣泛周知，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利觀之，其委任、委託依據自應就委任、委託事項具體明確規定之，不宜以概括規定為之。

⑶足見，行政程序法第15條第1項所稱之「法規」，需有個別作用法之法源依據，就擬委任或委託之具體事項為規範，且應係將其權限之一部分，而非全部，委任所屬下級機關執行，並應依行政程序法第15條第3項規定辦理。就此，並有最高行政法院95年度判字第671號判決、94年度判字第1370號判決可參。

⑷同時，審諸臺北市政府諸多案例，如依「臺北市溫泉開發及經營許可收費標準」第2條，將該標準委任臺北市政府建設局執行；依「臺北市私立幼稚園附設兒童托育中心設立辦法」第2條第1項，將幼稚園附設兒童托育中心之主管機關權限委任臺北市政府教育局執行；依「臺北市市民醫療補助自治條例」第2條第2項，得將該部分之主管機關權限委任臺北市政府社會局辦理；依「臺北市原住民衛生醫療自治條例」第2條，將原住民健康管理及醫療保健服務有關事項、原住民居住事實認定、全民健康保險自付保險費補助、醫療費補助及相關經費事項委任市政府衛生局及市政府原住民事務委員會執行等，即可觀之臺北市政府所屬下級機關向來之執行仍有個別作用法規為其受委任之依據，此種委任方得謂之適法。

⑸經查，就原告於國立臺灣民主紀念館南北兩側掛上有國立臺灣民主紀念館字樣布幔，以及於國立臺灣民主紀念館上廳門口搭設鋼管鷹架、關閉銅門等情事，臺北市政府先前曾以其名義對原告作出行政處分，指稱原告違反文化資產保存法，對原告處以罰鍰（96年5月20日府文化二字第09630261300號函、96年5月21日府文化二字第09630261400號函、96年5月21日府文化二字第09630261500號函、96年5月24日府文化二字第09630263400號函、96年5月25日府文化二字第09630263500號函、96年5月28日府文化二字第09630263900號函、96年5月29日府文化二字第09630264000號函、96年5月30日府文化二字第09630269400號函、96年5月31日府文化二字第09630269500號函、96年6月1日府文化二字第09630269700號函），或強制拆除布幔（96年5月22日府文化二字第09630262000號函），被告亦以其名義於96年5月19日以北市文化二字第09630261200號，對原告作出行政處分，指稱原告違反文化資產保存法，命原告拆除96年5月19日懸掛之大型布幔（原告卷附件2編號1），合先敘明。

⑹惟臺北市政府嗣後卻突然於96年6月1日以府文化秘字第9631165300號公告，委任被告辦理文化資產保存業務事項，自公告之日起實施，其所載法規依據為行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條。惟審諸上開自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理」，僅係重申行政程序法第15條第1項之規定意旨，此觀之同條第5項規定：「前三項情形，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登市政府公報」，已明定仍須有個別作用法就擬委任或委託之具體事項，以及委任於何下級機關為規範，即可自明。

⑺是以，行政程序法第15條或臺北市政府組織自治條例第2條均非屬個別作用法，臺北市政府亦未就擬委任或委託之具體事項為規範，其委任被告辦理文化資產保存業務事項，顯未符合行政程序法第15條之要件。再者，臺北市政府組織自治條例第2條第2項至第4項，係採概括規定之方式，其權限移轉之客體，於權限委任係「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限」，於權限委託係「其權限」，於行政委託亦係「其權限」，雖文字用語不盡相同，惟其權限移轉之事項均屬概括而不確定，甚且依該規定文義觀之，於第2項權限委任及第3項權限委託之情形，似亦容許權限之全部移轉。查權限委任、委託或行政委託者，固係「管轄恆定原則」下可為容許之例外，惟基於「例外規定從嚴解釋」之法理，故上開規定得否作為權限移轉之法規依據，不無疑義。

⑻因此，臺北市政府組織自治條例第2條第2項至第4項有關權限委任、委託及行政委託之規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之必要時，不宜僅以上開概括規定作為法規依據，仍應就該事項有具體之法規依據，始為適法。（原證5-1）。按法務部96年12月14日發布法令字第0960700882號令可知，行政程序法第15條規定之權限委任，應就委任、委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託。臺北市政府組織自治條例第2條第2項至第4項有關權限委任、委託及行政委託之規定，其僅單純作為提示性規定，尚無不可，惟倘個案上有權限一部分之委任、委託或行政委託之必要時，不宜僅以上開概括規定作為法規依據，仍應就該事項有具體之法規依據，始為適法。是以，臺北市政府委任被告辦理文化資產保存業務之事項，缺乏具體之法規依據，又將文化資產保存業務之事項，全部委任被告辦理，該權限委任顯然違反行政程序法第15條第1項，而被告依該委任所為之行政處分自屬違法甚明。故被告依此委任所為之原處分自難謂為適法，而應予撤銷。關此，行政院文化建設委員會業已於96年9月17日文規字第0962125178號、96年10月23日文規字第0962130165號訴願決定書中認定在案（原證7）。

⑼此外，96年5月19日以北市文化二字第09630261200號處分，係於96年5月19日做成，但臺北市政府直到96年6月1日才以府文化秘字第9631165300號公告，自公告日起委任被告辦理文化資產保存業務事項。是以，被告作成96年5月19日以北市文化二字第09630261200號之處分時，顯無執行文化資產保護業務事項之權限，而為違法（甚至因缺乏事務權限而無效）之處分。

⒊原告於國立臺灣民主紀念館南北兩側懸掛有國立臺灣民主紀念館字樣布幔，並未違反文化資產保存法第30條：

⑴經查，教育部曾於96年5月14日以台社㈢字第0960072604號函請原告儘速籌劃辦理「國立臺灣民主紀念館揭牌儀式」，原告遂於96年5月19日辦理更名揭牌儀式活動，並於國立臺灣民主紀念館南北兩側懸掛有國立臺灣民主紀念館字樣之大型布幔，嗣後臺北市政府於96年5月22日強制拆除該大型布幔。之後於96年5月24日，原告再次在國立臺灣民主紀念館南北兩側掛上有國立臺灣民主紀念館字樣之布幔。該布幔係有關建築空間（包括戶外空間）使用活動之一部份，用以標示機關（構）名稱，顯非文化資產保存法第30條規範之「營建工程及其他開發行為」，自無適用該法第97條第1項第4款裁罰規定之可能。是以，被告連續44次對原告處以罰鍰20萬元（先前臺北市政府已對原告處以罰鍰130萬元），實無法律上之依據，已違反法律保留原則。

⑵又查，原告機關南北兩側懸掛之布幔，僅有上緣是以纜繩栓於該館樓頂原有之突露鋼筋上，布幔下緣則是以纜繩栓於排水口，懸掛方式並未損壞建物本體（原證8）。且該懸掛方式未涉及土木修繕與建築工程，核與文化資產保存法第30條規定之「營建工程及其他開發行為」有別。

⑶且於96年5月18日，原告曾為「國立臺灣民主紀念館揭牌儀式」會場布設及文化資產保存法有關規定召開研商會議，林會承教授即以書面發言單表示：「在建築物主體上懸掛布條，在以往古蹟舉辦活動時，屢見不鮮，並不違反「暫定古蹟條件及程序辦法」之規定。同樣地在非古蹟主體上添加可逆性物件，只要不造成景觀之傷害，應屬法律許可範圍內之行為」，李乾朗教授亦稱：「如只是掛牌、換名稱，則可由管理單位自行處理」（原證9），與會的被告人員對此知之甚詳。

⑷再者，關於本件爭議，臺北市政府先前曾對原告作出行政處分，而古蹟類文化資產之中央主管機關行政院文化建設委員會業已對前述行政處分，作出解釋、意見如後：

①行政院文化建設委員會96年5月23日函釋（文中一字字第0961115174號函），說明文化資產保存法規定之「營建工程按營造業法第3條第1款規定，係指土木、建築工程及其相關業務」、「至於其他開發行為，則為其他與營建工程有關之開發行為，並對古蹟有不良之影響，故不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道」、「有關臺灣民主紀念館辦理揭牌事宜，依文化資產保存法第30條規定「營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道」，臺灣民主紀念館於本堂南北兩側以布幔吊掛其機構名稱布幔，並非營建工程或開發行為，應無文資法30條之適用。另，根據目前布幔吊掛之方式，並未損壞建物本體，且符合可逆性原則，一般民眾仍可觀其外貌，應無違反文資法相關規定之虞」（原證10），認定本件事實，並未牴觸文化資產保存法第30條之禁止規定。

②行政院文化建設委員會96年8月17日文規字第0962123651號訴願決定書解釋，文化資產保存法第30條所稱「營建工程」，係指「新建房屋、增改建房屋、以及橋樑、道路、溝渠等公共工程之新建或增改施作」；而「其他開發行為」，依照環境影響評估法第5條，係指「一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。

八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建等，而破壞古蹟周遭環境或古蹟完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道之行為」。本案訴願人（即原告）為辦理「國立臺灣民主紀念館」揭牌儀式活動而懸掛大、小布幔之行為，係有關建築空間（包括戶外空間）使用活動之一部份，…非建築法第4條所定義之建築物或雜項工作物，既不屬營建工程，亦非開發行為，自無違反文資法第30條規定，原處分機關以文資法第30條規定作為裁罰依據，難謂合法（原證11），益徵懸掛布幔，並非文化資產保存法第30條規範之「營建工程及其他開發行為」。

⒋原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹架及關閉正面銅門，並未違反文化資產保存法第21條第1項、第30條：

⑴經查，原告曾於96年1月29日，召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」品管會議，會議中經專家學者建議：「主體建築物寶頂暨屋頂鋼構補強修復，需再加強寶頂暨屋頂琉璃瓦之勘查及修復方式與石作牌匾（中山南路側）之修復」（王亭復委員）、「建築物寶頂暨屋頂鋼構建議詳細勘查，是否已有生鏽現象？」（陳舜田教授），而有「主體建築物寶頂暨屋頂修復補強，請設計單位分析是否需補強及其方式，提送專家學者指導…」之結論（第1項）（原證12）。之後因適逢臺北燈節（96年3月3日至12日），以及先進行建築物伸縮縫漏水等緊急工程，是以杜風工程顧問有限公司至96年5月16日始以杜風公字第0960609 號函，提出主體建築物寶頂暨屋頂勘查及修復補強之因應方案，於中正紀念堂上廳門口搭設鋼管鷹架，再搭設竹爬梯於琉璃瓦屋面上直至寶頂，以勘查、檢視寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況（原證13）。隨即於96年5月18日，由承商達豐營造股份有限公司在館外搭設鋼管鷹架，以鋼索固定於斗拱中央主體SRC結構梁（並非固定於兩側裝飾用泡沫混凝土瓜拱等構件上），以利專業及工作人員檢視寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等。同時，基於檢視時之安全考量，遂關閉上廳銅門。另外，當天鋼管鷹架之數量雖有所不足，但承商已搭設鋼管鷹架至可檢視石作牌匾之高度（原證14）。

⑵是以，該檢測計畫是依據「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」96年1月29日之品管會議決議辦理（同原證12），早於被告所稱將「中正紀念堂」列為暫定古蹟的時間點（96年3月6日），文化資產保存法本無溯及既往，適用於本件事實之餘地。被告先前於96年3月12日北市文化二字第09630224700號函亦稱：「中正紀念堂內刻正舉辦之活動、已審查完成或辦理中之工程，原則上不溯及既往」（原證15），益徵原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹架及關閉正面銅門，並不適用文化資產保存法。

⑶原告於國立臺灣民主紀念館外搭設之鋼管鷹架並未定著於土地上，亦無頂蓋、樑柱或牆壁，該鋼管鷹架本身並非建築法第4條所規範之建築物，無申請建築執照之必要。且該鋼管鷹架至今只供檢視主牌匾、斗拱及斜屋琉璃瓦有無龜裂、鬆脫及損壞等情形（原告已針對檢視結果，提報修復計畫予被告審查），並未用於建築法第9條規範之「建造」，亦無申請建築執照之必要。就此，有內政部86年9月3日台內營字第8606660號函：「建築物外墻修繕未涉及建築法第九條修建行為，無需申請建造執照…」、96年10月16日內授營建管字第0960152666號函：「…唯旨揭國立臺灣民主紀念館所稱搭設鷹架為檢測該館主體建築上之主牌匾、斗拱及斜屋頂琉璃瓦片有無牢固或損壞，並非建築物施工之施工架（鷹架），自無涉建築相關法令之規定」可稽（原證16）。因此，不論是該鋼管鷹架本身或其用途，均未涉及建築法規範之「建築物」或「建造」，自無「違建」問題可言。退萬步言，如本件事實適用文化資產保存法，惟原告於國立臺灣民主紀念館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，亦有別於文化資產保存法第30條規範之「營建工程及其他開發行為」。

⑷再者，關於本件爭議，臺北市政府先前曾對原告作出行政處分，而古蹟類文化資產之中央主管機關行政院文化建設委員會業已對前述行政處分，作出訴願決定書，解釋文化資產保存法第30條所稱「營建工程」，係指「新建房屋、增改建房屋、以及橋樑、道路、溝渠等公共工程之新建或增改施作」；而「其他開發行為」，依照環境影響評估法第5條，係指「一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建等，而破壞古蹟周遭環境或古蹟完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道之行為」。本案訴願人（即原告）…，或因檢測建築之需要所為之設施，非建築法第4條所定義之建築物或雜項工作物，既不屬營建工程，亦非開發行為，自無違反文資法第30條規定，原處分機關以文資法第30條規定作為裁罰依據，難謂合法（同原證11）。

⑸再者，被告既然認定該鋼管鷹架有阻塞觀覽通道之情事，理應拆除全部鋼管鷹架；但臺北市政府於96年5月22日，卻僅有強制拆除鋼管鷹架上半部約三分之一，大部分的鋼管鷹架底部仍放置於國立臺灣民主紀念館外（同原證14）。由此益徵，被告認定鋼管鷹架「阻塞觀覽通道」，其無理由甚明。

⑹退步言，如適用文化資產保存法，原告於其館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，均是檢測古蹟之必要措施。被告於96年6月6日召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書圖審查時，專家學者亦表示：「遊客安全因屋頂瓦片鬆脫與上構局部剝落遭受影響，應儘速檢測」、「石材固定部分有檢測需要」、「修復時應先作檢測，再擬工程計畫」、「關於中正紀念堂主體建築物主牌匾及寶頂等斜屋頂琉璃瓦安全檢測計畫，該檢測計畫有其必要性」（原證17）。顯然於原告館外搭設鋼管鷹架、關閉上廳銅門，檢視寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況，未涉及建物結構之整修，即使適用文化資產保存法，亦是屬於管理維護暫定古蹟之計畫，依據文化資產保存法第20條、古蹟管理維護辦法第2條，原告可自行擬定，函送主管機關備查即可。被告竟認定本件事實違反文化資產保存法第21 條、第30條之規定，其無理甚明。

⑺再查，文化資產保存法第30條係規定：「營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道；工程或開發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理」，而同法第20條、第21條則規範古蹟之管理維護、修復。由此可見，文化資產保存法第30條係禁止「文化資產保存法第20條、第21條古蹟之管理維護、修復」以外之「營建工程及其他開發行為」破壞古蹟之完整、遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道，如此才會有同法第30條後段「工程或開發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物」時應如何處理之規定。尤其，管理維護、修復古蹟時，不可避免會有阻塞觀覽通道之情事，如果動輒以文化資產保存法第30條禁止之，勢必有礙於古蹟之管理維護、修復。

⑻另外，在臺北市政府強制拆除鋼管鷹架之同時，臺北市政府勞工局勞動檢查處以北市勞檢二字第09630046000號函通知承商停工，直至96年6月12日才以北市勞檢二字第09631280400號函同意承商復工（原證18）。當時因為天候及承商待料等因素影響施工，故實際到了96年6月26日，承商始復工搭設鋼管鷹架，並於96年7月4日與邱昌平教授、王亭復委員現場會勘，勘查重點為：牌匾本身（含花崗石字面）有無損壞（裂縫）？與後方建築物結構連結是否牢固無損壞？牌匾周圍裝飾石片是否連結牢固，有無裂縫？與牌匾連結之後方建築物結構有無損壞（裂縫）？有無黃褐水銹（鋼筋鏽蝕產生）？斗拱有無損壞、裂縫？請考量以使用科學儀器探測牌匾與後方連結建築物結構詳細狀況，並參考原建築圖及結構圖予以評估分析（原證19）。

⑼該次會勘結果為：主牌匾花岡石貼片已有脫落，且有數處出現裂縫，而花岡石貼片之錨定螺栓有生鏽、掉落消失之現象。斜屋頂琉璃瓦數處澎拱，有掉落現象。屋椽下方混凝土塊掉落，露出內部鋼構，已生鏽。鋼方椽出現生鏽現象。建議方案為：需進行「花岡石貼片」及「花岡石貼片錨定螺栓」修復、「斜屋頂損壞之琉璃瓦片」修復、「屋椽去除鬆脫混凝土，鋼構除鏽修復」及「鋼方椽除鏽修復」。並建議以目前搭設之鋼管鷹架供修復工程利用，以符合時效要求與經濟效益（原證20）。故，於檢測、會勘完畢後，該鋼管鷹架是為後續的修復工作，而繼續置設於國立臺灣民主紀念館主體建築物外。嗣後原告業依照文化資產保存法第21條第1項，以96年9月13日民行(總)字第0960004090號函將修復計畫、檢測報告送臺北市政府審查（原證21），俟核准後進行後續的修復工作，爰並無違反該條文逕為修復之情事存在。以下為鋼管鷹架搭設紀錄：

①96年1月29日：原告召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」品管會議時，專家學者建議：「主體建築物寶頂暨屋頂鋼構補強修復，需再加強寶頂暨屋頂琉璃瓦之勘查及修復方式與石作牌匾（中山南路側）之修復」、「建築物寶頂暨屋頂鋼構建議詳細勘查，是否已有生鏽現象？」，而有「主體建築物寶頂暨屋頂修復補強，請設計單位分析是否需補強及其方式，提送專家學者指導」之結論。

②96年2月24日至96年3月12日：配合2007臺北燈節停工。

③96年5月16日：杜風工程顧問有限公司提出主體建築物寶頂暨屋頂勘查及修復補強之因應方案，於中正紀念堂上廳門口搭設鋼管鷹架，再搭設竹爬梯於琉璃瓦屋面上直至寶頂，以勘查、檢視寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等之損壞現況。

④96年5月18日：承商達豐營造股份有限公司在館外搭設鋼管鷹架，以利專業及工作人員檢視寶頂暨屋頂琉璃瓦、石作牌匾及斗拱等。同時，基於檢視時之安全考量，遂關閉上廳銅門。

⑤96年5月22日：臺北市政府強制拆除鋼管鷹架上半部約三分之一，大部分的鋼管鷹架底部仍放置於國立臺灣民主紀念館外。臺北市政府勞工局勞動檢查處通知承商停工。

⑥96年6月12日：臺北市政府勞工局勞動檢查處同意承商復工。

⑦96年6月26日：承商復工搭設鋼管檢測鷹架。

⑧96年7月4日：承商與邱昌平教授、王亭復委員現場會勘。

⑨96年7月4日以後：該鋼管鷹架為預計的後續修復工作，而繼續置設於國立臺灣民主紀念館外。

⑩96年7月30日：監造單位送檢測報告至原告。

⑪96年8月9日：修復計畫函報教育部審查。

⑫96年9月12日：修復計畫奉教育部核定。

⑬96年9月12日：修復計畫函送被告審查。

⒌被告未限期通知原告改正即逐日處罰，有違文化資產保存法第97條第2項、行政程序法第7條第2款、第3款：

⑴退步言，即使原告於其館南北兩側懸掛之布幔，以及於館外搭設鋼管鷹架及關閉正面銅門，有違反文化資產保存法第30條、第21條第1項之情形，但依照同法第97條第2項規定之程序，被告應先限期通知原告改正而不改正，或未依改正事項改正時，始得按次分別處罰。

⑵惟被告竟未先限期通知原告改正，亦未給予改正的適當期限，而是選擇對原告權益損害較大之方法，於96年5月24日懸掛布幔之當天開始，先由臺北市政府連續對原告處以罰鍰10萬元或20萬元（5月24日、25 日、28日、29日、30日、31日），再由被告連續對原告處以罰鍰20萬元（附件編號2至5），顯然不符合文化資產保存法第97條第2項處罰之程序，以及行政程序法第7條第2款之規定。

⑶尤其，被告是逐日對原告處以罰鍰，僅例假日、放假日以及6月6日除外，從96年6月1日至96年8月6日為止，兩個月的時間，罰鍰已累計高達880萬元，被告採取之方法所造成之損害顯與欲達成目的之利益失均衡，亦有違行政程序法第7條第3款之規定，並牴觸大法官解釋釋字第604號，對連續處罰需符合比例原則之要求。甚至，原告於96年8月7日卸下該布幔後，被告竟還在當天及之後2日（8日、9日）繼續連續對原告處以罰鍰（原告卷附件1編號5第9頁第7點】，益徵被告連續處罰原告之草率、不當。

⑷而搭設鋼管鷹架及關閉正面銅門部分，被告亦未先限期通知原告改正，亦未給予改正的適當期限，而是選擇對原告權益損害較大之方法，從96年6月15日至96年8月31日為止，逐日對原告處以罰鍰，僅例假日、放假日除外，兩個半月的時間，罰鍰已累計高達1,090萬元（附件編號6至10），顯然不符合文化資產保存法第97條第2項處罰之程序，以及行政程序法第7條第2款之規定。被告採取之方法所造成之損害顯與欲達成目的之利益失均衡，亦有違行政程序法第7條第3款之規定等語。

⒍提出臺北市政府96年9月4日府訴字第09670164000號、96年9月4日府訴字第09670166000號、96年9月4日府訴字第09670176000號、96年9月4日府訴字第09670211200號、96年9月20日府訴字第09670216200號、96年9月4日府訴字第09670175400號、96年9月4日府訴字第09670211300號、96年9月20日府訴字第09670216300號、96年10月9日府訴字第09670221200號、96年10月24日府訴字第09670229500號訴願決定書、原處分（如附件）、教育部96年3月28日台社㈢字第0960044056號函、行政院96年4月13日院授研綜字第09600077461號函、教育部96年5月10日台參字第096007253lD號函、行政院96年5月10日以院授研綜字第0960010180號、法務部95年5月3日法律字第0950016259號函、90年10月5日（90）法律字第035872號函、95年12月28日法律字第0950044983號函、行政院文化建設委員會業96年9月17日文規字第0962125178號訴願決定書、96年10月23日文規字第0962130165號訴願決定書、布幔照片、原告96年5月18日「國立臺灣民主紀念館揭牌儀式」會場布設及文化資產保存法有關規定召開研商會議紀錄、行政院文化建設委員會96年5月23日文中一字字第0961115174號函、行政院文化建設委員會96年8月17日文規字第0962123651號訴願決定書、中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程96年1月29日工程品管會議紀錄、杜風工程顧問有限公司96年5月16日杜風公字第0960609號函、鋼管鷹架照片、臺北市政府文化局96年3月12日北市文化二字第09630224700號函、內政部86年9月3日台內營字第8606660號函、96年10月16日內授營建管字第0960152666號函、被告96年6月6日「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書圖審查會議紀錄、臺北市政府勞工局勞動檢查處96年6月12日北市勞檢二字第09631280400 號函、中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程96年5月23日工程品管會議紀錄、杜風工程顧問有限公司96年7月4日杜風公字第0960828號函、原告96年9月13日民行(總)字第0960004090號函、法務部96年11月20日法律字第0960036300號函、法務部96年12月14日法令字第0960700882號令、行政院及所屬各級機關組織調整作業原則節本及立法院議案關係文書等件影本為證。

㈡被告主張：

⒈按行政訴訟法第4條第1項及第22條之規定及改制前行政法院75年判字第362號判例見解，且按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前題，具備權利保護必要者，其起訴始有值得保護之利益存在，故又稱為訴之利益。換言之，關於當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107條第2項之情形外，鈞院無須先命當事人補正，應以欠缺權利保護要件，在法律上顯無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107條第3項意旨可參照。

⒉原告並非為本件系爭處分之相對人，其提起本件訴訟，應有當事人不適格之情事：

⑴按中央行政機關組織基準法第2條、第3條第1款、第4條第1項第1款、第9條、第11條及中央法規標準法第22條第1項之規定，查國立中正紀念堂管理處係國家為掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」所設立，並為隸屬教育部之三級行政機關，國立中正紀念堂管理處組織條例第1條定有明文。倘國立中正紀念堂管理處因業務需要，有調整或裁撤此三級行政機關組織之必要，應依前揭中央行政機關組織基準法第11條規定，應由國立中正紀念堂管理處或其上級機關（即教育部）擬案，報請一級機關（即行政院）轉請立法院審議，於立法院經法定審議程序後，國立中正紀念堂管理處始完成調整或裁撤，國立中正紀念堂管理處之法人格才消滅。然而，日前行政院雖已將國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案函請立法院審查，但立法院迄今尚未依立法院職權行使法完成三讀會議議決程序，且國立中正紀念堂管理處組織條例亦未經總經公布廢止，則國立中正紀念堂管理處組織條例乃仍係屬有效施行之法律，國立中正紀堂管理處自屬合法存續之行政機關。

⑵次查，中正紀念堂於96年3月6日進入古蹟審查程序，故依文化資產保存法第17條第1項及第3項規定，中正紀念既然已進入古蹟審查程序，即為暫定古蹟，並視為古蹟，應予管理維護，且受有文化資產保存法之適用。

⑶再查，國立中國紀念堂管理處自96年5月19日起，在中正紀念堂本堂南、北兩側懸掛大型活動布幔，遮蓋古蹟外貌；並違反96年6月6日召開「中正紀念堂主體建築物、牌樓及迴廊角亭等建築整體結構損壞修復工程」書圖審查紀錄結論二：「關於中正紀念堂主體建築物…惟考量『中正紀念堂』主牌匾結構無立即之危險性，且目前所搭設鷹架安全性不足，請中正紀念堂管理處先於本紀錄文到後兩日內拆除，並即開放銅像大廳俾利民眾參訪。」之內容，故被告認國立中正紀念堂管理處顯已分別違反文化資產保存法第30條及文化資產保存法第21條第1項之規定，被告遂爰引同法第97條第1項第1款及第4款規定，按次分別處以10萬元及20萬元不等之罰鍰，並令立刻予以拆卸回復原狀及開放銅像大廳俾利民眾參訪。

⑷末查，上揭被告所為行政處分之相對人，係依國立中正紀念堂管理處組織條例所設立之國立中正紀念堂管理處，且屬有效存在之機關，前已敘明，而非本件之行政處分提起訴願及行政訴訟之原告「國立臺灣民主紀念館」，換言之，原告自稱係依國立臺灣民主紀念館組織章程而設立，但與受行政處分之國立中正紀念堂管理處顯非同一機關，不具有同一性，原告仍以國立臺灣民主紀念館提起訴願，遭臺北市政府訴願會以當事人不適格為由決定為訴願不受理；原告仍以相同之名義提起本件訴訟，應屬欠缺權保護必要而無訴之利益，故依前揭判例及行政訴訟法第107條第3項規定，以原告之訴在法律上並無訴之利益，而顯無理由，應不經言詞辯論，逕以判決駁回，始符法紀。

⒊原告並非與國立中正紀念堂管理處具有「機關同一性」之情事：

⑴查國立中正紀念堂管理處係國家為掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」所設立，並為隸屬教育部之三級行政機關，國立中正紀念堂管理處組織條例第1條定有明文，前已敘明；因此，倘國立中正紀念堂館理處組織條例未依中央法規標準法第22條第1項規定廢止前，仍屬有效法律，依國立中正紀念堂管理處組織條例第1條所設立之「國立中正紀念堂管理處」即屬合法有效之機關，不容假借他途或方法廢止或廢除，此乃依法治國家之基本原則。

⑵按中央法規標準法第5條第3款及中央行政機關組織基準法第4條第1項第1款規定，國立中正紀念堂館理處係屬教育部之三級機關，並依「國立中正紀念堂管理處組織條例」而設立機關，雖教育部以配合政策施行為由，將國立中正紀念堂管理處進行組織整併或調整為四級機關，但據中央行政機關組織基準法第11條第2項規定，教育部並未依此規定由立法院審議通過，因此，國立中正紀念堂管理處，應並未遭調整或裁撤，仍屬中央行政機關組織基準法第3條第1款所謂之機關，即就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。原告雖表示，「國立臺灣民主紀念館」是由「國立中正紀念堂管理處」更名而來，但依中央行政組織基準法第9條第1款規定，國立臺灣民主紀念館依法並不得設立為機關。

⑶本件原處分之相對人為「國立中正紀念堂管理處」，而由原告提起訴願，而原告提起訴願時，在訴願書之署名欄所蓋機關及代表人之印文，係採借用教育部及教育部部長印信方式為之（鈞院卷被證1），而臺北市訴願審議委員會曾以書函（鈞院卷被證2），命原告於函到後20日內，就未於訴願書上蓋章，且係採借用教育部之印信方式，說明其借用之法令依據為何；或依訴願法第56條第1項及第62條規定，補正原告之印信，而原告遂以補正「國立臺灣民主紀念館」之機關關防及代表人印章（鈞院卷被證3）方式補正。訴願機關確認上揭情事後，認國立中正紀念堂管理處係依「國立中正紀念堂管理處組識條例」所設立，而該條例並未廢止，原處分相對人，即國立中正紀念堂處理處即仍合法存立，復參已發函請原告補正資料在案，遂認定依「國立臺灣民主紀念館組織規程」而設立之原告，顯非同一機關，亦無先後繼受關係，不且有同一性，屬當事人不適格問題，非應依職權通知補正事項，故未再函請原告更正補充資料。

⑷承上所述，國立中正紀念堂管理處仍是屬有效之機關，國立臺灣民主紀念館應屬違法、無效之機關，國立臺灣民主紀念館既不得取代國立中正紀念堂管理處，二者亦無機關同一性之情事，縱原告陳明國立臺灣民主紀念館之設立依據，但仍無解於依此名稱提起本件訴願、行政訴訟之當事人不適格之事實，因此，臺北市政府訴願會以當事人不適格決定訴願不受理，應無違誤，而鈞院亦應依行政訴訟法第107條第3項規定，以原告之訴在法律上顯無理由，不經言詞辯論，逕以判決駁回，方屬正確。

⒋被告依法受臺北市政府之委任，對文化資產保存業務事項，自屬有管轄權：按行政程序法第15條第1項、第3項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5項之規定，臺北市政府依文化資產保存法規定主管之文化資產保存業務事項，於96年6月1日以府文化秘字第09631165300號函，公告委任予被告，因此，被告對於辦理文化資產保存業務之事項，應有合法管轄權，原告援引最高行政法院95年度判字第671號判決，及行政院文化建設委員會之諸多訴願決定書，作為否認被告有合法委任情事云云，但除與本事件並無關聯外，亦不足以推導成被告對原告之處分違法云云。

⒌提出原告於訴願書之用印資料、臺北市政府訴願審議委員會書函及原告補充蓋印訴願書之用印資等件影本為證。

理由

一、本件被告受臺北市政府之委任，對臺北市暫定古蹟之文化資產保存業務事項有合法之管轄權，臺北市政府為被告原處分之訴願管轄機關：

㈠按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」；「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」，行政程序法第15條第1 項、第3 項各定有明文。次按「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」；「前三項情形，應將委任或委託事項，及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」，臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項、第5 項亦各定有明文。又按「訴願之管轄如左：四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」，訴願法第4 條第4 款定有明文。

㈡又「前條第1 款至第6 款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。」；「進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。具古蹟價值之建造物在未進入前項審查程序前，遇有緊急情況時，主管機關得逕列為暫定古蹟，並通知所有人、使用人或管理人。暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查期間以六個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。建造物經列為暫定古蹟，致權利人之財產受有損失者，主管機關應給與合理補償；其補償金額，以協議定之。第二項暫定古蹟之條件及應踐行程序之辦法，由中央主管機關定之。」，文化資產保存法第4 條第1項 、第14條第1 項、第17條各定有明文。經查，中正紀念堂於96年3 月6 日進入古蹟審查程序，為臺北市暫定古蹟等情，有被告發文依文化資產保存法第17條規定，中正紀念堂建物進入古蹟指定之審查程序，為暫定古蹟之開會通知單影本附本院卷可稽。又臺北市政府將其依文化資產保存法規定主管之文化資產保存業務事項，於96年6 月1 日以府文化秘字第09631165300號函，公告委任予被告；因此，被告對於辦理文化資產保存業務之事項，自有合法之管轄權。是以被告所為關於如附件所示各該關於臺北市市定古蹟之文化資產保存業務事項之處分，具有合法之權限。準此，臺北市政府依訴願法第4 條第4 款之規定，即為本件被告各該原處分之訴願管轄機關，合先敘明。

二、訴願決定認原告與原處分相對人「國立中正紀念堂管理處」，非同一性，原告提起訴願為當事人不適格，並非可採：

㈠經查，原處分記載之相對人為國立中正紀念堂管理處，依「國立中正紀念堂管理處組織條例」設立，該條例第1 條規定：「國立中正紀念堂管理處（以下簡稱本處）隸屬教育部，掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜」。而此機關之名稱，經教育部依照行政院93年11月1日院授研綜字第0930025463號函訂頒之「行政院及所屬各級機關組織調整作業原則」第貳、五、㈡，於96年3 月2 日決議，依中央行政機關組織基準法第4 條、第16條及社會教育法第5 條第7 款之規定，將國立中正紀念堂管理處調整轉型，更名為「國立臺灣民主紀念館」，列為四級社教機構（原告卷原證1 教育部函可稽），其「國立臺灣民主紀念館組織規程」業經行政院96年4 月13日院授研綜字第09600077461 號函核定（原告卷原證2 行政院函可稽），復經教育部96年5 月10日台參字第096007253lB 、C 號令發布，並函送立法院在案（原告卷原證3 教育部函可稽）。

㈡惟中正紀念堂管理處為三級機關，其裁撤或調整，依法須報請一級機關轉請立法院審議，而教育部所提「中正紀念堂管理處組織條例」廢止案，尚未經立法院法制及教育聯席委員會決議通過【經查，第6 屆立法委員任期屆滿後，行政院業以97年2 月21日院授研綜字第0972260183號函，將「國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案」重行送請立法院審議（本院卷原證24行政院函可稽）。97年2 月29日，行政院再以院臺規字第0970082901號函，羅列第7 屆第1 會期優先審議通過法案，其中即包括「國立中正紀念堂管理處組織條例廢止案」（本院卷原證25立法院議案關係文書可稽）】；再者，雖立法院法制及教育委員會於96年6 月7 日通過廢止「國立臺灣民主紀念館組織規程」，但已有立委提出復議，該廢止案尚未提報院會。依照立法院職權行使法第63條、第10條及第62條第1 項、第3 項規定，該廢止案尚未生效，「國立臺灣民主紀念館組織規程」亦未失效。

㈢因此，在法定程序完成之前，將中正紀念堂管理處降為國立臺灣民主紀念館之四級機關，是否適法，已否完成更名程序，仍有爭議（行政程序法第158 條第1 項第3 款、中央行政機關組織基準法第11條第1 項第2 款、第2 項參照）。而本件原告之國立中正紀念堂管理處或國立臺灣民主紀念館兩者，應以何者為名，抑或將兩者並列，如此並稱，並不妨害兩者之「同一性」。再者，本件原告於提起訴願時，已於各份訴願書，將訴願人載為「國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）」，有該等訴願書附各訴願卷可稽（於提起本件行政訴訟之起訴狀，其記載「原告」之情形亦同）。因此，原告以變更後之名稱「國立臺灣民主紀念館」，且並列更名前之原名稱「國立中正紀念堂管理處」，提起訴願，客觀上即無原處分相對人「同一性」之問題。本件訴願決定以原處分之相對人為「國立中正紀念堂管理處」，原告提起訴願，非同一性，其訴願為當事人不適格，而為訴願不受理之決定，認事用法，核有違誤，並非可採。

三、原告請求撤銷訴願決定，為有理由：

㈠按「訴願決定書，應載明左列事項：三、主文、事實及理由。…」，訴願法第89條第1項第3款前段定有明文。故「理由」為訴願決定應記載之法定事項，其欠缺理由之記載，而無從補正者，即有訴願決定之違法，為保障訴願人之程序利益及實體利益，應認訴願人請求撤銷為有理由，將訴願決定撤銷，著由訴願機關另為適法之決定，合先敘明。

㈡經查，本件原告於提起訴願時，已於各份訴願書記載訴願人為「國立臺灣民主紀念館（原國立中正紀念堂管理處）」，是以訴願決定認原處分之相對人為「國立中正紀念堂管理處」，亦無訴願人不具同一性或當事人不適格之問題，已如前述；故訴願機關對於原告提起之訴願，應為實體之審理，作成適法之決定。惟查，本件訴願決定，僅以原告提起訴願係當事人不適格，而為訴願不受理之決定，對於原告主張被告依文化資產保存法第21條、第30條、97條等規定，所為命回復原狀及連續處以罰鍰等處分，涉有違法不當各節，並未為實體審理，敘明原處分有無違法不當之理由，揆諸前揭規定及說明，其訴願決定即有「理由」不備之違法，且其未敘明理由，亦無從予以補正，則原告主張本件訴願決定為違法，訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原告訴請撤銷如附件所示各該原處分部分，本件訴願決定既經撤銷發回，自應由訴願機關依法調查事證詳予審酌，另為適法之決定，本院於現階段尚無庸予以判斷，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭