臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因建築法事件，原告不服行政院中華民國93年9 月23日院臺訴字第0930088827號訴願決定，提起行政訴訟。經本院以93年訴字第03903 號判決駁回原告之訴；原告不服，提起上訴，經最高行政法院以96年判字第01336 號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告之母陳蘇月娥因違反建築法事件，經臺北縣政府以民國（下同）88年11月5 日88北府工使字第371124號函裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並執行強制拆除。陳蘇月娥與訴外人陳世宗不服，向臺灣省政府提起訴願，經臺灣省政府89年4 月11日89府訴二字第123387號訴願決定，駁回陳蘇月娥部分訴願，訴外人陳世宗部分則因非受處分人，當事人不適格予以不受理。陳蘇月娥不服，由原告為代理人於89年5 月2 日提起再訴願，嗣於89年6 月20日再訴願程序進行中死亡，惟被告未察，仍以89年7 月20日台內訴字第8905192 號再訴願決定駁回，而於同年7 月25日送達，由原告甲○○以代理人身分收受。「陳蘇月娥」由原告為代理人於89年8 月18日不服被告89年7 月20日台內訴字第8905192 號再訴願決定提起行政訴訟，因陳蘇月娥於起訴前已死亡，無當事人能力，為本院以89年度訴字第651 號裁定駁回，嗣原告就被告89年7 月20日台內訴字第8905192 號再訴願決定，申請再審，經被告以申請再審，僅限於對確定之訴願決定始得為之，而以90年3 月29日台內訴字第9002222 號訴願再審決定不受理駁回。原告不服，向本院提起行政訴訟，經本院90年度訴字第3008號裁定駁回，其再向最高行政法院提起抗告，亦遭最高行政法院92年度裁字第585 號駁回。茲原告以陳蘇月娥於被告審理再訴願期間過世，其為繼承人，於92年11月19日向被告申請承受再訴願，經被告以92年11月26日台內訴字第0920008405號（即系爭原處分）函覆原告，該函載「台端代理陳蘇月娥因違反建築法事件提起再訴願，前經本部以89年7月20日台（89）內訴字第8905192 號再訴願決定駁回，台端以繼承人身分聲明承受再訴願，得向臺北高等行政法院提起行政訴訟以求救濟」等語，意即再訴願程序已經終結，否准原告承受再訴願程序，僅能直接提起行政訴訟。原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起行政訴訟。經本院以93年訴字第3903號駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以96年判字第1336號判決將原判決駁回原告在原審先位之訴聲明承受再訴願，及其訴訟費用部分廢棄（其餘上訴駁回），發回本院更為審理。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉被告應准予備查原告聲明承受再訴願。

⒊訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法侵害者，經依訴願程序後，得向高等行攻法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴松。」，行政訴訟法第5 條第2 項定有明文。本件原告依據訴願法第99條第2 項準用同法第87條第1 項規定向被告聲明承受再訴願，卻遭被告否准。經依訴願程序後，向鈞院提起請求被告應為特定內容之行政處分之訴訟，符合上開條文規定，敬請鈞院准允判決本案。

⒉「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，…應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」，訴願法第2 條第1 項定有明文。本件原告因被告應作為卻不作為准允原告聲明承受再訴願，認為損害其權利與利益，遂提起訴願，竟遭訴願機關不受理，訴願決定顯與上開條文相悖，敬請鈞院撤銷。

⒊「…當事人死亡時，如其訴訟標的之法律關係得繼承者，法律為便宜計，故有訴訟中斷之制度，使其繼受人承受訴訟…行政救濟之訴願程序自應循此制辦理。」參照改制前行政法院83年4 月28日判字第862 號判決。原告之母蘇陳月娥於再訴願程序中死亡，其為再訴願標的之法律關係，應由原告承受再訴願。原告於收受被告再訴願決定書之送達後，又迄未對之承受再訴願，原再訴願決定自屬尚未確定，被告指陳再訴願決定確定之事，難謂有理由。

⒋「當事人有訴訟代理人者，訴訟程序不因當事人死亡而中斷，民事訴訟法第173 條固定有明文，惟此係以當事人所授與之訴訟代理權，以一審級為限而無提起上訴之特別委任者，該審級之訴訟程序，雖不因當事人死亡而中斷，但至該審級之終局判決送達時，訴訟代理權即歸消滅，訴訟程序亦即由是中斷。」參照最高法院31年上字第1149號判例。原告雖代理再訴願人陳蘇月娥之再訴願程序，惟再訴願決定書於89年7 月25日送達時，再訴願代理權即歸消滅，再訴願程序亦即由是中斷。

⒌「本法修正施行前，尚未終結之再訴願案件，其以後之再訴願程序，準用修正之本法有關訴願程序規定終結之。」、「訴願人死亡者，由其繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人，承受其訴願。」，訴願法第99條第2 項、第87條第1 項，分別定有明文。原告依據上開條文聲明承受再訴願，並非無理由。

⒍蘇陳月娥於89年6 月20日死亡，再訴願決定書於89年7月20日做成，且於同年月25日送達於原告，被告為當時再訴願受理機關應無疑義，原告檢送繼承文件聲明承受再訴願，符合規定，被告指陳無從受理，難謂有理由。

⒎原告依據民法第1147條規定開始繼承時，新修正之訴願法尚未施行，且舊訴願法亦無承受期間之規定，原告雖未於30日內檢送繼承文件，基於法令不溯及既往原則，原告得不受聲明承受再訴願期間之限制。

⒏又不服再訴願決定之利害關係人，得向高等行政法院提起行政訴訟，行政訴訟法施行法第4 條定有明文。原告係蘇陳月娥之繼承人，自得提起本件行政訴訟，再訴願決定在程序上既有瑕疵，自應予以撤銷。

⒐「行政執行有下列情形之一者，執行機關應…終止執行：「義務已全部履行或執行完畢者。」行政執行法第8 條第1 項定有明文。查本件受處分人己於89年1 月4日將罰緩全額繳納完竣（書證3 ），本件已執行終止。

⒑「其於所處罰鍰繳納完畢後死亡，嗣前開罰鍰處分經依法撤銷或經確認為違法，已繳納之罰鍰得請求返還，是其繼承人亦有承受訴願之實益，而得依法承受訴願。」，最高行政法院於本案判決書（96判字第01336 號）第7 頁判決在案。據上敬請爰依訴願法第99條第2 項準用同法第87條第1 項判決如原告訴之聲明，不勝感激。

⒒被告所提出行政法院51年12月8 日裁字第92號判例要旨稱：「該黃某提起之行政訴訟，業經本院判決，訴訟程序，早經終結，聲明人尤無於判決後聲明承受訴訟之餘地。」。按該判例指陳黃某於當事人死後被立為嗣子，但顯非法律上繼承人，不得承受訴訟。查「當事人死亡時，訴訟程序，在有繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟人承受其訴訟以前，中斷。」23年12月19日修正民事訴訟法第168 條規定在案（書證二）乃為上開判例引用法條。其意在於聲明人黃某既非繼承人、遺產管理人或其他依法令應續行訴訟人，訴訟程序不當然停止，訴訟程序，早經終結，聲明人尤無於判決後聲明承受訴訟之餘地。惟查本案，原告為再訴願人陳蘇月娥之合法繼承人，與上開判例所提「嗣子」顯然不同，於承受再訴願前，應受再訴願程序當然停止之保障。是故，再訴願程序尚未終結，據上敬請爰依訴願法第99條第2項準用同法第87條第1 項判決如原告訴之聲明，不勝感激。

㈡被告主張之理由：

⒈按訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上之具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，又同法第77條規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」。

⒉依據訴願法第87條第3 項規定，要承受訴願者，應於事實發生之日起30天內，向受理訴願機關檢送因死亡繼受權利或合併事實之證明文件。再訴願決定後，固然再訴願決定有違誤，亦應提起行政訴訟救濟，而現再訴願程序已不存在，被告如何承受。另外，有行政法院51年裁字第92號判例可資參照。

⒊未通知繼承人承受再訴願，再訴願作成決定有終結之效果：承受再訴願是在受理再訴願機關進行再訴願審議程序中始得申請，若再訴願已審議作成再訴願決定，即再訴願程序已終結，再訴願案已未繫屬訴願管轄機關，依法理即無從受理承受再訴願，此有：

⑴行政法院51年裁字第92號判例可資參照：黃某提之行政訴訟，業經本院判決，訴訟程序，早經終結，聲明人尤無於判決後聲明承受訴訟之餘地。（如附件1 可證）。

⑵按改制前行政法院76年判字第585 號判例（如附件2）：「訴願法中雖無準用民事訴訟法之規定，但在訴願程序中訴願人死亡者，仍宜通知其繼承人、遺產管理人或其他依法令得繼受訴願之人，繼行訴願程序，不得對已無權利之原得起訴願人為訴願決定。」該判例業經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，可證再訴願決定仍有終結之效力。

⑶89年7 月1 日修正施行之訴願法第87條第1 項及第3項規定：「訴願人死亡者，由其繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人，承受其訴願。」、「依前二項規定承受訴願者，應於事實發生之日起三十日內，向受理訴願機關檢送死亡繼受權利或合併事實之證明文件。」，是本件原告未向被告聲明承受訴願，依上規定其未承受再訴願前，再訴願程序並不因而停止，再訴願決定應有終結之效力。

⑷以往臺北高等行政法院對上開情形之判決先例均指出訴願機關在繼承人未合法承受訴願前，逕對已死亡之訴願人作成訴願決定，其訴願程序顯有瑕疵，有可議之處應予撤銷，由訴願機關另為適法之處理。被告乃循上開判決先例，認再訴願決定作成後訴願程序已終結，請原告依法提起行政訟訴以求救濟。

⒋查本件原告不服被告93年2 月18日台內訴字第0930071928號函提起訴願，該函純屬被告依原告之申請將被告前答復原告之92年11月26日台內訴字第0920008405號函影本檢送予原告，自非訴願法上之行政處分，又查陳蘇月娥於89年6 月20日死亡，原告為陳蘇月娥之代理人，原告在被告審議再訴願案期間未向被告陳明陳蘇月娥已死亡之事實，致被告89年7 月20日台內訴字第8905192 號再訴願決定以陳蘇月娥為對象駁回再訴願，則前開訴願決定作成後，訴願程序已終結，訴願決定縱有違誤，再訴願決定機關仍不得依職權撤銷該再訴願決定（行政院93年7 月23日院臺規字第0930087696號書函有所釋示，如附件），實務上做法係由原告提起行政訴訟以求救濟，由行政法院撤銷被告上開再訴願決定，責令被告通知原告是否承受再訴願後，另為再訴願決定。惟原告未循上開行政訴訟程序尋求救濟，向被告申請承受再訴願，因申請承受再訴願係屬再訴願程序進行中之程序上事項，再訴願程序既已終結，自無從再受理原告申請承受再訴願案，被告以92年11月26日台內訴字第0920008405號函復原告，僅係機關單純事實行為之說明，並非行政處分，原告遽行對之提起訴願及行政訴訟，揆諸首揭法條規定，顯為不合法，謹請予以駁回。

⒌最高行政法院96年度判字第1336號判決：再訴願人陳蘇月娥既於再訴願程序中之89年6 月20日死亡，該再訴願程序應即停止，於陳蘇月娥之繼承人未經承受再訴願前，被告於89年7 月20日作成再訴願決定，應不發生再訴願終結之效果部分，被告答辯如下：

⑴查被告受理陳蘇月娥再訴願案，陳蘇月娥於被告再訴願審議中死亡，被告無從知悉，而甲○○當時又未依89年7 月1 日修正施行之訴願法第87條第1 項及第3項規定向被告聲明承受訴願，依上規定其未承受再訴願前，再訴願程序並不因而停止，其逾期未向被告聲明承受再訴願，被告可作不予受理之決定。惟被告作出再訴願駁回之決定，雖有瑕疵，原告自當依行政訴訟法之規定對被告上開再訴願決定提起行政訴訟以求救濟。則前開再訴願決定作成後，再訴願決定縱有違誤，再訴願決定機關仍不得依職權撤銷該再訴願決定（行政院93年7 月23日院臺規字第0930087696號書函有所釋示，如附件3 ），而受理承受再訴願。

⑵按改制前行政法院76年判字第585 號判例，業經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，則於訴願程序進行中訴願人死亡而訴願審理機關不知且訴願人之繼承人並未依法申請承受訴願者，其訴願決定固有程序上之瑕疵，惟因其仍具有裁決性行政處分之外觀，仍應由原訴願人之繼承人向高等行政法院提起撤銷訴訟，才屬適法，非謂該訴願決定係屬自始無效而得使原已終結之訴願程序再開，改制前行政法院76年判字第1506號、93年判字第670 號判決均採此見解。亦即被告之再訴願決定經鈞院撤銷，始生陳蘇月娥之繼承人得以向被告聲明承受訴願之問題，被告方得加以審酌其聲明承受訴願有無理由。

⑶被告既已作成再訴願決定，該再訴願決定仍然存在，非經行政法院撤銷該再訴願決定，自不得對同一事件再作再訴願決定。否則有一事二判之違法。且查原告未對被告上開訴願決定提起行政訴訟，上開再訴願決定已告確定在案，其權利睡眠，原告此之次係藉承受再訴願申請讓已確定之再訴願獲得救濟，核與行政訴訟法第4 條及第106 條規定不合。

⑷若認被告上開再訴願不發生再訴願終結之效果，請問在行政法院發生同樣之事件，行政法院亦未停止判決程序作出判決，行政法院應如何處置，另開判決程序承受訴訟，還是要原告提起上訴以求救濟。如有前例那被告參照辦理。但已作成之再訴願決定本無從自行撤銷該如何處理，可否另外再作一再訴願決定，又現今已無再訴願制度，依現行訴願法被告是否有權作再訴願決定？

⒍綜上論結，原告提起行政訟為不合法，爰依行政訴訟法第108 條規定答辯。

理由

一、本件被告代表人原為蘇嘉全，訴訟中變更為乙○○，業據被告新任代表人乙○○提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「訴願人死亡者，由其繼承人或其他依法得繼受原行政處分所涉權利或利益之人，承受其訴願。」訴願法第87條第1項定有明文。另「行政執行法第15條規定：『義務人死亡遺有財產者，行政執行處得逕對其遺產強制執行』，係就負有公法上金錢給付義務之人死亡後，行政執行處應如何強制執行所為之特別規定。罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，其執行標的限於義務人之遺產。」司法院業已作成釋字第621 號解釋。由此觀之，受罰鍰處分之人對罰鍰處分提起訴願，而於其罰鍰未為繳納前死亡者，行政執行機關仍得對其遺產執行，其繼承人有承受訴願之實益，自得依訴願法第87條承受訴願；若其於所處罰鍰繳納完畢後死亡，嗣前開罰鍰處分經依法撤銷或經確認為違法，已繳納之罰鍰得請求返還，是其繼承人亦有承受訴願之實益，而得依法承受訴願。

三、次按訴願法對訴願人死亡者，其效力如何及應如何續行訴願，除承受聲明部分已為規定者外，其餘則未為規定，應認應參照行政訴訟程序中當事人死亡時，訴訟程序當然停止之法律規定（行政訴訟法第179 條至第182 條及第186 條準用民事訴訟法相關規定）。基於同一之法律上理由，訴願程序亦應發生當然停止之效果，訴願機關於有繼承人承受訴願前，不得作成訴願決定，縱作成訴願決定，亦不發生終結之效果。以上為最高行政法院將本案發回更審之判決理由，依行政訴訟法第260 條第3 項規定意旨，本院應受其法律見解之拘束，合先敘明。

四、前開違反建築法事件之再訴願人陳蘇月娥既於該再訴願程序中之89年6 月20日死亡，該再訴願程序應即停止，乃於陳蘇月娥之繼承人未經承受再訴願前，被告即於89年7 月20日作成再訴願決定，揆之前開規定及說明，應不發生再訴願程序終結之效力。原告嗣以其為陳蘇月娥之繼承人聲明承受訴願，被告原應就原告之承受訴願聲明是否有理由為調查，乃被告未經調查，即以該再訴願程序業經終結為由，未經調查即以原處分否准原告承受前開再訴願程序，經核尚有未合。而行政院所為訴願決定以本件被告92年11月26日台內訴字第0920008405號函僅為事實行為之說明，並非行政處分，駁回本件訴願，亦有違誤。

五、查被告引用之改制前行政法院51年裁字第92號判例，其意旨略以：「查聲明人非黃某生前所教養之養子，亦非黃某以遺囑指定之繼承人，雖據稱於黃某死後被立為嗣子，但顯非法律上之繼承人，又非黃某之遺產管理人或其他依法令應續行訴訟之人，依法原不得承受黃某之訴訟，且該黃某提起之行政訴訟，業經本院判決，訴訟程序早經終結，聲明人尤無於判決後聲明承受訴訟之餘地。」其係以聲明承受訴訟之人非法律上之繼承人，無承受訴訟之權，裁定駁回原告之訴，非因行政法院已做成判決，聲明人不得再行承受訴訟為其理由。被告援引此件判例顯有誤解。另被告主張改制前行政法院76年判字第585 號判例所示：「訴願法中雖無準用民事訴訟法之規定，但在訴願程序中訴願人死亡者，仍宜通知其繼承人、遺產管理人或其他依法令得繼受訴願之人，繼行訴願程序，不得對已無權利之原得起訴願人為訴願決定。」因該判例業經最高行政法院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，可證再訴願決定仍有終結之效力云云。但查上開判例係訴願法修正前所做成，因訴願法第87條已有相關承受訴願之規定，乃予決議不再援用，要無執為訴願程序中訴願人死亡者，無承受訴願必要之依據，被告此項主張，亦屬誤解。

六、被告辯稱訴願法第87條第3 項規定：「依前2 項規定承受訴願者，應於事實發生之日起30日內，向受理訴願機關檢送因死亡繼受權利或合併事實之證明文件。」本件原告未依該規定辦理云云；但查本件原告之被繼承人陳蘇月娥係於再訴願程序中之89年6 月20日死亡，上開訴願法第87條第3 項規定尚未增訂施行，自無適用餘地，被告此項主張容有誤解。況訴願法第18條明定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」、第19條明定；「能獨立以法律行為負義務者，有訴願能力。」可知若訴願人死亡，即不成為訴願程序審理之對象至明。又訴願法第87條第3 項雖規定「依前2 項規定承受訴願者，應於事實發生之日起30日內，向受理訴願機關檢送因死亡繼受權利或合併事實之證明文件。」惟此為訓示規定，且未改變「訴願不得對已死亡之人為之」之原則，訴願受理機關應依職權通知承受訴願，若得為承受訴願之人不為或不願承受時，應可準用民事訴訟法第178 條規定，命為承受。（參張自強、郭介恆合著「訴願法釋義與實務」第359 頁）。

七、被告主張原告應於再訴願決定送達後，循行政訴訟程序解決，且現行法已無再訴願程序之規定得資適用云云。但查本件牽涉之再訴願程序因係以死亡之人為審理、決定之對象，其程序、決定及送達均自始不生效力，即無再訴願決定確定之餘地，雖當初原告未循行政訴訟途徑，要無阻卻其承受再訴願程序之權利。且系爭再訴願決定既不生效力，被告依法院判決意旨，重做之訴願決定，亦不生一事二判之違法問題。另按「本法修正前，尚未終結之再訴願案件，其以後之再訴願程序，準用修正之本法有關訴願程序規定終結之。」訴願法第99條第2 項定有明文，被告自得依上開規定，再為訴願程序之進行。

八、綜上所述，蘇陳月娥於再訴願程序中死亡，被告原應停止再訴願之審理程序，待繼承人承受訴願，詎未停止，原告申請承受再訴願，被告予以否准，即有未合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，併請判命被告應准原告承受陳蘇月娥於89年5 月2 日所提再訴願程序，即無不合，應予准許。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

十、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

第六庭審判長法 官　林　文　舟